Recenzenci

prof. dr hab. Krystyna Krzyżanowska

dr hab. prof. nadzw. Katarzyna Zawalińska

Wydawca

Magdalena Ścibor

Koordynator produkcji

Mariola Iwona Keppel

Projekt okładki i stron tytułowych

Przemysław Spiechowski

Zdjęcie na okładce

SUPACHART/Shutterstock

Antlio/Shutterstock

Stockr/Shutterstock

Lucky Business/Shutterstock

Miriam Doerr Martin Frommherz/Shutterstock

goodzone/Shutterstock

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.
Michał Latusek

Publikacja została sfinansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2011/01/D/HS4/01954.

Copyright © by Agnieszka Poczta-Wajda, Warszawa 2017.

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2017r. (Wydanie I)
Warszawa 2023

ISBN: 978-83-011-8680-7

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

tel. 22 69 54 321; faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl

www.pwn.pl

Fragment

Wprowadzenie

Podziękowania

Rozdział 1. Ekonomia polityczna wobec polityki wspierania rolnictwa

1.1. Polityka rolna w rozważaniach ekonomii politycznej i teorii wyboru publicznego

1.2. Wsparcie dla rolnictwa jako przykład renty politycznej

1.3. Wpływ grup interesów i lobbingu na poziom wsparcia rolnictwa

1.4. Instytucjonalne uwarunkowania polityki rolnej

Rozdział 2. Metody i narzędzia pomiaru wsparcia finansowego producentów rolnych

2.1. Baza danych Banku Światowego jako źródło informacji o polityce wsparcia finansowego sektora rolnego

2.2. Podstawy opracowania metodologii wskaźników wsparcia finansowego producentów (NRA) i konsumentów (CTE)

2.3. Alternatywne metody pomiaru wsparcia finansowego dla producentów rolnych

2.4. Zastosowanie modeli dla danych panelowych w analizie polityki wsparcia rolnictwa

2.5. Modele równowagi ogólnej i cząstkowej jako narzędzia oceny skutków zmian w poziomie wsparcia producentów rolnych

Rozdział 3. Wsparcie finansowe dla sektora rolnego w krajach o różnym poziomie rozwoju

3.1. Sektor rolny i modele rozwoju rolnictwa w krajach rozwiniętych i rozwijających się – podobieństwa i różnice

3.2. Zróżnicowanie wsparcia rolnictwa w krajach o różnym poziomie rozwoju w drugiej połowie XX wieku i w pierwszej dekadzie XXI wieku

3.3. Zróżnicowanie wsparcia finansowego na poszczególnych rynkach rolnych

3.4. Paradoks rozwojowy w polityce rolnej – pojęcie i przejawy

Rozdział 4. Polityka wspierania rolnictwa w krajach o różnym poziomie rozwoju

4.1. Wsparcie dla rolnictwa w krajach rozwiniętych

4.1.1. Sektor rolny w gospodarkach krajów rozwiniętych

4.1.2. Poziom i struktura wsparcia producentów rolnych w krajach rozwiniętych

4.2. Polityka rolna w wybranych krajach azjatyckich

4.2.1. Przemiany gospodarczo-polityczne i wzrost gospodarczy w Azji Południowej i Wschodniej

4.2.2. Wsparcie dla producentów rolnych w azjatyckich krajach rozwijających się

4.2.3. Polityka rolna w Korei Południowej i Tajwanie

4.3. Rolnictwo i polityka rolna w afrykańskich krajach rozwijających się

4.3.1. Kraje afrykańskie jako grupa najbiedniejszych państw świata

4.3.2. Sytuacja geopolityczna krajów afrykańskich w okresie postkolonialnym

4.3.3. Polityka rolna w wybranych krajach Afryki

4.4. Polityka rolna w wybranych krajach rozwijających się Ameryki Łacińskiej

4.4.1. Rozwój gospodarczy i polityka makroekonomiczna w krajach Ameryki Łacińskiej

4.4.2. Wsparcie finansowe dla producentów rolnych w krajach Ameryki Łacińskiej

4.5. Rolnictwo i polityka rolna w krajach transformacji gospodarczej

4.5.1. Współczesna sytuacja gospodarcza krajów Europy Środkowo-Wschodniej, Turcji i Izraela

4.5.2. Wpływ przemian gospodarczych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej na kształt polityki rolnej

Rozdział 5. Absolutny i relatywny poziom dochodów rolniczych a poziom wsparcia dla rolnictwa

5.1. Dochodowe determinanty działalności grup interesów rolników

5.2. Aktywność grup interesów rolników wobec relatywnej deprywacji dochodowej – implikacje teoretyczne

5.3. Operacjonalizacja koncepcji relatywnej deprywacji w badaniach nad poziomem wsparcia dla producentów rolnych

5.4. Determinanty paradoksu rozwojowego w świetle badań empirycznych

Rozdział 6. Konsekwencje wzrostu protekcjonizmu rolnego w krajach rozwijających się – przypadek krajów azjatyckich

6.1. Przyszłość polityki rolnej w krajach azjatyckich w świetle negocjacji na forum WTO

6.2. Koszty polityki ochrony rynków rolnych w azjatyckich krajach rozwijających się – model SMART

6.3. Konsekwencje wzrostu interwencjonizmu rolnego w krajach azjatyckich – model GTAP

Podsumowanie

Bibliografia

Słowniczek ważniejszych pojęć i skrótów

Summary

Aneks

O Autorce

Przypisy

Pozostałe rozdziały dostępne w pełnej wersji e-booka.

Wprowadzenie

Rolnictwo i związane z nim obszary wiejskie są miejscem zamieszkania i pracy dla blisko 50% populacji świata, a obszary rolnicze stanowią 37% powierzchni lądowej Ziemi (World Bank, 2016c). Sektor rolny jest zatem ważną częścią gospodarki światowej nie tylko z powodu strategicznego dobra, czyli żywności, którą wytwarza. Bank Światowy (World Bank, 2016a) szacuje, że 78% ludzi ubogich, których jest blisko 900 mln, mieszka na obszarach wiejskich, a rolnictwo stanowi dla nich główne źródło utrzymania. Dlatego też problem poziomu dochodów rolniczych jest problemem globalnym. Sytuacja dochodowa ludności wiejskiej, w tym rolniczej, stanowi przedmiot zainteresowania władz publicznych i jest często wymieniana jako jedna z przesłanek do podjęcia działań interwencyjnych wobec sektora rolnego (Rembisz, 2009). Charakter tych działań jest jednak odmienny w krajach o różnym poziomie rozwoju. Dochody rolnicze wspierane są przede wszystkim w krajach wysokorozwiniętych, natomiast kraje rozwijające się, gdzie problem biedy na obszarach wiejskich jest szczególnie dotkliwy, nie tylko nie wspierają producentów rolnych, ale nawet ich „opodatkowują”[1]. Dodatkowo, poziom dochodów rolniczych w krajach rozwijających się jest obniżany poprzez protekcyjną politykę prowadzoną na rynkach rolnych przez kraje rozwinięte, co prowadzi do zaniżania cen żywności na rynku światowym. Oprócz wspierania eksportu produktów żywnościowych i ochrony rynków przed zagraniczną konkurencją, kraje rozwinięte prowadzą również wewnętrzną politykę wspierania dochodów rolniczych. W niektórych krajach o najwyższym poziomie rozwoju (Szwajcaria, Japonia, Norwegia, Korea Południowa) wsparcie dla producentów rolnych stanowi nawet ponad 50% dochodu rolników (OECD, 2015a).

Zjawisko to nazwane zostało w literaturze ekonomicznej paradoksem rozwojowym (Masters i Garcia, 2010) i oznacza dodatnią zależność między poziomem rozwoju gospodarczego danego kraju a poziomem wsparcia dla producentów rolnych. Stanowi ono współcześnie przedmiot zainteresowania ekonomistów rolnych na całym świecie[2], a identyfikacja i ewaluacja zróżnicowanych mechanizmów i form interwencji w sektorze rolnym oraz sił, które nimi kierują, wydaje się ważna z kilku powodów. Po pierwsze, dotychczasowa polityka rolna w skali globalnej przyczyniała się do pogłębiana dysproporcji dochodowych między krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się. Wspieranie rolników w krajach rozwiniętych i ich opodatkowywanie w krajach biedniejszych spotęgowało przede wszystkim dysproporcje dochodowe między rolnikami z tych dwóch grup krajów. Dodatkowo, ponieważ w krajach rozwijających się, a szczególnie w krajach najsłabiej rozwiniętych, w sektorze rolnym pracuje większość osób aktywnych zawodowo, problemy dochodowe w rolnictwie stanowią tam w zasadzie problem w skali całej gospodarki. Chodzi tu więc również o pogłębianie dysproporcji dochodowych na poziomie narodowym między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się.

