Prof. dr hab. Marek Zubik

Prawo konstytucyjne współczesnej Polski

4. wydanie

zmienione, uzupełnione i poprawione

WYDAWNICTWO C.H.BECK

WARSZAWA 2023

Propozycja cytowania:

M. Zubik, Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Nb. 88, Warszawa 2023

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej

© Wydawnictwo C.H.Beck 2023

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Marta Świerk

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

www.ksiegarnia.beck.pl

ISBN 978-83-8356-077-9

Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a pas de constitution.

Społeczeństwo, w którym nie ma gwarancji poszanowania praw ani ustanowienia podziału władz, nie ma konstytucji.

art. XVI Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.

Ich verdanke meine Erleuchtung ganz einfach der Lektüre eines Buches...

Zawdzięczam moje oświecenie po prostu lekturze pewnej książki...

Heinrich Heine, maj 1852 r.

Rodzicom z wdzięcznością

Wszystkim chcącym szukać Prawdy – ku zachęcie

Przedmowa

α. Od pewnego czasu nosiłem się z zamiarem podzielenia się swoimi spostrzeżeniami dotyczącymi żywotności myśli konstytucyjnej we współczesnej Polsce. Są one wynikiem wielu lat prowadzenia wykładów kursowych oraz seminariów z prawa konstytucyjnego i przedmiotów pokrewnych, a także doświadczeń współuczestniczenia w życiu publicznym. Chciałem również pomóc Czytelnikowi, który chce być uważnym obserwatorem funkcjonowania własnego państwa, samodzielnie wyrobić sobie zdanie co do zgodności (bądź jej braku) rzeczywistości politycznej z modelem zaprojektowanym w Konstytucji.

Podręcznik powstał z myślą o osobach starających się poznać zagadnienia współczesnego konstytucjonalizmu polskiego. Głównymi adresatami są wszakże studenci zarówno studiów prawniczych, jak i nieprawniczych, a także aplikanci w ramach kształcenia zawodowego prawników. Ta perspektywa narzucała pewne wymagania. Z jednej strony potrzebna była analiza rozwiązań konstytucyjnych na szerszym tle, niż zwykło się to robić do tej pory – ukazanie znaczenia prawa konstytucyjnego dla całego systemu prawnego. Z drugiej – nakazywała ograniczenie rozważań do niezbędnego minimum treściowego, tak by uniknąć wchodzenia w szczegóły, które nie są konieczne przy tego typu wykładzie akademickim.

β. Niemal cały XX w. był szczególnym okresem dla funkcjonowania Rzeczypospolitej. Druga dekada tego wieku zaowocowała odrodzeniem się Państwa Polskiego. Okres międzywojenny – po stabilizacji bytu państwowego – przeobrażał się z systemu demokratycznego ku autorytarnemu. Po drugiej wojnie światowej na polskich rozwiązaniach państwowych zaciążyły pomysły konstytucjonalizmu radzieckiego w ramach komunistycznego totalitaryzmu. Wraz z kolejnymi dekadami rzeczywistość funkcjonowania państwa przemieniała się, aż ku restytucji możliwości swobodnego decydowania obywateli o sobie samych.

Bezsprzecznie przełom XX i XXI w. był dla polskiego prawa konstytucyjnego czasem niezwykłym. Koniec lat osiemdziesiątych i początek dziewięćdziesiątych XX w. to wyjście z konstytucjonalizmu państw „demokracji ludowej” i powrót do ustroju rodziny krajów demokratycznych. Coś, co jeszcze niedawno było nazywane konstytucjonalizmem burżuazyjnym, z oficjalną nutą wrogości, stało się punktem odniesienia. Przypominano sobie także dorobek polskiej myśli ustrojowej z okresu międzywojennego oraz starano się nadrobić okres wymuszonej przerwy, przyswajając dokonania współczesnej myśli konstytucyjnej państw demokratycznych.

Symbolicznie okres transformacji ustrojowej, społecznej i gospodarczej wyznaczyło wejście w życie 17 października 1997 r. Konstytucji, uchwalonej 2 kwietnia tegoż roku. Moment ten kończył długi okres potransformacyjnego prowizorium konstytucyjnego.

Konstytucja jest efektem politycznego i społecznego kompromisu, który pozwolił – choć i nie bez kontestacji ze strony niektórych środowisk politycznych – uchwalić ją przez Zgromadzenie Narodowe oraz zaakceptować przez Naród w drodze referendum ogólnokrajowego. Z jednej strony podsumowywała doświadczenia ustrojowe lat transformacji ustrojowej, szczególnie z okresu obowiązywania Małej Konstytucji z 1992 r.; z drugiej – jej twórcy starali się, na ile to było możliwe, odpowiedzieć na stojące przed Polską wyzwania, głównie w perspektywie spodziewanej akcesji do struktur europejskich. Przez prawie dwie dekady stosunkowo dobrze odpowiadała na potrzeby państwa i może poza widocznym milczeniem w sprawie tak doniosłej, jak członkostwo Polski w Unii Europejskiej, wyznaczała ramy sprawowania władzy w demokratycznym państwie z uznaniem zasad: podziału władz, rządów prawa i godności człowieka.

Wybory roku 2015 – prezydenckie, a potem parlamentarne – zdają się już wyznaczać nowy okres ustrojowy w Polsce, publicystycznie dający się ująć jako „konstytucjonalizm dobrej zmiany”. Idee, wyrażane na użytek zdobycia i utrzymania władzy, przeniknęły do praktyki organów państwa – i to nie tylko tych, które pochodzą z wyborów powszechnych bądź są ustrojowo podległe tym pierwszym, lecz także – co donioślejsze – do orzecznictwa przeobrażonego Trybunału Konstytucyjnego oraz potem Sądu Najwyższego. Niektóre niestety rozstrzygnięcia na długo, jak się wydaje, zachwaściły intelektualnie system prawa. Zaczęły dominować poglądy i pomysły ustrojowe, które jeszcze przed 2016 r. nie tylko nie należały do uznanego kanonu polskiej myśli konstytucyjnej, ale nawet trudno byłoby szukać ich śladów podczas prac nad Konstytucją z 1997 r. Czas ten odróżnia się coraz bardziej od poprzedzającego go okresu tworzenia podstaw kultury politycznej demokratycznego państwa prawa. Odtworzyły się niestety w przestrzeni publicznej zjawiska oraz mechanizmy sprawowania władzy znane z epok, gdy – jak to ujmuje wstęp do Konstytucji – „podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”. Starałem się je wiernie uchwycić i nazwać po imieniu, niczego jednak nie dodając ani nie ujmując ze zła społecznego, które stało się udziałem ustroju Polski ostatnich lat.

γ. Rozważając zagadnienia odnoszące się do kondycji współczesnego polskiego konstytucjonalizmu, warto zwrócić uwagę na pewien szerszy kontekst. Kiedy przystępowałem do pisania podręcznika, ludzkość na świecie liczyła 7,5 mld. Kiedy wychodzi jego czwarte wydanie, jest już nas bez mała 8 miliardów. Zaszły doniosłe zmiany cywilizacyjne w pierwszych dwóch dekadach XXI w. Z wielu okoliczności składających się na ten proces, chciałbym przynajmniej wspomnieć o czterech – kryzysie ekonomicznym po 2008 r., rewolucji nowych technologii, w tym przede wszystkim cyfryzacji, pandemii COVID-19 oraz wojnie rosyjsko-ukraińskiej.

Światowy kryzys ekonomiczny symbolicznie rozpoczął się od upadku banku Lehman Brothers (2008 r.). Jednak jego źródła wiązały się z wcześniejszymi zmianami etyki biznesu, głównie wejściem banków w ryzykowne transakcje finansowe (handel strukturyzowanymi papierami dłużnymi wysokiego ryzyka) pozwalające na spekulację na rynku nieruchomości w Stanach Zjednoczonych. Wywołało to kryzys finansowy oraz doprowadziło do podważenia zaufania do banków, rynków finansowych czy agencji ratingowych. Kryzys okazał się na tyle głęboki, że niektóre kraje (w tym i członkowskie UE) stanęły przed realną wizją bankructwa: Portugalia, Włochy, Irlandia, Grecja, i Hiszpania (akronim od anglojęzycznych skrótów tych państw – PIIGS – stał się terminem, określającym grupę państw mających kłopoty finansowe). Państwa wysoko uprzemysłowione zdecydowały się na interwencje i poważne uzupełnienie rynków o kapitał, przełamując niejednokrotnie dotychczasowe bariery ostrożnościowe. Rozregulowanie rynków finansowych przeniosło się na rynek surowców, a potem poważną recesję, wzrost bezrobocia i migracje (w przypadku Europy zwielokrotnione negatywnymi konsekwencjami Arabskiej Wiosny z 2010 r. i tragicznymi konsekwencjami wojny w Syrii od 2011 r. oraz z tzw. Państwem Islamskim do 2014 r.). Te wszystkie czynniki społeczne utorowały drogę dla wzrostu poparcia społecznego dla populizmów w wielu krajach, także o uznanej demokracji (Brexit – Zjednoczone Królestwo czy kadencja prezydencka D. Trumpa zakończona atakiem na Kapitol – Stany Zjednoczone). Skutki kryzysu finansowego poważnie zaciążyły bowiem na funkcjonowaniu społeczeństw.

