Jan Iwanek

KONFLIKT O KANAŁ PANAMSKI

WYDAWNICTWO NAUKOWE PWN

WARSZAWA 2013

Projekt okładki, stron tytułowych i wnętrza

Agata Muszalska

Ilustracja na okładce

Amerykański transporter opancerzony chroniący się w zburzonej pralni, Panama City,

grudzień 1980

fot. Everett Collection/FORUM

Wydawca

Michał Zgutka

Redaktor prowadząca

Marta Wilińska

Redaktor

Jerzy Lewiński

Opracowanie kartograficzne

Cezary Mazur

Recenzent

dr hab. Jakub Tyszkiewicz, prof. UWr

EPUB został przygotowany

na podstawie wydania papierowego z 2013 r.

(wyd. I)

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2013

ISBN 978-83-01-17524-5

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321; faks 22 69 54 288

e-mail: pwn@pwn.com.pl; www.pwn.pl

Skład komputerowy „Roch” Wojciech Ochocki

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Spis treści

- Wstęp

- 1 Niepodległość Panamy – pierwszy konflikt

- 2 Panama w polityce zagranicznej USA 1903–1964

- 2.1 Konwencja o Kanale Przesmykowym

- 2.2 Strefa Kanału Panamskiego (The Canal Zone)

- 2.3 Polityka interwencji

- 2.4 Suwerenność tytularna a suwerenność faktyczna*

- 2.5 Panama w wojnach światowych. Problemy obrony a neutralność kanału

- 2.6 Aspekty ekonomiczne

- 2.7 Konflikt z 1964 r.

- 3 Ku nowym układom

- 4 Traktaty Torrijos–Carter

- 4.1 Podpisanie umów

- 4.2 Procedura ratyfikacyjna

- 4.3 Przepisy wykonawcze

- 5 Słuszna sprawa?

- 6 Po inwazji – zamiast zakończenia

- 6.1 Przekazanie Panamie uprawnień nad kanałem

- Bibliografia

- Dokumenty

- Kalendarium wydarzeń

- Leksykon postaci

- Słownik pojęć

- Mapy

- Przypisy

Wszystkie rozdziały dostępne w pełnej wersji książki.