Po drugie, mimo, że polityka rolna w krajach rozwiniętych prowadzić miała z założenia do poprawy sytuacji dochodowej rolników, to w praktyce przyczynia się do pogłębiania dysproporcji dochodowych wewnątrz tych krajów. Wsparcie dla rolników nadal przekazywane jest częściowo poprzez mechanizm wyższych cen rynkowych (OECD, 2015a) bądź uzależnione jest od ilości posiadanej ziemi, dlatego trafia głównie do dużych producentów rolnych i sprzyja bogatym konsumentom (Kowalski i Rembisz, 2005). W przypadku dzierżawy ziemi, wsparcie „przechwytywane” jest w postaci wyższych czynszów przez właścicieli gruntów, którzy są z reguły bogatsi od dzierżawców. Część wsparcia trafia również do przetwórców i sprzedawców produktów rolnych, ponieważ w łańcuchu dostaw żywności dysponują oni większą siłą rynkową niż często rozdrobnieni i biedniejsi producenci rolni (Milczarek-Andrzejewska, 2012).

Po trzecie, z punktu widzenia ekonomii klasycznej, tak kształtowana polityka rolna przyczynia się do nieefektywnej alokacji zasobów i zmniejszenia korzyści płynących z międzynarodowej wymiany handlowej, obniżając tempo wzrostu gospodarczego na świecie i prowadząc do pogłębiania biedy. Przy czym nie chodzi tu tylko o handel produktami rolnymi, ale również o obroty handlowe produktami przemysłowymi, usługami i własnością intelektualną, ponieważ kwestie związane z rolnictwem stanowią jeden z punktów „zapalnych” w ramach multilateralnych negocjacji handlowych na forum Światowej Organizacji Handlu (WTO) i od wielu lat uniemożliwiają podpisanie porozumienia (Budnikowski, 2006). To z kolei doprowadziło do intensywnego rozwoju regionalnych preferencyjnych porozumień handlowych (Śledziewska, 2012; Michalski, 2014), które z jednej strony zmniejszają bariery w handlu między członkami ugrupowań, ale z drugiej strony są przez niektórych oceniane jako przeszkoda dla liberalizacji handlu wielostronnego (Kawecka-Wyrzykowska, 2008; Sapa, 2014).

Polityka dotowania rolnictwa w krajach rozwiniętych i jego opodatkowania w krajach najbiedniejszych, a więc występowanie paradoksu rozwojowego, niesie za sobą wiele negatywnych konsekwencji, dla których trudno znaleźć uzasadnienie w klasycznych teoriach ekonomicznych. Dlatego też ekonomiści starają się wyjaśnić to zjawisko wykorzystując teorie ekonomii politycznej, w tym rozważania szkoły wyboru publicznego. Zgodnie z tymi teoriami, kluczową rolę w kształtowaniu polityki gospodarczej odgrywają grupy interesu, które poszukując rent politycznych zdolne są wpływać na decyzje polityków. Skuteczność działań grup interesów zależeć będzie od zasobów przeznaczanych na aktywności związane z wywieraniem presji na polityków, ale również od rozmiarów tej grupy. Paradoksalnie, zgodnie z założeniami szkoły wyboru publicznego, większą skuteczność w pozyskiwaniu rent politycznych wykazują mniejsze grupy (Olson, 1965).

Ze zjawiskiem paradoksu rozwojowego powiązane mogą być także istotne przesłanki polityczne i/lub społeczne realizacji polityki rolnej w praktyce polityki gospodarczej. Z tego też powodu współczesna polityka rolna stanowi przedmiot zainteresowania również nauk politycznych i socjologicznych. W literaturze z zakresu nauk politycznych[3] podkreśla się rolę ustroju i systemu politycznego w tworzeniu warunków sprzyjających działalności grup interesów rolników (Olper, 2001), aczkolwiek zwraca się uwagę na znaczenie poziomu dochodów i wyposażenie w zasoby, które umożliwiają partycypację polityczną (Cicatiello, Ercolano i Geata, 2015). Natomiast w literaturze socjologicznej (Runciman, 1966) wskazuje się, że ludzie podejmują działania w wyniku poczucia społecznej niesprawiedliwości, tzw. relatywnej deprywacji, która jest rezultatem porównywania swojej sytuacji z sytuacją innych. Ta ostatnia koncepcja stanowi jeden z głównych obszarów badań prowadzonych w niniejszej pracy. Zgodnie z teorią relatywnej deprywacji, odpowiedzią podmiotów na poczucie niesprawiedliwości może być podejmowanie działań grupowych, których celem jest zmiana w podziale rent ekonomicznych. Powstaje bowiem pytanie, dlaczego grupy interesów rolników w krajach rozwiniętych są tak silnie zdeterminowane do podejmowania aktywnych działań na rzecz pozyskiwania rent politycznych, skoro ich dochody podlegają już wsparciu, a jakość życia jest wielokrotnie wyższa niż w krajach biedniejszych. Zgodnie z teorią relatywnej deprywacji, rolnicy w krajach rozwiniętych, pomimo że są znacznie bogatsi od rolników z krajów rozwijających się, czują się poszkodowani i biedniejsi wobec innych grup społecznych z własnego kraju, gdyż to właśnie one stanowią dla nich punkt odniesienia i dlatego domagają się wsparcia ze strony państwa.

Przedstawione powyżej dylematy stały się przesłanką do sformułowania celu głównego badań, którym jest próba wyjaśnienia zjawiska paradoksu rozwojowego w polityce rolnej na podstawie wybranych teorii ekonomii politycznej i szkoły wyboru publicznego wzbogaconych teoriami z zakresu nauk politycznych i socjologicznych. Cele szczegółowe pracy sprowadzają się do:

• przedstawienia metod analizy poziomu wsparcia producentów rolnych,

• zaprezentowania zjawiska paradoksu rozwojowego w wymiarze przestrzennym, czasowym i sektorowym,

• określenia zmian w poziomie i strukturze wsparcia producentów rolnych w grupach krajów o różnym poziomie rozwoju,

• przeglądu wybranych teorii z zakresu ekonomii politycznej i szkoły wyboru publicznego, wzbogaconych koncepcjami z obszaru nauk politycznych i socjologii, w tym koncepcji relatywnej deprywacji dochodowej, które oferują potencjalne wyjaśnienia dla zjawiska paradoksu rozwojowego,

• empirycznej weryfikacji omówionych teorii i oceny ich przydatności w zakresie wyjaśniania zjawiska paradoksu rozwojowego,

• oceny skutków zwiększenia protekcjonizmu wobec sektora rolnego w krajach rozwijających się, szczególnie krajach azjatyckich.

Realizacja przyjętego celu głównego i celów szczegółowych służyć ma weryfikacji hipotez badawczych:

H1: Zmiana charakteru prowadzonej polityki rolnej z opodatkowywania w kierunku subsydiowania rolnictwa związana jest z pogłębiającym się w procesie industrializacji gospodarki dysparytetem dochodowym między producentami rolnymi a osobami zatrudnionymi poza sektorem rolnym przy jednoczesnym wzroście dochodów rolniczych w wymiarze bezwzględnym.

H2: Obniżający się w krajach rozwiniętych dysparytet dochodowy między osobami pracującymi w rolnictwie i poza sektorem rolnym zmniejszył presję polityczną ze strony rolników i umożliwił w ostatnich dziesięciu latach obniżenie wsparcia cenowego i dochodowego.

H3: Czynniki ekonomiczne i nierówności dochodowe stanowią najważniejsze determinanty polityki rolnej w krajach rozwiniętych oraz bogatszej części krajów rozwijających się, natomiast w krajach najbiedniejszych, większe znaczenia mają czynniki polityczne takie jak: ustrój polityczny i system wyborczy.

H4: Paradoks rozwojowy w polityce rolnej ma charakter trwały i w krajach zbliżających się poziomem dochodu per capita do krajów rozwiniętych poziom wsparcia dla producentów rolnych wzrasta.

Za podmiot badań przyjęto 82 kraje[4] o różnym poziomie rozwoju, dla których dane dostępne są w bazie danych Banku Światowego „Estimates of Distortions to Agricultural Incentives”. Kraje te analizowano najczęściej w podziale na pięć podgrup: kraje rozwinięte, azjatyckie kraje rozwijające się, afrykańskie kraje rozwijające się, latynoamerykańskie kraje rozwijające się i kraje transformacji gospodarczej. Zakres czasowy badań obejmuje lata od roku 1955 do możliwie najnowszych dostępnych danych, natomiast ostatni rozdział ma charakter prognostyczny. Istotę pracy stanowią porównania między krajami i regionami, a badania prowadzone są na wysokim poziomie agregacji danych. Chociaż podejście takie ma pewne wady, pozwala jednak odkryć tendencje, które mogą być niewidoczne w przypadku pojedynczych krajów bądź na poziomie mikroanalizy. Ze względu na bardzo szeroki zakres przestrzenny pracy, badania zostały zawężone do zagadnień związanych z polityką wsparcia dla rolnictwa, która jest jedynie częścią polityki rolnej.