Drugim globalnym czynnikiem jest trwająca od co najmniej kilku dekad rewolucja technologiczna. Wszechogarniający udział w życiu społeczeństw elektronicznych środków komunikacji, w tym rozwój internetu, wytworzył – co jest procesem niemającym swojego precedensu w całych dziejach ludzkości – nową, cyfrową rzeczywistość. Życie ludzi i całych społeczeństw zaczęło odbywać się niemal równolegle w świecie rzeczywistym i cyfrowym. Nowe sposoby korzystania z wolności komunikowania się, pozyskiwania i przekazywania idei, zgromadzeń, nabywania towarów i usług, odmienne typy walut i tezauryzacji czy szerszy wpływ na zarządzanie rzeczami bezsprzecznie otworzyły nieznane dotąd możliwości. Jednocześnie pojawiły się też i nowe zagrożenia, zarówno dla funkcjonowania człowieka, jak i pokojowego istnienia społeczeństw. Powstały nieznane dotąd typy czynów karalnych (cyberprzestępczość, cyberterroryzm), szybkość przepływu informacji zmniejszyła możliwość weryfikacji jej prawdziwości ( fake news), nastąpiło faktyczne ograniczenie prywatności jednostek oraz utrata przez nie kontroli i wiedzy na temat przepływu informacji ich dotyczących, pojawiły się nowe formy ingerencji państwa w życie osób czy profilowania obywateli (cyberinwigilacja, megakartoteki), niepokojące zjawiska społeczne (cyberwykluczenie), ograniczenie – ponad to co niezbędne – osobistych kontaktów międzyludzkich przy załatwianiu spraw lub usług publicznych (dehumanizacja), czy też mieszania się państw w demokratyczne procesy życia społecznego w innych krajach (farmy trolli, cyberszpiegostwo, cyberatak). Zaczęto również kwestionować dotychczasowe widzenie miejsca człowieka w przyrodzie. Pojawiły się też nowe pytania etyczne.

Na te zjawiska cywilizacyjne na przełomie 2019/20 roku nałożyła się pandemia (związana z wirusem SARS-CoV-2), radykalnie zmieniając sposób funkcjonowania i życia społeczeństw na całej Ziemi. Trudno jeszcze w pełni ocenić jej skutki (szacuje się nawet, że z powodu pandemii w 2020 i 2021 r. zmarło kilkanaście milionów ludzi na świecie), niezaprzeczalnie jednak przeformułowała wiele kwestii społecznych i to zapewne na długie dziesięciolecia. Zmieniła także globalny układ sił mocarstw z wyraźnie wzmocnioną rolą Chin na tle rywalizacji USA i Federacji Rosyjskiej. W tym kontekście skurczyło się znaczenie UE czy generalnie Europy, z perspektywy mocarstwowych Chin widzianej jedynie jako „półwysep Azji”.

Wreszcie nie sposób nie wspomnieć o konflikcie między Federacją Rosyjską a Ukrainą. Wpierw w 2014 r. z wyraźnej inspiracji Rosji doszło do odłączenia od Ukrainy Krymu i sporych jej wschodnich terenów (okręgi ługański i doniecki). Z kolei pod koniec lutego 2022 r. nastąpiła agresja na pozostałą część Ukrainy, wywołując – z jednej strony – poważne zniszczenia i ofiary także wśród ludności cywilnej, a z drugiej ogromną falę uchodźców, głównie przez terytorium Polski. Zdarzenia te zdają się zamykać prawie trzydziestoletni okres pokoju w Europie, liczony od zakończenia wojny po rozpadzie byłej Jugosławii.

Opisane zjawiska nie mogły nie odcisnąć piętna również na prawie, w tym prawie konstytucyjnym. Być może jeszcze nie wszystkie znalazły adekwatną odpowiedź w odpowiednio przeformułowanych dotychczas koncepcjach ustrojowych czy w nowych regulacjach. Niewykluczone także, że stoimy u progu odmiennego świata i przeformułowanego ładu społecznego. Ludzkość – jak się zdaje – weszła bezpowrotnie w erę: postprawdy, postprywatności, posthumanizmu i post-covidową.

δ. Obecnie nie jest łatwo opracować podstawowy kurs z zakresu rozwiązań konstytucyjnych Polski. Nie chodzi bynajmniej wyłącznie o zmienność prawa czy brak jasnych ustaleń nauki. Nazbyt wyraźnie rozchodzą się założenia konstytucyjne i życie publiczne, w stopniu nieznajdującym przykładu w doświadczeniu życia państwowego od wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. W szczególności praktyka organów państwa bardzo swobodnie posługuje się dotychczasowymi ustaleniami nauki prawa konstytucyjnego.

Za punkt odniesienia przyjąłem zatem dorobek, który powstał na gruncie Konstytucji z 1997 r. do 2016 r., uznając go za kanon klasycznej polskiej myśli konstytucyjnej. Warto dodać, że dorobek ten wydawał się w pełni odpowiadać europejskiemu dziedzictwu nowoczesnej myśli konstytucyjnej. Nie wiem, czy i kiedy będziemy mogli powiedzieć o renesansie tych ustaleń i odżyciu ich pełnego stosowania w życiu państwowym. Niemniej pozostaje on punktem odniesienia dla oceny bieżącego życia ustrojowego Polski.

ε. W każdym okresie funkcjonowania państwa mogą się zdarzać sytuacje – będące konsekwencją działań lub zaniechań osób sprawujących władzę publiczną – które można ocenić jako niezgodne z prawem i przez to niepożądane. Taką realistyczną ocenę rzeczywistości przyjął sam ustrojodawca, który wprost przewidział w Konstytucji mechanizmy usuwania skutków takich zdarzeń. Musi jednak istnieć rychły kres tych działań oraz powinno dojść do rozliczenia naruszeń, jeśli ma zostać przywrócony sens rządów prawa. Szczególnie gdy skala naruszeń Konstytucji, z przypadków pojedynczych, przekształca się w zjawisko systemowe.

Wielokrotnie w dziejach republikańskie społeczeństwa dawały się uwieść autokratom i – w ten czy inny sposób zwiedzione lub przekupione – potrafiły przekazać im władzę, oddając w ich ręce wolności i prawa obywateli. Zło społeczne dokonane bowiem przez polityków nieliczących się z dobrem wspólnym zawsze na długo zatruwało życie społeczne. Jednocześnie realne koszty niedemokratycznych rządów ponosili potem ludzie, niekiedy przez pokolenia. Z tego też powodu w podręczniku wielokrotnie będę nawiązywał do doświadczeń różnych kultur i epok.

Znamienny jest proces przejścia ustroju republikańskiego Rzymu ku pryncypatowi (z pozorami republikanizmu) i cesarstwu po zabiciu Juliusza Cezara przez obrońców dotychczasowego ustroju (44 r. p.n.e.) czy losy republikańskiej Francji w rękach Napoleona Bonaparte, przekształcającego system sprawowania władzy w dyrektoriat po przewrocie 18 brumaire’a (1799 r.), a z czasem w cesarstwo (1804 r.). Również Polska doświadczyła w XX w. niedemokratycznych form sprawowania w niej rządów. Raz dokonało się to nawet przy początkowym przyzwoleniu społecznym, po buncie części wojska i „przewrocie majowym” (1926 r.), które przekształciły się z czasem, po okresie coraz bardziej fasadowego parlamentaryzmu (1928–1930) w rządy autorytarne sanacji (szczególnie 1930–1939). Podjęte poniewczasie działania partii opozycyjnych (Centrolew), krakowski Kongres Obrony Prawa i Wolności Ludu z czerwca 1930 r. oraz utworzony potem pod tą nazwą komitet wyborczy nie odwróciły już biegu zdarzeń społecznych. Wybory brzeskie, zarządzone przedterminowo na wrzesień 1930 r. oraz poprzedzające je aresztowania liderów opozycyjnych, w tym m.in. byłego premiera, z rozkazu ministra spraw wewnętrznych przypieczętowały losy demokratycznego ustroju II RP. Dodajmy, dopiero w maju 2023 r. Sąd Najwyższy uchylił tamte wyroki, którymi dziewięćdziesiąt lat wcześniej ówcześni rządzący wyeliminowali na trwale z życia politycznego swoich przeciwników.

ζ. Trwający od końca 2015 r. „kryzys konstytucyjny” w Polsce wzbudził na szczęście zainteresowanie obywateli rozwiązaniami ustrojowymi własnego państwa oraz ożywił współdziałanie w sprawach publicznych. Daje to nadzieję na powrót do w pełni demokratycznych reguł funkcjonowania państwa, wyznaczanych przez szanowane przez wszystkich członków wspólnoty postanowienia Konstytucji. Warto też wspomnieć o coraz szerszej publicystyce konstytucyjnej, uprawianej przez przedstawicieli różnych profesji prawniczych czy specjalistów innych dziedzin prawa. Ich praca ma niezaprzeczalnie doniosłe znaczenie dla budowania wiedzy o prawie w społeczeństwie. Niekiedy jednak – wbrew deklaracjom – mają niewiele wspólnego z „całościowym widzeniem przepisów Konstytucji”. Wprowadzają wszak do dyskusji społecznej sporo pożytecznego folkloru. Takich wypowiedzi, nawet osób bardzo zasłużonych dla społeczeństwa obywatelskiego, nie należy jednak utożsamiać z ustaleniami nauki prawa konstytucyjnego. Ludziom nauki, występującym publicznie w szatach konstytucjonalistów, przypomnieć wypada stwierdzenie Pliniusza: Sutor, ne ultra crepidam.

η. Podręcznik, który oddaję w ręce Czytelników, nie jest jedynym opracowaniem z zakresu polskiego prawa konstytucyjnego. Szczególnie ostatnie dwie dekady zaowocowały ciekawymi opracowaniami. Nie sposób nawet ich tu wszystkich wymienić. Od dawna uznaniem – nie tylko w ośrodku warszawskim – cieszy się podręcznik prof. L. Garlickiego. Niektóre z pozostałych opracowań zostały przywołane w bibliografii. Kilka pozycji chciałbym jednak zaproponować Czytelnikom w tym miejscu. Odnajdą oni w nich również inspiracje do dalszego poszukiwania literatury przedmiotu. W celu pogłębienia wiedzy na temat ustaleń polskiego prawa konstytucyjnego warto niewątpliwie skorzystać z najnowszych komentarzy do Konstytucji z 1997 r., powstałych chociażby pod redakcją naukową M. Haczkowskiej (2014), P. Tulei (2019) czy M. Chmaja i T. Gardockiej (seria wydawnicza od 2019). Wreszcie nie sposób nie przywołać dwóch „dużych” opracowań:

L. Garlicki, M. Zubik red., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016, tomy I i II (odpowiadające dwóm pierwszym rozdziałom Konstytucji) oraz w pozostałym zakresie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, wydawany w częściach w latach 1999–2007,

M. Safjan, L. Bosek red., Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2016, tomy I i II

czy też monografii, na którą złożyły się prace polskich konstytucjonalistów:

M. Zubik red., Minikomentarz dla Maksiprofesora. Księga jubileuszowa profesora Leszka Garlickiego, Warszawa 2017.

Z kolei dla szerszego zaznajomienia się z orzecznictwem sądowym, głównie Trybunału Konstytucyjnego, pomocne będą pozycje:

M. Zubik red., Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, Warszawa 2011 (orzecznictwo do 2010 r.),

M. Domagała, J. Podkowik, M. Zubik, Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz SN i NSA, Warszawa 2018 (orzecznictwo z lat 2011–2016).