Wstęp

Kanał Panamski należy wraz kanałami Sueskim i Kilońskim do najważniejszych, zbudowanych przez człowieka, morskich szlaków komunikacyjnych. 15 sierpnia 2014 r. mija 100 lat od jego otwarcia. Wówczas, w 1914 r., zostało to ledwo odnotowane. Europa była już pogrążona w wojnie światowej. Znaczenie Kanału Panamskiego dla żeglugi i handlu światowego jest bezsporne. To nie tylko ułatwienie komunikacyjne, ale także trudne nawet do precyzyjnego oszacowania znaczenie gospodarcze. Oprócz towarów przepływały nim również okręty wojenne i zaopatrzenie dla wojska podczas wszystkich konfliktów światowych i większości konfliktów regionalnych. Rejon kanału nadawał się znakomicie do sprawowania kontroli wojskowej nad całą Ameryką Łacińską. Był jednocześnie wyśmienitym miejscem rozwoju światowego handlu i banków. Panama już od lat 60. XX stulecia jest jednym z najbardziej znaczących centrów bankowych świata. Szlak żeglugowy przyciągał państwa i korporacje. Kusił potencjalnymi wpływami politycznymi i gospodarczymi – także w skali globalnej. To z tego powodu od samego początku Panama była i pozostaje w sferze wpływów potężnego sąsiada z północy: Stanów Zjednoczonych Ameryki. Jeśli chcielibyśmy wskazać na geostrategiczne znaczenie jakiegoś regionu w świecie, to Przesmyk Panamski i Panama utrzymują się w tej roli nieustannie. Nic dziwnego, że Kanał Panamski miał i ma przemożny wpływ na Panamę jako państwo, społeczeństwo i gospodarkę. W największym stopniu wpływał jednak na jej sytuację polityczną. Położenie geograficzne Panamy uważane jest za jej naturalne dobro, a zbudowany szlak międzyoceaniczny za najważniejszą inwestycję. Bez przesady można stwierdzić, że bez Kanału Panamskiego Panama nie istniałaby jako państwo. Był dla niej dobrodziejstwem, ale też wielokrotnie źródłem tragicznych wydarzeń, konfliktów, uzależnienia i poniżenia. Hiszpanie, odkrywcy Przesmyku Panamskiego, zdawali sobie doskonale sprawę z korzyści i zagrożeń tego regionu. Już w kilka lat po odkryciu w 1513 r. przez towarzysza wypraw Krzysztofa Kolumba Francisca Nuñeza Balboę Morza Południowego (panamskiego wybrzeża Pacyfiku) znany konkwistador Hernán Cortés docenił ogromne znaczenie łączącego dwa oceany regionu. Hiszpanie nigdy jednak nie podjęli się dzieła budowy kanału. Taka droga wodna kusiłaby inne państwa i z tego powodu kolonie hiszpańskie byłyby jeszcze bardziej zagrożone. Panama w dobie hiszpańskiego kolonializmu stanowiła ważną część wicekrólestwa Nowej Granady. Stamtąd wysyłano statki do metropolii z towarami. W dobie walk o niepodległość Panama proklamowała w 1821 r. niepodległość i przyłączenie się do ówczesnej Kolumbii. Przez ponad 90 lat była mniej znaczącą prowincją tego państwa. Stany Zjednoczone już od 1826 r. (kongres w Panamie) wykazywały zainteresowanie budową łączącego dwa oceany szlaku komunikacyjnego. W XIX w. były jednak na to zbyt słabe. Jedynie amerykańskiej firmie prywatnej udało się wybudować linię kolejową (1855 r.) łączącą brzegi oceanów i miasta Panamę i Colón, a rząd amerykański zawarł kilka porozumień z Wielką Brytanią i Kolumbią (Nową Granadą) o zasadach komunikacyjnych w tym rejonie. Dzieło budowy kanału podjęli Francuzi. Słynny budowniczy Kanału Sueskiego Ferdinand de Lesseps podpisał w 1878 r. umowę z rządem Kolumbii. Błędny jak na ówczesne możliwości inżynieryjne projekt (kanał na poziomie morza), zła organizacja, korupcja i niezwykle trudne warunki klimatyczne doprowadziły do porażki. Panama kojarzyła się wówczas z „aferą panamską” i procesami sądowymi. Zanim kompania francuska upadła i odsprzedała swe aktywa rządowi Stanów Zjednoczonych, wykonała sporo prac. Rządy kolejnych administracji USA na przełomie XIX i XX w. były już zdecydowane przejąć całkowitą i wyłączną kontrolę nad tym szlakiem komunikacyjnym i terytorium Panamy. Po wojnie z Hiszpanią (1898 r.) Stany Zjednoczone wyszły z izolacjonizmu i zmierzały ku roli światowego mocarstwa. Środkiem do tego miał być m.in. kanał międzyoceaniczny w Panamie. Waszyngton wynegocjował i podpisał stosowną umowę z Kolumbią. Jednak parlament tego państwa odrzucił traktat. Uznał, że warunki są nierównoprawne. Wkrótce część panamskich elit ogłosiła separację i niepodległość. Marynarka i armia lądowa Stanów Zjednoczonych skutecznie przeszkodziły armii kolumbijskiej w odzyskaniu swej prowincji. Podpisano nierówny i upokarzający traktat z nowo powstałym państwem. Wkrótce też przystąpiono do budowy arterii wodnej łączącej dwa oceany. Bez wątpienia Kanał Panamski jest wielkim osiągnięciem inżynieryjnym, organizacyjnym i sanitarnym (zlikwidowano plagi, które dziesiątkowały robotników w „okresie francuskim”). Poniesiono ogromne koszty. Stworzono także enklawę USA na terytorium państwa. Panama przez prawie osiem dekad nie miała suwerennych praw do bardzo ważnej części swego terytorium. Całkowicie politycznie uzależniona od Stanów Zjednoczonych została pozbawiona wielu korzyści. Sytuacja uległa zmianie dopiero dzięki wynegocjowaniu i zawarciu nowych traktatów między prezydentem Jimmym Carterem i generałem Omarem Torrijosem (1977 r.). Zarówno rząd generała Torrijosa, jak i demokratyczna administracja prezydenta Cartera były zdolne do takiego porozumienia. Gdyby wówczas Stanami Zjednoczonymi rządziła administracja republikańska, porozumienia o takiej treści zapewne nie byłyby możliwe. Traktaty weszły w życie 1 października 1979 r. Paradoksalnie, dziesięć lat później doszło do największego konfliktu między tymi państwami (grudzień 1989 r.).

