Strony tytułowe zaprojektowała Maryna Wiśniewska

Redaktor inicjujący Ewelina Szyszkowska

Redaktor Monika Bielska-Łach

Recenzent prof. dr hab. Marek Chmaj

Publikacja dotowana przez Uniwersytet Pedagogiczny im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA
Warszawa 2009

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2009 r., (wyd. I)
Warszawa 2019

ISBN 978-83-01-20704-5

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwa Naukowego PWN: mobisfera.pl

Spis treści

Wprowadzenie

I Kwestie teoretyczne i terminologiczne

1. Polscy teoretycy i praktycy

2. Z dorobku myśli samorządowej

3. Kluczowe definicje

II Perspektywa Unii Europejskiej i państw członkowskich

1. Unia Europejska wobec samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych

2. Państwa federalne i regionalne

3. Kraje unitarne

III Z historii Polski

1. Od średniowiecza do zaborów

2. Druga Rzeczpospolita i czasy wojenne (1914–1945)

3. Po II wojnie światowej i w PRL

IV Restytucja samorządu terytorialnego

1. Eksperci i politycy

2. Początki transformacji w lokalnej rzeczywistości

3. Pierwsze wybory samorządowe

V Samorząd i polityka

1. Koncepcje rządów, partii i polityków

2. Wspólnoty samorządowe wobec przemian politycznych

3. Lobbing i reprezentacja

VI Podstawy ustrojowe i prawne

1. Traktaty, konstytucja i ustawy ustrojowe

2. Ewolucja normatywna

3. Nadzór i kontrola

VII Organy, pracownicy i liderzy

1. Organy stanowiące

2. Organy wykonawcze

3. Pracownicy samorządowi

VIII Gospodarka, rozwój, dysproporcje

1. Majątek i budżet

2. Rozwój lokalny i promocja

3. Zróżnicowanie województw, powiatów, miast i gmin

IX Partycypacja obywatelska

1. Formy demokracji bezpośredniej

2. Zaplecze organów samorządu terytorialnego

3. Jawność życia publicznego

Podsumowanie

Bibliografia

Wprowadzenie

Książka jest próbą syntetycznego ujęcia tytułowej problematyki z perspektywy politologicznej. Oznacza to skupienie się na instytucjach, procesach, regułach i normach oraz wskazanie tych najbardziej istotnych cech, które konstytuują istnienie samorządu terytorialnego a także wspólnot lokalnych. Zastosowany tu nowy instytucjonalizm oznacza analizę interakcji nie tylko między instytucjami, ale również między jednostkami a instytucjami, z podkreśleniem roli głównych aktorów, modelujących owe instytucje. Proces badawczy odbywał się przez podejście behawioralne, na podstawie teorii racjonalnego wyboru (ale bez matematyzacji opisu połączonej z wykorzystaniem modeli ekonomicznych), z porządkowaniem i systematyzowaniem materiału empirycznego.

Pracę otwiera przegląd teorii, debat i badań nad samorządem terytorialnym i wspólnotami lokalnymi. Na początku też został zdefiniowany zakres problemowy książki poprzez wyjaśnienie kluczowych pojęć, przede wszystkim tych użytych w jej tytule. Mają one charakter otwarty i umożliwiają szeroką interpretację oraz dyskusję, ale ich zastosowanie, a także kolejność nie są przypadkowe. Książka jest bowiem poświęcona przede wszystkim kwestiom samorządu terytorialnego a następnie wspólnotom lokalnym. Poruszana tu problematyka dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, ale nie wszystkich wspólnot.

Pod względem zasięgu terytorialnego praca obejmuje obszar Polski. Jednakże funkcjonowanie naszego kraju w ramach Unii Europejskiej wymusiło również ukazanie międzynarodowej perspektywy, przede wszystkim przez krótką charakterystykę tytułowego zagadnienia w poszczególnych państwach UE. Pod względem chronologicznym praca skupia się głównie na aktualnej problematyce samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych. Ale i w tym przypadku niezbędne było wyjście poza ramy współczesności i ukazanie tła historycznego, zwłaszcza przełomowego momentu odrodzenia samorządu terytorialnego w 1990 r.

Spojrzenie na kwestie samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych dotyczy przemian politycznych, ustroju, władzy, gospodarowania, partycypacji obywatelskiej. Są to terminy bardzo pojemne, a zarazem mocno zróżnicowane. Każdy z nich jest przedmiotem zainteresowania przedstawicieli wielu dyscyplin naukowych. Dowodem tego jest również różnorodna baza źródłowa książki. Jej charakterystykę należy zacząć od aktów normatywnych, które jednak nie zostały wyszczególnione w bibliografii i przypisach, gdyż w dobie powszechnej dostępności do Internetu wymienianie wszystkich wykorzystanych tu ustaw i rozporządzeń jest nieuzasadnione. Przywoływane wielokrotnie akty prawne są zasadniczym źródłem, zwłaszcza w rozdziałach poświęconych kwestiom ustrojowym i prawnym. Znaczna część ustaw wydana została z komentarzem, do których to opracowań nawiązuję w odsyłaczach.

W rozdziałach o tematyce historycznej i politycznej podstawą analizy były dokumenty, wspomnienia, relacje. Część z nich jest opublikowana, inne zaś wciąż czekają na opracowanie (np. niektóre materiały z Archiwum Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej). W tych rozdziałach wykorzystano również wiele prac przyczynkowych oraz monografii. Aktualna problematyka samorządu i wspólnot lokalnych została zaprezentowana na podstawie źródeł bieżących: stenogramów, protokołów, danych statystycznych, artykułów prasowych, stron internetowych. Rozdziały obejmujące ekonomiczny oraz socjologiczny wymiar funkcjonowania samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych powstały na bazie opracowań dokonanych przez specjalistów z tych dyscyplin naukowych.

Niektóre źródła są wynikiem badań terenowych prowadzonych pod moim kierunkiem (dotyczyły one np. kampanii wyborczych, referendów gminnych, liderów samorządowych, prasy lokalnej). Inne z kolei powstały w trakcie współpracy z licencjatami, magistrantami i doktorantami zajmującymi się analizą różnych fragmentów lokalnej rzeczywistości. W pisaniu pracy cenne okazały się również doświadczenia wyniesione z konferencji naukowych z udziałem teoretyków i praktyków, z bezpośrednich kontaktów z samorządowcami, z szeroko pojmowanej obserwacji.

Oprócz bibliografii, źródła zostały ujęte w przypisach wskazujących na konkretne fragmenty materiałów, związanych z danym problemem. Ponadto każdy rozdział kończy pięciopunktowa literatura podstawowa. Są to prace stanowiące zasadniczą bazę informacyjną i komentarz dla danego tematu, a zarazem główne wskazówki bibliograficzne dla Czytelnika odczuwającego niedosyt po lekturze rozdziału.

Metodologia pracy jest równie zróżnicowana jak baza źródłowa. W części historycznej przeważa opis wynikający z dedukcyjnych badań nad materiałem źródłowym. Z kolei poprzez analizę systemową był badany układ uwarunkowań politycznych, ekonomicznych oraz społecznych, w jakich funkcjonują samorządy terytorialne i wspólnoty lokalne. Wielokrotnie posłużono się komparatystyką i badaniami ilościowymi. Pojawia się też metoda badań empirycznych (obserwacja rzeczywistości), dominuje zaś synteza oparta na indukcyjnym badaniu zgromadzonego materiału cząstkowego i służąca holistycznej rekonstrukcji tytułowego zagadnienia.

Starałem się, aby konstrukcja książki była proporcjonalna i komplementarna, aby odzwierciedlała interdyscyplinarny charakter pracy, choć oczywiście historyczne i politologiczne wykształcenie determinuje ostateczny jej kształt bardziej niż wola autora. Mam nadzieję, że niniejsza książka stanie się podstawową lekturą dla studentów oraz doktorantów zainteresowanych tematyką samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych, zwłaszcza w kontekście prac pisanych na koniec studiów pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia. Środowisko akademickie jest głównym adresatem mojej pracy. Ale starałem się też, przez formę, grafikę i język, aby zainteresowała ona również samorządowców oraz innych aktywnych przedstawicieli wspólnot lokalnych. To ich działalność, zawodowa i społeczna, zainspirowała mnie do napisania tej książki.

Andrzej K. Piasecki

Kraków, grudzień 2008 r.

I
Kwestie teoretyczne
i terminologiczne

1. Polscy teoretycy i praktycy

W nauce polskiej pierwsze analizy dotyczące samorządu terytorialnego powstały w drugiej połowie XIX w. Teoretycznym rozprawom tworzonym w warunkach gabinetowych towarzyszyło praktyczne zaangażowanie wielu naukowców w struktury administracyjne i samorządowe. Profesorowie byli również publicystami, urzędnikami, radnymi, posłami i ministrami. Pracowali wprawdzie w ramach obcego państwa, ale wykorzystując margines swobody, starali się w swym profesjonalizmie umacniać lokalne struktury i przede wszystkim edukować Polaków.

Poczet polskich teoretyków i praktyków samorządu terytorialnego otwierają galicyjscy uczeni i urzędnicy. Wśród nich do najwyższych godności doszedł Julian Dunajewski (1822–1907) – absolwent prawa Uniwersytetu Lwowskiego, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, radny miasta Krakowa, poseł do sejmu krajowego Galicji i parlamentu w Wiedniu. Tam przez 11 lat był ministrem skarbu i zasłużył się m.in. zrównoważeniem finansów państwowych. Jego najważniejszą pracą był Zarys organizacji władz administracyjnych dla Galicji. Wydał też pracę O instytucjach gminnych[1]. Nieco później swą karierę rozpoczął Franciszek Ksawery Kasparek (1844–1903), który studiował prawo we Lwowie i w Krakowie, a następnie pracował w galicyjskim sądownictwie. Jako profesor UJ wydał niezwykle popularny podręcznik Nauka prawa administracyjnego i prawo administracyjne. Był dziekanem, rektorem, publicystą czasopism krakowskich, lwowskich i warszawskich. Był też posłem do wiedeńskiej Rady Państwa jako „konserwatysta postępowy”[2]. Do prekursorów nauki o samorządzie należał Piotr Górski (1858–1906) – profesor prawa UJ, autor rozprawy Samorząd gminny, w której oparł się na naturalistycznej teorii samorządu. Był też radnym, posłem do sejmu krajowego, jednym z przywódców grupy konserwatystów[3].

Bardziej praktykiem niż teoretykiem był Juliusz Franciszek Leo (1861–1918), który studiował w Krakowie i Berlinie. Był adwokatem, profesorem UJ, radnym i prezydentem Krakowa (od 1904 wybierano go trzykrotnie na to stanowisko). Ustawą o Wielkim Krakowie powiększył miasto pod względem administracyjnym, uregulował jego finanse, wykupił Wawel od Austriaków. Jako prezes przewodził Kołu Polskiemu w parlamencie wiedeńskim, w 1914 r. kierował Naczelnym Komitetem Narodowym. Publikował broszury z zakresu zarządzania komunalnego[4].

Trudniej było praktykować samorządowym naukowcom zamieszkującym poza Galicją. Dlatego doświadczenie empiryczne często zmuszeni byli zdobywać za granicą. Tak jak Antoni Okolski (1838–1897), adwokat i działacz społeczny. Studia prawnicze ukończył w Rosji, dalszą naukę zakończoną doktoratem kontynuował w Niemczech (później doktoryzował się jeszcze dwukrotnie w Warszawie), odbywał również staże we Francji i w Anglii. Od 1865 r. wykładał prawo w Szkole Głównej Warszawskiej. Dziełem jego życia był Wykład prawa administracyjnego, obowiązującego w Królestwie Polskim[5]. Również kariera Antoniego Wronowskiego (1823–1900) nie ograniczała się tylko do Warszawy. Ten znany adwokat, historyk i publicysta był kolejno: radnym w Warszawie, członkiem dyrekcji Towarzystwa Kredytowego Ziemskiego oraz Rady Zarządzającej Kolei Warszawsko-Terespolskiej, następnie – już jako mieszkaniec Galicji – posłem na sejm krajowy i dyrektorem Banku Krajowego we Lwowie. Napisał m.in. W przedmiocie reformy gmin wiejskich.

Nieco później działał Aleksander Rembowski (1847–1906), absolwent prawa w Szkole Głównej Warszawskiej i doktor filozofii w niemieckim Heidelbergu, członek-korespondent krakowskiej Akademii Umiejętności. W latach 70. XIX w. wydał kilka prac naukowych z prawa publicznego i administracyjnego, a łącznie jego dorobek obejmował 111 pozycji. Rembowski był również publicystą warszawskich czasopism, a jego poglądy (tak jak twórczość Prusa, Sienkiewicza, Orzeszkowej, Konopnickiej) ukształtowały polski pozytywizm[6].

Pionierskie wizje samorządu (1876)

Każdy organ samodzielny władzy wykonawczej, mający zadania publiczne do spełnienia, musi w sferze skarbowej posiadać odpowiednią niezależność, która się uwydatni w odrębnym gospodarstwie publicznym. Rozwój tego gospodarstwa, bogactwo jego zasobów materialnych zależeć jednak będzie od zakresu powierzonych samorządowi zadań; prawa jednak zasadnicze, jakie mu za podstawę służą, są analogiczne z państwowymi i cechy wspólne niezaprzeczalnie w nich odszukać się dadzą. […] I tak np. samorządowi gminy powierzonym jest zwykle utrzymanie dróg gminnych w dobrym stanie, […] szkółki elementarnej itp., itp.; aby jednak powyższe zadania stały się rzeczywistością, potrzeba, prócz uchwały rady lub zebrania gminnego […] środków materialnych. […]  Widzimy wiec, że samorząd gminny wymaga odpowiedniej niezależności w sferze ekonomicznej.

Źródło: A. Rembowski, Gospodarstwo publiczne gminy, „Niwa”, T. X, R. V, s. 1–2, za: K. Pol, Antoni Wronowski, ST 2005, nr 4, s. 75.