Na koniec ogólna uwaga edytorska. W dalszej części tam, gdzie będę posługiwał się słowem „Konstytucja” bądź odwoływał do przepisów prawa bez bliższego określenia, oznaczać to będzie Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i jej postanowienia.

***

W tym miejscu chciałbym podziękować Koleżankom i Kolegom z Katedry Prawa Konstytucyjnego WPiA UW za wszelkie życzliwe uwagi krytyczne, które pomogły mi – jak mniemam – poprawić i ulepszyć podręcznik w stosunku do jego pierwotnego wydania.

prof. dr hab. Marek Zubik

Warszawa, 1 września 2023 r.

Wykaz skrótów

1. Akty normatywne

EKPCz

Konwencja z 4.11.1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

FinPublU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.)

KodeksWyb

ustawa z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277 ze zm.)

Konstytucja

ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1375 ze zm.)

KSSiPU

ustawa z 23.1.2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2022 r. poz. 217 ze zm.)

KRSU

ustawa z 12.5.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 269)

MandPosłU

ustawa z 9.5.1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2022 r. poz. 1339)

NBPU

ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2022 r. poz. 2025)

NIKU

ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2022 r. poz. 623)

ObrOjczyznyU

ustawa z 11.03.2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r. poz. 2305 ze zm.)

OrgTKU

ustawa z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393)

PartieU

ustawa z 27.6.1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1215)

PlanZagospU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977)

PrUSA

ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492)

PrUSP

ustawa z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 217 ze zm.)

PrUSW

ustawa z 21.8.1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2250)

PrWod

ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2526 ze zm.)

ReferendumLokU

ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1317)

ReferendumU

ustawa z 14.3.2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 851 ze zm.)

RegSejm

regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992 r. (M.P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.)

RadaMNU

ustawa z 22.6.2016 r. o Radzie Mediów Narodowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 692)

RPDzU

ustawa z 6.1.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2023 r. poz. 292)

RPOU

ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Prawo Obywatelskich (Dz.U. z 2023 r. poz. 1058)

RTVU

ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1722)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.)

SNU

ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1093)

TSU

ustawy z 26.3.1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2022 r. poz. 762)

2. Organy i instytucje

ESBC

Europejski System Banków Centralnych

ETPCz

Europejski Trybunał Praw Człowieka

KBW

Krajowe Biuro Wyborcze

KEP

Komisja Etyki Poselskiej

KPRM

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

KRRiTV

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

NBP

Narodowy Bank Polski

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

OBWE

Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

PKW

Państwowa Komisja Wyborcza

RBN

Rada Bezpieczeństwa Narodowego

RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich

RPDz

Rzecznik Praw Dziecka

SN

Sąd Najwyższy

TS

Trybunał Stanu

TK

Trybunał Konstytucyjny

WTO

Światowa Organizacja Handlu

ZN

Zgromadzenie Narodowe

3. Publikatory i czasopisma

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A

OTK-B

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria B

PiP

Państwo i Prawo

Przegl. Sejm.

Przegląd Sejmowy

4. Inne skróty

art.

artykuł

Dz.U.

Dziennik Ustaw

JST

jednostka samorządu terytorialnego

Nr

numer

orzecz.

orzeczenie

por.

porównaj

post.

postanowienie

poz.

pozycja

pkt

punkt

red.

redakcja

s.

strona

uchw.

uchwała

uzasad.

uzasadnienie

w.

wiek

wyr.

wyrok

z.

zeszyt

zob.

zobacz

Rozdział I. Propedeutyka nauki prawa konstytucyjnego

Literatura: W. Makowski, Nauka o państwie, Warszawa 1939; S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1961; C. Schmitt, Nauka o konstytucji, Warszawa 2013; P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003; W.J. Wołpiuk, Prawo. Kultura prawna. Zaufanie do prawa, Wrocław 2016; T. Stawecki, J. Winczorek (red.), Wykładnia konstytucji. Inspiracje, teorie, argumenty, Warszawa 2014; T. Snyder, O tyranii, Kraków 2017; M. Zubik, O „grzechach społecznych” przeciwko ustawie zasadniczej, PiP 2018, z. 1.

1

Znana rzymska paremia Ulpiana wskazuje, że ius publicum (prawo publiczne) odnosi się do spraw dotyczących państwa, a nie do interesów jednostek. W nowoczesnym, demokratycznym państwie prawa zachowuje ona swoją aktualność tylko o tyle, o ile rozumienie państwa nie będzie ograniczone wyłącznie do jego zorganizowania i funkcjonowania, ale także obejmie swoim zakresem zainteresowania ludzi funkcjonujących jako społeczeństwo oraz poszczególnych obywateli, mających swoje naturalne uprawnienia. W tym sensie ius publicum objąć musi wszystkie te sprawy, które odnoszą się do życia jednostek razem w ramach wspólnoty politycznej. Co najmniej w tym sensie – z punktu widzenia przedmiotu badań – współczesnej nauce ius publicum blisko jest do nauk o państwie, nauk politycznych, psychologii społecznej itp.

Jeszcze na początku XX w. konkurowały ze sobą różne nazwy gałęzi nauki, którą się tu zajmujemy. Funkcjonowała ona jako „prawo polityczne”, „prawo państwowe” (głównie za myślą niemiecką) czy „prawo konstytucyjne” (koncepcje francuskie). Współcześnie najczęściej w naukach prawnych wykład na temat aktualnego ustroju państwa odbywa się w ramach przedmiotu prawo konstytucyjne.

2

Prawo konstytucyjne jako przedmiot nauczania jest gałęzią nauk prawnych, czyli jednej z nauk społecznych, zajmującą się normami stanowionymi przez podmioty publiczne regulującymi sposób zorganizowania wspólnoty politycznej, sprawowania w niej władzy oraz miejsca człowieka w tej wspólnocie. Samo pojęcie „prawo konstytucyjne” ma jeszcze co najmniej dwa znaczenia. Po pierwsze, oznacza normy prawne regulujące zagadnienia tu wymienione (rozumienie przedmiotowe), a po drugie – uprawnienia osób wynikające z norm konstytucyjnych (rozumienie podmiotowe). Dalsze rozważania będą odnosiły się do obu tych znaczeń, chociaż w różnym zakresie. Niewątpliwie dominować będzie pierwsze. Drugi sens będzie miał podstawowe znaczenie przy omawianiu statusu prawnego jednostek oraz ich dobrowolnych zrzeszeń.

Prawo konstytucyjne – rozumiane tym razem jako zespół norm – ma regulować sposób sprawowania władzy w państwie. Jest zatem zespołem reguł zachowań w całej sferze publicznej. W demokratycznym ustroju chodzi tu zarówno o sytuacje, które dotyczą współdziałania wszystkich obywateli korzystających ze swoich wolności i praw (sprawy publiczne), jak i – w węższej kategorii – te, które są związane z wykonywaniem władzy (sprawy polityczne). Im bardziej ta druga sfera nakłada się na pierwszą, wypychając całe grupy ludzi z możliwości wypowiadania się co do życia wspólnoty i jej państwa, tym bardziej państwo przesuwa się z ustroju demokratycznego ku autorytarnym formom sprawowania władzy. Jest to najczęściej pierwszy symptom takiego procesu. Ma on miejsce wraz lub obok przeinaczania przez polityków oraz zależnych od nich środków masowego przekazu pierwotnego znaczenia wielkich pojęć filozoficznych i etycznych (prawda, dobro, sprawiedliwość, piękno itd.), stygmatyzowania różnych grup społecznych („łże elity”), jak też posługiwania się przez nich hasłami i pojęciami zakłamanymi (np. „operacja specjalna” zamiast wojna, w kontekście agresji Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy w 2022 r.), pozbawionymi jasnej treści czy pełnymi niedopowiedzeń, pozwalając im na manipulowanie emocjami społecznymi w celu utrzymania władzy. Wszystkie te zjawiska stanowią zło społeczne, niszcząc podstawy życia obywatelskiego w republice.

3

Wykład na temat poszczególnych dziedzin nauk prawnych rozpoczyna się zazwyczaj od wskazania źródeł powstania lub pochodzenia prawa (fontes iuris oriundi). Głównie chodzi o formy (źródła), w jakich dochodzi do wprowadzenia norm do systemu prawnego, czyli o akty prawotwórcze. Współcześnie porządek prawny demokratycznego państwa zakłada tworzenie prawa w jawnym procesie decyzyjnym, określonym przez normy prawne, z uwzględnieniem – co jest jednak mniej ugruntowane w polskiej świadomości prawniczej – zasad ogólnych prawa (universalia principia iuris, general principles of law, Allgemeine Rechtsgrundsätze), które to pojęcie tylko do jakiegoś stopnia może być utożsamione z ustaleniami nauki teorii prawa. Prawo stanowione przez organy władzy publicznej ma stanowić system prawny, czyli uporządkowany i logiczny zespół norm. Warto jednak pamiętać, że nigdy w dziejach zorganizowania wspólnot w państwa nie było ono jedynym systemem normatywnym, którym ludzie kierują się w swoich zachowaniach. Należy bowiem wspomnieć o systemach norm pochodzących ze źródeł religijnych, etycznych, środowiskowych itd. Niemniej jednak państwo – także demokratyczne – wychodzi z założenia, że będzie generalnie sankcjonować tylko te normy, które samo przyjmuje i uznaje. Oczywiście może też uznać za wiążący, w pewnych granicach, inny system normatywny, np. religijny, bez szkody dla demokratyzmu swojego ustroju (zob. np. wyr. Wielkiej Izby z 19.12.2018 r. ETPCz Molla Sali przeciwko Grecji, sprawa Nr 20452/14 – w kontekście stosowania w greckim prawie cywilnym prawa szariatu).