Przyjętym celom i hipotezom badawczym podporządkowano następującą strukturę pracy. W rozdziale pierwszym dokonano przeglądu teorii z zakresu ekonomii politycznej i szkoły wyboru publicznego, za pomocą których podjęto próbę wyjaśnienia występowania zjawiska paradoksu rozwojowego w polityce rolnej. Zaprezentowano m.in.: teorię pogoni za rentą, teorię grup interesów oraz teorię lobbingu. W rozważaniach uwzględniono także teorie z zakresu nauk politycznych, w których wskazuje się, że istotny wpływ na działania kolektywne rolników mogą mieć ustrój polityczny i system wyborczy. Uwzględniono także aspekt członkostwa kraju w organizacjach międzynarodowych i regionalnych ugrupowaniach handlowych.

W rozdziale drugim przedstawiono i omówiono dwa najczęściej stosowane sposoby pomiaru poziomu wsparcia dla rolnictwa: bazę wskaźników wsparcia dla producentów rolnych opracowaną przez Bank Światowy pt. „Estimates of Distortions to Agricultural Incentives” i bazę wskaźników wsparcia producentów oraz konsumentów publikowaną przez Organizację ds. Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) pt. „Producer and Consumer Support Estimates Database”. Następnie omówiono najważniejsze metody analizy ilościowej zastosowane w pracy: metody estymacji modeli dla danych panelowych oraz matematyczne modele równowagi cząstkowej i ogólnej.

W rozdziale trzecim przedstawiono zróżnicowanie w poziomie wsparcia dla producentów rolnych między poszczególnymi grupami krajów, a także na poszczególnych rynkach rolnych. Analizę zróżnicowania w poziomie wsparcia prowadzono zarówno w ujęciu przestrzennym, czyli między krajami o różnym poziomie rozwoju, jak i w ujęciu czasowym. Wykazano również istnienie zjawiska paradoksu rozwojowego, który polega na występowaniu dodatniej zależności między poziomem wsparcia dla rolnictwa a poziomem rozwoju gospodarczego kraju.

Rozważania prowadzone w rozdziale trzecim stały się przesłanką do przeprowadzenia pogłębionej analizy ewolucji poziomu i struktury wsparcia dla rolnictwa w poszczególnych grupach krajów, co uczyniono w rozdziale czwartym analizując poziom wsparcia rolnictwa i ewolucję polityki wobec sektora rolnego w poszczególnych krajach w badanych grupach.

W rozdziale piątym uwagę skierowano na problem nierówności dochodowych między osobami pracującymi w rolnictwie i poza sektorem rolnym. Szczególną uwagę poświęcono socjologicznej koncepcji relatywnej deprywacji i podjęto się oceny wpływu tego zjawiska na zaangażowanie polityczne rolników, co prowadzić może do zmiany poziomu wsparcia finansowego dla producentów rolnych. Następnie, przy wykorzystaniu modeli dla danych panelowych, dokonano empirycznej weryfikacji czynników, które zgodnie z teoriami omówionymi we wcześniejszych rozdziałach mogą mieć wpływ na poziom wsparcia dla rolnictwa.

Książkę kończy rozdział szósty o charakterze prognostycznym. Rozważaniom poddano w nim przyszłość polityki rolnej w krajach o równym poziomie rozwoju w kontekście toczących się negocjacji na forum Światowej Organizacji Handlu (WTO), ale szczególną uwagę poświęcono krajom azjatyckim, ze względu na zachodzące tam obecnie przemiany gospodarcze i dynamikę procesu industrializacji. Doświadczenia krajów rozwiniętych wskazują bowiem, że w krajach tych może w najbliższych latach dojść do wzrostu stopnia protekcjonizmu wobec sektora rolnego. W celu oceny konsekwencji tego zjawiska, przeprowadzono symulacje z wykorzystaniem modelu równowagi cząstkowej SMART i modelu równowagi ogólnej GTAP.

Podziękowania

W tym miejscu chciałabym podziękować wszystkim, którzy przyczynili się do powstania tej pracy, wspierając mnie zarówno naukowo, jak i organizacyjnie. Szczególne słowa wdzięczności kieruję do profesora Andrzeja Czyżewskiego, mojego wieloletniego mentora, za to, że zawsze potrafił znaleźć dla mnie czas, inspirującą radę i dobre słowo. Serdeczne podziękowania należą się Koleżankom i Kolegom z Katedry Makroekonomii i Gospodarki Żywnościowej Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu za gorące dyskusje podczas zebrań Katedry i wspólną pracę nad licznymi projektami. Moją wdzięczność pragnę wyrazić również wobec recenzentów wydawniczych, Profesor Krystyny Krzyżanowskiej i Profesor Katarzyny Zawalińskiej, których uwagi i oceny przyczyniły się do udoskonalenia tej pracy.

Specjalne słowa wdzięczności kieruję do mojej rodziny, szczególnie Rodziców, którzy zawsze służyli mi dobrą radą i słowami otuchy. Książkę dedykuję mojemu mężowi Bartkowi i córce Laurze – nadajecie sens wszystkiemu, co robię.

Rozdział 1.
Ekonomia polityczna wobec polityki wspierania rolnictwa

1.1. Polityka rolna w rozważaniach ekonomii politycznej i teorii wyboru publicznego

Współczesna ekonomia polityczna (ang. political economics)[5], nazywana również nową ekonomią polityczną lub neoklasyczną ekonomią polityczną, to eklektyczna dyscyplina nauki korzystająca z osiągnięć ekonomii, nauk politycznych i socjologii, która stara się wyjaśnić, w jaki sposób instytucje polityczne i system gospodarczy oddziałują na siebie. Duże znaczenie w rozważaniach tych mają tzw. zawodności rynku, czyli kwestie efektów zewnętrznych, dóbr publicznych i oligopolizacji podmiotów gospodarczych. W ekonomii politycznej państwo i instytucje publiczne traktuje się jako podmioty działające na rynku, które również podejmują racjonalne decyzje gospodarcze, a więc ekonomia polityczna czerpie z teorii racjonalnego wyboru.

Rozważania dotyczące racjonalnych wyborów jednostek w sferze politycznej stanowią przedmiot zainteresowania jednego z nurtów ekonomii politycznej, jakim jest szkoła wyboru publicznego[6]. W teorii wyboru publicznego zjawiska polityczne opisuje się wykorzystując do tego celu narzędzia ekonomii (Mueller, 2003). Uwzględnia ona, że politycy i partie polityczne, grupy interesów, wyborcy i inni uczestnicy życia politycznego, podobnie jak pojedyncze podmioty gospodarcze, także dążą do realizacji własnych interesów w celu maksymalizacji swojej prywatnej, a nie publicznej użyteczności. Do prekursorów tej szkoły zaliczyć należy K. Arrow’a (1951), A. Downs’a (1957a), J.W. Riker’a (1962), J. Buchanan’a i G. Tullock’a (1962) oraz M. Olson’a (1965). W obszarze zainteresowań szkoły wyboru publicznego znajdują się (Wilkin, 2012): mechanizmy głosowania, wybór w warunkach demokracji, teoria umowy społecznej i ładu konstytucjonalnego, ekonomiczna teoria władzy, teoria grup interesów i teoria pogoni za rentą.

Zarówno przedstawiciele ekonomii politycznej, jaki i szkoły wyboru publicznego starają się przy użyciu metodologii ekonomii wyjaśnić mechanizmy, które decydują o wyborze i realizacji polityk publicznych w danych uwarunkowaniach ustrojowych. Proces tworzenia polityk zależy od przyjętego reżimu i zasad biurokracji, a także od mających miejsce w tych warunkach działań grup interesów, które poszukują rent politycznych i gotowe są poświęcić czas, energię i zasoby finansowe, aby móc wpływać na proces tworzenia i realizacji tych polityk. Po wprowadzeniu nowej polityki lub reformie polityki już istniejącej, następuje proces jej wdrażania, który prowadzi do dostosowań rynkowych i konsekwencji w sferze gospodarczej, które z kolei decydować mogą o alternatywnym podziale siły politycznej (Rausser, Swinnen i Zusman, 2011). Wzajemne powiązania między sytuacją gospodarczą a procesem tworzenia polityki przedstawiono na rysunku 1.

Rysunek 1. Proces tworzenia polityki i jego ekonomiczne konsekwencje

Źródło: opracowanie własne na podstawie (Rausser, Swinnen i Zusman, 2011).

Sektor rolny i mechanizmy tworzenia polityki rolnej stały się przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony ekonomii politycznej i szkoły wyboru publicznego w latach 80. XX wieku. Duże znaczenie dla prowadzonych w tym czasie badań miały prace przedstawicieli tzw. szkoły chicagowskiej, w tym noblisty G. Stigler’a (1975), S. Peltzman’a (1976) oraz noblisty G. Becker’a (1983). Istotny wpływ wywarły również prace J. Buchanan’a i G. Tullock’a (1962), uznawanych za głównych przedstawicieli szkoły wyboru publicznego, a także M. Olson’a (1965), twórcy teorii wyboru publicznego. Zainteresowanie polityką rolną wynikało z faktu rosnącego poziomu protekcji w rolnictwie krajów rozwiniętych, a także toczących się negocjacji w ramach Rundy Urugwajskiej GATT. Problem liberalizacji handlu artykułami rolnymi odgrywał w tych rokowaniach szczególną rolę, doprowadził do znacznego ich wydłużenia i był powodem licznych konfliktów między państwami członkowskimi (Czyżewski i Poczta-Wajda, 2011).