Kanał Panamski przeżywa współcześnie swą kolejną historię. Jego znaczenie dla światowej gospodarki wzrosło. Dzięki prowadzonym pracom modernizacyjnym będzie jeszcze większe. Wzrosła także rola Panamy jako centrum bankowego. Jest nazywana „Singapurem Ameryki Łacińskiej” o odnotowywanym w latach 2008–2012 wysokim tempie wzrostu dochodu narodowego. Dawne konflikty pozostaną tylko historią, pod warunkiem jednak, że polityka wielkich mocarstw w tym regionie nie sięgnie znowu do starych, skompromitowanych środków. Źródłem wielu konfliktów między Panamą a Stanami Zjednoczonymi była bowiem nie tylko mocarstwowa polityka Waszyngtonu, ale przede wszystkim rażąco nierówna pozycja prawna w zawartych umowach międzynarodowych między tymi państwami. Początek sporów i konfliktów wynikał nie tylko z dysproporcji, ale także z dominacji prawnej, gospodarczej, wojskowej i politycznej USA. Lekcja historii może być ostrzeżeniem przed powtórką z tragedii z przeszłości.

Polska literatura naukowa na ten temat jest bardzo skromna. Tym bardziej warto przypomnieć historię wzajemnych relacji między światową potęgą a małym państewkiem, którego dobrem i nieszczęściem zarazem jest położenie geograficzne. W tej książce wykorzystałem zarówno materiały źródłowe i publikacje zebrane w czasie prawie dwuletnich studiów i badań prowadzonych w Panamie w latach 1979–1983, jak i wiele przemyśleń i naukowych ocen. Zawarłem je po raz pierwszy w publikacji Problemy Kanału Panamskiego w stosunkach bilateralnych między Panamą a Stanami Zjednoczonymi (Uniwersytet Śląski 1989) i do ich części, choć skrótowo, sięgam ponownie. Zawsze będę cenił to niezwykłe doświadczenie: żyjąc w tym kraju, mogłem poznać Panamczyków, ich kulturę, obyczaje, dumę, godność, nadzieje, ale i ułomności oraz ogrom społecznych problemów. Był to czas niezwykły. Zmieniała się historia Panamy. Kończyła się epoka obcej enklawy na jej terytorium. Zmieniła się sama Panama, choć jej losy w kolejnych latach potoczyły się bardzo odmiennie od przewidywań. Od wydania tej książki minęło sporo czasu, choć źródła historyczne do początku lat 80. XX w. oraz aktualność najważniejszych wniosków nie uległy zmianie. Zaszły jednak nowe wydarzenia, szczególnie te tragiczne z przełomu lat 1989–1990. Miałem okazję je obserwować prawie z najbliższego sąsiedztwa, pracując w misji ONZ w Nikaragui.

Ta książka ma jedno przesłanie: opisać konflikty. I tak też została pomyślana. Nie obejmuje więc całości zagadnień, ale mam nadzieję, że dzięki temu, koncentrując się na problemach najtrudniejszych i niejednokrotnie tragicznych, możemy tym bardziej wymagać od świata polityki i polityków zaprzestania pochopnych i interesownych działań. Przemoc, także i ta w polityce zagranicznej, z całą pewnością niesie ze sobą wiele nieszczęść, rzadko jednak zmienia nasz świat na lepszy.