4

W naukach społecznych występują przypadki postrzegania wspólnoty politycznej na wzór żywego organizmu i dotyczy to również nauk prawnych. W tym kontekście szczególnie zasadne jest mówienie o konstytucji państwa (tu warto zajrzeć do pracy C. Schmitta, Nauka o konstytucji, Warszawa 2013). Wówczas słowo to nie jest jednak nazwą własną jakiegokolwiek aktu prawnego, ale odnosi się do ogólnego opisu cech państwa jako złożonego bytu, rzeczywistości czy porządku rzeczy. W tym rozumieniu konstytucja danego państwa to jego wewnętrzne zorganizowanie, ocena efektywności podejmowania decyzji publicznych, faktyczne uwewnętrznienie obywatelskości wśród jednostek itd. Takie ujęcie problemu podkreśla pewną doniosłą okoliczność – państwo oraz tak rozumiana jego konstytucja są realnymi, obiektywnymi bytami społecznymi. Państwo zatem to nie tylko wspólnota dziejów, ale także ukształtowana i złożona rzeczywistość, świadomie zorganizowany naród, jedność – terytorium, władzy i ludności.

Skoro przyjmujemy, że istnienie państwa ma charakter obiektywny, to co do zasady możliwe będzie również normatywne ujęcie reguł, które zdeterminują właściwe jego zorganizowanie. Jest to konstrukcja, którą kreuje wspólnota ludzi. Grupę tę cementują jednak nie tyle związki krwi, ile ukształtowane relacje kulturowe, dziedzictwo przodków, język, współdziałanie, czynniki ekonomiczne, wspólne interesy itp. Relacje zachodzące w tej wspólnocie tworzą ład polityczny, społeczny, ekonomiczny itd. Na tej obserwacji zasadza się również sama idea konstytucjonalizmu. Wychodzi ona bowiem z założenia samoświadomości wspólnoty, zdolnej do rozumowego zorganizowania własnego funkcjonowania w sposób najlepiej odpowiadający potrzebom i możliwościom jej członków.

5

Konstytucja w ściślejszym znaczeniu tego pojęcia to coś innego, a zarazem ściśle powiązanego z poprzednim znaczeniem tego słowa. Jest świadomie podjętym aktem woli politycznej podmiotu wykonującego władzę zwierzchnią w państwie. Natomiast od strony kulturowej jest to doniosły akt prawny, ściślej – przyjęty przez samą wspólnotę polityczną (a nie nadany jej przez zewnętrzny podmiot) akt normatywny, wyrażający celowo ukształtowany zespół rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania całego państwa. Jest wreszcie prawną emanacją umowy społecznej, w której obywatele ustalają reguły życia publicznego oraz ramy wykonywania władzy w państwie („instrument rządzenia”). Normuje zatem najbardziej fundamentalne sprawy we wspólnocie politycznej, będąc jej ustawą zasadniczą.

W tej perspektywie konstytucja – zarówno jako całość, jak i poszczególne jej części – wiąże wszystkich bez wyjątku, rządzących jak i rządzonych. Jednocześnie jej rozwiązania powinny być interpretowane w świetle tych ustaleń, przynajmniej najbardziej fundamentalnych (niekiedy mowa jest wówczas o „duchu” konkretnej konstytucji), które doprowadziły do jej przyjęcia.

Ze względu na te funkcje społeczne ustawy zasadniczej dokument ten jest w stanie pełnić – analogicznie jak godło, hymn, barwy narodowe i stolica (art. 28–29 Konstytucji) – funkcję symbolu państwowości i z pewnością – jako poprawnie funkcjonujący w życiu publicznym – może być zaliczony do elementów składowych dobra wspólnego.

6

Fakt istnienia – co jest jednak czymś innym niż obowiązywanie – w państwie dokumentu o nazwie „konstytucja” (czy równorzędnej) nie przesądza ani o demokratycznym ustroju, ani o istnieniu państwa konstytucyjnego. Dokument, który jest wyłącznie deklaracją polityczną, pozbawioną jakiegokolwiek znaczenia regulacyjnego, stanowi jedynie atrapę ustawy zasadniczej. Aby miał praktyczne znaczenie, musi być aktem normatywnym wiążącym jego adresatów i stosowanym jak każdy inny obowiązujący akt normatywny, w tym ustawy. Oczywiście należy uwzględnić różnice wynikające ze swoistych cech konstytucji, w szczególności jej wyższej mocy obowiązującej. Nawet publiczne i manifestacyjne podkreślanie istnienia konstytucji przez osoby pełniące funkcje publiczne, przy jednoczesnym akcentowaniu jej wyłącznie politycznego znaczenia, gwałci istotę konstytucji w państwie prawa. Analogicznie rzecz się ma z sytuacją, kiedy bieżące funkcjonowanie życia publicznego, szczególnie sprawowanie władzy, świadomie przebiega wbrew podstawowym rozwiązaniom konstytucyjnym, krępującym rządzących. Wówczas założenia ustrojowe rozmijają się z codziennym doświadczeniem obywateli (mówi się wówczas o „państwie fasadowym”). Każdy demokrata podpisałby się zapewne pod treścią art. 67 Konstytucji Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej z kwietnia 2009 r., gdzie mowa jest o tym, że „obywatelom przysługuje wolność słowa, prasy, zgromadzeń, manifestacji i zrzeszeń”. Mało prawdopodobne jednak, by ktoś o zdrowych zmysłach uznał, że wszystkie te wolności są obecne w codziennym życiu KRLD i jej obywateli.

7

Współczesne państwa demokratyczne przyjmują ogólną zasadę pozytywistycznego pochodzenia prawa, czyli jego stanowienie przez organy władzy publicznej na podstawie wyraźnej normy kompetencji prawotwórczej. Kwestie z tym związane są zazwyczaj przesądzone w konstytucjach. Nie inaczej jest w przypadku Konstytucji RP z 1997 r., chociaż ta daleko pełniej i szerzej, niż inne akty konstytucyjne państw współczesnych, reguluje te zagadnienia. Wskazuje formy stanowienia prawa, przyjmując dualizm całego systemu, z podstawową rolą prawa powszechnie obowiązującego oraz dopełniającą go całą resztą. Normy składające się na źródła prawa konstytucyjnego mogą być stanowione we wszystkich tych formach. Oczywiście najważniejsze znaczenie mają tu Konstytucja i ustawy, a w przypadku prawa parlamentarnego – regulaminy izb.

8

Od tak rozumianych form tworzenia prawa należy odróżnić czynniki, które wpływają na ustalenie treści oraz funkcjonowanie norm. Mają znaczenie normatywne, ale nie stanowią formalnego sposobu wprowadzenia normy do obowiązującego porządku prawnego. Najważniejszym z nich jest poziom kultury politycznej, w tym kultury prawnej. Zazwyczaj im jest on wyższy, tym dla pokojowego i godziwego ukształtowania się rzeczywistości społecznej wystarczająca jest mniejsza liczba przepisów, a te, które są, mogą poprzestawać na określeniu obrysu najważniejszych rozwiązań, pozostawiając większy stopień elastyczności dla praktyki ich stosowania.

Od niepamiętnych czasów znaczenie dla ustalenia treści norm i zasad prawa mają ustalenia nauki prawa. Chodzi jednak nie tylko o wypowiedzi, nawet najbardziej utytułowanych, prawników występujących w roli intelektualnego wsparcia uprzedniej decyzji politycznej (mówi się wówczas o „prawnikach dworskich”), lecz o faktyczne ustalenia przedstawicieli nauki prawa. Im bardziej opinia ta jest zgodna (communis opinio doctorum), tym większym autorytetem może się cieszyć dany sposób rozumienia treści norm.

Niezaprzeczalne znaczenie dla ukształtowania się rozumienia treści norm prawnych ma działalność sądów. Tutaj bowiem nie tylko wkraczamy już w działalność organów państwa, ale dochodzi także czynnik wiążącego rozstrzygania sporów. Orzeczenia sądowe niejako „zagęszczają” pole sposobów rozumienia nawet najbardziej ogólnych przepisów, z czasem coraz wyraźniej i szczegółowo wskazując na właściwy i faktyczny ich sens. Stałej praktyce rozumienia danego przepisu, szczególnie organów sądowych „ostatniego słowa” (SN, NSA, TK), czyli takich, od których orzeczeń nie ma już zwykłych środków zaskarżenia, przypisuje się charakter „dowodu” co do faktycznej treści normy. Równie doniosłe znaczenie, cieszące się powagą działania organów państwa, będzie miał precedens – pierwsze zrealizowanie kompetencji bądź rozstrzygnięcie sprawy na podstawie danego przepisu, które stanowi potem prawnie istotny punkt odniesienia dla dalszej praktyki (zob. ciekawe rozważania Sądu Najwyższego USA dot. odstąpienia od rozumienia normy konstytucyjnej w sprawie Ramos przeciwko Luizjanie z 20.4.2020 r.). Długotrwałe podtrzymywanie takiego rozumienia treści kompetencji może wytworzyć zwyczaj. Niemniej nie ma prawnych przeszkód, by organy państwa – chociażby z powołaniem się na zmianę kontekstu – odstąpiły zarówno od rozstrzygnięcia precedensowego, jak i zwyczaju. Skoro nie tworzą one samoistnej normy prawnej, to odmienne zachowanie, mieszczące się w dyspozycji konkretnego przepisu, pozostanie w granicach swobody decyzyjnej. Ze względu na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa należałoby jednak oczekiwać, że organ państwa przedstawi wówczas szczególnie silne uzasadnienie swojej decyzji czy rozstrzygnięcia w danej sprawie.