Ci, którzy doczekali niepodległości, uzyskali lepsze warunki do samorealizacji zawodowej i naukowej. Przykładem może być tu Adolf Suligowski (1849–1932), absolwent prawa Szkoły Głównej Warszawskiej, adwokat i publicysta. Jego pierwsza praca naukowa O samorządzie ziemskim poświęcona była ustrojowi lokalnej administracji w Rosji (poza Królestwem). Ponadto wydał książki: System dotychczasowego gospodarstwa miejskiego w Królestwie Polskim i jego wyniki; Warszawa i jej przedsiębiorstwa miejskie; Projekt przyszłego samorządu miejskiego. Prowadził badania w środowiskach miejskich, czego wynikiem była m.in. praca Miasto analfabetów. Był działaczem społecznym uczestniczącym w tworzeniu wielu stowarzyszeń i instytucji o charakterze kulturalno-oświatowym. Z jego inicjatywy w 1917 r. odbył się pierwszy zjazd Związku Miast Polskich, którego Suligowski został prezesem. W 1919 r. wybrano go do Sejmu. W wolnej Polsce był profesorem prawa na Uniwersytecie Warszawskim, prowadził też wykłady na innych najważniejszych uczelniach w kraju[7].

Pod zaborami rozpoczynał swą karierę naukową również Władysław Leopold Jaworski (1865–1930), który studiował prawo na UJ, gdzie uzyskał doktorat, kontynuował zaś studia prawnicze i filozoficzne w Berlinie oraz w Paryżu. W czasie I wojny światowej jako czynny polityk popierał tworzone wówczas w Galicji organizacje paramilitarne, a następnie Legiony Polskie. Napisał m.in. książę Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne[8]. W podobnych warunkach – poprzez studia prawnicze w Warszawie, Lipsku i Paryżu – wiedzę zdobywał Feliks Ochimowski (1848–1932), nauczyciel, adwokat, publicysta, działacz społeczny i polityczny. W swej obszernej pracy Samorząd przekonywał, że instytucja ta nie jest organizacją wyodrębnioną, lecz stanowi część administracji państwowej. W konsekwencji proponował zastąpienie terminu „samorząd” terminem „samozarząd”[9].

Praktykę ustawodawczą pod zaborami zdobywał również Henryk Konic (1860–1934) – warszawski adwokat i publicysta, poseł Koła Polskiego w Dumie, działacz społeczny. Po odzyskaniu niepodległości, w związku ze swoim zaangażowaniem w prace legislacyjne nazywany był „redaktorem ustaw sejmowych”. Pozostawił po sobie wiele prac naukowych, w tym m.in. Samorząd gminny w Królestwie Polskim[10].

Kolejna grupa uczonych to ci, których największa aktywność przypadła na okres II Rzeczypospolitej. Tu również najliczniej reprezentowany był ośrodek krakowski. Pracował tam m.in. Kazimierz Władysław Kumaniecki (1880–1941) – profesor UJ, znawca prawa administracyjnego i nauki administracji, samorządowiec oraz polityk. Zaczynał jako urzędnik magistratu krakowskiego, przechodząc kolejne szczeble kariery. Był dyrektorem Miejskiego Biura Statystycznego, a już jako profesor otrzymał od Rady Miejskiej Krakowa tytuł „honorowego radcy Magistratu”. Z początkiem 1918 r. ogłosił w krakowskim „Przeglądzie Powszechnym” Zarys urządzenia administracji w Polsce. Inne jego prace z początku II RP to: Zarys prawa administracyjnego na ziemiach polskich i Ustawy gminy wiejskiej. Nie należał do żadnej partii, ale popierał BBWR, zwalczał antysemityzm[11].

Dyskusje naukowe na temat samorządu terytorialnego w okresie międzywojennym ukształtowane zostały w dużym stopniu pod wpływem dwóch szkół. Jedną, uznającą prymat państwa, reprezentował Jerzy Panejko – kierownik katedry administracji na Uniwersytecie w Wilnie, autor fundamentalnej pracy Geneza i podstawy samorządu europejskiego, promotor prac doktorskich Henryka Dembińskiego i Jerzego Starościaka. Natomiast twórcą drugiej szkoły, opartej na zasadzie decentralizacji i samorządzie terytorialnym jako podstawie ustroju państwa, był Tadeusz Bigo (1884–1975). Przed wojną był profesorem Uniwersytetu Lwowskiego, podczas okupacji hitlerowskiej wykładał na tajnych kompletach Uniwersytetu Warszawskiego, a po wojnie był profesorem Uniwersytetu Wrocławskiego. Stworzył klasyczną definicję samorządu terytorialnego, wydał m.in. książkę Z ustrojowych zagadnień samorządu.

Zasługi dla polskiej administracji i samorządu miał też dziadek późniejszego premiera – Józef Buzek (1873–1936), studiujący w Krakowie, w Wiedniu i we Lwowie, gdzie na Uniwersytecie został profesorem prawa. Dwukrotnie wybierano go do austriackiej Rady Państwa. Po ogłoszeniu aktu dwóch cesarzy 5 listopada 1916 r. został członkiem Tymczasowej Rady Stanu. W 1918 r. był organizatorem i pierwszym dyrektorem Głównego Urzędu Statystycznego. Był również wiceministrem w MSW, posłem na Sejm Ustawodawczy (z PSL „Piast”) i senatorem (1922–1927). Po przeniesieniu się do stolicy wykładał na uczelniach warszawskich. W ramach pracy w GUS patronował znaczącym inicjatywom wydawniczym: „Statystyka Polska”, „Skorowidz miejscowości Rzeczypospolitej Polskiej”, „Rocznik Statystyczny Miast”. Jako naukowiec napisał m.in.: Podstawy organizacyjne angielskiego samorządu, Administracja gospodarstwa społecznego[12].

Burzliwe wydarzenia pierwszej połowy XX w. odcisnęły się na życiorysach uczonych, przerywając gwałtownie ich badania naukowe. Świadczy o tym biografia Jerzego Stefana Langroda (1903–1990), który już jako nastolatek uczestniczył w wojnie polsko-bolszewickiej i w III Powstaniu Śląskim. Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę był adwokatem i radnym w Krakowie, profesorem prawa na UJ. W czasie II wojny światowej walczył w Polsce i we Francji, gdzie dostał się do niewoli. W 1945 r. wrócił do kraju, rozpoczął ponownie prace na UJ. Był wiceprezesem Stronnictwa Demokratycznego i ekspertem KRN. W 1947 r. wyjechał do Francji i nie wrócił już na stałe do Polski, chociaż utrzymywał kontakty z Krakowem i środowiskiem naukowym UJ. Wykładał na kilku uczelniach w Europie i Ameryce, był ekspertem ONZ i OECD. W okresie międzywojennym opublikował 56 prac naukowych. Najważniejsza z nich to Kontrola administracji – Studia, w której podkreślał znaczenie sądownictwa administracyjnego[13].

Inaczej potoczyły się losy Stanisława Kasznicy (1874–1958), który doktorat prawa uzyskał na UJ, a karierę zawodową realizował w rodzinnym Lwowie, w tamtejszych urzędach i instytucjach naukowych. W Polsce niepodległej pracował w MSW, był członkiem Komitetu Obrony Państwa w 1920 r. W latach 20. osiedlił się w Poznaniu, gdzie uzyskał mandat senatora endecji, uczestniczył także w pracach nad reformą administracyjną kraju. Dwukrotnie był rektorem Uniwersytetu Poznańskiego. W swych pracach wypowiadał się za rozbudową samorządu, m.in. w doskonałym podręczniku Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje[14].

Z tą samą uczelnią związany był Julian Hubert (1889–1974), absolwent UJ z doktoratem obronionym na Uniwersytecie Poznańskim. Przed wojną i po jej zakończeniu był zatrudniony tam na stanowisku zastępcy profesora. Przygotowywał habilitację Akt administracyjny i akt służbowy, ale do realizacji tych planów nie doszło. Opublikował wiele artykułów w poznańskim periodyku „Ruch Samorządowy” i warszawskim czasopiśmie „Samorząd Terytorialny”.

W badaniach wspólnot lokalnych prawników wspierali socjologowie. Wspólnotami terytorialnymi zajmował się jeden z twórców polskiej socjologii Florian Znaniecki (1882–1958), który podkreślał znaczenie wpływu środowiska lokalnego na każdego człowieka i jego rodzinę. Zwracał również uwagę na opinię społeczną, która kształtuje się w otoczeniu sąsiedzkim[15]. Wśród innych wybitnych badaczy prowadzących pionierskie studia monograficzne na temat wspólnot lokalnych należy wymienić Wincentego Pola (1807–1872), Stanisława Ossowskiego (1897–1963). Wśród twórców polskiej socjologii wspólnotami terytorialnymi zajmował się Ludwik Krzywicki (1859–1941) – naukowiec, działacz społeczny, polityk, profesor UW i Polskiej Akademii Umiejętności, przewodniczący Polskiego Towarzystwa Statystycznego. Do jego wybitnych osiągnięć należy m.in. koncepcja społeczeństw terytorialnych, tzn. takich, w których istnieje własność prywatna. Fundamentalnym dziełem pozostaje wciąż jego praca Społeczeństwo pierwotne, jego rozmiary i wzrost[16].

Prekursorem badań lokalnych był również Franciszek Bujak (1875–1953) – wykładowca UJ i UW, profesor historii gospodarczej, badacz małopolskich miasteczek i wsi, które opisał w dwutomowym dziele Galicja. W swej działalności naukowej preferował bezpośrednie kontakty z badaną populacją, analizował budżety rodzin chłopskich, porównywał wybrane miasta i powiaty. Z kolei Kazimierz Wojciech Dobrowolski (1894–1987) analizował przeobrażenia kulturowe społeczności Podhala, Spisza i Orawy.

Socjologią wsi zajmował się Władysław Grabski (1874–1938) – poseł, minister skarbu, dwukrotny premier, a zarazem profesor Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego, ekonomista oraz publicysta. W swych pracach (Wieś i folwark; System socjologii wsi) wskazywał na konieczność praktycznego rozwiązania problemów gospodarczych wsi. Praktykiem był również Stefan Inglot (1902–1994) – działacz ludowy, spółdzielca. Habilitował się na Uniwersytecie we Lwowie, po wojnie wykładał na UJ, a od 1950 r. związał się z Uniwersytetem Wrocławskim. Propagował i organizował nauczanie socjologii wsi, napisał monumentalne dzieło: Historia chłopów polskich.

Do prekursorów socjologii miasta należał Stanisław Rychliński (1903–1944), który podczas pobytu na stypendiach naukowych w Europie Zachodniej i w USA analizował przemiany zachodzące w wielkich aglomeracjach, czego wynikiem były publikacje z zakresu socjologii miasta. Po wojnie w tej subdyscyplinie badania prowadził Zygmunt Pióro (1916–1984), który pracował w Biurze Odbudowy Stolicy, był też ekspertem ONZ ds. odbudowy miasta Skopje zniszczonego przez trzęsienie ziemi. Jako profesor UW, pierwsze prace naukowe na temat miast poświęcił Lublinowi i Toruniowi, ukazując społeczno-przestrzenne zmiany struktury społecznej jako wypadkowe procesów żywiołowych i planowych.

Socjologię miasta i wsi badał Stefan Nowakowski (1912–1989), profesor UW oraz Instytutu Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk, współorganizator środowiska polskich socjologów po 1956 r. We wspólnotach lokalnych interesował go problem integracji społecznej[17]. Zaangażowany w sprawy wsi był także Józef Chałasiński (1904–1979), profesor UŁ, UW, PAN, dyrektor Państwowego Instytutu Kultury Wsi, przewodniczący Polskiego Towarzystwa Socjologicznego, autor oryginalnego dzieła Młode pokolenie chłopów[18]. Po wojnie przez długi czas był pierwszą postacią polskiej socjologii. Badaniem społeczności lokalnych zajmowali się również: socjolog i etnolog Kazimierz Wojciech Dobrowolski (1894–1987) i jego uczeń Władysław Kwaśniewicz (1926–2004). Znanym śląskim badaczem tamtejszych wspólnot był politolog Piotr Dobrowolski (1938–2005). Wspólnotom lokalnym poświęcona była część dorobku Jerzego Wiatra (ur. 1931), socjologa i politologa, profesora UW, który był również działaczem politycznym (PZPR i SLD), posłem, ministrem edukacji narodowej.

Socjologom wspólnot lokalnych trudniej było nadać empiryczny wymiar dla swej działalności naukowej. Praktycy wywodzili się jednak z wielu innych dyscyplin. Wśród współczesnych teoretyków i praktyków wyróżnia się Jerzy Regulski, który rozpoczynał pracę jako urbanista-naukowiec. Szukając prakseologicznych rozwiązań dla zarządzania komunalnego (praca System sterowania miastem), angażował się w krajowe i międzynarodowe inicjatywy na rzecz doskonalenia samorządności lokalnej. Ukoronowaniem tych działań było stanowisko ministra w rządzie Tadeusza Mazowieckiego i wdrożenie pierwszej reformy samorządowej[19].

Współpracownikiem Regulskiego i kontynuatorem jego prac jest Michał Kulesza – prawnik, profesor UW, teoretyk administracji, ekspert od samorządu terytorialnego, autor wielu inicjatyw promujących samorząd (m.in. poprzez wydawnictwa), a zarazem doradca rządowy, minister w rządzie AWS–UW, ekspert europejski, współwłaściciel kancelarii prawnej. Wspólnie z Hubertem Izdebskim napisał popularny podręcznik akademicki Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. Natomiast Hubert Izdebski (ur. 1947), profesor UW, poza pracą na uczelni, jest również adwokatem, autorem wielu projektów ustaw związanych z samorządem terytorialnym. Napisał wiele fundamentalnych publikacji z zakresu prawa administracyjnego,
m.in. syntezy: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności oraz Historia administracji.

Wielu teoretyków samorządu terytorialnego znanych jest szerokiej opinii publicznej bardziej z działalności politycznej. Tak postrzegany może być Leon Kieres – senator, pierwszy prezes Instytutu Pamięci Narodowej, a jednocześnie działacz samorządowy (w skali miasta, regionu, kraju, a nawet Europy). Jako profesor prawa (UWr.) posiada w swym dorobku publikacje dotyczące samorządu i administracji. Jedną z najnowszych jest praca Środki prawne publicznego prawa gospodarczego. Podobne doświadczenia z działalności publicznej miała Zyta Gilowska – polityk UW, PO i PiS, poseł, wicepremier, a zarazem radna, delegat do samorządowych reprezentacji krajowych i międzynarodowych, współautorka (wraz z Antonim Agopszowiczem) pierwszego obszernego komentarza do ustawy o samorządzie terytorialnym. Jako profesor ekonomii była koordynatorem lub wykonawcą prac badawczych związanych z samorządem terytorialnym[20].