Duże znaczenie w rozwoju badań nad poziomem wsparcia dla rolnictwa miały także projekty realizowane przez Bank Światowy, dzięki którym udało się zgromadzić pierwsze bazy danych zawierające informacje na temat instrumentów wsparcia rolnictwa również w krajach rozwijających się[7]. Do ważniejszych pozycji z tego okresu poświęconych problematyce ekonomii politycznej w sektorze rolnym zaliczyć należy prace K. Anderson’a (1986) i współpracującego z nim zespołu z Banku Światowego, B. Gardner’a (1987), M. Tracy’ego (1989), P. Lindert’a (1991), R. Bates’a (1989) oraz J. Swinnen’a (1994) i współpracowników (Swinnen, Banerjee i de Gorter, 2001).

Z przeglądu powyższej literatury wynikają trzy podstawowe wnioski. Po pierwsze, poziom wsparcia rolnictwa jest dodatnio skorelowany z poziomem dochodu per capita danego kraju. Zależność ta obserwowana była zarówno w ujęciu przestrzennym, czyli między krajami o różnym poziomie rozwoju, jak i w czasie, co oznacza, że wraz z rozwojem gospodarczym kraje odchodziły od transferu nadwyżki ekonomicznej z rolnictwa na rzecz jego wspierania. Po drugie, polityka rolna w różnych krajach przyjmowała najczęściej charakter antyhandlowy, co oznacza, że sektory produkujące dobra konkurujące z importem otrzymywały silniejsze wsparcie niż sektory wytwarzające dobra eksportowe. Po trzecie, poziom ochrony producentów rolnych zwiększał się, gdy produkowane przez nich dobra traciły przewagę komparatywną, a ich dochody w porównaniu do dochodów w innych sektorach gospodarki zaczynały się obniżać. Zależności te tłumaczono przede wszystkim zmianami strukturalnymi zachodzącymi wraz z rozwojem gospodarczym kraju i zmieniającym się tym samym podziałem korzyści i kosztów polityki rolnej. Rozważania teoretyczne nie były jednak wystarczająco poparte badaniami empirycznymi, co wynikało ze słabej dostępności danych. Szeregi czasowe obejmujące dane na temat poziomu protekcji w krajach rozwiniętych były krótkie, a dla większości krajów rozwijających się wcale ich nie było (Swinnen, 2010).

Opublikowanie w 2008 roku nowej bazy danych Banku Światowego pt. „Estimates of Distortions to Agricultural Incentives”, a następnie jej aktualizacja w 2013 roku, na nowo rozbudziły zainteresowanie ekonomii politycznej problematyką polityki rolnej, ponieważ tak obszerna przestrzennie i czasowo baza danych na temat poziomu wsparcia dla sektora rolnego nie była nigdy wcześniej dostępna. Dodatkowo wraz z pojawieniem się nowych tendencji w polityce rolnej w różnych częściach świata (obniżenie wsparcia cenowego na rzecz wsparcia bezpośredniego w krajach rozwiniętych oraz wzrost poziomu wsparcia w niektórych krajach rozwijających się, szczególnie Azji) oraz na rynkach rolnych (wzrost cen na produkty surowcowe oraz silny wzrost popytu na żywność) spowodowały, że ponownie zaczęto zastanawiać się nad znaczeniem i przyszłością rolnictwa, również w perspektywie rozwoju zrównoważonego. Zmieniły się także uwarunkowania polityczne i instytucjonalne: negocjacje nad dalszą liberalizacją handlu rolnego w ramach WTO przeciągają się i nic nie wskazuje, aby miały się w najbliższych latach zakończyć; intensywnie rozwijają się natomiast istniejące regionalne porozumienia handlowe, a także tworzą nowe; Unia Europejska powiększyła się o kolejne państwa, w których sektor rolny ma duże znaczenie; natomiast sytuacja polityczna na obrzeżach Europy jest coraz bardziej niestabilna.

Współczesne rozważania nad mechanizmami polityki rolnej w ramach ekonomii politycznej i szkoły wyboru publicznego koncentrują się na kilku głównych zagadnieniach. Często poruszanym problemem jest kwestia pogoni za rentą polityczną oraz związane z nią działania grup interesów (Czyżewski B., 2016) i lobbing (Furtan i Sauer, 2009). Kolejny nurt rozważań obejmuje uwarunkowania instytucjonalne krajowe, takie jak ustrój polityczny (Olper i Raimondi, 2013), ale także uwarunkowania instytucjonalne międzynarodowe, a więc organizacje międzynarodowe i ugrupowania handlowe. Ważne miejsce we współczesnej literaturze tematu zajmują również rozważania dotyczące roli sektora rolnego, jako dostawcy dóbr publicznych (Czyżewski i Kułyk, 2011). Istotne są także rozważania dotyczące problemu dochodów i nierówności społecznych (Anderson i Hayami, 1986)[8]. Warto jednak podkreślić, że wszystkie te kwestie wzajemnie do siebie nawiązują, a podejście holistyczne najpełniej wyjaśnia skomplikowane mechanizmy kształtujące politykę wsparcia rolnictwa w krajach o różnym poziomie rozwoju.

1.2. Wsparcie dla rolnictwa jako przykład renty politycznej

Mechanizm pogoni za rentą stanowi jeden z głównych obszarów zainteresowań ekonomii politycznej, przy czym chodzi tu przede wszystkim o działania podmiotów zmierzające do pozyskania renty politycznej. Samo pojęcie renty wprowadził do literatury jeszcze D. Ricardo odnosząc się w swoich rozważaniach do rzadkości czynnika produkcji, jakim jest ziemia, wobec rosnącego popytu na żywność. Jest to tak zwana renta gruntowa[9] (Ricardo, 1817). Współcześnie pojęcie renty oznacza korzyści wynikające z posiadania również innych ograniczonych zasobów. Może być ona rozumiana jako nadwyżka ponad koszt alternatywny, jako wynagrodzenie czynnika produkcji bądź jako zysk. Renta pozyskiwana w sposób naturalny, czyli na rynku poprzez mechanizm konkurencji (cenowy), nazywana jest rentą ekonomiczną. Jest ona postrzegana pozytywnie, gdyż motywuje podmioty gospodarcze do poprawy efektywności wykorzystania posiadanych zasobów produkcyjnych (Tollison, 1982).

Z kolei renta pozyskiwana w sposób nienaturalny, czyli poprzez mechanizm polityczny i decyzje władz, nazywana jest rentą polityczną. Jest to forma korzyści wynikającej z zaangażowania ograniczonych zasobów do działalności, która nie zwiększa ilości produktów bądź usług, a prowadzi jedynie do transferu dochodów między podmiotami gospodarczymi (Hindmoor, 1999). Źródeł renty politycznej można poszukiwać m.in. w cłach i innych barierach handlowych, dotacjach i subwencjach, ulgach podatkowych lub zwolnieniach z podatków, monopolach, preferencjach w otrzymywaniu zamówień rządowych itp. Renta polityczna oceniana jest najczęściej negatywie, gdyż prowadzi do nieproduktywnego wykorzystania zasobów, obniżając tym samym poziom dobrobytu społecznego w skali gospodarki (Murphy, Shleifer i Vishny, 1993). Jej rezultatem jest również alternatywna w stosunku do rynkowego dystrybucja dochodów. Oprócz efektów w sferze gospodarczej, chęć pozyskania renty politycznej prowadzić może również do pojawienia się niekorzystnych zjawisk społecznych, takich jak korupcja (Elsenhans, 1997). Renta polityczna może być natomiast postrzegana pozytywnie ze społecznego punktu widzenia, gdyż może łagodzić dysproporcje w podziale dochodów.