9

W prawie konstytucyjnym akceptuje się jeszcze jeden doniosły składnik prawotwórstwa, mianowicie normy prawa zwyczajowego. Chodzi o takiego typu zwyczaj, któremu organy władzy publicznej przypisują charakter wiążącego określenia reguł postępowania. Odstąpienie od niego wymaga pojawienia się w systemie prawa wyraźnej normy prawnej, która taką normę prawa zwyczajowego uchyli bądź zmodyfikuje. Granica między tym, co faktycznie jest uznane za zwyczaj, a co już za normę prawa zwyczajowego jest jednak dość nieostra i płynna. Powołanie się na obowiązywanie normy prawa zwyczajowego domaga się zatem starannego dowodu. Największe znaczenie zwyczajom oraz normom prawa zwyczajowego przypisuje się w prawie parlamentarnym, jako poddziedzinie prawa konstytucyjnego. Jako przykład takiej normy wskazuje się najczęściej dyskontynuację prac parlamentu (zob. Nb. 393–395). Nie jest jednak jasne, czy akurat zasada dyskontynuacji faktycznie jest przykładem prawniczego endemitu, obowiązującego już tylko w prawie parlamentarnym, niejako obok pozytywistycznej wizji całego systemu prawa, czy też jest raczej przykładem prawniczej „żywej skamieniałości”, która funkcjonuje jako pozostałość przednowoczesnego sposobu sprawowania władzy i wykonywania kompetencji, będąc częścią składową ogólnych zasad prawa. Niegdyś zasadą było bowiem dożywotnie dzierżenie władzy monarszej (szczególnie gdy tron był dziedziczny) czy powoływanie do pełnienia funkcji państwowych. Wraz ze śmiercią danej osoby dochodziło do przerwania wszelkich czynności rozpoczętych za jej rządów. Współcześnie ten sposób sprawowania władzy pozostał aktualny w Europie bodajże tylko w odniesieniu do papieża będącego suwerenem Państwa Miasta Watykan i znaczenia jego śmierci dla przerwania ciągłości prac soboru bądź sprawowania urzędów w ramach kurii rzymskiej, jeśli nie zostaną one wyraźnie podtrzymane przez nowego biskupa Rzymu. Tak ukształtowany sposób rozumienia sprawowania funkcji publicznej, przeniesiony już dawniej na parlamentarzystów i sam organ przedstawicielski, wytworzył wspomnianą normę prawa zwyczajowego, która zachowała się do dzisiaj.

10

Człowiek, mając naturę relacyjną i społeczną, dąży do bycia razem z innymi. Dzięki temu może osiągnąć pewną wartość dodaną. Tworzone przez ludzi wspólnoty, o różnym stopniu wielkości, wymagają zarządzania ich sprawami. Typową i najwyższą formą organizacji życia politycznego wspólnot są państwa, które z kolei tworzą niekiedy różnego typu związki – unie czy konfederacje. W ramach funkcjonowania każdej wspólnoty politycznej, także państwowej, pojawia się naturalne pytanie o jej wewnętrzne zorganizowanie, zakres oraz sposób sprawowania w niej władzy. Należy wszędzie pamiętać, że tylko człowiek, a nie społeczeństwo jako całość, jest osobą, ma rozum i wolną wolę.

11

Jedną z podstawowych form zarządzania sprawami publicznymi jest stanowienie prawa. Posługiwanie się prawem przez państwo jest zatem jego stałą cechą. Dotyczy to wszelkich form ustrojowych. Nawet bowiem w systemach autorytarnych czy totalitarnych potrzebne są jakieś normy porządkujące życie społeczne. Demokratyczne państwo stawia jednak prawu pewne wymagania co do jego treści.

Pojęcie prawa jest na tyle wieloznaczne, że niekiedy warto wyraźnie zaznaczyć, w jakim kontekście jest używane. Przede wszystkim – i dalej tak będę je widział – jest systemem wiążących (ujmując też kontekst etyczny), ustanowionych (spojrzenie politologiczne), obowiązujących (spojrzenie dogmatyczno-prawne) lub działających w danym czasie i przestrzeni (kontekst socjologiczny) norm wskazujących reguły – pożądanych bądź niepożądanych – zachowań ludzkich. Prawo wyznacza tym samym wzorce oceny poprawności jednostkowego postępowania poszczególnych ludzi oraz całego życia społecznego. Jest to jednak coś dalece więcej niż tylko kwestia jego upoważniającego charakteru, czyli matrycy (wzorca), na podstawie której reprodukuje się kolejne władcze działania, a także miary, która pozwala ocenić zgodność konkretnego działania z zaprogramowanym wzorcem. Stanowienie prawa ma swój cel i nastawione jest na uzyskanie pożądanego rezultatu. Ocena faktycznie funkcjonującego systemu prawa pozostaje zatem w ścisłym związku z oceną rzeczywistego porządku politycznego, społecznego czy ekonomicznego. Z natury rzeczy związki zachodzące między wszystkimi tymi elementami są różnorodne i oddziałują wzajemnie na siebie.

Prawo jest zjawiskiem kulturowym i społecznym zarazem. Role i cele, jakie faktycznie spełnia, zależą od kultury politycznej i prawnej w danym czasie i miejscu. Przy niskiej kulturze prawo jest przejawem siły i opresji; im z kolei kultura ta jest wyższa, tym bardziej prawo zaczyna odgrywać rolę organizatorską. Gdy państwo jest sprowadzone wyłącznie do roli łupu rządzących, prawo będzie wykorzystywane do uzasadnienia wszelkich działań, nawet niegodziwych, byle utrzymać władzę. Kiedy jednak państwo faktycznie staje się dobrem wspólnym, prawo chroni obywatela jako osobę. Wówczas dyskusja, rozmowa, konsensus, sprawiedliwość społeczna itp. są cenione w dyskursie publicznym. Słusznie zatem prawo może być uznawane za świadectwo czasów oraz panujących w państwie obyczajów (obywateli i rządzących).

W demokratycznym państwie zadaniem prawa jest harmonizowanie sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczeństwa. Ma również cywilizować całość mechanizmów politycznego funkcjonowania wspólnoty. Stanowienie prawa ma zatem charakter porządkujący. Jednocześnie, gdy proces ten dokonuje się w godziwy sposób i zgodnie z ustalonymi regułami, legitymizuje władzę oraz działalność osób wykonujących imperium państwa w ramach poszczególnych organów władzy.

12

Patrząc na funkcjonowanie prawa, rozumianego w sposób ścisły, należy pamiętać o dość silnie rysujących się trzech jego specyficznych sferach. Po pierwsze, prawo wyznacza reguły odnoszące się do niego samego (zasady ogólne systemu prawa), po drugie, wskazuje na sposób dojścia do skutku nowych i derogowania już obowiązujących norm (normy o procesie prawotwórczym) oraz – co niewątpliwie jest najszerszą kategorią – reguluje typowe stosunki społeczne. Kryteria oceny poprawności systemu prawa mogą mieć zarówno ogólne zastosowanie, tzn. mogą dotyczyć wszystkich tych trzech sfer, jak i być bardziej specyficzne, przydatne do oceny tylko niektórych obszarów. W każdym jednak z nich normy ustanowione przez prawodawcę mają swoje ogólne założenia. Są one potem realizowane w drodze praktyki stosowania prawa, kształtując rzeczywistość społeczną. To wszystko razem tworzy dopiero pełen obraz funkcjonowania prawa, jako świadomego i celowego zespołu reguł uznanych i usankcjonowanych przez wspólnotę polityczną.

Należy zwrócić uwagę na pewne zjawisko, które jest śmiertelnym zagrożeniem dla demokratycznego państwa prawa. Niekiedy kreowanie norm (zarówno w drodze stanowienia nowych przepisów, jak i w procesie interpretacji dotychczasowych) jest uwarunkowane wyłącznie chęcią uzyskania konkretnego rezultatu w ramach bieżącej walki o zdobycie i utrzymanie władzy. W tym wypadku stanowienie norm niewiele ma wspólnego z chęcią realizacji dobra wspólnego. Być może z czasem prawo to zostanie uznane za element dobra wspólnego, ale u swojego zarania służy wyłącznie uzyskaniu jednostkowego rezultatu, mającego na celu zawłaszczenie państwa przez tego, kto w danym momencie ma możliwość bieżącego realizowania kompetencyjnej normy prawodawczej.

13

Człowiek jest motorem wszelkich decyzji instytucjonalnych. Nie ma bowiem organów państwa bez ludzi. To konkretni ludzie wykonują faktycznie władztwo publiczne w ramach instytucji i mechanizmów publicznych. Wszystkie cechy ludzkie – zarówno w sytuacji samodzielnego podejmowania decyzji, jak i działania w grupie – przekładają się na procesy decyzyjne, zarówno przy określaniu wiążących reguł zachowań, jak i przy wykorzystaniu ich potem w praktyce.

Analiza procesów wykorzystywania prawa do świadomego kształtowania rzeczywistości społecznej jest zatem zagadnieniem naukowo fascynującym. Zmusza bowiem dociekliwego badacza do sięgnięcia w głąb natury ludzkiej i zachowań społecznych człowieka. Angażuje tym samym różne dziedziny wiedzy. Pozwala zrozumieć procesy zachodzące między stanowieniem norm a zachowaniem indywidualnym i społecznym ludzi.