Oprócz prawników i ekonomistów również socjologowie zaangażowali się po 1989 r. w odrodzenie samorządu terytorialnego oraz w aktywizację wspólnot lokalnych. Szczególnie dynamiczną postacią był Piotr Buczkowski – filozof i socjolog, profesor UAM, radny, poseł. Współuczestniczył on w powstaniu kilku prac zbiorowych, zawierających interdyscyplinarny dorobek naukowy z zakresu prawa, administracji, ekonomii, socjologii, politologii, zogniskowanych wokół tytułowych problemów: Samorząd terytorialny drogą do demokracji; Odrodzenie samorządu terytorialnego; Polityka lokalna w zakresie ochrony środowiska; Jaka Europa? Regionalizacja i integracja i in.[21]

Na przełomie lat 80. i 90. XX w. wielu uczonych zainicjowało praktyczne działania na rzecz samorządu z wykorzystaniem wiedzy teoretycznej z różnych dyscyplin naukowych. W tym czasie jedną z największych inicjatyw badawczych w naukach społecznych był interdyscyplinarny program Rozwój Regionalny. Rozwój Lokalny. Samorząd Terytorialny. Jego zasadniczym celem było wykorzystanie wiedzy o źródłach, dynamice i uwarunkowaniach rozwoju lokalnego dla zdynamizowania przemian społecznych w Polsce[22]. Koordynatorami programu byli: Antoni Kukliński, Bohdan Maria Jałowiecki, Grzegorz Jerzy Gorzelak z Europejskiego Instytutu Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW (EUROREG)[23] oraz Kazimierz Z. Sowa z Instytut Socjologii WSP w Rzeszowie. W programie uczestniczyli ekonomiści, socjologowie, politolodzy, geografowie, prawnicy, kulturoznawcy ze zdecydowanej większości ośrodków akademickich w kraju.

Przeobrażenia wspólnot lokalnych w XXI w.

Możemy więc mówić współcześnie o społecznościach glokalnych – będących odpowiedzią na procesy globalizacji i związanych z nią zarówno szans jak i zagrożeń dla tradycyjnej tożsamości. Następną grupą będą społeczności ideacyjne. Czy tożsamość społeczności może mieć charakter pewnego mentalnego projektu, będącego wyrazem naturalnej tęsknoty za „miejscem”? Nie możemy pominąć społeczności wirtualnych [...] – żadne inne zjawisko nie wpłynęło w porównywalnym stopniu na przemiany społeczne na różnych płaszczyznach tak, jak sprawił to Internet – globalna sieć. I wreszcie ostatnie „nowe społeczności”, czyli te, o charakterze hybrydowym – powstające na styku rzeczywistości cyfrowej, która nas otacza w sposób namacalny.

Źródło: M.S. Szczepański, W. Ślęzak-Tazbir, Pożegnanie terytorium, powitanie sieci? Metamorfozy społeczności lokalnych,  w: J. Kurczewska (red.), Oblicza lokalności. Ku nowym formom życia lokalnego, Warszawa 2008, s. 450.

Naukowcy angażowali się w badania i działania lokalne zarówno zespołowo, jak i indywidualnie. Socjolog miasta Marek S. Szczepański z Uniwersytetu Śląskiego wspierał programy na rzecz rewitalizacji obszarów poprzemysłowych na Śląsku. Prawnik Karol Podgórski (1917–2008) pracował na śląskich uczelniach, był wieloletnim ekspertem Sejmu i Senatu, członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W podobny sposób łączy pracę naukową z praktyką w administracji Czesław Michał Martysz, profesor prawa z UŚ, członek Kolegium NIK, prezes SKO w Katowicach. Z kolei, ekonomista i politolog Wisła Surażska (1947–2005) zorganizowała w Warszawie Centrum Badań Regionalnych i zainicjowała prowadzenie rankingów samorządowych m.in. Złotą Setkę Samorządów. Samorządowe rankingi rozwinął ekonomista Paweł Swianiewicz (UW), prowadząc szeroką działalność badawczą i publicystyczną. Przez współpracę międzynarodową starał się porównać doświadczenia administracyjne państw europejskich, a zwłaszcza wykorzystanie Internetu w administracji publicznej. Funkcjonowanie e-urzędów i wdrożenie najnowszych rozwiązań z zakresu zarządzania jednostkami samorządowymi pojawiają się w publikacjach Agnieszki Pawłowskiej (politolog z UMCS). Badania nad przemianami w społecznościach lokalnych w Polsce i w innych państwach Europy (m.in. w kontekście globalizacji) prowadzi łódzki socjolog Paweł Starosta.

Prace nad samorządem terytorialnym i wspólnotami lokalnymi, powiązane z różnego rodzaju badaniami empirycznymi, pisaniem podręczników, ekspertyz, organizowaniem międzynarodowych konferencji z udziałem teoretyków i praktyków prowadzą m.in. profesorowie: Mieczysław Adamowicz, Marek Barański, Jerzy Bartkowski, Piotr Bury, Marek Jacek Chmaj, Paweł Chmielnicki Andrzej Jan Chodubski, Krzysztof Chorąży, Bogdan Dolnicki, Józef Filipek, Beata Zofia Filipiak-Dylewska, Sławomir Fundowicz, Krzysztof Gorlach, Tadeusz Guz, Aleksandra Jewtuchowicz, Jan Jeżewski, Stanisław Witold Kłopot, Ernest Knosala, Janusz Łukasz Kot, Joanna Kurczewska, Zbigniew Leoński, Alfred Lutrzykowski, Marian Malikowski, Stanisław Michałowski, Janusz Niczyporuk, Zygmunt Niewiadomski, Ewa Nowacka, Małgorzata Ofiarska, Zbigniew Ofiarski, Ewa Olejniczak-Szałowska, Kazimierz Pająk, Andrzej Konrad Piasecki, Andrzej Piekara, Michał Pietrzak, Wiesław Tadeusz Popławski, Teresa Rabska, Eugeniusz Ruśkowski, Janusz Sługocki, Jacek Sobczak, Paweł Smoleń, Małgorzata Stahl, Mirosław Tomasz Stec, Jacek Szlachta, Jan Szreniawski, Anna Turska, Jacek Wasilewski, Jacek Wojnicki, Aleksandra Wiktorowska, Stanisław Piotr Wójcik, Sylwester Wróbel, Stanisław Wykrętowicz[24].

Przedstawiona egzemplifikacja ukazuje obszary aktywności współczesnego zaplecza naukowego dla samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych. W biografiach wielu teoretyków i badaczy pojawiają się samorządowe epizody, dlatego nie sposób wymienić tu wszystkich przykładów takich działań. Niekiedy jest to wykonywanie mandatu radnego lub pełnienie innych funkcji publicznych związanych z samorządem, innym razem praca na zlecenie samorządu terytorialnego, organizowanie fundacji, szkół wyższych oraz jednostek uczelnianych i powiązanie ich z instytucjami samorządowymi. Niezwykle praktyczny wymiar ma też działalność szkoleniowa i publicystyczna środowisk akademickich. W konferencjach naukowych często uczestniczą samorządowcy, a popularyzowanie badań odbywa się dzięki wydawnictwom samorządowym. Zainteresowanie studiami z zakresu samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych przyczyniło się do rozwoju takich kierunków studiów jak prawo, administracja, politologia, socjologia, komunikacja społeczna, ekonomia, zarządzanie, gospodarka przestrzenna.

Literatura podstawowa

Pol K., Poczet prawników polskich, Warszawa 2000.

Postacie polskiego samorządu; Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie terytorialnym – cykle artykułów z miesięcznika „Samorząd Terytorialny”.

Szacki J. (red.), Sto lat socjologii polskiej, Warszawa 1995.

Szmyd J. (red.), Wizerunki filozofów i humanistów polskich. Wiek XX, Kraków 2000.

Wincławski W., Słownik biograficzny socjologii polskiej, t. 1, Warszawa 2001; t. 2, Toruń 2004; t. 3, Toruń 2007.

2. Z dorobku myśli samorządowej

Samorząd terytorialny jako instytucja reprezentująca wspólnotę lokalną stał się przedmiotem analiz już pod koniec Oświecenia. Badano relacje zachodzące między organami władzy państwowej i gminnej, zastanawiano się, na czym polega specyfika samorządu na tle innych instytucji społecznych, jaka jest jego pozycja ustrojowa i prawna. W dyskusjach naukowych, poszukując korzeni tworzenia się mechanizmów samorządowych we wspólnotach lokalnych, odwoływano się do naturalnego dążenia człowieka do wolności. Ta naturalistyczna teoria samorządu uzupełniana była teorią społeczną, kładącą nacisk na instynkt stadny człowieka, na jego dążenie do życia w gromadzie.

Podstawą teorii naturalistycznej była doktryna prawa naturalnego Johna Locke’a, w której celem państwa było zapewnienie jednostce wolności. Ta sama zasada wolności, niezależności i ochrony miała obowiązywać w stosunku do wspólnoty lokalnej. Na status gminy patrzono przez pryzmat historyczny, podkreślając, że jest to forma organizacji wcześniejsza niż państwo. Pierwotny ustrój wspólnotowy oceniano jako przeciwieństwo patriarchalnego systemu, który był oparty na despotycznym jedynowładztwie. I choć warunki naturalne, w jakich powstawały pierwsze państwa starożytnego Wschodu sprzyjały wytworzeniu się scentralizowanego aparatu władzy na czele z monarchą, to jednak nawet tak rozbudowane i zhierarchizowane struktury przejmowały wiele zasad od organizacji rodowych, w tym m.in. zamknięty charakter własnego świata i uznanie za wroga każdego, kto znajdował się poza nim.

Współtwórca teorii naturalistycznej, Otto von Gierke, uważał, że gmina nie powstała w wyniku prawa państwowego, ale jest osobą prawną tak samo jak człowiek. Państwo nie może ingerować w wewnętrzne sprawy człowieka i wspólnoty gminnej, a podmioty te posiadają pełną władzę nad swoimi sprawami. Tylko ustawowe zlecenie zadań gminie upoważnia państwo do jej kontroli, ponieważ w tym zakresie gmina wykonuje zadania reprezentując państwo.

Naturalistyczną teorię samorządu stosowano przy badaniach nad publicznymi instytucjami państw starożytnych. Wskazywano, że ustrój Rzymu poprzez lex municipalis oraz inne reformy z okresu późnej republiki utrzymał samorząd gmin i miast (municipia, civitas) w postaci podmiotowości administracyjnej, samodzielności gospodarczej, zdolności cywilnej oraz procesowej. Mimo że prawo rzymskie nie stworzyło ogólnej teorii osób prawnych, to istniejące korporacje i fundacje posiadały odrębność prawną. Również poszczególne części Imperium miały własny rodzaj samorządu[25].

W badaniach nad samorządowymi instytucjami w dobie średniowiecza historycy skupiali się na organizacjach stanowych, które ukształtowały się na bazie dawnego samorządu naturalno-wspólnotowego. Bardzo wolno torował sobie drogę pogląd o współodpowiedzialności samorządowej korporacji za działalność jej urzędników. Dlatego średniowieczne samorządy traktowano na ogół jako luźny zbiór pojedynczych osób fizycznych[26].

Prądy umysłowe oparte na ideach liberalizmu politycznego i filozofii praw natury wzmocniły konstrukcję koncepcji wolnej gminy, jako czwartej władzy w państwie. Teoretycy z przełomu XVIII i XIX w. uważali, że państwo stanowi zbiór wspólnot gminnych. Państwu absolutystycznemu przeciwstawiano państwo oparte na demokratycznych zasadach oraz samorządzie gminnym. Wspólnoty lokalne traktowano jako pierwotną formę organizacji społecznej, istniejącą przed państwem, które miało powstać w wyniku łączenia wspólnot. Za wzór takiego procesu stawiano Szwajcarię.

Teoria naturalistyczna samorządu była częścią rewolucyjnej myśli politycznej z pierwszej połowy XIX w. Jako oręż w walce z zachowawczymi rządami monarchów i autokratów spełniła swe postępowe zadanie. Jednakże realizacja jej założeń w państwach opartych na konstytucyjnych i demokratycznych podstawach okazała się niemożliwa. Gmina bowiem stawała się integralną częścią państwa. Otrzymywała od niego ustawowo nadany zakres zadań publicznych i władztwo administracyjne, ponieważ opierając się na lokalnej społeczności mogła wykonać określone zadania lepiej niż państwo. Dlatego dla badaczy oczywiste było, że nawet w państwach odwołujących się do haseł liberalizmu i demokracji, gmina jest wytworem prawa państwowego a nie naturalnego.

Powstanie państwowej teorii samorządowej wynikało z krytyki teorii naturalistycznej oraz z umacniania się państwa jako głównego podmiotu prawa publicznego. Samorząd w świetle takiej teorii był związkiem publiczno-prawnym, działającym według norm ustalanych przez państwo i będącym formą zdecentralizowanej administracji państwowej. Wykluczano w ten sposób potencjalną sprzeczność interesów między rządem a samorządem. Uważano, że zróżnicowanie form władzy centralnej i lokalnej dotyczy zasad organizacyjnych, niezależności hierarchicznej i samodzielności samorządu w stosunku do organów rządowych. Samorząd uzyskiwał od państwa władztwo i prawo do stosowania przymusu, przez co jego funkcja przypominała kompetencję rządu na szczeblu krajowym. Administracja rządowa i samorządowa powinna być traktowana wspólnie jako administracja publiczna.

Teorię państwową tworzyli głównie niemieccy prawnicy, analizujący reformy administracji dokonane przez Karla Steina, premiera rządu pruskiego, który w 1808 r. przeforsował ustawę nadającą gminie samodzielność i osobowość prawną. Istota pruskiej koncepcji samorządu polegała na zniesieniu przywilejów stanowych miast przy jednoczesnym upodmiotowieniu mieszczan (pod wpływem rewolucji francuskiej), przez nadanie im prawa do samodzielnego zarządzania miastami i możliwość wyboru lokalnych władz. Ich podporządkowanie państwu możliwe było tylko w związku z wykonywaniem zadań zleconych oraz ogólnego przestrzegania prawa. Pruski samorząd terytorialny funkcjonował w ramach silnej i scentralizowanej władzy państwa. Zmiany te, pogłębione w latach 1872–1875 dzięki wzmocnieniu pozycji magistratu i nadaniu organom władzy lokalnej bardziej politycznego wymiaru, ukształtowały samorząd niemiecki aż do czasów rządów Hitlera.