1 Niepodległość Panamy – pierwszy konflikt

Idea budowy kanału międzyoceanicznego w Panamie ma wielowiekową tradycję[1]. Pomysły te wyraźnie ożywiły się w XIX stuleciu. Wiele osób prywatnych, towarzystw, a także i rządów interesowało się otwarciem nowego morskiego szlaku komunikacyjnego[2]. Stany Zjednoczone Ameryki po uznaniu nowo powstałych państw[3] amerykańskich, w obliczu zagrożenia ze strony Świętego Przymierza (rekonkwista) proklamowały obronną w owym czasie doktrynę Monroe (1823 r.). Z tego też okresu pochodzą pierwsze dokumenty dyplomatyczne USA w sprawie budowy kanału międzyoceanicznego. Najciekawszym wydaje się instrukcja sekretarza stanu Henry’ego Claya dla przedstawicieli Stanów Zjednoczonych mających udać się na słynny kongres w Panamie (1826 r.)[4]. Kanał „interesowałby – czytamy w tym dokumencie – w większym lub mniejszym stopniu wszystkie kraje świata. Ale dla Ameryki w szczególności przyniosłoby to największe korzyści”[5]. Rząd USA swoje zainteresowanie tym projektem wykazywał przede wszystkim ze względów konkurencyjnych[6]. Dla dyplomacji amerykańskiej ważne było bowiem, by przyszła droga morska nie została przejęta przez inne państwo. Stanowisko takie pozostawało w całkowitej zgodzie z ówczesną wykładnią doktryny prezydenta Monroe[7]. Sytuacja zmieniła się dopiero w latach 40. XIX w. dzięki znacznemu przyrostowi terytorialnemu Stanów Zjednoczonych (51% terytorium Meksyku i Oregon) oraz gorączce złota w Kalifornii. Równie ważną przesłanką była ekspansja Wielkiej Brytanii w Ameryce Środkowej[8]. Brytyjczycy nosili się także z zamiarem wybudowania kanału. Stany Zjednoczone mogły wówczas skutecznie zabiegać jedynie o niedopuszczenie do uzyskania przez Wielką Brytanię wyłącznej kontroli nad przyszłym szlakiem komunikacyjnym. „Jest dla nas ważne – pisał sekretarz stanu James Buchanan – by żaden inny kraj nie uzyskał wyłącznych przywilejów lub korzyści w związku z drogą komunikacyjną między dwoma oceanami”[9]. Z podobnych powodów ówczesny rząd Nowej Granady zabiegał o międzynarodowe uznanie neutralności Przesmyku Panamskiego. Złożono nawet Stanom Zjednoczonym propozycję podpisania stosownego układu[10]. Traktat Mallarino–Bidlack został podpisany 12 grudnia 1846 r. na okres 20 lat. W art. 35 pkt 1 Stany Zjednoczone zobowiązały się do zagwarantowania całkowitej neutralności Przesmyku Panamskiego „w takim celu, by w czasie obowiązywania niniejszego układu nie był przerwany ani utrudniony wolny tranzyt z jednego do drugiego morza”[11]. W zamian (!) Nowa Granada przyznała USA prawo korzystania na Przesmyku Panamskim z każdego szlaku komunikacyjnego, który istniał w chwili podpisania traktatu, jak również z tego, który zostanie wybudowany w przyszłości. Układ ten – jak trafnie zauważa Hamodio Arias – stał się wyłomem w tradycyjnej polityce USA właśnie dzięki postanowieniom o zagwarantowaniu neutralności i suwerenności nad terytorium obcego państwa[12]. Dzięki nim Stany Zjednoczone mogły na dłuższą metę wpływać na losy przesmyku, włącznie ze stosowaniem interwencji w Panamie (co uczyniły po raz pierwszy już w dziesięć lat po podpisaniu układu). Choć USA nie były jeszcze przekonane co do przebiegu przyszłej drogi wodnej (Panama, Nikaragua, Meksyk), to najważniejsze wydaje się sformułowanie określonej regulacji prawnomiędzynarodowej, która mogła stanowić wzorzec i punkt odniesienia dla innych traktatów w przyszłości. Z tego też powodu dyplomacji amerykańskiej udało się doprowadzić do zawarcia umowy z Wielką Brytanią. Sekretarz stanu Clayton i poseł brytyjski Bulwer podpisali 19 kwietnia 1850 r. układ, w którym „Rządy Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii uroczyście deklarują, że żadne z nich nie uzyska lub nie będzie utrzymywało wyłącznie dla siebie jakiejkolwiek wyłącznej kontroli nad wspomnianym kanałem morskim”[13]. Zagwarantowano także neutralność kanału. Mimo wielu obaw amerykański Senat bardzo szybko wyraził zgodę na ratyfikację układu[14].