Bardzo rzadko można spotkać człowieka heroicznie dobrego (żyłam dla sztuki, żyłam dla miłości – jak to śpiewa o sobie Tosca w operze Pucciniego) albo do cna zepsutego. Najczęściej w społeczeństwie (zgodnie z twierdzeniami o rozkładzie naturalnym – zob. krzywa Gaussa) żyją po prostu „zwykli” ludzie – jedni lepsi, inni gorsi – ze swoimi wadami i zaletami. Są jednak pewne prawidła życia wspólnotowego, które mogą zwielokrotnić owe indywidualne zalety albo wady. Mechanizm ten działa jak sieć neuronowa, która dzięki połączeniom pomnaża moc obliczeniową niedostępną dla pojedynczego elementu składowego sieci. Analogiczny mechanizm społeczny – w sposób mniej lub bardziej świadomy – wykorzystały bodajże wszystkie ustroje totalitarne. Gorsze cechy natury ludzkiej, wsparte autorytetem i przymusem państwowym, ogłupiającą i nachalną propagandą oraz dezintegracją życia obywatelskiego, połączone w ramach władzy publicznej, tworzą struktury nieludzkiego środowiska społecznego, na wsparciu których utrzymują się zbrodnicze systemy polityczne. Stąd też nawet początkowo mała grupa osób, owładnięta wszakże niepohamowaną żądzą władzy lub obłąkaną ideologią, w sprzyjających warunkach historycznych, gospodarczych i politycznych, może stać się katalizatorem uwalniającym najgorsze cechy u ludzi, gdy działają razem, które normalnie hamowane byłyby w indywidualnym życiu danej osoby, zatruwając w konsekwencji całe życie wspólnoty. Zazwyczaj jednak osoby owładnięte taką żądzą, kiedy dojdą już do władzy, dążą – przez zmiany prawne lub faktyczne – do eliminacji elementów życia społecznego realizujących zasadę pomocni-czości.

Wspomniana wyżej analiza wykorzystania prawa może dotyczyć jego funkcjonowania w różnych ustrojach. Być może nawet częściej taką analizę podejmować muszą ci, którzy sprawują rządy autorytarne, jeśli nie chcą, by odebrano im władzę w drodze buntu społecznego (zob. jakie rady zawarł N. Machiavelli w Księciu). Gdy się jej zaniedba, również w ramach demokratycznych procesów sprawowania władzy, a oczekiwania obywateli znacznie rozejdą się z rzeczywistością społeczną, może dojść nie tylko do wycofania poparcia obywateli dla konkretnych osób sprawujących aktualnie władzę, ale również do generalnego porzucenia idei demokracji opartej na rządach prawa wyrażających akceptowane wartości i godziwy porządek rzeczy.

We wszystkich czasach i różnych reżimach ustrojowych można było znaleźć rozwiązania prawne, które starały się wyznaczyć reguły dotyczące następstwa sprawowania władzy oraz utrzymania aktualnego porządku politycznego. Stanowiły one realistyczną ocenę zachowań społecznych ludzi, również gorszych cech natury człowieka (jak to ujął Owidiusz: video meliora proboque, deteriora sequor – widzę i pochwalam lepsze, idę za gorszym). Żądza władzy potrafi rozpalić namiętności człowieka w sposób, dla którego trudno odnaleźć porównywalny przykład, poza jednym, który akurat w przypadku podręcznika akademickiego wypada pominąć (mającym wątpliwości, o czym piszę, polecam operę Wesele Figara Mozarta). Zachowania ludzi bezgranicznie opętanych chęcią sprawowania władzy – i to najczęściej w pojedynkę – potrafiły pchnąć całe wspólnoty w tragiczne konflikty czy bratobójcze walki, niekiedy nawet za cenę utraty niepodległego bytu państwowego (bardzo obrazowo opisane przez Szekspira chociażby w Makbecie). Na przestrzeni dziejów można byłoby także wskazać wielu, którzy zasmakowawszy niepohamowanej żądzy władzy, byli gotowi na różne zbrodnie. Potwierdza się wówczas gorzka obserwacja – z odwołaniem się do nazwisk dwóch wielkich badaczy różnych sfer i sposobów funkcjonowania człowieka – że w takich wypadkach w człowieku Freud (symbolizujący irracjonalność i emocjonalność) zwycięża Kanta (symbolizujący rozumowość, logiczność i moralność). Niejednego namiętność ta przeprowadziła w republice od „generała brygadiera”, przez „tymczasowego konsula”, „pierwszego konsula”, „konsula dożywotniego”, na godności cesarskiej skończywszy (której przyjęcie potwierdzone zostało w głosowaniu powszechnym – stąd w historiografii osoby przyjmujące nieograniczoną władzę w państwie za akceptacją obywateli nazywa się niekiedy „demokratycznymi dyktatorami”), kładąc kres samej republice – by poprzestać na przykładzie pewnego niewysokiego Korsykanina. Świadomość społeczna odbierania ludziom wolności przez kreowanych przez nich idoli politycznych przychodzi zazwyczaj poniewczasie. Używający jednak rozumu mogliby od razu realistycznie ocenić znaczenie powstania cesarstwa we Francji (zob. symboliczny gest Beethovena wymazującego nazwisko cesarza Francuzów z tytułu 3 symfonii, znanej obecnie jako Eroica).

14

Właśnie po to, by owa namiętność nie przynosiła opłakanych skutków, prawo próbuje okiełznać destrukcyjne zachowania człowieka w obliczu sprawowania władzy. Przez wieki starano się wymyślić i przełożyć na rozwiązania prawne, a potem na rzeczywistość społeczną mechanizmy zapobiegające skumulowaniu realnej władzy w ręku jednej osoby bądź wąskiej grupy, która byłaby poza kontrolą obywateli. Warto podkreślić, że większość wykorzystywanych współcześnie mechanizmów tego typu znanych było w greckich polis lub republice i imperium rzymskim. Najstarszymi, znanymi już w starożytności konstrukcjami służącymi samoobronie demokracji, były: pomysły instytucjonalne związane z przygotowaniem i wyborem osób, którym powierzano władzę (określenie wieku i doświadczenia, cursus honorum); sprawdzanie kandydatów oraz rozliczanie urzędników po zakończeniu kadencji (euthunai w polis greckich); tworzenie wielości organów władzy, najczęściej kolegialnych oraz mechanizmów pozwalających na wzajemne blokowanie działań uznawanych za niepożądane (intercesio, odpowiednik dzisiejszego weta); zakaz łączenia stanowisk, który z czasem przekształcił się jako element składowy szerszego pomysłu podziału władz w państwie; ścisłe określenie zakresu władzy danego organu oraz procedur w sprawach publicznych; wyznaczanie czasowego limitu sprawowania władzy (kadencja); mechanizmy pozbawiania praw uczestnictwa w życiu politycznym osób podejrzewanych o chęć zawładnięcia władzy (np. głosowania skorupkowe, ostracyzm, atimia, proscriptio), a także związane z kształtowaniem obywatelskiej postawy aktywnego ponoszenia odpowiedzialności za państwo czy możliwie powszechny udział w decydowaniu o sprawach publicznych (starogreckie eklezje, starorzymskie comitia tributa, concilium plebis). Warto również pamiętać, że już wówczas dostrzegano obowiązek obywatela przestrzegania prawa i widziano w tym konsekwencję umowy wiążącej obywatela ze wspólnotą własnej polis (zob. np. dialog Kriton Platona).

W mniejszym zakresie można byłoby natomiast poszukiwać w tamtym okresie podbudowy dla współczesnej wizji człowieka jako osoby, z jego niezbywalną i przyrodzoną godnością oraz pozytywnymi obowiązkami państwa względem jednostki. Kwestie te, jeśli były zauważane, widziano najczęściej w ramach koncepcji naturalnego porządku rzeczy, niezależnego od woli władzy publicznej. Kolejne wieki aktualizowały refleksję filozoficzną dotyczącą natury państwa, sprawowania władzy, prawa, społeczeństwa i człowieka. Wieki średnie przyniosły natomiast np. pogłębienie rozważań dotyczących granic posłuchu władzy i prawa do oporu (np. prace św. Tomasza z Akwinu).

15

W nowoczesności, zwłaszcza w oświeceniu, wspomniane koncepcje na tyle dojrzały bądź powrócono do nich po okresie ich zapomnienia w późnej starożytności lub średniowieczu, że dały się złożyć na całościową koncepcję współczesnego państwa prawa. Powołanie do życia społeczeństwa i państwa oraz sprawowanie władzy przypisano woli kreacyjnej wolnych jednostek (umowa społeczna). Władzę suwerenną w państwie miał sprawować ogół obywateli (suwerenność narodu), wykonywanie władzy miało być skrępowane prawem (rządy prawa), tworzonym z upoważnienia i ku pożytkowi wszystkich (koncepcja dobra wspólnego). Aby zapobiec odtworzeniu się rządów autorytarnych, władza miała być podzielona trwale na segmenty, a poszczególne organy tych władz miały się wzajemnie kontrolować i współdziałać (podział władz). Finałem tego procesu rozwoju myśli ustrojowej było skodyfikowanie zasad funkcjonowania państwa w ramach dokumentu prawnego – konstytucji, a tym samym urzeczywistnienie idei konstytucjonalizmu. Wówczas jeszcze uznanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka pozostawiono – różnie niekiedy rozumianemu – odrębnemu systemowi normatywnemu, czyli prawu naturalnemu. To ono, a nie jakakolwiek władza publiczna, miało wyznaczać wolności i prawa każdego człowieka. Zadaniem państwa było natomiast ich strzeżenie i ochrona. Za oczywiste uważano, że naruszenie praw człowieka stanowi przesłankę realizacji prawa do oporu jako naturalnej reakcji na naruszenie umowy społecznej (zob. np. art. II Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.).

16

Poprawne funkcjonowanie takiego ustroju potrzebuje co najmniej dwóch okoliczności, niejednokrotnie trudnych do uzyskania w praktyce. Demokratyczny ustrój państwa wymaga jak najszerszej grupy aktywnych demokratów, czyli obywateli świadomie i roztropnie wykorzystujących mechanizmy bezpośredniego sprawowania władzy czy wyborów, a także chętnych do udziału w życiu publicznym. Ponadto niezbędny jest odpowiednio wysoki poziom kultury politycznej i prawnej, przekładający się na stałą wolę zachowania całości umowy społecznej, a nie tylko praw podstawowych dotyczących władzy. Na ową całość składają się bowiem również szanowane zasady postępowania, choćby niewyrażone wprost w prawie oraz godziwe warunki społeczne i ekonomiczne w państwie (sprawiedliwość społeczna).