Wzorem scentralizowanej państwowej administracji stała się Francja, gdzie biurokracja kierowana była na poszczególnych szczeblach przez wyposażone w szerokie kompetencje monokratyczne organy wykonawcze. Państwo sprawowało ścisły nadzór nad samorządem, a prawnicy uzasadniali to dbałością o siłę i jednolitość państwa. Jednocześnie udział społeczeństwa w realizowaniu zadań administracji państwowej podnosił polityczne znaczenie instytucji samorządowych.

W takim systemie samorząd terytorialny był personifikacją państwa, które, przyznając gminie zadania i kompetencję, zobowiązywało ją do realizacji funkcji administracji państwowej. Dopiero wówczas wspólnota lokalna nabierała cech jednostki samorządu terytorialnego. Teorię tę rozwijano następnie na gruncie prawa pozytywnego, uznając za nieistotne dla pojęcia samorządu terytorialnego zagadnienie osobowości publiczno-prawnej. Teoria państwowa zdobyła sobie poparcie większości uczonych i była dalej rozwijana w XX w.[27]

Teoria państwowa

Samorząd jest opartą na przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego […]. Wszelkie instytucje państwowo-prawne są dynamicznej natury i zgodnie z tym w różnych okresach czasu mogą posiadać odmienną formę prawną i polityczną. […] Osobowość prawna jednostek samorządowych tylko wtedy mogłaby stanowić wewnętrzną istotę samorządu, gdybyśmy uznali w samorządzie odrębne od państwa jednostki z własnymi, od państwa nie pochodzącymi prerogatywami zwierzchnimi. Takiego jednak prawnego ujęcia samorządu państwo współczesne nie dopuszcza. […] Wspólną cechą administracji samorządowej i rządowej jest wykonywanie imperium państwowego, cechą zaś odróżniająca oba rodzaje administracji jest moment formalno-organizacyjny: niezależność hierarchiczna i samodzielność w granicach ustaw samorządu.

Źródło: J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, s. 87.

Administratywiści wskazywali, że w określeniu miejsca samorządu terytorialnego najważniejsze jest wyznaczenie dokładnych jego kompetencji przez państwo. Istotna jest również zasada zatwierdzania przez państwo postanowień i czynności władz lokalnych oraz prawo do nadzoru nad nimi. W innym ujęciu tej teorii samorząd terytorialny postrzegano jak podstawowy element decentralizacji uzupełniony jednak o centralizm aparatu władzy państwowej. Te dwie formy zarządzania państwem miały być podstawą systemu administracyjnego. W takim układzie samorząd terytorialny miał odgrywać rolę tamy wobec wszechwładzy państwa, stanowić podstawę wolności obywatelskiej. Oznaczało to wmontowanie samorządu również w system polityczny państwa oraz jego rozszerzenie na większe obszary (prowincja, region) i nowe dziedziny życia (samorząd gospodarczy, zawodowy, wyznaniowy, narodowościowy, kulturalny).

Polityczny charakter działalności samorządu dostrzegano w związku z rozwojem masowych ruchów społecznych oraz instytucji demokratycznych. W XIX w. większość tych zjawisk zaczęła być widoczna szczególnie w Anglii, stąd też kraj ten stał się przedmiotem badań ze strony ustrojoznawców i administratywistów. Wskazywano na szerokie rozumienie terminu samorząd w praktyce anglosaskiej, co wyrażało się przede wszystkim w partycypacji ludności we władzy ustawodawczej, w instytucjach administracji i wymiaru sprawiedliwości. Podkreślano przy tym słabość władzy wykonawczej samorządu, choć jednocześnie wskazywano na rozbudowane kompetencje i dużą skuteczność. Źródeł dla takiego systemu szukano w procedurze wyborczej umożliwiającej mieszkańcom wspólnoty bezpośrednie zainteresowanie sprawami samorządu. Istotne znaczenie miały odmienne dzieje Anglii (pozbawionej trwałego absolutyzmu), jednolity charakter administracji samorządowej i jej samodzielność oraz przewaga ustawodawstwa i sądownictwa nad administracją.

Głównie na bazie angielskich doświadczeń samorządowych wykrystalizowała się teoria polityczna, w której kładziono nacisk na system wyborczy do samorządowych organów oraz pełnienie przez urzędników lokalnych w niewielkich wspólnotach funkcji „honorowo”, czyli bez wynagrodzenia. W ten sposób samorząd terytorialny miał zaspokajać naturalną potrzebę wyrażania woli przez obywateli[28]. Biernych poddanych władcy absolutnego zastępowali aktywnie uczestniczący w zarządzaniu swoją lokalną wspólnotą obywatele, wyposażeni w odpowiedni mechanizm wyborczy. Twórcą samorządowej teorii politycznej był niemiecki teoretyk i praktyk samorządowy z drugiej połowy XIX w., Rudolf Gneist, który starał się przenieść niektóre rozwiązania angielskie na grunt niemiecki. Opierając się na analizie angielskich rozwiązań samorządowych, uznał, że instytucja samorządu nie jest kategorią prawną, lecz polityczną. Jej istotą jest niezależność polityczna lokalnych rad od rządu oraz instytucja honorowych urzędników. Takiemu pojmowaniu samorządu towarzyszyło pozytywistyczne rozumienie prawa, głoszenie konieczności samoograniczenia się państwa w swych zadaniach i zwierzchnictwie nad działalnością instytucji pośrednich. Na początku XX w. koncepcje te twórczo rozwinęli inni niemieccy teoretycy. Samorząd postrzegali jako prawo związków korporacyjnych do samodzielnego zarządzania własnymi sprawami.

W Polsce okresu międzywojennego w dorobku myśli samorządowej pojawiły się elementy socjologii poprzez wskazywanie znaczenia układu sił społecznych i politycznych, nadających wspólnotom lokalnym ustrój organów komunalnych, ordynację wyborczą i nadzór państwa. W takim ujęciu postrzegano również antagonizm grup reprezentujących władze centralne i zdecentralizowaną administrację lokalną. Socjologowie powracali do naturalistycznej teorii gminy, podkreślając socjalne zadania wspólnoty lokalnej i samoograniczanie się państwa w swych zadaniach. Obok odrodzenia lokalizmu w II RP powstawały idee będące prefiguracją polityki regionalnej. Tak należy ocenić koncepcje powstania Centralnego Okręgu Przemysłowego czy też oświatowe hasła „każda prowincja – jednakowe szanse rozwoju”[29].

Polską myśl samorządową w II Rzeczypospolitej można sprowadzić do dwóch szkół[30]. Różniły się one poglądami na temat zakresu samodzielności samorządu. Konserwatyści stali na gruncie teorii państwowej podporządkowującej samorząd terytorialny państwu. Natomiast według zwolenników liberalnego państwa samorząd powinien posiadać jak największą niezależność, a administracja państwowa powinna być zdecentralizowana. W praktyce politycznej nie było jednak wielu zwolenników budowy ustroju państwa na zasadach samorządowych[31].

Ustrój zdecentralizowany

[...] a) samorząd jest jednym typem decentralizacji administracji; b) przedmiot samorządowej administracji nie różni się od przedmiotu administracji rządowej; z tego punktu widzenia nie można przeciwstawiać administracji samorządowej – administracji państwowej, bo samorząd jest tylko odmienną formą organizacji administracji państwowej; c) takie przeciwstawienie jest natomiast dopuszczalne z punktu widzenia podmiotów administracji, bo podmiotem administracji samorządowej jest nie państwo, ale odrębne podmioty, odrębne osoby prawne […]; d) jednostki samorządowe jako osoby prawne wyróżniają się tem, że posiadają obowiązki i prawa (publiczne), zapewniające im stanowisko równorzędne z władzami rządowemi tj. władztwo administracyjne. Tem co indywidualizuje samorząd i wyodrębnia z pośród administracji jest – osobowość prawna jednostek samorządowych.

Źródło: T. Bigo, Związki publiczno-prawne, Warszawa 1928, s. 140, 141

Po II wojnie światowej w Polsce nie było warunków zarówno dla rozwoju samorządności, jak i swobodnej wymiany myśli na ten temat. Dla uzasadnienia likwidacji niezależności rad starano się wpisać samorząd terytorialny w stereotyp negatywnego modelu, jakim było „państwo burżuazyjne”. W koncepcjach zarządzania państwem, wzorem radzieckim, pojawiło się określenie „centralizm demokratyczny”, które zawierało w sobie semantyczną sprzeczność i rozmijało się z zasadą decentralizacji. Pomijano kwestie integracji wspólnot lokalnych, odrzucano naturalną teorię odrębności samorządu od państwa. Rady narodowe definiowano jako masową organizację ludzi pracy, kładąc nacisk na ich liczbę oraz społeczno-gospodarcze kompetencje.

Ten ostatni aspekt funkcjonowania samorządu oraz wzmocnienie jego pracowniczej formuły widoczny był również w pierwszych koncepcjach środowisk opozycyjnych w PRL. Dobitniej zarysowano go w programie NSZZ „Solidarność” – Samorządna Rzeczpospolita[32]. Zakładano w nim, że wspólnoty lokalne będą posiadały własną reprezentację, a samorząd terytorialny będzie samodzielny w zakresie prawnym, organizacyjnym i majątkowym. Pojawiały się nawet koncepcje wyodrębnienia Izby Samorządowej jako drugiej Izby w Sejmie. Brakowało jednak rzetelnej naukowej analizy dotyczącej szans realizacji takich wariantów w warunkach niedemokratycznego państwa. Większość ekspertów solidarnościowej opozycji nie traktowała samorządu terytorialnego jako zdecentralizowanej władzy publicznej, wyrażającej interes lokalny[33]. Chodziło raczej o stworzenie demokratycznej enklawy na poziomie gmin, skoro całkowita zmiana ustroju państwa nie była możliwa.

Ograniczony charakter myśli samorządowej po II wojnie światowej nie dotyczył tylko Polski. W krajach Europy Wschodniej, częściowo na Węgrzech i przede wszystkim w Jugosławii, stworzono warunki do rozwoju idei samorządności. W tym samym czasie w Europie Zachodniej samorząd terytorialny stał się ważnym elementem modelu państwa opiekuńczego. Nowe koncepcje decentralizacyjne wspierane były tam wizją ludowego kapitalizmu, służby publicznej i upełnomocnionego przedsiębiorstwa. W teoriach dotyczących władz lokalnych podejście elitystyczne konkurowało z pluralistycznym. W pierwszym wskazywano na znaczenie elit w zarządzaniu miastem, w drugim natomiast podkreślano znaczenie zróżnicowania politycznego, zasobów społecznych, grup tworzących lokalną wspólnotę, sektorowe polityki, ścierania się interesów środowiskowych. Obie teorie powstały w USA na przełomie lat 50. i 60. Najpierw Floyd Hunter stawiał pytania o to, kim są ludzie rządzący miastem, w jaki sposób zdobywają władzę i jak jej używają oraz jakie są ich relacje z resztą społeczeństwa. Następnie Robert Dahl i Terry Nicholas Clark w prowadzonych badaniach ograniczali zainteresowanie problemem wpływu na decyzje, na rzecz innego zagadnienia: czemu ten wpływ ma służyć? W latach 70. i 80. pojawiły się też inne koncepcje, w których szukano powiązań amerykańskiego biznesu z lokalną władzą[34].

W Polsce przed obradami Okrągłego Stołu w kołach opozycyjnych rozważano możliwość „oddolnej” reformy państwa, przy założeniu, że ani władze PZPR, ani ZSRR nie zgodzą się na zasadnicze zmiany ustrojowe, obejmujące najwyższe organy. Koncepcja „ich rząd – nasz samorząd”, mogąca w praktyce doprowadzić do konfrontacyjnego układu w państwie, nie została ostatecznie podjęta. Udało się natomiast wprowadzić pod obrady Okrągłego Stołu tematykę samorządową i uczynić z niej następnie fragment wielosegmentowej przebudowy ustrojowej państwa.

Reforma samorządowa z 1990 r. nie byłaby możliwa, gdyby nie prace gabinetowe naukowców (m.in. Jerzy Regulski, Michał Kulesza), którzy w latach 80. prowadzili badania nad samorządem, jego tradycją w Polsce, sytuacją w krajach Europy Zachodniej, możliwościami zastosowania niektórych rozwiązań w warunkach PRL. Naukowe analizy obejmowały nie tylko kwestie ustroju i administracji, ale również socjologii wspólnot lokalnych. W latach 80. w Polsce pojawiły się prace podkreślające znaczenie lokalnych interakcji społecznych, indywidualnej przedsiębiorczości gospodarczej, dobrowolnych zrzeszeń społeczno-ekonomicznych, małych i średnich struktur społecznych. W takim ujęciu lokalizm oznaczał względną samodzielność strukturalno-polityczną wspólnoty, jej upodmiotowienie ekonomiczne, społeczne i kulturalne.

Eksperci akcentowali, jak istotne znaczenie dla określenia danej wspólnoty ma zajmowana przez nią przestrzeń, dająca poczucie długiego trwania na przestrzeni dziejów. Znajdowało to swój wyraz w częściej podejmowanych badaniach lokalnych z socjologii, historii, etnografii, ekonomii; sprzyjało aktywizacji towarzystw regionalnych. Zgodne było też z teoretycznymi założeniami demokracji, w której skuteczność samorządu była tym większa, im bardziej był on powiązany z konkretnym terytorium i określonym czasem.