Traktat Clayton–Bulwer miał dwa cele: ustalał zasady dotyczące przyszłego kanału międzyoceanicznego, ale także określał granicę wpływów w Ameryce Centralnej. Umożliwił ponadto Stanom Zjednoczonym ekspansję gospodarczą w tym regionie. Już w 1848 r. prywatna spółka amerykańska zawarła porozumienie z rządem Nowej Granady w sprawie budowy i eksploatacji linii kolejowej w Panamie. Panama Railroad Company uzyskała prawa na 49 lat (prolongowane następnie na 99 lat). Wpłynęło to na oddanie do użytku (1855 r.) linii kolejowej łączącej miasta Panama i Colón, pierwszej linii wschód–zachód na półkuli zachodniej. Istniejąca do dziś, odegrała bardzo istotną rolę w rozwoju Stanów Zjednoczonych. Tylko w latach 1856–1866 skorzystało z niej 400 tys. osób. Do 1904 r., kiedy została kupiona i przejęta przez rząd Stanów Zjednoczonych, dywidendy spółki przekroczyły znacznie 37 mln dolarów[15].

Zaniepokojenie w Stanach Zjednoczonych wywołało przyznanie przez kolumbijskiego ministra spraw zagranicznych i spraw wewnętrznych generała Eustorgia Salgara (1878 r.) francuskiemu Towarzystwu Kanału Międzyoceanicznego prawa do budowy i eksploatacji kanału w Panamie[16]. Na tej podstawie powołano Kompanię Powszechną Panamskiego Kanału Międzyoceanicznego (la Campagnie Universelle du Canal Interoceanique de Panama) kierowaną przez Ferdinanda de Lessepsa (twórcy Kanału Sueskiego). Wiadomo, iż przedsięwzięcie się nie powiodło. Spółka zbankrutowała (m.in z powodu błędnego projektu budowy kanału), a epilog znalazł miejsce w sądzie („afera panamska”). W Stanach Zjednoczonych na działalność Francuzów patrzono niechętnie. Prezydent Rutherford Hayes 8 marca 1880 r. wystosował słynne orędzie do Senatu, stwierdzając już jednoznacznie: „Polityka tego kraju polega na posiadaniu kanału pod kontrolą rządu amerykańskiego. Stany Zjednoczone nie mogą pozwolić sobie na scedowanie tej wyłączności jakiemukolwiek mocarstwu europejskiemu”[17]. Stanowisko Hayesa było więc punktem zwrotnym w kwestii kanału w Ameryce Środkowej. Z kolei sekretarz stanu James Blaine wystosował notę do rządów państw europejskich, w której określił zasady korzystania z tej drogi wodnej: „Podczas jakiejkolwiek wojny, w której Stany Zjednoczone byłyby stroną zainteresowaną, przejście przez Kanał Panamski okrętów wojennych narodu wrogiego nie byłoby bardziej dopuszczalne niż korzystanie przez siły wojskowe narodu wrogiego z linii kolejowej Stanów Zjednoczonych łączącej Atlantyk z Pacyfikiem”[18]. Oznaczało to ni mniej, ni więcej, tylko ewentualne zablokowanie kanału i linii kolejowej w Panamie państwom wrogim Stanom Zjednoczonym.

Na przełomie XIX i XX w. Stany Zjednoczone osiągnęły taki poziom rozwoju gospodarczego, że otwarcie kanału stało się nie tylko pilną potrzebą wewnętrzną, ale wręcz warunkowało dalszą ekspansję w Ameryce Łacińskiej i Azji. Zajęcie Hawajów, polityka „otwartych drzwi” wobec Chin, rozwój handlu z Japonią dowodziły, iż amerykański izolacjonizm stopniowo się przełamywał na rzecz coraz liczniejszych powiązań gospodarczych i politycznych z krajami spoza zachodniej półkuli. Towarzyszyły temu ambicje wojskowe rozbudowy marynarki wojennej, umożliwiającej dalszą ekspansję i świadczącej o potędze państwa. Nie bez znaczenia były modne wówczas teorie polityczne. W 1890 r. admirał Alfred T. Mahan, przyjaciel późniejszego prezydenta Theodore’a Roosevelta, wydał swą słynną pracę Influence of Sea Power upon History. Uważano, że dla powodzenia realizacji skomplikowanego przedsięwzięcia, jakim było wybudowanie kanału, niezbędne jest przejęcie tej inicjatywy przez rząd, a krach prywatnych towarzystw: francuskiego w Panamie i amerykańskiego w Nikaragui, wyraźnie za tym przemawiał. Dlatego też prezydent McKinley w marcu 1897 r. powołał komisję ekspertów, z admirałem Johnem G. Walkerem na czele[19]. Komisja początkowo rekomendowała Nikaraguę jako miejsce budowy przyszłego kanału, ale później zmieniła zdanie i wskazała na Panamę[20]. Nie bez znaczenia były zabiegi na rzecz trasy panamskiej Philippe’a Bunau-Varilli, urzędnika francuskiej Kompanii Powszechnej, osobiście zainteresowanego kontynuacją prac w Panamie. Od tej pory jego nazwisko na zawsze już pozostało związane z secesją Panamy i podpisaniem nierównoprawnego układu między Panamą a USA. Wyraźne przyspieszenie zabiegów amerykańskiej dyplomacji wynikało przede wszystkim z doświadczeń wojny amerykańsko-hiszpańskiej (1898 r.) i zajęcia przez USA Kuby oraz Portoryko. Posługiwano się bardzo wymownym przykładem podróży krążownika „Oregon”, który po wypłynięciu z San Francisco potrzebował aż 67 dni, by wziąć udział w kampanii kubańskiej.