17

Jak każda nauka, prawo konstytucyjne posługuje się różnego typu klasyfikacjami, starając się uprościć rozważane problemy. Pewne schematy systematyzacji poszczególnych aktów konstytucyjnych przedstawiane są zatem z punktu widzenia ich cech charakterystycznych.

Jednym z najbardziej popularnych, a jednocześnie mylących kryteriów kategoryzacji jest forma prawna. Najczęściej bowiem mowa jest o konstytucji pisanej (formalnej) i niepisanej (materialnej). Podział ten opiera się na pewnym nieporozumieniu, mianowicie na braku rozróżnienia konstytucji jako funkcjonującego ustroju państwa od dokumentu prawnego, który zawiera zestaw norm determinujących ów ustrój. O konstytucji „niepisanej” można mówić tylko w drugim znaczeniu. Nie wystarcza tu uznanie, że prawne znaczenie mają zwyczaje i orzecznictwo, bo tak jest najczęściej. Przy tym rozróżnieniu nawet przykład Wielkiej Brytanii byłby nietrafiony, gdyż obowiązujący tam zestaw aktów normatywnych regulujących ustrój państwa jest niemały, a niektóre z nich cieszą się wielowiekową historią. Nie da się wskazać współczesnego demokratycznego państwa, które nie miałoby jakiegokolwiek aktu normatywnego regulującego istotną część zagadnień ustrojowych. Nie zmienia to postaci rzeczy, że w literaturze klasyfikacja ta jest bardzo często powtarzana. Podział ten miałby większy sens, gdyby odnosił się do innego zagadnienia, a mianowicie mocy obowiązującej konstytucji względem ustaw. Wówczas o konstytucji Wielkiej Brytanii można byłoby mówić jedynie w sensie materialnym (choć już nie jako o konstytucji niepisanej). Jeszcze bardziej skomplikowany byłby natomiast przypadek Izraela. Nie udało się tam uchwalić jednego aktu normatywnego. Przyjęto natomiast kilkanaście ustaw konstytucyjnych, które regulują różne zagadnienia ustroju państwa. Co do ich wyższości w ramach hierarchii źródeł prawa względem ustaw brak jest natomiast pełnej jasności. Nie wiadomo zatem, czy jest to przykład jedynie konstytucji materialnej (choć z pewnością pisanej), jak w przypadku Wielkiej Brytanii, czy też przynajmniej częściowo formalnej.

Z punktu widzenia liczby dokumentów o randze konstytucyjnej wyróżnia się konstytucje jednolite (jeden dokument) oraz złożone. Niekiedy kryterium to jest trudne do zastosowania, gdyż akt normatywny, który uchodzi za podstawowy, odsyła do innych dokumentów. W tej perspektywie Konstytucja RP z 1997 r. – tak jak i Włoch (z 1946 r.), Hiszpanii (z 1978 r.) czy Finlandii (z 1999 r.) – jest konstytucją jednolitą. Złożony charakter mają natomiast Ustawa Zasadnicza RFN (z 1949 r.), która odsyła do niektórych postanowień Konstytucji z 1919 r., Konstytucja Austrii (z 1920 r.) czy Konstytucja V Republiki Francuskiej, która uznaje za obowiązujące normy konstytucyjne Deklarację Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r., wstęp do Konstytucji z 1946 r. oraz Kartę Środowiska Naturalnego, tworzące łącznie tzw. blok konstytucyjny.

Kolejnym kryterium jest odporność aktu konstytucyjnego na dokonywanie w nim zmian. Chodzi jednak o kryterium formalne, a nie opis rzeczywistości społecznej. Przy tej klasyfikacji rozróżnia się konstytucje sztywne i elastyczne. W przypadku tych pierwszych dokonywanie zmian dopuszczalne jest tylko po spełnieniu pewnych kryteriów formalnych, trudniejszych niż w przypadku „zwykłego” trybu ustawodawczego. Niekiedy normy konstytucyjne wymagają potwierdzenia zmiany przez parlament kolejnej kadencji bądź w drodze zatwierdzającego referendum ogólnokrajowego (tak np. w przypadku Konstytucji Estonii, Finlandii czy Holandii). O konstytucji elastycznej – i to przy zastrzeżeniu wcześniejszych uwag – można mówić w odniesieniu do Wielkiej Brytanii.

Z punktu widzenia powyższych kryteriów Konstytucja RP z 1997 r. jest konstytucją pisaną, jednolitą i sztywną.

18

W historii konstytucjonalizmu pojawiały się różne sposoby dojścia do skutku przepisów konstytucyjnych. Konstytucje powstają bowiem w niejednolity sposób i w odmiennych momentach dziejowych życia społeczeństw. Zawsze jest to jednak bardzo doniosłe wydarzenie w życiu wspólnoty politycznej. Konstytucję może przyjąć naród polityczny sam dla siebie albo może być mu ona oktrojowana, czyli narzucona z zewnątrz (przez wspólnotę międzynarodową) lub nadana przez monarchę (tak było z Konstytucją Księstwa Warszawskiego w 1807 r. czy Królestwa Polskiego w 1815 r.), kiedy to on dzierży władzę zwierzchnią. Jeszcze w XIX w. tam, gdzie w ogóle dochodziło do ustalenia konstytucji, dominowało oktrojowanie konstytucji przez władcę. Górę nad ustaleniem rzeczywistej woli narodu politycznego brał rozkaz władcy czy wodza. Z tego też względu ten sposób dojścia do skutku aktu konstytucyjnego nie mieści się w ramach współcześnie przewidzianych procedur demokratycznych.

Korzystając z prawa do samostanowienia naród polityczny organizuje się w państwo, przyjmuje pierwszą konstytucję na mocy posiadanej przez siebie władzy zwierzchniej, jako z istoty rzeczy władzy ustrojodawczej. W zwykłych czasach życia demokratycznego państwa wspólnota polityczna zmienia dotychczasową konstytucję w drodze sformalizowanej procedury, pozwalającej na odpowiednie rozważenie propozycji i uzyskanie konsensusu. Niekiedy jednak dotychczasowy porządek ustroju rozpada się. Przyjęcie wówczas nowej konstytucji może mieć miejsce w drodze transformacji ustrojowej, z zachowaniem spokoju społecznego oraz najczęściej ogólnych reguł legislacyjnych (tak się stało w wyniku porozumień Okrągłego Stołu w 1989 r.) albo gwałtownie, w drodze powszechnej akceptacji zamachu stanu (tak się stało po zamachu majowym z 1926 r.), buntu lub rewolucji. W takich wypadkach odrzucenie dotychczasowego ustroju i jego konstytucji następuje na mocy dzierżenia władzy, nie szukając innego legalistycznego uzasadnienia. Tym samym nie mieszczą się one w ramach zwykłego funkcjonowania demokratycznego państwa prawa.

Współcześnie znane są różnego typu rozwiązania przewidziane dla przyjęcia konstytucji. Odbywa się to najczęściej przy zachowaniu wyższych kryteriów formalnych niż przewidziane dla potrzeb dojścia do skutku ustaw. Najbardziej typowe jest uchwalenie konstytucji przez parlament w trybie zbliżonym do przewidzianego dla uchwalenia ustawy, zazwyczaj w sposób zmodyfikowany, który zwiększa konieczne warunki formalne przewidziane dla przyjęcia konstytucji. Niekiedy przyjmuje się szczególne przepisy konstytucyjne regulujące tryb uchwalenia konstytucji lub powołujące specjalny organ, który będzie miał kompetencję do jej przyjęcia (konstytuanta). Niejednokrotnie przewiduje się również udział obywateli w tym procesie w drodze referendum zatwierdzającego. Zupełnie unikalny tryb dojścia do skutku aktu konstytucyjnego miał miejsce w przypadku porozumienia międzynarodowego z Dayton, podpisanego pod koniec 1995 r. Kończyło ono konflikt zbrojny na terenie Bośni, byłej republiki Jugosławii. Jednym z załączników do tego porozumienia była Konstytucja Bośni i Hercegowiny. Rzecz interesująca, że jedno z rozwiązań tam zawartych zostało później uznane przez ETPCz za niezgodne z EKPCz (wyr. z 22.12.2009 r. w sprawie Sejdić i Finci przeciwko Bośni i Hercegowinie, Nr 27996/06 i 34836/06).

19

W polskiej historii XX w. organem uchwalającym całościową konstytucję były albo jednoizbowy, wybrany specjalnie w tym celu Sejm Ustawodawczy (1919–1921 oraz 1947–1952) albo Zgromadzenie Narodowe (1993–1997). Odmienną rolę konkretnego Sejmu wybranego jako konstytuanta symbolicznie podkreślano tym, że nie liczono go do późniejszych kadencji izb (za Sejm I kadencji w II RP uznawano ten wyłoniony w wyborach z 1922 r., a po II wojnie światowej – Sejm wybrany w 1952 r.). Dwukrotnie sięgnięto też po ustawę konstytucyjną (odrębny od zasadniczego tekstu konstytucji akt normatywny o mocy obowiązującej równej konstytucji), w której uregulowano specjalny tryb przygotowania i uchwalenia konstytucji (ustawa konstytucyjna z 26.5.1951 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Polski Ludowej czy ustawa konstytucyjna z 23.4.1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Natomiast po uchwaleniu całościowego aktu konstytucyjnego przyjmowano regulacje dostosowawcze na czas do pełnego wejścia w życie wszystkich postanowień nowo uchwalonej konstytucji (ustawa przechodnia z 18.5.1921 r. do ustawy konstytucyjnej z 17.3.1921 r. w sprawie czasowej organizacji władzy zwierzchniej Rzeczypospolitej czy ustawa konstytucyjna z 22.7.1952 r. – przepisy wprowadzające Konstytucję Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej).