Zjawisko pogoni za rentą (ang. rent seeking) odnosi się najczęściej do prób pozyskania renty politycznej i polega na wywieraniu przez podmioty ekonomiczne wpływu na otocznie gospodarcze bądź prawne w celu uzyskania dodatkowych korzyści nie wynikających bezpośrednio z działalności gospodarczej. J. Wilkin (2012) definiuje pogoń za rentą jako zabiegi racjonalnych jednostek, które uznają, że zaangażowanie posiadanych przez nie zasobów w dodatkową działalność produkcyjną, której efektem jest jakaś suma użytecznych produktów i usług, da im mniej korzyści niż zaangażowanie tych zasobów w uzyskanie renty będącej wynikiem decyzji politycznych. Pojęcie to zostało po raz pierwszy użyte w literaturze przez A. Krueger (1974), ale samo zjawisko zostało opisane już wcześniej m.in. przez jednego z głównych przedstawicieli szkoły wyboru publicznego G. Tullocka (1967). Wskazał on, że koszty społeczne wprowadzenia cła nie ograniczają się jedynie do utraty dobrobytu społecznego wynikającego ze spadku konsumpcji chronionego dobra i nieefektywnego wykorzystania zasobów na jego produkcję, ale uwzględnić należy także koszty transakcyjne systemu celnego i koszt lobbingu prowadzącego do nałożenia tego cła[10]. Bezpośredni społeczny koszt pogoni za rentą polityczną odpowiada kosztowi alternatywnemu wykorzystania zasobów na ten cel przeznaczonych w innych produktywnych zastosowaniach (Tullock, 1980). Z kolei A. Krueger (1974) na podstawie badań przeprowadzonych w Indiach i Turcji wskazała, że podmioty gospodarcze rywalizują między sobą o renty uzyskiwane drogą decyzji politycznych. Renty te wynikają z ograniczenia w swobodnym działaniu mechanizmu rynkowego w postaci instrumentów polityki handlowej (np. ceł, kontyngentów, subsydiów eksportowych) oraz instrumentów wewnętrznego wspierania określonych grup społecznych (np. subsydiowania kredytów). Trzecia kluczowa praca, która przyczyniła się do rozwoju koncepcji renty politycznej, to artykuł R. Posnera (1975), w którym na przykładzie grupy interesów lobbującej za wprowadzeniem stałej ceny, stworzył on pierwszy ekonomiczny model pogoni za rentą (Poczta-Wajda, 2016).

Chociaż pogoń za rentą polityczną jest zjawiskiem często ocenianym negatywnie[11], to jednak jest ona przejawem racjonalnych zachowań jednostek dążących do realizacji swoich interesów i maksymalizacji funkcji użyteczności. Rząd lub inną formę władzy również należy traktować jako racjonalny podmiot gospodarczy, który dąży do maksymalizacji użyteczności, a więc w tym przypadku do jak najdłuższego utrzymania władzy. Aby zapewnić sobie głosy wyborców, rząd stara się zdobyć przychylność różnych grup społecznych oferując im wsparcie w postaci pożądanych regulacji, podatków i subsydiów. Grupy interesu starają się informować rząd o swoich potrzebach poświęcając na ten cel posiadane zasoby. Istnieje więc rynek polityczny, na którym rząd oferuje renty polityczne dla grup interesów w zamian za ich poparcie (Schmitz, Moss, Schmitz, Furtan i Schmitz, 2010). Rezultatem tej politycznej gry może być wybór przez rząd takich rozwiązań, które nie są najbardziej efektywne z gospodarczego punktu widzenia, ale które pozwolą na pozyskanie największej liczby głosów wyborców. W skrajnej sytuacji, co zaprezentowano w tabeli 1, politycy mogą zrezygnować z wprowadzenia najbardziej efektywnej gospodarczo polityki (polityka A) na rzecz polityki najmniej efektywnej (polityka D), jeżeli ta druga prowadzić będzie do pozyskania największej liczby głosów (polityka D).

Pogoń za rentą może przybierać formę legalną (np. lobbing, finansowanie kampanii wyborczych) bądź nielegalną (np. korupcja). W tym pierwszym przypadku grupy interesu przeznaczają posiadane zasoby w celu finansowania działań lobbystów (prawników, ekonomistów, specjalistów) na rzecz przeforsowania korzystanych dla nich rozwiązań. Instytucja legalnego lobbingu jest charakterystyczna dla krajów rozwiniętych. Pogoń za rentą ma miejsce przede wszystkim tam, gdzie korzyści wynikające z regulacji rządowych trafiają do stosunkowo nielicznej grupy beneficjentów, natomiast koszty tych działań rozłożone są na liczną grupę, np. podatników lub konsumentów. Szanse na pozyskanie renty politycznej są tym większe, im lepiej zorganizowana jest grupa „goniąca za rentą”.

Tabela 1. Konsekwencje pogoni za rentą dla decyzji politycznych

Ranga polityki ze względu na

Decyzja polityczna

Ranga

efektywność ekonomiczną

liczbę pozyskanych głosów wyborców

1

2

3

4

A

B

C

D

D

C

B

A

D

C

B

A

Źródło: Schmitz, Moss, Schmitz, Furtan i Schmitz (2010).

Pogoń za rentą może również przyjąć formę kampanii społecznych wpływających na opinię publiczną. Możliwość pozyskania dodatkowej renty politycznej pojawia się, gdy w grę wchodzą regulacje techniczne, normy zdrowotne i inne rozwiązania, których ocena wymaga odpowiedniej wiedzy. Wielokrotnie nawet specjaliści z danej dziedziny i naukowcy nie potrafią jednoznacznie ocenić danego zjawiska, co stwarza pole do działania dla grup interesu i możliwość manipulowania opinią publiczną (Lamb, 2006). Przykładem takich zachowań są próby zablokowania przez lobby rolnicze w UE importu żywności zmodyfikowanej genetycznie oraz mięsa ze zwierząt, którym podawano hormony (Skoba, 2013). Lobby rolnicze w UE, powołując się na opracowania naukowe, np. Cooper, Hart i Baldock (2009), stara się również przekonać opinię publiczną o konieczności kontynuowania finansowanego wsparcia rolnictwa w związku z dostarczaniem przez rolnictwo dóbr publicznych.

Z kolei z nielegalną formą pogoni za rentą, czyli korupcją[12], mamy do czynienia przede wszystkim w krajach rozwijających się i krajach transformacji gospodarczej. Dawanie łapówek uważa się za szczególnie szkodliwą formę pogoni za rentą, gdyż oprócz kosztów w sferze społeczno-gospodarczej, niesie za sobą również konsekwencje w postaci podważenia zaufania do instytucji państwowych i ich legitymizacji (Poczta-Wajda, 2016).

Oprócz zjawiska pogoni za rentą, warto wspomnieć również o zjawisku ochrony renty (ang. rent protection). Polega ono na przeznaczaniu przez jednostki lub grupy części zasobów w celu ochrony posiadanych już rent przed ich przejęciem przez inne podmioty. Dlatego też, kiedy jakiejś grupie interesu uda się pozyskać rentę polityczną, przeprowadzenie reformy lub inna forma ograniczenia tej renty może spotkać się ze sprzeciwem. Beneficjenci renty politycznej skłonni będą przeznaczyć jej część na działania związane z przeciwstawieniem się reformom i ochroną uzyskanych wcześniej transferów (Tollison i Wagner, 1991).

Wsparcie, jakie otrzymują producenci rolni w krajach rozwiniętych, uznaje się za klasyczny przykład renty politycznej, a działania podejmowane przez dobrze zorganizowane grupy interesów rolników za przejaw pogoni za rentą polityczną oraz jej ochrony. Szczególne zainteresowanie wśród ekonomistów budzą renty polityczne uzyskiwane w ramach wspólnej polityki rolnej UE ze względu na skomplikowane mechanizmy ich tworzenia, a także ze względu na znaczenie wydatków na rolnictwo w budżecie unijnym. Chociaż w literaturze odnaleźć można pozycje poświęcone temu zagadnieniu (Nedergaard, 2006; Bednarikova i Jilkova, 2012; Mueller, 2015a), to jednak rozważania te mają charakter głównie teoretyczny, a jedynie w nielicznych pracach (Bezat-Jarzębowska i Rembisz, 2013) podejmowana jest próba oszacowania rent politycznych europejskich rolników. Istotny wkład w wypełnienie tej luki ma monografia pt. „Political Rents of European Farmers in the Sustainable Development Paradigm. International, National and Regional Perspective” napisana pod redakcją B. Czyżewskiego (2016), w której oprócz rozważań o charakterze teoretycznym, zaprezentowano również wyniki badań empirycznych, w ramach których obliczono wartość rent politycznych uzyskiwanych przez producentów rolnych w poszczególnych krajach UE.

1.3. Wpływ grup interesów i lobbingu na poziom wsparcia rolnictwa

Działania służące poszukiwaniu renty wymagają często wydatkowania znacznych środków, stąd też w celu ich pokrycia konieczne jest wspólne działanie większej grupy podmiotów. C. Rowley, R. Tollison i G. Tullock (1988) podkreślali, że rządy z reguły nie wprowadzają ceł ochronnych, jeżeli nie ma grupy interesu lobbującej za taką formą protekcji. Teoria grup interesów jest jednym z najważniejszych osiągnięć ekonomii politycznej i szkoły wyboru publicznego. Wiąże się ona ściśle ze zjawiskiem pogoni za rentą, która jest wskazywana jako główna przyczyna formowania się grup interesów. Wydawać by się mogło, że największe szanse na uzyskanie renty politycznej mają duże grupy interesu, które dysponują dużymi zasobami i dużą liczbą głosów. Jest to jednak założenie prawdziwe jedynie w warunkach demokracji bezpośredniej. W warunkach demokracji przedstawicielskiej, bardziej efektywne politycznie okazują się grupy mniejsze (Hillman, 2003).