Zanim przystąpiono do działań w Panamie, departament stanu doprowadził do zmiany umowy z Wielką Brytanią. Traktat Clayton–Bulwer nie odpowiadał już nowym wyzwaniom i polityce uzależnienia Ameryki Środkowej. Wielka Brytania, licząc na ustępstwa w sprawie delimitacji granicy między Kanadą i Alaską, zgodziła się na propozycje amerykańskie. 18 listopada 1901 r. sekretarz Hay i brytyjski ambasador Julian Pauncefote podpisali nowy układ. Senat udzielił mu też zdecydowanego poparcia (72:6). Oznaczał on faktyczne odsunięcie Wielkiej Brytanii, a praktycznie jakiegokolwiek mocarstwa europejskiego od wpływu na budowę kanału w Ameryce Środkowej. W traktacie utrzymano zasadę neutralności, odwołując się przy tym do konwencji z Konstantynopola z 1888 r. w sprawie Kanału Sueskiego, jednak z zastrzeżeniem, że to Stany Zjednoczone zastosują zasady neutralizacji zawarte w konwencji. Potwierdzono także prawa USA do wybudowania i wykorzystywania kanału[21].

Idea budowy kanału w Panamie miała jednak zagorzałych przeciwników. W Panamie, kolumbijskiej prowincji, toczyła się wojna domowa. Zyskała też nazwę „widma śmierci” w efekcie kampanii prasowej o przesadzonej liczbie zgonów w czasie prowadzonych tam robót w tzw. okresie francuskim. Panamę kojarzono również z korupcją. Wiele przemawiało za wyborem trasy kanału w Nikaragui. Panamie dopomógł jednak przypadek. W kwietniu 1902 r. nastąpiła erupcja wulkanu na Martynice. Liczba ofiar przekroczyła 30 tys., a miasto Saint Pierre legło w gruzach. Wkrótce potem, w czerwcu, miała miejsce niewielka erupcja uważanego za wygasły wulkanu Momótombo w Nikaragui. Mimo że rząd nikaraguański zdementował to wydarzenie, nie dano mu wiary. Zwolennicy trasy panamskiej wykorzystali to natychmiast do ożywionej agitacji. Bunau-Varilla bezpośrednio przed głosowaniem w Senacie wysłał każdemu senatorowi znaczek nikaraguański, na którym widniał dymiący wulkan Momótombo z zaznaczeniem, że to symbol Nikaragui będący dziełem samych Nikaraguańczyków. Ostatecznie 19 czerwca 1902 r. Senat wyraził zgodę na budowę kanału w Panamie. Wkrótce potem uczyniła to Izba Reprezentantów. Uchwalona 28 czerwca 1902 r. tzw. ustawa Spoonera przesądziła o wyborze trasy panamskiej[22].