Ustawami konstytucyjnymi były też tzw. małe konstytucje, czyli akty normatywne tymczasowo regulujące najważniejsze zagadnienia ustrojowe do czasu uchwalenia docelowej konstytucji (luty 1919 r., luty 1947 r., październik 1992 r.). Ustawą konstytucyjną był wprowadzony w 1920 r. statut organiczny Województwa Śląskiego. Ustawami konstytucyjnymi dokonywano również zmian czy odstąpienia od stałych rozwiązań konstytucyjnych w całym okresie od 1919 r. do 1997 r. Warto w tym miejscu przypomnieć, że tzw. konstytucja kwietniowa była ustawą konstytucyjną uchwaloną z odwołaniem się (chociaż niestety niezgodnie z jej postanowieniem) do przepisów o zmianie konstytucji z 1921 r. Uchylając konstytucję marcową, utrzymywała jednocześnie w mocy część jej przepisów.

20

Zmiany ustrojowe zapoczątkowane symbolicznie porozumieniami Okrągłego Stołu, przełożone na język Konstytucji z 1952 r. w ramach tzw. noweli kwietniowej (ustawa z 7.4.1989 r. o zmianie Konstytucji PRL) nie dawały początkowo jasnych sygnałów co do możliwego kierunku, w jakim podążą. W wyniku wyborów z 4.6.1989 r. doszło do przyspieszenia biegu wydarzeń politycznych w kraju, a w związku z Jesienią Ludów również na arenie międzynarodowej. W tym samym roku ponownie zmieniono Konstytucję z 1952 r. – tzw. nowelą grudniową (ustawa z 29.12.1989 r. o zmianie Konstytucji PRL), na mocy której przywrócono poprzednią nazwę państwa, wzór godła oraz usunięto pozostałości konstytucyjnych podstaw funkcjonowania ustroju komunistycznego i zależności od ZSRR. Na nowo określono ustrój państwa. Wprowadzono m.in. zasadę demokratycznego państwa prawnego, pluralizm polityczny, ochronę własności itd. Nie ulegało już zatem wątpliwości, że dokonujące się zmiany powinny zostać sfinalizowane przyjęciem nowej konstytucji dostosowanej do demokratycznych aspiracji społeczeństwa. Okoliczności polityczne nie dawały jednak wówczas szans na jej uchwalenie.

Próbą przełamania impasu i zakończenia „prowizorium konstytucyjnego” było przyjęcie ustawy konstytucyjnej z 23.4.1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 67, poz. 336 ze zm.). Była ona przewidziana do wykorzystania wyłącznie na potrzeby uchwalenia nowej, całościowej konstytucji. Ustawa ta uznawała Konstytucję z 1952 r. za tymczasową. Niemniej jednak w tym czasie zmiany w normach rangi konstytucyjnej (także w samej ustawie z 1992 r.) dokonywały się nadal na podstawie przepisów Konstytucji z 1952 r.

Ustawa konstytucyjna z 23.4.1992 r. weszła w życie w trakcie I kadencji Sejmu. Jednak dopiero w następnej kadencji, w latach 1993–1997, Zgromadzenie Narodowe zdołało przygotować i uchwalić nową konstytucję. Wybory do Sejmu w 1993 r. były przeprowadzone po raz pierwszy z zastosowaniem progów wyborczych, co spowodowało, że spora część głosów oddanych na ugrupowania prawicowe (w tym, które poparły wcześniej zmianę ordynacji) nie przełożyła się na mandaty poselskie. Osłabiło to legitymację polityczną parlamentu i było pretekstem do kwestionowania jego uprawnienia do uchwalenia nowej konstytucji. Zmiana kadencji zrodziła też problem proceduralny związany z zasadą dyskontynuacji prac parlamentu, której skutki przełamano ustawą konstytucyjną z 1994 r., nowelizującą ustawę z kwietnia 1992 r.

21

Ustawa o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji przewidywała powołanie do życia Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w składzie 46 posłów oraz 10 senatorów. Projekty konstytucji mogli zgłosić: Komisja Konstytucyjna, grupa co najmniej 56 członków Zgromadzenia Narodowego oraz prezydent. Po nowelizacji z 1994 r. do prac legislacyjnych przejęto wszystkie projekty zgłoszone w poprzedniej kadencji oraz przewidziano prawo inicjatywy dla grupy co najmniej 500 tys. obywateli (udało się to jedynie inicjatorom skupionym przy NSZZ „Solidarność”). Był to pierwszy w historii polskiego konstytucjonalizmu przypadek przyznania prawa inicjatywy ustawodawczej grupie obywateli i to od razu – co nie zostało potem podtrzymane – w zakresie przepisów rangi konstytucyjnej.

Ostatecznie Komisja Konstytucyjna pracowała nad siedmioma projektami. Ustawa dawała możliwość przeprowadzenia konsultacyjnego referendum ogólnokrajowego nad zasadami, na których opierać się miała nowa konstytucja. Nie zdecydowano się jednak na skorzystanie z takiej możliwości. Pierwsze czytanie projektów odbyło się w Zgromadzeniu Narodowym we wrześniu 1994 r.; drugie – w lutym 1997 r. (prace trwały już nad jednolitym projektem nowej konstytucji); trzecie – 2.4.1997 r. (rozpatrywano poprawki prezydenta do projektu konstytucji). Tego dnia Konstytucja została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe – za jej uchwaleniem głosowało 451 członków Zgromadzenia Narodowego, przeciw – 40 (w tym m.in. późniejszy prezydent B. Komorowski), a 6 osób wstrzymało się od głosowania. Aż 63 członków Zgromadzenia Narodowego nie wzięło udziału w głosowaniu. Referendum zatwierdzające odbyło się 25.5.1997 r. Frekwencja w tym referendum nie przekroczyła 43% uprawnionych, ale przepisy nie wymagały udziału odpowiedniego odsetka uprawnionych do uznania wiążącego charakteru tego referendum. Poparcia dla nowo uchwalonej konstytucji udzieliło wówczas ponad 53% biorących udział w głosowaniu powszechnym. Ważność tego referendum potwierdził SN 15 lipca tego roku. Prezydent podpisał Konstytucję 16 lipca i została ona ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Weszła w życie 17.10.1997 r. Od tego dnia jej przepisy odnoszą się do oceny zdarzeń i sytuacji, które miały miejsce przed, w dniu, jak i po dacie jej wejścia w życie. Jedynie w niewielkim zakresie jej postanowienia – przez ściśle określony okres – utrzymywały w mocy odmienne od docelowych rozwiązania, które ukształtowane zostały jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP (zob. przepisy rozdziału XIII).

22

Bezsprzecznie Konstytucja RP z 1997 r. doszła do skutku zgodnie z tym, co ustalono wcześniej przez demokratycznego ustrojodawcę w zakresie przygotowania i przyjęcia nowej ustawy zasadniczej. Nie kwestionowano wówczas poprawności tak ustalonej procedury. Została ona uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe, czyli najliczniejsze ciało przedstawicielskie, jakie znane jest w polskim porządku ustrojowym, oraz zatwierdzona przez Naród w referendum. Prawdą jest natomiast, że manifestacyjnie okazywana niechęć do twórców tekstu ustawy zasadniczej, kwestia politycznej reprezentatywności Zgromadzenia Narodowego w składzie z lat 1993–1997, niska frekwencja w referendum akceptującym z 25.5.1997 r. oraz wejście do Sejmu po wyborach 1997 r. ugrupowań kwestionujących wartość kompromisu, który pozwolił na jej uchwalenie, nie tworzyło dobrego prognostyka na przyszłość. Co więcej, zaraz po wejściu w życie Konstytucji RP zgłoszono pierwszy projekt dokonania w niej zmian. Przez prawie dwa kolejne dziesięciolecia oś sporów w Polsce będzie przebiegała wzdłuż wizji państwa wyznaczonej przez Konstytucję RP. To wszystko nie daje jednak dostatecznej podstawy do naruszania ładu społecznego, jaki wyznaczyła, a także odrzucania lub podważania koniecznego autorytetu instytucji publicznych wymienionych w jej tekście, a służących dobru wspólnemu.

23

Konstytucja RP z 1997 r. jest dokumentem dość rozbudowanym i szczegółowym. Składa się ze wstępu oraz 13 rozdziałów (niekiedy mających własną systematykę), w tym 243 artykułów. Kolejno rozdziały te dotyczą zasad ogólnych państwa (Rozdział I – „Rzeczpospolita”), wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela (Rozdział II), określenia form stanowienia prawa oraz niektórych reguł stosowanych w przypadku kolizji norm w ramach hierarchii źródeł prawa (Rozdział III – „Źródła prawa”), parlamentu, w tym Zgromadzenia Narodowego i przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego (Rozdział IV – „Sejm i Senat”), głowy państwa oraz niektórych spraw dotyczących prowadzenia polityk zagranicznej i obronności kraju (Rozdział V – „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”), rządu, służby cywilnej oraz administracji rządowej (Rozdział VI – „Rada Ministrów”), samorządu terytorialnego (Rozdział VII), władzy sądowniczej (Rozdział VIII – „Sądy i trybunały”), trzech organów, które nie mieszczą się w ramach klasycznego podziału władzy lub wymagają przymiotu niezależności – NIK, RPO i KRRiTV (Rozdział IX – „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”), finansów publicznych, obejmujący kwestie nakładania podatków, długu publicznego, budżetu państwa, pieniądza i centralnego banku państwa (Rozdział X), stanów nadzwyczajnych (Rozdział XI), trybu dojścia do skutku ustawy o zmianie Konstytucji (Rozdział XII – „Zmiana konstytucji”) oraz rozwiązań przejściowych, transformacyjnych i uchylających (Rozdział XIII – „Przepisy przejściowe i końcowe”).

Spis treści

1. Przedmowa

2. Wykaz skrótów

3. Rozdział I. Propedeutyka nauki prawa konstytucyjnego

Punkty orientacyjne

1. Okładka

2. Strona tytułowa

3. Prawa autorskie

4. Przedmowa

5. Meritum publikacji

6. Spis treści