Samorząd w świetle nowej teorii demokracji

Łatwo jest zdefiniować pojęciowo samorząd. Polega on na tym, że rządzimy sami sobą. Kiedy jednak stosujemy to pojęcie do realnego świata, musi być określone empirycznie. Jest to niezbędne dla stwierdzenia natężenia samorządu, tzn. czy i w jakim stopniu słowo to ma zastosowanie (do swoich punktów odniesienia) w silnym albo słabym sensie. Dla uproszczenia wywodu stwierdzę, że samorząd ma natężenie maksymalne, albo tym większe, im bardzie rządzenie odpowiada temu, co wyraz ten dosłownie oznacza. Przeciwnie – samorząd ma minimalne natężenie, gdy punkt odniesienia w bardzo niewielki stopniu przypomina to, co wyraża „rządzenie”. Wyraźnie widać, że natężenie samorządu (w rozumieniu definicji) zmienia się w zależności od jego zakresu. Na początek można utożsamić ów zakres z rozciągłością przestrzenną, z wielkością. Przy takich przesłankach wysuwam następujące twierdzenie: Natężenie możliwego do osiągnięcia samorządu jest odwrotnie proporcjonalne do pożądanego zakresu samorządu.

Źródło: G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s. 89.

Ideę połączenia demokracji i lokalności znajdujemy w często używanym na przełomie lat 80. i 90. terminie „mała ojczyzna”. W jego upowszechnieniu można dostrzec próbę ucieczki od problemów „dużej ojczyzny”, choć najczęściej określenie „małych ojczyzn” pojawia się w kontekście działalności ruchu towarzystw regionalnych i lokalnych[35].

Pierwsze lata funkcjonowania samorządu terytorialnego pokazały, że utożsamiany był on przede wszystkim z władzą publiczną. Teoretyczna podbudowa samorządowej reformy przeprowadzonej w Polsce w 1990 r. obejmowała wiele definicji, które u progu transformacji kojarzyły się z demontażem dawnego systemu. Tak należy ocenić rozważania na temat tworzenia społeczeństwa obywatelskiego w Polsce oraz wzmacniania kapitału społecznego, który opiera się na zaufaniu, wartościach, normach, sankcjach, tworzeniu więzi oraz struktur społecznych i dostępie do informacji. Odwoływano się do społecznej nauki Kościoła i zasady subsydiarności w nowym ustroju społeczno-politycznym kraju. W konsekwencji za niezbędne uznawano wyposażenie wspólnot lokalnych w samorządowe kompetencje. Pojawiły się też pierwsze publikacje doktrynalne[36], wskazywano przykłady demokracji zachodnich, w których autonomia terytorialna zyskiwała coraz większe znaczenie[37]. Przywoływano też klasyków teorii demokracji (Tocqueville)[38] i społeczeństwa obywatelskiego (Putnam)[39], podkreślając kluczowy charakter swobód obywatelskich i wolnej gminy dla szerokiej partycypacji społecznej. Przekonywano, że im więcej gmina posiada uprawnień, tym bardziej obywatele realizują swoje aspiracje polityczne i społeczne[40].

Myśl samorządowa w początkach III Rzeczypospolitej rozwijała się w cieniu rewolucyjnych przemian ustrojowych. Na tle innych krajów Europy Wschodniej, nie mówiąc już o demokracjach zachodnich, polski samorząd terytorialny tworzony był na zasadzie jednorazowych i głębokich zmian prawno-systemowych. W takich warunkach nie było możliwości prowadzenia teoretycznych debat. Po implementacji samorządu gminy w 1990 r. osiem lat później nastąpiła druga, równie zasadnicza reforma, polegająca na rozszerzeniu samorządowych uprawnień na nowe wspólnoty powiatu i województwa. W krótkiej, aczkolwiek burzliwej debacie poprzedzającej wdrożenie tej reformy skupiano się na kwestiach granic nowych jednostek. Rzadziej analizowano ich kompetencje, w niewielkim stopniu również odwoływano się do samorządowych tradycji, terminologii socjologicznej czy badań politologicznych prowadzonych nad regionami i prowincjami w Europie Zachodniej.

Zwolennicy tworzenia samorządowych powiatów i województw wskazywali najczęściej na wartości demokratyczne oraz liberalne. Na konieczność dalszej decentralizacji państwa i usprawnienie zrządzania publicznego. Zwolennicy integracji europejskiej podkreślali imperatyw dostosowania polskich struktur administracyjnych do Unii Europejskiej. Nie bez znaczenia były też ambicje lokalnych elit politycznych, widzących swoje miejsce w nowych organach władzy. Przeciwnicy reformy, reprezentujący częściej konkretne interesy polityczne niż idee i wartości, wskazywali na koszty reform, brak przygotowania, bronili również partykularnych interesów lokalnych. Debata z 1998 r. w niewielkim stopniu dotyczyła kwestii teoretycznych i terminologicznych. Ustawowe pojęcie samorządowej wspólnoty, tak jak w przypadku gminy, zastosowano również dla powiatu i województwa. Mieszkańcy powiatu zostali więc ustawowo uznani za wspólnotę lokalną, a mieszkańcy województwa za wspólnotę regionalną. Socjologowie zwracali jednak uwagę, na problem słabszego poczucia tożsamości wśród społeczności powiatowych, co jeszcze bardziej widoczne jest w wymiarze regionalnym. Stąd też w relacjonowaniu badań socjologicznych w odniesieniu do powiatu pojawił się dylemat: wspólnota czy zbiorowość?

Również kolejna poważna zmiana samorządowego ustroju dokonana w 2002 r. pozostawiła na marginesie naukowe uzasadnienie tej zasadniczej reformy funkcjonowania władzy gminnej. Eksperci z obawą przyjmowali zapowiedź likwidacji zarządów gmin i przeniesienie kompetencji kolegialnego organu władzy na organ monokratyczny, pochodzący z bezpośrednich wyborów. Wprawdzie tendencje europejskie wskazywały na trwałość tego typu przekształceń, ale polscy politycy nie szukali takiego uzasadnienia. Częściej odwoływano się do zasad demokracji, której wypaczeniem miały być dotychczasowe pośrednie wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Słusznie też przewidywano, że taka reforma zmniejszy wpływy partii w samorządzie i sprzyjać będzie kreacji nowej grupy gminnych przywódców, zależnych głównie od wyborców i posiadających realną władzę.

Jednocześnie na przełomie XX i XXI w. w rozważaniach nad rolą samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych w życiu demokratycznych społeczeństw pojawiły się nowe wątki, wynikające z nowych teorii politycznych. Świat współczesny krytyczniej ocenia istniejący porządek społeczny i gloryfikację społeczeństwa obywatelskiego. Wskazuje się na słabość liberalnego modelu demokracji partycypacyjnej, przeciwstawiając mu demokrację deliberatywną[41], której miernikiem jest m.in. udział w życiu wspólnoty religijnej, w komitetach, wspieranie reform, zaangażowanie medialne (czytelnictwo prasy, liczba wydawnictw), ogólne i bezpośrednie zainteresowanie sprawami publicznymi. Występowanie tych procesów najdobitniej można odnotować na poziomie lokalnym. W tak rozumianym systemie istotny jest dialog społeczny i kompromis, a podmioty polityczne są traktowane bardziej teleologicznie niż instrumentalnie. Następuje też zmiana terminologiczna: społeczeństwo obywatelskie określa się społeczeństwem obywateli lub sugeruje się przejście w wymiar postobywatelski[42].

Z kolei w najnowszych badaniach socjologicznych nad wspólnotami lokalnymi kształtują się dwa nurty. Jeden, skupiający się na więzi międzyludzkiej danej społeczności lokalnej, drugi, kładący główny nacisk na miejsce. Ewolucja widoczna jest w samej terminologii, w której coraz rzadziej przywołuje się pojęcie „wspólnota”, a częściej „społeczność”. Wynika to ze zrzeszeniowego charakteru wspólnot (społeczności) lokalnych. Wspólnoty istnieją i odnawiają się, ale skazane są powoli na niedorozwój i własną marginalizację. Lepsze perspektywy rozwoju mają społeczności obywatelskie, otwarte, o inkluzyjnym charakterze. Ich podstawą jest obywatelstwo, a nie fakt urodzenia, podobieństwa kulturowego itp.[43]

Zmienia się też stosunek do samorządu terytorialnego w sensie instytucjonalnym – od samorządu lokalnego (local government) do zarządzania lokalnego (local governance)[44]. Ewolucja ta znajduje swoje odzwierciedlenie w koncepcjach zarządzania jednostkami samorządowymi. Teoria „nowej kultury politycznej” Terry’ego Nicholasa Clarka analizuje przemiany ideowe i ekonomiczne w sposobie uprawiania lokalnej polityki. Z kolei Peter John skupia się na kształcie instytucji samorządowych i „zarządzaniu lokalnym”. Wreszcie w kolejnej swej teorii Clark zwraca uwagę na ewolucję mechanizmów lokalnego rozwoju gospodarczego i jego konsekwencji dla polityki miejskiej („miasta jako maszyny rozrywki”)[45]. Samorząd terytorialny nie jest więc już tylko narzędziem do wytwarzania i dostarczania usług publicznych, ale bardziej przestrzenią umożliwiającą rozwój społeczności lokalnej. Zarządzanie wyraża się we współpracy różnych podmiotów lokalnej władzy, która przestaje być stopniowo „władzą nad”, a koncentruje się na procesie mobilizacji różnych zasobów w celu osiągnięcia celów jako „władza służąca do”. Można do tego dodać proces personalizacji zarządzania, wzrost znaczenia lokalnego przywództwa, umiejętność współpracy, budowanie koalicji, mobilizację zewnętrznych zasobów i skutecznej komunikacji z innymi aktorami sceny lokalnej.

Nowe trendy widoczne są również w badaniach nad polityką sektorową opartą na społecznościach lokalnych. Zintegrowane społeczności lokalne jako podmiot rozwoju globalnego wymagają skonkretyzowanych badań. Stąd najnowsze prace naukowe – prowadzone głównie w Wielkiej Brytanii i w USA – odnoszą się do specyficznych wymiarów funkcjonowania wspólnoty (społeczności) lokalnej. Wyrażają to tytuły opracowań: Community building, Community capacity, Community empowerment[46].

Literatura podstawowa

Barański M. i in., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2007.

Kurczewska J. (red.), Oblicza lokalności, t. 1: Tradycja i współczesność, Warszawa 2006; t. 2: Różnorodność miejsc i czasu, Warszawa 2006; t. 3: Ku nowym formom życia lokalnego, Warszawa 2008

Souza Briggs X. de, Democracy as Problem Solving: Civic Capacity in Communities Across the Globe, Cambridge 2008.

Wiktorowska A., Polska bibliografia prawnicza samorządu terytorialnego 1840–1983, Wrocław 1986.

Wójcik S., Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku. Myśl samorządowa, historia i współczesność, Lublin 1999.

3. Kluczowe definicje

Samorząd jest formą zaspokajania zbiorowych potrzeb i jest realizowany przez określoną społeczność lub też jej przedstawicieli[47]. Etymologicznie słowo wywodzi się z języka niemieckiego (Selbstverwaltung – samodzielny zarząd) i używane było do określenia lokalnej administracji publicznej niesprawowanej bezpośrednio przez struktury rządowe. Samorząd pod względem funkcjonalnym dotyczy wspólnot skupionych wokół działalności zbiorowej (np. praca, nauka, gospodarka). Polega na przekazaniu przez administrację publiczną kompetencji do załatwiania spraw danej grupy społecznej jej reprezentacji[48]. Przedmiotem działania samorządu są sprawy publiczne, podmiotem zaś – określona wspólnota oraz sprawowanie zarządu nad jej sprawami przez organy samorządowej władzy. Niezbędnym atrybutem każdego samorządu jest również określenie źródeł finansowania jego działalności.

Pod względem administracyjnym najważniejszy jest samorząd terytorialny rozumiany jako forma organizacji społeczności lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (województwo), będący jednocześnie częścią administracji publicznej. Pod względem ustrojowym jednostki w doktrynie prawa administracyjnego funkcjonuje pojęcie samotności[49] jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza brak powiązań między nimi, brak zależności i zwierzchności oraz wyodrębnienie na tle całego systemu organizacji państwa. Na podstawie polskich ustaw samorządowych mieszkańcy gminy, powiatu, województwa tworzą wspólnotę samorządową. Mieszkańcy decydują o realizacji zadań administracyjnych samodzielnie i w ustawowym zakresie. Pod tym względem samorząd stanowi więc przymusową korporację prawa publicznego. Głównym uprawnieniem samorządu terytorialnego jest konstytucyjna i ustawowa delegacja do stanowienia prawa miejscowego, a w dalszej kolejności wykonywanie administracji na swoim terytorium. Warunkiem istnienia rzeczywistego samorządu terytorialnego mieszkańców są: demokratyczne państwo, subsydiarność i niezawisłe sądy (administracyjne i powszechne), rozstrzygające spory między administracją samorządową a rządową oraz obywatelami.

Samorząd terytorialny nie jest jedynie formą decentralizacji władzy państwowej. Dla jego wzmocnienia istotne znaczenie ma zaangażowanie mieszkańców w proces samoorganizacji i realizacji interesów grupowych. Funkcje wewnętrzne samorządu terytorialnego dotyczą jego struktur: zarządzania, zaspokajania potrzeb mieszkańców, partycypacji i integracji społecznej. Funkcje zewnętrzne to: stabilizacja systemu politycznego, pluralizm, przygotowanie kadrowe[50].

We współczesnej myśli politycznej, prawnej i socjologicznej idea samorządu terytorialnego jest utożsamiana z demokracją lokalną. Obydwa te zjawiska definiowane są według pięciu koncepcji: agencyjnej – samorząd jako integralny element władzy państwowej; lokalizmu – koncepcja oparta na zasadach instytucjonalno-społecznych; teorii wyboru publicznego – podkreślanie znaczenia interesów osób wyżej ulokowanych w strukturach władzy; państwa dualnego – państwo pełni głównie rolę inwestycyjną i konsumpcyjną; relacji społecznych – wyższy i niższy poziom reprezentacji interesów społecznych. Politolodzy postrzegają w samorządzie terytorialnym przede wszystkim element władzy publicznej, działającej w lokalnym systemie politycznym[51].

W definiowaniu takich pojęć jak samorząd i samorząd terytorialny dominuje podejście administracyjne i polityczne[52], natomiast termin wspólnota samorządowa[53] rozumiany w prawie jako związek publicznoprawny obywateli, wymaga również ujęcia socjologicznego i filozoficznego. W takiej perspektywie wspólnota jest typem zbiorowości opartym na silnych, emocjonalnych więziach. Ważność i wartość wspólnot podkreśla szczególnie komunitarianizm – nurt we współczesnej filozofii polityki[54]. Dynamiczna teoria wspólnoty tłumaczy ją jako zbiorowość ludzką połączoną trwałą więzią duchową. Wspólnotę cechuje ponadto: samoistna przynależność (przez narodziny), podział na swoich i obcych (ekskluzywność), tradycja, troska o wychowanie, bezwarunkowy charakter przynależności wymuszający wybór tylko jednej wspólnoty z danej kategorii. Wyodrębnienie się wspólnoty ze zbiorowości następuje poprzez kolejne etapy styczności: przestrzennej, psychicznej i społecznej[55].