Rozważania dotyczące efektywności grup interesów w zależności od ich wielkości zapoczątkował M. Olson w słynnej książce pt. „The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups” (Olson, 1965). W książce tej podjął on dyskusję z dwoma powszechnie panującymi wówczas przekonaniami: po pierwsze, że w demokracji większość zdominuje mniejszość; po drugie, że każdy członek grupy będzie uczestniczył w działaniach kolektywnych na rzecz pozyskania wspólnych korzyści. Ponieważ poruszone przez Olsona zagadnienia są nadal kluczowe w wielu dziedzinach życia, jego książka, chociaż już 50. letnia, jest wciąż aktualna i stanowi podstawę licznych badań oraz dysput naukowych (Sandler, 2015; Congleton, 2015).

Olson uważał, że bodźce do działań grupowych słabną wraz z wielkością grupy i dlatego małe grupy interesów mają większą siłę polityczną. Zjawisko to jest efektem kilku czynników[13]. Po pierwsze, aby podjąć działania kolektywne, grupa musi się zorganizować, komunikować, a działania te muszę być przez kogoś koordynowane, co wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów transakcyjnych. Koszt taki jest zazwyczaj wyższy w większej grupie. Nawet jeżeli pominiemy problem kosztów, efektywność komunikacji między członkami dużej grupy jest niższa i często uniemożliwia podjęcie wspólnych przedsięwzięć. Po drugie, z teorią grup interesów nierozerwalnie związane jest zjawisko „jazdy na gapę”. Polityki publiczne na rzecz danej grupy społecznej nie różnicują jej członków pod względem zasobów wydatkowanych w związku z „pogonią za rentą”. Polityki te mają najczęściej charakter dóbr publicznych klubowych, dlatego też niektóre jednostki działając strategicznie dostosowywać będą swoje wydatki związane z poszukiwaniem renty do decyzji innych członków grupy. W efekcie będą w stanie pozyskać taką samą korzyść jednostkową przy relatywnie niższym nakładzie. W swoich rozważaniach nad zachowaniami grup interesu Olson (1965) wskazał, że mniejsze grupy lepiej kontrolują proceder „jazdy na gapę” niż duże grupy[14]. Po trzecie, stawka, o którą walczą członkowie mniejszych grup jest większa. Potencjalne zyski per capita w mniejszych grupach są większe, natomiast jednostki w większych grupach zyskują mniej[15]. Oznacza to, że bodźce do działań kolektywnych są słabsze w większych grupach.

Koncepcję grup interesów rozwinął G. Becker (1983) ujmując ją w bardziej formalne ramy[16]. Przedstawił on ekonomiczny model, w którym dwie homogeniczne grupy konkurują na rynku politycznym o pozyskanie lub utrzymanie subsydium bądź jego obniżenie. Obie grupy stają się oddziaływać na rząd ponosząc jednocześnie koszty tej działalności. Becker dowodzi, że siła nacisku grupy będzie funkcją poniesionych kosztów i liczebności grupy, jednocześnie wskazując na problem występowania zjawiska „jazdy na gapę” i efektu kosztu społecznego (ang. dead-weight loss). Grupa będzie działać aktywnie politycznie i zwiększać wydatki związane z wywieraniem presji, dopóki wartość marginalnej renty politycznej (wzrost subsydium lub obniżenie podatku) nie zrówna się z marginalnym kosztem aktywności politycznej. Model zaprezentowany przez Becker’a stanowi obecnie punkt wyjścia w wielu pracach dotyczących teorii grup interesu. Współcześnie teoria ta rozwijana jest głównie przez dwa znane amerykańskie ośrodki: szkołę Virginii i szkołę Chicago (Kiryluk-Dryjska, 2014). Przedstawiciele szkoły Virginii[17] działania grup interesów uznają za szkodliwe dla efektywności ekonomicznej gospodarki, co związane jest negatywną oceną zjawiska renty politycznej. Łagodniejsze podejście do problemu lobbingu prezentują przedstawiciele szkoły Chicago[18], którzy uważają, że działania poszczególnych grup interesów bilansują się, a ze względu na występowanie asymetrii informacji między politykami a grupami interesów w zakresie potrzeb określonych grup społecznych, mogą nawet okazać się korzystne.

Teoria grup interesów pomóc może w wyjaśnieniu mechanizmów poszukiwania i utrzymania renty politycznej w sektorze rolnym oraz skuteczności lobby rolników w krajach rozwiniętych. W przypadku polityki rolnej, można przyjąć założenie upraszczające, że mamy do czynienia jedynie z dwoma grupami interesów: grupą lobbującą za polityką (rolników) i grupą sprzeciwiającą się jej (konsumentów/podatników) (Pecorino, 2015). Na skuteczność lobbingu rolników w porównaniu do skuteczności działań grupy oponującej, zgodnie z teorią grup interesów wpływa, podział korzyści i kosztów społecznych polityki rolnej między podmioty należące do tych grup. Warto jednak zauważyć, że podział ten zmienia się wraz z rozwojem ekonomicznym i zmianami struktur gospodarczych (Anderson, 1995).

Z jednej strony, należy rozważyć poziom i dynamikę kosztów związanych z polityką wspierania sektora rolnego. Ponieważ udział ludności pracującej w rolnictwie w stosunku do całej populacji zmniejsza się, wielkość grupy antagonistycznej, która ponosi koszty wsparcia rolników, zwiększa się. To oznacza, że przy utrzymaniu stałej kwoty całkowitego wsparcia dla sektora rolnego, koszt polityki rolnej per capita (tj. na osobę zatrudnioną poza rolnictwem) zmniejsza się, wobec czego zmniejszeniu ulega również bodziec do podejmowania działań przeciwko niej (Swinnen, 2010). Co więcej, zgodnie z prawem Engla i wynikającym z niego spadkiem udziału wydatków na żywność w łącznych wydatkach konsumentów, utrzymywane na wyższym poziomie ceny żywności stanowią coraz mniejsze obciążenie dla budżetu konsumentów, a więc nie będą oni skłonni poświęcać rzadkich zasobów na działanie przeciwko tej polityce. Warto również zauważyć, że świadomość grupy antagonistycznej na temat działań grupy interesów zmierzających do pozyskania renty politycznej jest najczęściej niewielka (Fischer, 2006). Czasami konsumenci nie są nawet świadomi kosztu, który ponoszą. Powyżej wskazane zależności prowadzą do sytuacji, w której korzyści wynikające z potencjalnego zmniejszenia wsparcia dla rolnictwa podzielone między dużą grupę konsumentów i podatników byłyby względnie małe. Dla pojedynczego podmiotu mogą być one na tyle małe, że nie opłaca mu się poświęcać zasobów i czasu na zabieganie o nie. R. Tollison (2012) twierdzi, że jednostki finansujące taką politykę mogą nawet uznać przeciwdziałanie jej za nieracjonalne („po co wydawać dolara, żeby zaoszczędzić dziesięć centów”)[19] (Poczta-Wajda, 2016).

Z drugiej strony, warto również bliżej przyjrzeć się potencjalnym korzyściom, które interwencyjna polityka rolna może przynieść producentom rolnym. Po pierwsze, ponieważ wraz z rozwojem gospodarczym relatywne dochody rolników ze sprzedaży rynkowej spadają, starają się oni pozyskać inne źródła dochodu, w tym transfery państwowe. Po drugie, ponieważ grupa rolników relatywnie się zmniejsza, korzyści per capita wynikające z polityki rolnej zwiększają się i zaczynają mieć coraz większe znaczenie w relacji do dochodów. Stąd też bodźce do działań grupowych i angażowania się w działania polityczne są silniejsze. Mając to na uwadze, rząd i politycy będą skłonni wspierać tę grupę, która gotowa poświęcić będzie czas i zasoby finansowe, a którą w tym wypadku będą rolnicy. Dlatego też, zgodnie z teorią M. Olson’a, w krajach rozwiniętych relatywnie mała, homogeniczna grupa rolników zdolna jest wpływać na decyzje polityczne i może korzystać z wysokiego poziomu protekcji. Natomiast w krajach rozwijających się rolnicy tworzą zbyt dużą, rozproszoną i zróżnicowaną grupę, aby stanowić przeciwwagę dla lepiej zorganizowanej i mniejszej grupy konsumentów zamieszkujących miasta (Kherallah i Johann, 2001).