Gdy w Stanach Zjednoczonych decydowały się losy kanału, w kolumbijskiej Panamie wojska rządowe Kolumbii tłumiły rebelię liberałów. Za 5 mln franków władze wyraziły zgodę na prolongatę koncesji francuskiej Kompanii Nowej. Dzięki temu Francuzi utrzymali swe prawa aż do 1910 r. i mogli spokojnie negocjować warunki odsprzedaży swego majątku Stanom Zjednoczonym[23]. Ta okoliczność miała istotny wpływ na późniejszą separację Panamy[24]. Wkrótce po podjęciu decyzji przez administrację prezydenta Theodore’a Roosevelta o budowie kanału w Panamie, do Waszyngtonu przybył przedstawiciel Kolumbii José Concha. Rozmowy zapewne zakończyłyby się bardzo szybko, gdyby nie kilkakrotne interwencje sił amerykańskich w Panamie. Otóż w czasie toczącej się wojny domowej w Panamie („wojna tysiąca dni”) wojska amerykańskie kilkakrotnie chroniły linię kolejową Panama–Colón. Nie budziłoby to żadnych zastrzeżeń, gdyby nie fakt, iż we wrześniu tego roku zamknęły one kolej dla jakichkolwiek uzbrojonych oddziałów (rządowych i rebelianckich). Zatrzymano i rozbrojono rządowe siły Kolumbii na terytorium Kolumbii (!). Identyczne traktowanie wojsk rządowych i rebelianckich wywołało szok w Bogocie. Energicznie też zareagował Concha. Zerwał negocjacje i podał się do dymisji[25]. Concha jednoznacznie ocenił sytuację: „Szef sił amerykańskich faktycznie przejął najwyższą władzę nad Przesmykiem […], oddziały kolumbijskie są rozbrojone […], a sam gubernator porusza się pod eskortą […]. Nie obowiązują już traktaty, prawo podboju przejęło prawo dyplomatyczne […], kończy się dyskusja i pozostaje tylko ten, który wydaje ustawę, i drugi, który ją otrzymuje i podporządkowuje się jej”[26]. Ponadto sekretarz stanu Hay zmienił wstępnie uzgodniony projekt traktatu. Amerykanie zażądali układu na wieczność, przyznania im w Panamie pasa ziemi szerokości 10 mil wraz z przylegającymi doń obszarami. Fakty te wskazują wyraźnie, że administracji amerykańskiej nie zależało na doprowadzeniu do podpisania układu z Kolumbią, choć formalnie wyrażały stale taką gotowość. Sprowokowanie Kolumbijczyków do odstąpienia od rozmów było łatwe do przewidzenia. Bardzo negatywnie na zachowanie Conchy zareagowała amerykańska prasa. Dzienniki „The New York Times” oraz „The Worlds” ostro krytykowały wybór trasy w Panamie.

Sekretarz Hay wystosował 21 stycznia 1903 r. notę do następcy Conchy, Tomasa Herrana, w której groził, że jeśli układ nie zostanie podpisany, Stany Zjednoczone rozpoczną rozmowy z Nikaraguą. Ostatecznie Herrán pod wyraźną presją podpisał traktat. W jednym z listów do rządu w Bogocie pisał: „Musiałem wybrać jedną z dwóch możliwości: zaakceptować traktat, który mnie nie satysfakcjonował, albo stracić całą nadzieję, że na terytorium Kolumbii zostanie wybudowany kanał międzyoceaniczny”[27].

Konwencja między Republiką Kolumbii a Stanami Zjednoczonymi z 22 stycznia 1903 r. o zbudowaniu w Panamie kanału między Atlantykiem i Pacyfikiem, potocznie zwana traktatem Herrán–Hay, chociaż nie weszła w życie z powodu nieratyfikowania jej przez Kolumbię, zasługuje na uwagę z dwóch zasadniczych powodów. Odrzucenie jej przez Kolumbię było jedną z bezpośrednich przyczyn separacji Panamy. Ponadto jej postanowienia są istotnym punktem odniesienia do zawartego nieco później z Panamą traktatu Hay–Bunau-Varilla. Na mocy art. I francuska Kompania Nowa Kanału Panamskiego została upoważniona do sprzedaży i zbycia Stanom Zjednoczonym swoich praw, przywilejów, własności, koncesji i akcji, a także akcji Kolei Panamskiej. Stany Zjednoczone uzyskały na okres stu lat wyłączne prawo prowadzenia robót ziemnych, zbudowania, utrzymywania, eksploatowania, administrowania i ochrony kanału oraz linii kolejowej (art. II). W tym samym czasie mogły użytkować i administrować pas ziemi szerokości 10 km. Stany Zjednoczone mogły również zbudować i utrzymywać porty u każdego ujścia kanału. Przyznano im wiele przywilejów, takich jak: prawo pobierania opłat za korzystanie z kanału, zwolnienie od opłat kolumbijskich wszelkich statków przepływających przez kanał, zwolnienie od opłat zatrudnionego personelu Kolei Panamskiej. Potwierdzono co prawda suwerenne prawa Kolumbii nad obszarem kanału i przyległą do niego strefą, ale przy określeniu międzynarodowych warunków korzystania z kanału oraz jego neutralności odwołano się do postanowień traktatu Hay–Pauncefote. Oznaczało to nic innego jak prawo USA do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony strefy wraz z prawem utrzymania porządku publicznego i wydawania zarządzeń policyjnych. W zamian Stany Zjednoczone miały wypłacić Kolumbii 10 mln dolarów oraz – po upływie dziewięciu lat od wejścia w życie układu – renty rocznej w wysokości 250 tys. dolarów[28]. Senat Stanów Zjednoczonych wyraził zgodę na jego ratyfikację zdecydowaną większością głosów już 17 marca 1903 r.