Wspólnota w ujęciu socjologicznym

[…] teoria wspólnoty wychodzi od doskonałej jedności ludzkiej woli jako stanu pierwotnego albo naturalnego, który utrzymuje się mimo empirycznych podziałów. Ów stan pierwotny przedstawia się rozmaicie w zależności od koniecznych i danych stosunków między odmiennie uwarunkowanymi jednostkami. Podłożem tych stosunków są ogólnie zależności wynikające z urodzenia. Wola każdej jednostki odpowiadająca jakiemuś cielesnemu ustrojowi jest i pozostaje albo z całą pewnością będzie powiązana z wolą innych jednostek przez pochodzenie i płeć.

Źródło: F. Tönnies, Wspólnota i stowarzyszenie, Warszawa 2008, s. 27.

Wspólnota sąsiedzka jest pierwotną podstawą „gminy” – tworu, który w swym pełnym sensie tworzony jest […] dopiero przez odniesienie do politycznego działania wspólnotowego obejmującego wiele takich sąsiedztw. Może ona ponadto, gdy jak „wieś” opanuje pewne terytorium, sama stać się bazą politycznego działania wspólnotowego i w toku narastania stosunków stowarzyszenia włączyć w ogóle wszelka aktywność […] do wspólnotowego działania, albo też może ona stanowić obowiązek narzucony jej przez wspólnotę polityczną.

Źródło: M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo, Warszawa 2002, s. 285.

Wspólnota lokalna na tle innych wspólnot wyróżnia się tym, że łączy ją terytorium, na którym zachodzą wyżej opisane procesy[56]. Dla wspólnot pierwotnych terytorium stało się podstawą organizacji ekonomicznej, kulturowej i politycznej. Dlatego definicja wspólnoty lokalnej uwzględnia z jednej strony obszar, z drugiej zaś społeczne interakcje zachodzące między jego mieszkańcami, wspólny interes społeczny wynikający z użytkowania terytorium i sentyment lokalny. Tak rozumiane pojęcie wspólnoty lokalnej może pełnić funkcję poznawczą, umożliwiając jej empiryczną charakterystykę, funkcję metodologiczną będąc narzędziem pomiaru oraz funkcję ideologiczną, w której wiąże się z nim postulaty dotyczące cech układu lokalnego.

Jak widać w obydwu tytułowych pojęciach (samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne) kluczowego znaczenia nabiera sposób zdefiniowania przestrzeni. W przypadku samorządu terytorialnego zakres ten jest szeroki. Tak określony samorząd może obejmować zarówno najmniejszą jednostkę terytorialną, w której występuje samorząd (sołectwo, osiedle), jak i region (województwo), gdyż każda z nich tworzy wspólnotę publiczno-prawną. W socjologicznej definicji wspólnoty lokalnej obszar zostaje jednak zawężony do niewielkiego terytorium zamieszkałego przez pewną populację wytwarzającą silne związki międzyludzkie, którą cechują bezpośrednie kontakty, wynikające z codziennego wspólnego bytowania[57].

Po raz pierwszy typologicznego określenia wspólnoty lokalnej dokonał Platon, który bazując na szkole pitagorejskiej i znaczenia liczb określił zapewne intuicyjnie, idealny rozmiar polis na poziomie 5 tys. mieszkańców. Ludzie w takiej społeczności znają się bezpośrednio, utrzymują kontakty twarzą w twarz, odczuwają bardzo wysoką satysfakcję z zamieszkania w danej miejscowości. Powyżej tej liczby wzrasta anonimowość, maleje społeczna kontrola i pojawia się syndrom samotności w tłumie[58]. W Polsce przeciętna wielkość wspólnoty wiejskiej gminy to 6776 osób i 126 km kw. W gminie miejsko-wiejskiej jest to 14 533 osób i 170 km kw., a w gminie miejskiej 61 611 osób i 46 km kw. We wspólnocie powiatu ziemskiego mieszkają średnio 80 862 osoby, a jego powierzchnia wynosi średnio 973 km kw. Te same przeciętne wskaźniki dla miasta na prawach powiatu dają 108 km kw. powierzchni i 195 767 osób[59].

Terminologiczne zawężenie wspólnoty ma jednak inny wymiar i wynika z rozumienia słowa lokalność. Wywodzi się ono z języka łacińskiego (localis) oznaczającego konkretne miejsce, usytuowane w szerszej przestrzeni. W naukach społecznych termin ten nie funkcjonuje samodzielnie, pojawia się najczęściej jako przymiotnik uzupełniający pojęcie wspólnoty lub zamiennie społeczności. Trudno znaleźć precyzyjne określenie skali lokalności w sensie przestrzeni[60]. Nie ma tu odpowiednika platońskiego paradygmatu. W niektórych systematykach (np. prasoznawczych) pojawia się określenie „sublokalny”, a więc obszar mniejszy od lokalnego. W polskich warunkach najprościej jest zdefiniować terytorialny wymiar lokalności poprzez ujęcie normatywne. W ustawach o samorządzie gminy i samorządzie powiatu, wspólnoty tych jednostek administracyjnych określone są mianem lokalnych. W przypadku województwa mamy już wspólnotę regionalną, a region stanowi odrębne zagadnienie. Potwierdzają to badania, z których wynika, że obok tożsamości narodowej (państwowej) Polacy utożsamiają się w równym stopniu z miejscem urodzenia i zamieszkania, a w minimalnym stopniu z regionem[61].

Czy jednak wszystkie gminy (a więc również miejskie) możemy uznać za socjologiczne wspólnoty lokalne? Trudno zaliczyć do nich wielomilionowe metropolie. Nawet mieszkańcy polskich miast na prawach powiatu lub ośrodków posiadających prezydenta miasta bliższe są zbiorowości niż wspólnocie. Dlatego taksonomia wspólnot lokalnych, oprócz gmin wiejskich i powiatów ziemskich, powinna obejmować jedynie miasta burmistrzowskie. W ośrodkach miejskich liczących przynajmniej kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców występuje bowiem deficyt silnych więzi wspólnotowych i wzrasta poczucie anonimowości. Oczywiście nie można wyznaczyć „sztywnej” granicy między ośrodkami, którym bliżej do zbiorowości niż wspólnoty i powyższa systematyka ma charakter umowny.

Tak jak pojęcia „wspólnota” i „społeczność” używane są przez socjologów zamiennie, tak i termin „lokalność” ma dublujące go określenie. Jest nim lokalizm. Jednakże trudno w sposób definitywny utożsamiać lokalność z lokalizmem. Ten drugi termin powstał jako przeciwwaga dla globalizacji – kolejnego pojęcia kluczowego dla zrozumienia procesów zachodzących we współczesnym świecie. Początkowo (w latach 60. XX w.) termin „lokalizm” zaczął pojawiać się w opozycji do określenia prowincjonalizm, kojarzącego się z zacofaniem. Później lokalizm miał być synonimem przeciwstawienia się zatomizowanemu społeczeństwu przemysłowemu wielkich aglomeracji. We współczesnym świecie lokalizm ma eksponować znaczenie lokalnych społeczności: gminy, małego miasta, dzielnicy w większych miastach. W innym wymiarze lokalizm odnosi się również do miast, w tym tych dużych, podkreślając ich rolę we współczesnym świecie (w krajach uprzemysłowionych 60–90% ludności to mieszkańcy miast). Ten nurt lokalizmu zwany jest urbanizmem[62].

Pojęcie lokalizmu różni od lokalności zabarwienie emocjonalne. Autorzy „Wikipedii” widzą w lokalizmie nawet odpowiednik nacjonalizmu w skali lokalnej. Tłumaczą je jako zamknięcie się jednostki lub grupy w wąskiej i ograniczonej płaszczyźnie lokalnej oraz odnoszenie się z nieufnością do grup spoza lokalnego terytorium i odsyłają do (jako ilustracji) Ruchu Autonomii Śląska.

Mimo tych różnych, często semantycznych tylko interpretacji, lokalność i lokalizm to synonimy. Do ich pełnego wyjaśnienia należałoby dołączyć jeszcze jeden termin, będący nawiązaniem to zagadnień lokalności i lokalizmu. Chodzi o glokalizację, które to pojęcie jest skutkiem napięcia między lokalnością a globalnością. Obydwa te zjawiska zaczęły przybierać na sile mniej więcej w tym samym czasie. Globalizacja jako proces ujednolicenia świata na wielu płaszczyznach doczekała się w większości negatywnych definicji. Podkreślają one m.in. pejoratywne skutki globalizacji, różnicowanie świata pod względem zamożności oraz zanikanie elementów kulturowych społeczności lokalnych[63]. Mimo postępującej unifikacji (zwłaszcza w miastach) globalizacja nie powoduje utraty tożsamości przez społeczności lokalne. Dochodzi za to do zmian źródeł identyfikacji. Poszukuje się jej w drodze odróżniania się od innych oraz identyfikacji ze swoimi, przez opór wobec modernistycznych wartości a także różnego rodzaju protesty środowiskowe[64].

Globalizacja i lokalizm to procesy nierozłącznie związane ze sobą i wzajemnie się wzmacniające. Razem są źródłem glokalizacji, pozwalającej społecznościom lokalnym na akomodację pasujących do niej wpływów zewnętrznych, a zarazem odrzucanie wpływów, które są odmienne. W tradycyjnym rozumieniu takich procesów, charakterystycznym już dla kultury antycznej, glokalizacja umożliwia przyjmowanie z zewnątrz tego, co najlepsze, nie pozwalając jednak na zdominowanie lokalnych społeczności[65]. Współczesna socjologia definiuje glokalizację jako proces restratyfikacji świata, czyli ponownego jego uwarstwienia (na innych zasadach) przez budowanie nowej samoodtwarzającej się hierarchii o ogólnoświatowym zasięgu. Pojawiają się hipotezy sugerujące zanik społeczności lokalnych, ich transformację oraz uwolnienie od podłoża terytorialnego. Podważany jest sens stosowania ustawowego terminu „wspólnota” w odniesieniu do środowisk lokalnych na rzecz bardziej elastycznego pojęcia „społeczność”. Kwestia zaniku i renesansu wspólnot lokalnych jest wciąż przedmiotem naukowych rozważań[66].

Ekstrapolacja poszczególnych pojęć tworzących tytułowy temat niniejszej syntezy wymaga uzupełnienia o wyjaśnienie wielu innych zasadniczych określeń. Szukając odpowiedzi na pytanie o dalszy proces definiowania samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych, należy wskazać na fundamentalne słowo klucz, jakim jest gmina. Ma ono podwójne znaczenie. Pod względem administracyjno-prawnym jest to podstawowa jednostka podziału terytorialnego państwa. Wyodrębniony administracyjnie obszar gminy ma na celu organizowanie procesu zaspokajania lokalnych potrzeb. Pod względem samorządowym podstawą terminologiczną będzie tu wspólnota mieszkańców, jako związek osobowy publicznoprawny, której instytucjonalnym i politycznym wyrazem jest gmina[67]. W obu przypadkach mamy więc do czynienia z postrzeganiem gminy jako wspólnoty, obszaru (przestrzeni), jednostki administracyjnej – a wszystko to jest podstawą większego zbioru: narodu i państwa. W Polsce mamy 2478 gmin[68].

Klasyk o gminie

Społeczność gminna pojawia się więc u wszystkich ludów, niezależnie od ich zwyczajów i praw. Człowiek stworzył monarchię i ustanowił republiki, gmina zaś zdaje się pochodzić wprost od Boga. […] Swobody gminne, tak trudne do osiągnięcia, są także najbardziej ze wszystkich swobód narażone na naciski władzy. Instytucje gminne pozostawione samym sobie nie umieją walczyć z przedsiębiorczym i silnym rządem. Aby przetrwać, muszą rozwinąć się wszechstronnie oraz przeniknąć do obyczajów i sposobu myślenia narodu.

Właśnie w gminie tkwi siła wolnych społeczeństw. Instytucje gminne są dla wolności tym, czym dla nauki są szkoły podstawowe: sprawiają, że wolność staje się dostępna dla ludu, pozwala mu zasmakować w swobodnym jej praktykowaniu i przyzwyczajają do posługiwania się nią. Bez pomocy instytucji gminnych naród może stworzyć sobie wolny rząd, lecz nie będzie w nim ducha wolności.

Źródło: A. de Tocqueville, O demokracji w Ameryce, Warszawa 2005, s. 57.

Dalsza kategoryzacja terminologiczna wspólnot lokalnych prowadzi do wyodrębnienia kolejnych pojęć związanych z obszarem (przestrzenią). Podstawą jest tu miejscowość, czyli jednostka osadnicza lub obszar zabudowany posiadający własną nazwę. Miejscowością może być wieś, miasto, osiedle, osada, kolonia, przysiółek. Główną sieć osadniczą w Polsce tworzy ok. 48 000 wsi, 897 miast (stan z 1 I 2009). W grupie miast jest też 65 miast (a zarazem gmin) na prawach powiatu, które stanowią odrębną kategorię administracyjną. Polskie ustawodawstwo samorządowe zasadniczo nie różnicuje gmin, poza Warszawą, która również jest miastem na prawach powiatu, ale jest zarządzana na podstawie odrębnej ustawy. Również w innych państwach UE najczęściej jedynie stolica zarządzana jest na podstawie odrębnego prawa, natomiast wszystkie pozostałe gminy (niekiedy z wyjątkiem metropolii) podlegają tej samej ustawie o samorządzie gminnym.