Wspólna polityka rolna Unii Europejskiej często podawana jest jako współczesny przejaw zjawiska pogoni za rentą polityczną[20] i skuteczności działań lobbystycznych grupy interesów rolników. Dochody rolników w UE są w dużej części, a czasami nawet w większości, efektem decyzji politycznych i otrzymywanego wsparcia finansowego, a nie wynikiem działalności produkcyjnej[21]. Poziom subsydiów i innych form wsparcia otrzymywanych przez rolników zależy od decyzji władz na poziomie unijnym. Można więc przyjąć, że subsydia te przynajmniej w części są rezultatem działalności politycznej grup interesów rolników[22]. Do tego należy jeszcze doliczyć koszty ponoszone przez konsumentów będące rezultatem cen żywności kształtujących się na niektórych rynkach na wyższym poziomie niż ceny światowe. W celu utrzymania tych korzyści rolnicy nadal angażują zasoby finansując działalność lobbingową. Działania rolników w Europie związane z pogonią za rentą oraz ochroną renty politycznej[23], obejmują również ich zaangażowanie się w próby wpływania na opinię publiczną poprzez demonstracje, niszczenie produktów rolnych czy blokowanie ruchu ulicznego traktorami (Mueller, 2015a). Przykładem lobbingu rolników w UE[24] są również działania organizacji rolniczych, w tym szczególnie COPA-COGECA[25], która zrzesza ponad 70 organizacji rolników z 28 krajów członkowskich. Jest to obecnie najbardziej wpływowa grupa interesów rolników, ponieważ działając na poziomie ponadnarodowym jest najodpowiedniejszym partnerem do negocjacji z Komisją Europejską (Nedergaard, 2006). Narodowe organizacje działają przede wszystkim na poziomie krajowym. Warto zauważyć, że między tzw. starymi i nowymi krajami członkowskim istnieje asymetria w zakresie działalności i wpływu na decyzje polityczne na poziomie unijnym. Organizacje rolnicze z nowych krajów członkowskich nie mają większej siły przetargowej i dlatego koncentrują się na działaniach na poziomie lokalnym[26].

Modelowe ujęcie wpływu lobbingu[27] na decyzje dotyczące wspólnej polityki rolnej zaprezentował Jonnson (2007). Przyjął on za Gardner’em (1987), że decydenci ustalając poziom wsparcia dla rolnictwa stają przed problemem wyboru między dobrem konsumenta a dobrem producenta. Subsydium rolne (si) na rynku dobra i może wspierać zarówno konsumenta, jak i producenta, ale koszt subsydium ponoszony jest przez podatnika. Rząd stara się zmaksymalizować ważoną sumę nadwyżki konsumenta C(si) oraz renty producenta rolnego P(si, Xi), gdzie Xi jest wektorem egzogenicznych cech specyficznych dla danego dobra lub producenta. Funkcja celu rządu na rynku danego produktu może więc zostać zapisana następująco:

(1)

gdzie θi (≥1) to waga przypisywana producentom dobra i zależna od efektywności lobbingu. Zakładając, że między rynkami dóbr nie występują powiązania, a więc nie są one konkurencyjne względem siebie w kwestii pozyskania subsydium, koszt subsydium (si) stanowić będzie jednocześnie ograniczenie budżetowe na rynku danego produktu. Stąd też w wyniku maksymalizacji równania (1) względem si otrzymamy:

(2)

Jeżeli jednak między rynkami występują powiązania, co oznacza, że aby zwiększyć wsparcie dla jednej grupy producentów trzeba zmniejszyć je dla innej grupy producentów, wówczas ograniczenie budżetowe można zapisać następująco:

(3)

gdzie τ to egzogenicznie ustalona wartość budżetu WPR. Zakładając, że łączna funkcja celu rządu Ω jest sumą funkcji celu na poszczególnych rynkach rolnych Ωi, gdzie i=1,…,n wówczas problem maksymalizacji można zapisać następująco:

(4)

Oznacza to, że wielkość subsydium dla producentów danego dobra i będzie zależeć od skuteczności lobbingu, egzogenicznych cech specyficznych dla danego dobra lub producenta oraz egzogenicznie ustalonej wartości budżetu WPR.

Poruszając zagadnienia związane z lobbingiem warto również wspomnieć o związanym z nim problemem „jazdy na gapę”. Olson (1985) definiował lobbing jako formę dobrowolnych działań kolektywnych szczególnie podatnych na zjawisko „jazdy na gapę”. Uważał on, że problem „gapowiczów’ może stanowić główną przeszkodę dla grupy interesu starającej się pozyskać wsparcie. Pojawia się on również w przypadku polityki rolnej, gdyż stanowi ona rodzaj dobra publicznego[28], z którego konsumowania nie można nikogo wykluczyć. Koszty ponoszone na uzyskanie renty politycznej związane z lobbingiem nie są jednak równomiernie rozłożone między poszczególnych beneficjentów (Czyżewski i Kułyk, 2013). Jest więc to klasyczny przykład „jazdy na gapę” w rozumieniu Olsona. Występowanie tego zjawiska w odniesieniu do wspólnej polityki rolnej potwierdził empirycznie A. Olper (1998), wskazując, że w krajach o mniejszej liczbie gospodarstw rolnych poziom wsparcia dla rolnictwa per capita jest wyższy. Jednym ze sposobów na przezwyciężenie tej trudności może być organizowanie się grup interesów rolników w spółdzielnie[29]. Jako przykład wskazać można siłę lobby mleczarskiego w USA. Dzięki wieloletniej tradycji spółdzielczej w tym sektorze udało się wypracować sprawnie działający model organizacji zdolnej do pozyskania wsparcia na przeciętnie wyższym poziomie niż na pozostałych rynkach rolnych. Mechanizm ten również tłumaczy zróżnicowany poziom wsparcia na rynku drobiu w różnych krajach Ameryki Północnej, chociaż warunki ekonomiczne produkcji drobiu są tam zbliżone. Producenci drobiu w Kanadzie zrzeszeni w spółdzielnie dzięki efektywnemu lobbingowi objęci zostali mechanizmami regulowania podaży i ochronie celnej, podczas gdy producenci drobiu w USA nie otrzymują od państwa żadnego wsparcia (Schmitz, Moss, Schmitz, Furtan i Schmitz, 2010).

Przypisy

[1] Pojęcie „opodatkowania” rolnictwa nie odnosi się w tym przypadku do nakładania podatków sensu stricto, tylko do zjawiska transferu nadwyżki ekonomicznej z rolnictwa do innych sektorów gospodarki. Oprócz podatków, można w tym celu stosować również inne instrumenty (np. cła eksportowe, subsydia importowe, politykę kursu walutowego), które prowadzą do obniżenia cen na produkty rolne poniżej poziomu cen na rynku światowym. Czyni się tak często w gospodarkach opartych na rolnictwie w celu sfinansowania rozwoju sektorów pozarolniczych. Zjawisko to można również określić mianem „drenażu” nadwyżki ekonomicznej z rolnictwa, aczkolwiek w polskiej literaturze tematu (Woś, 2003; Czyżewski A., 2005; Czyżewski B., 2013) pojęcie to kojarzone jest raczej z deprecjonowaniem rolnictwa przez mechanizm rynkowy w krajach rozwiniętych, a nie przez instytucje państwowe, jak ma to miejsce w krajach rozwijających się.

[2] Od 2008 roku, dzięki opublikowaniu przez Bank Światowy bazy danych (Anderson i Valenzueala, 2008) obejmującej wskaźniki poziomu wsparcia producentów rolnych w 75 krajach o różnych poziomie rozwoju, możliwa stała się również kwantyfikacja tych problemów. Wcześniej dostępne były jedynie wskaźniki wsparcia opracowywane przez OECD, które obejmowały państwa członkowskie tej organizacji i kilka dodatkowych państw będących dużymi producentami rolnymi, brakowało jednak wskaźników dla krajów rozwijających się.

[3] Polityka rolna stała się w ostatnich latach przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony politologów, a modele ekonomiczne coraz częściej uwzględniają również zmienne polityczne. L. Tweenten, znany amerykański ekonomista rolnictwa, stwierdził nawet, że „polityka rolna to obecnie kwestia bardziej polityczna niż ekonomiczna, dlatego też ekonomiści powinni pozostawić to zagadnienie politologom” (Tweenten, 2002).

[4] Kraje UE rozważane są jako osobne podmioty.

[5] Termin „ekonomia polityczna” został upowszechniony w XVIII w. i odnosił się do nauki o sposobach i zasadach tworzenia i podziału bogactwa. Bliski był więc temu, co dzisiaj rozumie się pod pojęciem ekonomii i pod koniec XIX w. został przez to pojęcie zastąpiony. Ekonomię polityczną uprawiali ekonomiści uznawani dzisiaj za najważniejszych przedstawicieli ekonomii klasycznej: A. Smith, D. Ricardo, J. Mill, H. George, a także innych szkół wywodzących się z ekonomii klasycznej, np. K. Marks, który uważany jest za ostatniego, wybitnego reprezentanta klasycznej ekonomii politycznej (Wilkin, 2004).