Z przedstawionych powodów miasto definiujemy, opierając się na prawach miejskich, które najczęściej nadane zostały danej miejscowości jeszcze w średniowieczu. Niemniej jednak należy pamiętać, że w niektórych państwach zamiast warunków administracyjno-prawnych przyjmuje się kryteria ludnościowe, a w krajach anglosaskich spore zróżnicowanie miast dodatkowo wynika z tradycji i z prawa. Stąd podział na city, town oraz osiedla miejskie: borough, township, municipality. Miasto jako jednostka osadnicza (administracyjna) charakteryzuje się dużą intensywnością zabudowy, większą niż wieś liczbą ludności, a jej podstawą utrzymania jest działalność prowadzona poza rolnictwem, tj. w przemyśle, handlu, usługach. To właśnie czynniki społeczne i gospodarcze przesądzają o procesie urbanizacji, czyli rozwoju miasta. Jako jednostka samorządowo-administracyjna miasto najwcześniej stało się podmiotem posiadającym szerokie przywileje niezależności względem państwa. Dzieje największych miast pokazują, że mogły one niekiedy prowadzić zupełnie samodzielną politykę. Również współczesne miasta, obok regionów, stanowią najsilniejsze struktury samorządu terytorialnego[69]. Posiadają wpływowe reprezentacje na szczeblu krajowym i międzynarodowym, a największe z nich, łącząc się w sieci, tworzą zjawisko metropolizacji, tak charakterystyczne dla procesu globalizacji[70].

Miejskie wspólnoty lokalne już w starożytności były przedmiotem zainteresowania filozofów, m.in. Platona. Na przełomie XIX i XX w. Max Weber zajmował się ekonomicznym definiowaniem miasta. W następnych latach badania prowadzone w strukturach miejskich doprowadziły do powstania oddzielnej subdyscypliny, zwanej socjologią miasta. Wyodrębniona też została inna subdyscyplina – socjologia wsi[71].

Jak już wspomniano ustawy samorządowe sytuują wspólnotę lokalną na poziomie gminy i powiatu. Etymologia słowa powiat wywodzi je od słowiańskiego wiecu (wiat, czyli mówić). W Polsce powiat od 1 stycznia 1999 r. stanowi drugą jednostkę administracyjną i samorządową. Obecnie mamy 314 powiatów ziemskich i 65 miast na prawach powiatu (tzw. powiaty grodzkie). Statystyczny powiat ziemski skupia 8 gmin. Zadania i kompetencje powiatów stanowią dopełnienie zadań gminy. Jednak finansowe uzależnienie powiatów od budżetu państwa powoduje, że jest to najsłabsze ogniowo w trzystopniowej strukturze samorządu terytorialnego[72]. Warto zaznaczyć, że we wszystkich państwach europejskich posiadających trójszczeblowy podział administracyjny, struktury pośrednie zbliżone do powiatów (np. prowincje), mają mniejsze znaczenie niż gminy czy regiony[73].

Największą strukturą samorządu terytorialnego w Polsce jest województwo, będące zarazem jednostką podziału terytorialnego dla administracji rządowej. Szesnaście polskich województw posiada charakter samorządowy (od 1 I 1999), chociaż w Unii Europejskiej nie we wszystkich państwach obszary administracyjne usytuowane tuż poniżej szczebla krajowego, czyli regiony, są jednostkami samorządowymi. Najczęściej, tak jak w Polsce, mamy na tym poziomie dualizm władzy, reprezentowany przez administracje samorządu i rządu. Średnia dla województwa to: 20 powiatów, 155 gmin i ok. 2,5 mln mieszkańców.

Rycina 1. Gęstość zaludnienia Polski wg powiatów

Źródło: Archiwum WN PWN.

Omawiając wspólnoty lokalne funkcjonujące w ramach konkretnych struktur samorządu terytorialnego należy zdefiniować pojęcie administracja. Łacińskie słowa ministrare oznacza „posługiwać”, „wykonywać”, „kierować”. Wraz z przedrostkiem „ad” termin ten przyjął się w języku polskim, a także m.in. we francuskim i włoskim jako synonim zarządu, czy też wykonawstwa[74]. Administracja jest pojęciem wieloznacznym, w ujęciu przedmiotowym jest to funkcja zarządzania, organizowania, wykonawstwa, kierowania czymś itp. W sensie podmiotowym oznacza zespół osób lub instytucję powołaną do zarządzania, kierowania określoną dziedziną. Początki administracji związane są z pierwszymi państwami starożytnego Wschodu. W średniowieczu rozwój administracji był wypadkową umacniania wpływów Kościoła. Nowożytna administracja ukształtowana została w dobie monarchii absolutnej poprzez inicjowanie działalności organizatorskiej i rozwiązywanie konkretnych spraw.

Współczesna administracja publiczna (publicus – służący ogółowi) jest rodzajem działalności prowadzonej przez struktury (organy) państwowe, samorządowe i społeczne w celu realizacji określonych normatywnie zadań publicznych, które przypisane są poszczególnym ogniwom administracyjnym. Zasięg tych działań, forma, tryb, skuteczność wyznaczają przepisy prawne będące podstawą działania całej administracji publicznej. W ujęciu przedmiotowym administracja publiczna zajmuje się przede wszystkim zaspakajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa, nie będąc zarazem ukierunkowaną na osiągnięcie zysku. Jej działania związane są z władzą polityczną, z reprezentowaniem państwa, mają charakter planowy i przybierają różnorodną postać. Natomiast w ujęciu podmiotowym administracja publiczna to głównie aparat administracyjny, organy administracyjne i ich kompetencje. Podmioty administracyjne podlegają hierarchicznej zależności, mają zdolności kreacyjne (tworzenie nowych podmiotów). Podmiotowość administracji to także jej bezosobowość i zawodowy charakter[75].

Teoretyczna baza dla administracji publicznej stworzona została przez Maxa Webera i zakłada istnienie idealnej biurokracji, która administruje w krótkookresowej perspektywie, w hierarchicznych i sztywnych strukturach, poprzez procedury oraz kontrole wewnętrzne. Jest nastawiona na utrwalenie istniejącego porządku, działając na zasadzie nakazów i zakazów, w separacji od innych podmiotów publicznych. Administracja funkcjonuje w ramach państwa zorganizowanego według dominujących układów monocentrycznych i resortowych. Jednakże ewolucja administracji publicznej zweryfikowała takie pojmowanie jej roli. Stąd też obecnie bardziej adekwatnym określeniem jest zarządzanie publiczne. Oznacza ono menadżerski styl kierowania w ramach zdywersyfikowanych i elastycznych struktur, poprzez ukierunkowanie działań na zewnątrz oraz na potrzeby obywateli, widziane w długookresowej perspektywie. Współdziałanie administracji z innymi organizacjami odbywa się charakterze partnerstwa, zasadą rządzenia jest interaktywność a jego celem wywoływanie zmian. Kontrola tak funkcjonującej administracji ma charakter zewnętrzny. Państwo zorientowane na zarządzanie publiczne charakteryzuje się dominacją układów samorządowych, autonomicznych i powiązań sieciowych[76].

Spośród wszystkich podmiotów wykonujących administrację kluczowe znaczenie ma organ administracji publicznej. Jest on wewnętrzną jednostką organizacyjną danego podmiotu prawa uprawnioną do wyrażania woli tego podmiotu[77]. Uprawnienie to wynika z obowiązującego prawa, a nie z pełnomocnictwa udzielonego przez ten podmiot i jest zbiorem zadań oraz kompetencji danego organu. Nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna posiada status organu, ponieważ nie każda posiada kompetencje do wyrażania woli danego podmiotu. Dotyczy to zarówno organów osób prawnych (gminy, przedsiębiorstwa), jak też organów państwa, działającego jako podmiot prawa publicznego. Do pełnego zdefiniowania organu administracji publicznej niezbędne jest jego wyodrębnienie organizacyjne, uznanie za część aparatu administracyjnego, działanie w imieniu publicznym, posiadanie ustalonych prawem kompetencji. Istotne jest również uprawnienie do korzystania przez organ ze środków władczych, czyli stanowienie aktów prawnych z możliwością użycia środków przymusu państwowego w celu zabezpieczenia ich wykonania.

Wyjaśnienia wymaga też pojęcie urząd, które jest często używane przez ustawodawcę. Znajdujemy je m.in. w Konstytucji RP oraz w wielu innych ustawach, w których pojawia się jako urząd (gminy, marszałkowski), albo pod inna nazwą (starostwo powiatowe). Termin ten oznacza ludzi oraz środki materialne potrzebne do pomocy organowi administracyjnemu dla wykonania jego zadań i kompetencji. W praktyce funkcjonowania administracji urząd stanowi zorganizowany zespół pracowników przydzielony do pomocy organowi administracji i powołany do merytorycznej oraz technicznej obsługi tego organu[78].

Wśród głównych uprawnień samorządowych organów administracji publicznej jest kompetencja pozwalająca na stanowienie reguł traktowanych jako prawo miejscowe. Jest to rodzaj przepisów prawnych ustanowionych przez wojewodę, organ administracji niezespolonej lub organ jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy te obowiązują na obszarze danej jednostki, upoważnienie do ich wydawania wynika z przepisów szczególnych (np. z prawa wodnego, lokalowego, budowlanego) albo ma charakter ogólny i jest zawarte w ustawach ustrojowych. Przepisy miejscowe mogą dotyczyć spraw wewnętrznych wspólnoty samorządowej, organizacji urzędu i instytucji samorządowych, zasad zarządu mieniem tej jednostki. Prawo miejscowe obowiązuje wszystkie osoby przebywające na danym terenie, w przypadku, gdy dotyczy: a) zasad i trybu korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, b) utrzymania porządku ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli. Ogłaszane jest ono w sposób zwyczajowo przyjęty, w prasie lokalnej, poprzez rozplakatowanie w miejscach publicznych, chyba że ustawa wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym[79].

Podsumowując: akty prawa miejscowego są częścią aktów powszechnie obowiązujących, posiadają ich wszystkie cechy, ale obowiązują tylko na obszarze działania organu, który je wydał. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wydają je w formie uchwał, natomiast organy wykonawcze – w formie zarządzeń.

Administracyjno-prawne aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego i wspólnot lokalnych związane są z procesem decentralizacji, który współcześnie charakteryzuje relacje między poszczególnymi ogniwami administracji. Decentralizacja oznacza ustawowe, trwałe i chronione prawem przekazywanie zadań, kompetencji i środków przez organy władzy centralnej organom zdecentralizowanej władzy publicznej. Proces decentralizacji wynika z wzrastającej liczby zadań, ich zróżnicowania, niezbędnej partycypacji a przede wszystkim z potrzeby większej efektywności w wykonywaniu zadań przez te jednostki administracji, które usytuowane są blisko obywateli. Sprzyja to rozwiązaniom rynkowym i redukuje wielkość sektora publicznego. Celem decentralizacji administracji publicznej jest właściwy rozkład zadań i kompetencji między administrację rządową a samorząd terytorialny oraz inne podmioty administracji publicznej. Odbywa się to poprzez przekazanie zadań i odpowiadających im kompetencji „w dół”: przede wszystkim z obszaru administracji rządowej do odpowiednich poziomów jednostek samorządu terytorialnego. Inna (od terytorialnej) forma decentralizacji opiera się na samorządach sektorowych, np. zawodowym lub gospodarczym. Administracja zdecentralizowana może również przybrać formę wyodrębnionych prawnie zakładów publicznych lub innych podmiotów, którym ustawowo przekazano wykonywanie zadań administracji publicznej[80]. Decentralizacji towarzyszy też dekoncentracja, oznaczająca rozproszenie władzy w strukturach administracji publicznej. Może to nastąpić w układzie: pionowym, np. poprzez przekazanie kompetencji organowi niższego szczebla; poziomym, np. przeniesienie kompetencji miedzy organami tej samej rangi w różnych resortach; ukośnym – przekazanie kompetencji przez organ wyższy, organowi niższego szczebla w innym resorcie[81]. Jednakże dekoncentracja (w przeciwieństwie do decentralizacji) nie zmienia stosunków zależności hierarchicznej. Powoduje natomiast modyfikacje zasięgu tych stosunków poprzez poszerzenie podporządkowania hierarchicznego na obszary nowo przekazanych kompetencji.

Podsumowanie definiowania kluczowych pojęć określających samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne może stanowić subsydiarność. Termin ten pojawia się w większości materiałów oraz opracowań dotyczących decentralizacji i samorządu. Łacińska etymologia tego słowo oznacza pomocniczość. Po raz pierwszy do subsydiarności odwołał się papież Pius XI w encyklice Quadrogessimo Anno (1931) uznając, że władza centralna powinna jedynie pomagać niższym strukturom organizacyjnym w wypełnianiu zadań, zamiast przejmować ich rolę. Innymi słowy, władza ma wspierać działanie tych jednostek, które ją ustanowiły. Państwo powinno pozwolić na rozwiązywanie swoich problemów obywatelom, rodzinom oraz innym podstawowym ogniwom społecznym. W sytuacji wymagającej interwencji państwa, powinna ona odbywać się na możliwie najniższym szczeblu organizacyjnym, czyli bardziej w gminach niż na wyższych poziomach administracji publicznej. Subsydiarność powinna umożliwiać już na etapie prawodawstwa ułożenie prawidłowych relacji między interesem ogólnym a lokalnym[82]. Subsydiarność pionowa w administracji oznacza decentralizację, a w wymiarze polityczno-ustrojowym – wzmocnienie demokracji bezpośredniej. Subsydiarność pozioma zmierza do liberalizacji działalności prywatnej, do pozbawiania państwa kontroli nad poszczególnymi sferami życia przy zastosowaniu upoważnienia i uproszczenia procedur[83].

Subsydiarność można zawrzeć w prostych formułach: tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe; oraz tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe. Stosowanie tych zasad w relacji jednostka – państwo ma pomóc w określeniu właściwych proporcji między tym, co żywiołowe i oddolne, a tym, co jest normowane odgórnie.

Podejmowanie decyzji na możliwie najniższym poziomie oznacza efektywną alokację. Dowodzi tego m.in. teoria wyboru publicznego, uznająca, że ludzie motywowani są tylko przez swój własny interes. Subsydiarność jest również jedną z podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej i odnosi się do podziału zadań między organami Wspólnot Europejskich a administracjami rządowymi. Jednocześnie dotyczy też zakresu prawodawstwa wspólnotowego, jego zasadniczej tematyki, jak i charakteru regulacji[84].

Literatura podstawowa

Chmaj M. (red.), Słownik samorządu terytorialnego, Lublin 1997.

Encyklopedia politologii, t. 1, Kraków 1999; t. 2 i 4, Kraków 2000.

Encyklopedia socjologii, Warszawa 2002.

Kumorek B. (red.), Słownik samorządu terytorialnego, Zielona Góra 2003.

Wrzosek S. (red.), Kompendium wiedzy administratywisty, Lublin 2008.

Przypisy

I Kwestie teoretyczne i terminologiczne

[1] K. Pol, Julian Dunajewski, „Samorząd Terytorialny” (dalej cyt.: ST) 2001, nr 6.

[2] K. Pol, Kazimierz Franciszek Kasparek, ST 2001, nr 10.

[3] A. Bosiacki, Piotr Górski, ST 2007, nr 9.

[4] K. Pol, Juliusz Franciszek Leo, ST 2002, nr 12.

[5] K. Pol, Poczet prawników polskich, Warszawa 2000, s. 307.

[6] K. Pol, Aleksander Rembowski, ST 2003, nr 1–2.

[7] K. Pol, Adolf Suligowski, ST 2001, nr 11.

[8] K. Pol, Władysław Leopold Jaworski, ST 2001, nr 12.

[9] K. Pol, Feliks Ochimowski, ST 2002, nr 3.

[10] K. Pol, Henryk Konic, ST 2002, nr 6.

[11] K. Pol, Kazimierz Władysław Kumaniecki, ST 2001, nr 5.

[12] K. Pol, Józef Buzek, ST 2004, nr 7–8.

[13] K. Pol, Jerzy Stefan Langrod, ST 2002, nr 4.

[14] K. Pol, Stanisław Kasznica, ST 2002, nr 7–8.

[15] E. Hałas (red.), Teoria socjologiczna Floriana Znanieckiego a wyzwania XXI wieku, Lublin 1999, s. 1.

[16] W. Olszewski, Ludwik Krzywicki – marksista niepoprawny (?), w: J. Mucha, W. Wincławski (red.), Klasyczna socjologia polska i jej współczesna recepcja, Toruń 2006.

[17] W. Wincławski, Słownik biograficzny socjologii polskiej, Toruń 2007, t. 3, s. 33.

[18] A. Kaleta (red.), Chałasiński dzisiaj, Toruń 1996.

[19] T. Markowski, Jerzy Regulski – nauczyciel i wykładowca. Dorobek naukowy i badawczy, ST 1996, nr 1–2.

[20] Kto jest kim, http://k.com.pl/index.php/, 12 października 2008.

[21] M. Ziółkowski, Pożegnanie Piotra Buczkowskiego w czasie posiedzenia Senatu AUM w Poznaniu, w: K. Bondyra i in. (red.), Państwo, samorząd i społeczności lokalne, Poznań 2005.

[22] P. Starosta, O pożytkach płynących z badania społeczności lokalnych na podstawie programu „Polska Lokalna”, w: W. Wesołowski, J. Włodarek (red.), Kręgi integracji i rodzaje tożsamości. Polska. Europa. Świat, Warszawa 2005, s. 91.

[23] A. Kukliński, EUROREG jako szkoła naukowa studiów regionalnych, w: G. Gorzelak (red.), Polska regionalna i lokalna w świetle badań EUROREG-u, Warszawa 2007.

[24] Przewodnik po ośrodkach i placówkach prowadzących badania nad samorządem i wspólnotami lokalnymi, Katedra Samorządu i Wspólnot Lokalnych Instytut Politologii Uniwersytet Pedagogiczny, Kraków 2008 (maszynopis).

[25] L.B. Paszkiewicz, Ewolucja samorządu terytorialnego w Polsce, „Rocznik Politologiczny” 2004, nr 2, s. 113.

[26] R. Szczepaniak, Kształtowanie się zasad odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego na przestrzeni wieków, ST 1999, nr 1, s. 29.

[27] M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, ST 2000, nr 1–2, s. 82.

[28] A. Kroński, Teoria samorządu terytorialnego, Warszawa 1932, s. 8.

[29] A Chodubski, Polskie idee samorządowe a procesy unifikacyjne, „Atheneum” 2007, nr 17, s. 84.

[30] A. Bosiacki, U podstaw doktryny samorządu terytorialnego II RP. Naturalistyczna i państwowa teoria samorządu terytorialnego i jej geneza w europejskiej myśli prawnej, „Czasopismo Prawno-Historyczne’’ (dalej: CzP-H) 2005, z. 2.

[31] M. Śliwa, Rozwój idei samorządowej w Polsce, w: A. Jaeschke, M. Mikołajczyk (red.), Co znaczył i znaczy samorząd, Kraków 2000, s. 21.

[32] R. Kozioł, Debata samorządowa w czasach pierwszej „Solidarności”, Kraków 2004, s. 188.

[33] K.M. Ujazdowski, Opozycja demokratyczna i „Solidarność” wobec samorządu terytorialnego (1976–1989), ST 1996, nr 5, s. 17.

[34] P. Swianiewicz, Kto rządzi gminą? Teorie lokalnej władzy politycznej, ST 2000, nr 3.

[35] S. Bednarek, W kręgu małych ojczyzn, Wrocław–Ciechanów 1996, s. 26; E. Pietraszek, Ojczyzny bliskie (prywatne, małe) – środowiska ludzkiego życia, w: M. Trojan (red.), Ich małe ojczyzny, Wrocław 2003.

[36] M. Kulesza, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu terytorialnego, „Państwo i Prawo” 1990, nr 1.

[37] P. Blair, Tendencje w funkcjonowaniu samorządów lokalnych w procesach demokratyzacji, ST 1992, nr 1–2, s. 81.

[38] S. Jojczyk, Lokalne społeczności obywatelskie w pracach Alexis’a Tocqueville’a, w: R. Piekarski (red.), Lokalna wspólnota polityczna a zagadnienie tożsamości zbiorowej, Kraków 2002.

[39] R.D. Putnam, Demokracja w działaniu, Kraków 1995, s. 135.

[40] A. Piekara, Aksjologiczne i pragmatyczne aspekty samorządu terytorialnego, ST 1991, nr 1–2, s. 76.

[41] K. von Beyme, Współczesne teorie polityczne, Warszawa 2005, s. 230.

[42] P.W. Juchacz, Obywatelstwo, tożsamość, partycypacja: o idei demokracji deliberatywnej na szczeblu lokalnym, w: R. Piekarski (red.), op. cit.

[43] J. Kurczewska, Robocze ideologie lokalności. Stare i nowe schematy, w: J. Kurczewska (red.), Oblicza lokalności. Tradycja i współczesność, Warszawa 2006.

[44] L. Rajca, Demokracja lokalna i regionalna w Europie Zachodniej, ST 2008, nr 6, s. 16.

[45] P. Swianiewicz, Nowe interpretacje teoretyczne polityki miejskiej, „Studia Regionalne i Lokalne” (dalej: SRiL) 2005, nr 4.

[46] M. Temali, The Community Economic Development Handbook: Strategies and Tools to Revitalize Your Neighborhood, Saint Paul 2002; Y. Suarez-Balcazar, G.W. Harper, Empowerment and Participatory Evaluation in Community Intervention: Multiple Benefits, Binghamton 2004.

[47] A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wrocław 2002, s. 397.

[48] Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994, s. 7.

[49] M. Stahl, Samotność ustrojowa samorządu terytorialnego – prawda czy fałsz?, w: J. Parchomiuk, B. Ulijasz, E. Kruk (red.), Dziesięć lat reformy ustrojowej administracji publicznej w Polsce, Warszawa 2009, s. 23.

[50] M. Jastrzębska, Nowy model samorządu terytorialnego, ST 1999, nr 1–2, s. 13.

[51] A. Antoszewski, Istota władzy samorządowej, w: E. Ganowicz, L. Rubisz (red.) Polityka lokalna – właściwości, determinanty, podmioty, Toruń 2008, s. 43.

[52] Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Zarys ustroju administracji RP, Lublin 1991, s. 28.

[53] S. Fundowicz, Odpowiedzialność mieszkańców za sprawy jednostki samorządu terytorialnego, w: J. Parchomiuk, B. Ulijasz, E. Kruk, (red.), Dziesięć lat reformy ustrojowej administracji publicznej w Polsce, Warszawa 2009, s. 41.

[54] A. Gawkowska, Wspólnotowcy o wspólnotach. Stanowisko współczesnych komunitarystów wobec kwestii wspólnot lokalnych, w: J. Kurczewska (red.), Oblicza lokalności. Tradycja i współczesność, Warszawa 2006. s. 26.

[55] S. Kubas, Pojęcie wspólnoty lokalnej, jej formy i wpływ na rozwój samorządu, w: M. Barański i in., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2007, s. 160.

[56] J. Sikora, Lokalne układy społeczne, w: S. Wykrętowicz, Samorząd w Polsce. Istota, formy, zdania, Poznań 2001, s. 78.

[57] M. Stańczyk, Lokalne więzi społeczne, w: A. Turska (red.), Anatomia działań zbiorowych w społecznościach lokalnych, Warszawa 1990, s. 75.

[58] A. Gawkowska, Wspólnoty u komunitarystów. Refleksje o ich charakterze, wzajemnym oddziaływaniu i zagrożeniach, w: R. Piekarski (red.), Lokalna wspólnota polityczna a zagadnienie tożsamości zbiorowej, Kraków 2002, s. 50; P. Starosta, Poza metropolią, Łódź 1995, s. 131.

[59] Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym w 2008 r. GUS, www.stat.gov.pl.

[60] K. Wojnowski, Identyfikacje terytorialne wspólnotowości. Lokalność i regionalność a wspólnotowość, „Rocznik Polskiego Towarzystwa Uniwersalitystycznego” 1999, nr 12.

[61] M. Kempny, Jedna Polska i wiele ojcowizn. Między wspólnotą narodową i wielością wspólnot lokalnych, w: H. Domański, A. Ostrowska, A. Rychard (red.), Jak żyją Polacy, Warszawa 2000, s. 424.

[62] L.K. Gilejko, Renesans lokalizmu, w: L.K. Gilejko (red.), Lokalizm, problemy, instytucje i aktorzy, Pułtusk 2007, s. 16.

[63] Z. Rykiel, Globalność a lokalność, w: B. Jałowiecki, W. Łukowski (red.), Społeczności lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, Warszawa 2006.

[64] B. Jałowiecki, Globalizacja, lokalność, tożsamość, w: W. Wesołowski, J. Włodarek (red.), Kręgi integracji i rodzaje tożsamości. Polska. Europa. Świat, Warszawa 2005, s. 116.

[65] Th.L. Friedman, Lexus i drzewo oliwne. Zrozumieć globalizację, Poznań 2001, s. 360; M. Marczewska-Rytko, Władze lokalne wobec wyzwań procesów globalizacji, w: M. Barański, M. Stolarczyk (red.), Władze lokalne i regionalne w warunkach globalizacji, Katowice 2003; B. Guziejewska, Globalizacja – oksymoron czy wyzwanie dla samorządu terytorialnego, ST 2008, nr 7–8.

[66] Z. Bauman, Glokalizacja, czyli komu globalizacja, a komu lokalizacja, „Studia Socjologiczne” 1997, nr 3, s. 61; A. Turska, Analiza społeczności lokalnych w kategoriach zmierzchu i renesansu, w: A. Piekara, Samorząd terytorialny a jakość administracji publicznej, Warszawa 2002; L. Habuda, Nie wspólnota, lecz społeczność, w: A.W. Jabłoński, Z.M. Nowak (red.), Demokracja, społeczeństwo globalizacja, Opole 2005, s. 203; A. Barabasz, Globalny porządek – lokalny świat. Czy to możliwe?, w: A. Barcik, R. Barcik (red.), Rozwój lokalny i regionalny po wejściu Polski do UE, Bielsko Biała 2006, t. 2, s. 441; A. Lutrzykowski, M. Legiędź-Gałuszka, „Wspólnota samorządowa” czy „społeczność lokalna” (regionalna)? Spór nie tylko semantyczny, J. Marszałek-Kawa, A. Lutrzykowski (red.), Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie, Toruń 2008, s. 31.

[67] M. Szczepański, Społeczności lokalne i regionalne a ład kontynentalny i globalny, w: W. Wesołowski, J. Włodarek (red.), op.cit., Warszawa 2005, s. 123.

[68] Rocznik Statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2007, GUS, Warszawa 2007, s. 70.

[69] S. Wróbel, Kategorie miast a samorząd miejski w Polsce, w: S. Wróbel (red.), Samorząd miejski. Zadania, instytucje, formy, Poznań–Chorzów 2008.

[70] B. Jałowiecki, A Majer, M.S. Szczepański (red.), Przemiany miasta. Wokół socjologii Aleksandra Wallisa, Warszawa 2005, s. 9.

[71] A. Majer, Polityka miejska – nowy obszar badań socjologii miasta, w: A. Majer (red.), Socjologia miasta. Nowe dziedziny badań, Łódź 2007; B. Jałowiecki, M.S. Szczepański, Miasto i przestrzeń w perspektywie socjologicznej, Warszawa 2006, s. 49; K. Gorlach, Socjologia obszarów wiejskich, Warszawa 2004, s. 35.

[72] W. Betkiewicz, Samorządność czy administrowanie, w: J. Wasilewski (red.), Powiatowa elita polityczna, Warszawa 2006, s. 185.

[73] J. Osiński, Powiat a procesy konsolidacji jednostek samorządu w państwach UE, w: B. Nawrot, J. Pokładecki (red.), Samorząd ponadgminny w Polsce, Poznań 2004.

[74] J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 13.

[75] System administracji publicznej w Polsce, www.dsc.kprm.gov.pl/strona.php?id=26&id2=20, 31 sierpnia 2008.

[76] J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, s. 31.

[77] W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 67.

[78] J. Stępak, Organizacja i funkcjonowanie samorządu gminnego, Piotrków Trybunalski 2007, s. 346.

[79] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Warszawa 2004, s. 260.

[80] L. Habuda, Decentralizacja vs centralizacja administracji w strukturze zasadniczego terytorialnego podziału kraju, Toruń 2009.

[81] J. Niczyporuk, Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin 2006, s. 69.

[82] T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa–Kraków 2007, s. 181.

[83] J. Sługocki, Zasada subsydiarności poziomej w teorii i w praktyce, w: B. Filipiak, A. Szewczuk (red.), Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, t. 2, Szczecin 2006, s. 198–199.

[84] E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000.