[6] Zarówno ekonomia polityczna, jak i teoria wyboru publicznego, zaliczane są do nowej ekonomii instytucjonalnej. Część autorów czyni między tymi szkołami wyraźne rozróżnienie (Wilkin, 2012). Natomiast D. Mueller (2015b) uważa, że teoria wyboru publicznego i ekonomia polityczna mają ze sobą wiele wspólnego i przedmiot ich zainteresowań pokrywa się. Autorzy umiejscawiający swoje badania w ekonomii politycznej lub szkole wyboru publicznego często analizują te same koncepcje i posługują się tym samym aparatem metodologicznym. Różnica między tymi dwoma obszarami badawczymi pojawia się dopiero, gdy definiuje się je bardzo wąsko. Pojęcie teorii wyboru publicznego i ekonomii politycznej czasami stosuje się zamiennie, dodatkowo nazywając je również teorią racjonalnego wyboru lub formalną teorią polityki (Kiryluk-Dryjska, 2014).

[7] Chodzi tu przede wszystkim o prace A. Kruger, M. Schiff’a i A. Valdes’a (1988, 1991) oraz K. Andersona’a i Y. Hayami (1986).

[8] Problem dochodów i nierówności społecznych zostanie omówiony w rozdziale 5.

[9] Współczesną koncepcję renty gruntowej odświeżył i rozwinął w Polsce B. Czyżewski poświęcając temu zagadnieniu liczne publikacje (Czyżewski B., 2010; Czyżewski B., 2013; Czyżewski A. i Czyżewski B., 2015).

[10] W tym samym artykule Tullock omówił również straty społeczne będące rezultatem monopolu i kradzieży.

[11] Jednak w literaturze tematu (Schmitz, Moss, Schmitz, Furtan i Schmitz, 2010; Baylis i Furtan, 2003) można spotkać się z opinią, że w pewnych okolicznościach pogoń za rentą polityczną może skutkować poprawą dobrobytu społecznego. Wynika to z faktu, że grupy interesu mogą posiadać lepszą informację na temat preferencji społecznych niż rząd, a więc decyzje podejmowane pod wpływem działań lobbystów mogą okazać się bardziej efektywne. A. Schmitz uważa, że w przypadku gospodarki, w której nie występują żadne zakłócenia, pogoń za rentą zawsze oznaczać będzie utratę dobrobytu społecznego. Jednak, jeżeli mechanizm rynkowy podlega już wcześniejszym zniekształceniom, wtedy pogoń za rentą i jej pozyskanie może prowadzić do zwiększenia efektywności gospodarki.

[12] Niektórzy autorzy (Tollison, 2012) uważają, że z definicyjnego punktu widzenia łapówka nie jest kosztem pogoni za rentą. Łapówka jest transferem i metodą oddziaływania na rząd, ale nie jest związana z kosztem rezygnacji z rzadkich zasobów w celu pozyskania transferu.

[13] Obszerne teoretyczne rozważania na temat teorii grup interesów i działań kolektywnych dostępne są w (Cheikbossian, 2008; Baik, Lee, 2007; Nitzan, Ueda, 2009; Kolmar, Rommeswinkel, 2013).

[14] Z kolei Pincus (1975) twierdził, że kontroli tego procederu sprzyja geograficzna koncentracja grupy.

[15] To założenie jest jednak prawdziwe tylko w sytuacji, gdy grupy interesu walczą o dobro konkurencyjne, czyli kiedy polityka jest grą o sumie zerowej (Pecorino, 2015).

[16] Model ten zaprezentowano w aneksie, załącznik 1.

[17] Np. J. Buchanan, G. Tullock, D. Mueller, R. Tollison. Więcej na temat szkoły ekonomii politycznej z Virgini w (Tullock, 2004; Boettke i Marciano, 2015).

[18] Np. G. Becker, S. Peltzman, G. Stigler, R. Posner, B. Gardner. Więcej na temat podejścia szkoły Chicago do zagadnień z zakresu ekonomii politycznej w (Stigler, 1988; Samuels, 1992).

[19] Rozważania te stoją w zgodzie z hipotezą racjonalnej ignorancji i wpisują się w ekonomiczną teorię demokracji Downs’a (1957b).

[20] Z poglądem takim nie zgadzają się B. Czyżewski i A. Brelik (2014), którzy twierdzą, że subsydia dla rolnictwa w ramach WPR nie mogą być traktowane jako renty polityczne zgodnie z ich klasyczną definicją. Zdaniem autorów, ze względu na „drenaż renty ekonomicznej” z rolnictwa w wyniku zawodności rynku i fakt dostarczania przez ten sektor dóbr publicznych (działania na rzecz krajobrazu, bioróżnorodności, kultury wiejskiej, tradycji, itp.), tylko część subsydiów pozostała po odjęciu kwot kompensujących zawodności rynku i opłat za dostarczane dobra publiczne ma znamiona renty politycznej.

[21] Szacuje się, że udział subsydiów w dochodach rolników wynosi w UE od kilkunastu (np. w Holandii) do ponad 90% (np. w Słowacji) (European Commission, 2010; European Commission, 2016)

[22] Teoretyczne rozważania na temat poszukiwania renty politycznej w rolnictwie w UE prowadzili Nedergaard (2006) oraz Bednarikova i Jilkova (2012). Z kolei empiryczne badania na temat lobbingu we WPR zaprezentował A. Olper (1998). W jednej ze swoich wczesnych publikacji analizował on w czternastoletnim okresie przypadek siedmiu krajów UE i wykazał, że lobbing na poziomie narodowym w części wyjaśnia różnice w poziomie wsparcia dla sektora rolnego w tych krajach. Z drugiej strony Jonnson (2007) uważał, że ponieważ WPR ustalana jest na poziomie unijnym, lobbing organizacji rolniczych powinien być badany również na poziomie ponadnarodowym. Jego badania objęły piętnaście krajów w okresie ośmioletnim. Wykazał on, że organizacje rolnicze działające na poziomie unijnym są w stanie wpływać na kształt WPR.

[23] A. Czyżewski i P. Kułyk (2013) uważają, że protesty rolników wynikają nie tylko z próby pozyskania renty politycznej, ale są sprzeciwem wobec zjawiska drenażu nadwyżki ekonomicznej z rolnictwa.

[24] Zjawisko to badali m.in. H. Furtan, J. Sauer i M. Jensen (2009) oraz A. Zawojska (2011). W obu artykułach porównano udział poszczególnych państw UE w składkach członkowskich lobbystycznej organizacji rolniczej COPA z udziałem tych państw w środkach pozyskanych z budżetu UE na cele WPR. Okazało się, że w badanym 2005 roku trzy duże państwa założycielskie Wspólnot Europejskich, czyli Włochy, Niemcy i Francja, otrzymały znacznie wyższy procent całkowitej dotacji w ramach WPR w porównaniu z ich udziałem w składkach do COPA. „Jazda na gapę” tych państw finansowana była głównie przez Belgię, Luksemburg, Holandię i Szwecję.

[25] COPA-COGECA jest największą w Europie grupą reprezentującą interesy rolników na poziomie unijnym. Powstała ona w 1962 roku z połączenia dwóch organizacji: COPA (Comite des Organisations Professionelles Agricoles de la CEE) oraz GOGECA (General Confederation of Agricultural Co-operatives in the European Union).

[26] Więcej na ten temat w książce C. Landgraf i H. Pleines (2015).

[27] Duży wpływ na rozwój modelowego ujęcia wpływu lobbingu grup interesów na poziom protekcji i politykę handlową miała praca G. Grossman’a i E. Helpman’a (1994). Chociaż zaprezentowany w niej model okazał się niespójny z danymi empirycznymi, stworzyli oni ramy dla dalszych analiz. Model ten został zmodyfikowany przez R. Baldwin’a i F. Robert-Nicoud’a, którzy w modelu G-H uwzględnili asymetrię w podziale rent politycznych będących efektem lobbingu. Przyjęli oni, że rozwijający się sektor gospodarki przyciąga nowe podmioty, które również chcą korzystać z rent politycznych zmniejszając ich wielkość per capita. Niska stopa zwrotu z kapitału w sektorze kurczącym się stanowi swoistą ekonomiczną barierę wejścia dla nowych podmiotów i tworzy tym samym quasi-rentę dla członków grupy sektora kurczącego się. Sytuacja ta ulec może zmianie jedynie, jeżeli quasi renta przewyższy stopę zwrotu z kapitału zaangażowanego w innych sektorach (Swinnen, 2010). Model G-H nie znalazł jednak powszechnego zastosowania w odniesieniu do sektora rolnego, gdyż jego empiryczna weryfikacja wymagałaby danych na temat lobbingu. Stąd też nieliczne prace prezentujące wpływ grup interesów i lobbingu na kształt polityki rolnej w oparciu o dane empiryczne dotyczą głównie USA, gdzie dane takie są dostępne (Lopez, 2008; Gawande i Hoekman, 2006).

[28] Do dóbr publicznych odnosi się tzw. zasada niewyłączalności, która oznacza, że nie można danej jednostce zabronić konsumowania dobra publicznego, gdyż jest to niemożliwe lub wiązałoby się z ogromnymi kosztami (Wojtyna, 1990).

[29] Więcej na temat uwarunkowań rozwoju spółdzielczości w sektorze rolnym w (Czternasty, 2013).