Odmiennie jednak przedstawiała się sytuacja w Kolumbii. Kongres w Bogocie nie był zwoływany od kilku lat, a rząd prezydenta José Marroquina objął władzę w wyniku zamachu stanu. Kraj był wyniszczony i rozdarty politycznie[29]. Przeciwko układowi opowiedziała się opinia publiczna, wzburzona interwencją amerykańską w czasie tzw. wojny tysiąca dni. Pisał o tym wprost do Waszyngtonu przedstawiciel USA Artur Beaupré: „Nie ulega wątpliwości, że opinia publiczna jest zdecydowanie przeciwna ratyfikacji”[30]. Uważano powszechnie, że układ jest korzystny wyłącznie dla Stanów Zjednoczonych. Ponadto przed głosowaniem w Kongresie kolumbijskim doszło do zaostrzenia stosunków z USA. Wyniknęło to w związku ze staraniami rządu w Bogocie o uzyskanie od Kompanii Nowej określonej sumy za wyrażenie zgody na sprzedaż jej własności Stanom Zjednoczonym. Odpowiedź sekretarza Haya była jednoznaczna: dowodził, że rozmowy między Kolumbią a Kompanią Nową są mieszaniem się prywatnego towarzystwa do postanowień międzypaństwowych. Z kolei przedstawiciel USA w Bogocie złożył w kolumbijskim MSZ memorandum, które miało wyraźnie postać ultimatum. Stwierdzał w nim, że jeśli Kolumbia opóźni lub odrzuci traktat, to przyjaźń między dwoma krajami zostanie znacznie naruszona, a Kongres „mógłby na najbliższej sesji podjąć kroki, które każdy przyjaciel Kolumbii odczułby jako karę”[31]. W tym samym okresie w prasie amerykańskiej ukazały się publikacje, w których donoszono o przygotowywanej rebelii w Panamie i poparciu jej przez administrację USA. Charakterystyczne, że Biały Dom nie komentował tych doniesień[32].

Zarówno w czasie negocjacji kolumbijsko-amerykańskich, jak i w trakcie procedury ratyfikacyjnej w Kolumbii dwa towarzystwa akcyjne: Kompania Nowa i Kolej Panamska (Panama Railroad), wykazywały duże zainteresowanie tymi wydarzeniami. Dyrektor Panama Railroad, a zarazem radca prawny Kompanii Nowej William Cromwell – najbardziej znany przedstawiciel amerykańskiego lobby na rzecz budowy kanału w Panamie – aktywnie uczestniczył w samych negocjacjach oraz zabiegał, wspólnie z Bunau-Varillą, by administracja i Kongres USA wybrali taką właśnie trasę kanału[33]. Głównym motywem ich działania były nadzieje na osiągnięcie korzyści finansowych. 13 czerwca 1903 r. w „World” ukazał się artykuł (z inspiracji Cromwella), w którym pisano, iż „prezydent Roosevelt jest zdecydowany uzyskać trasę kanału w Panamie. Nie ma zamiaru rozpoczynać negocjacji z Nikaraguą”[34]. Wspomniano także o możliwości secesji Panamy w przypadku, gdyby Kongres Kolumbii nie ratyfikował traktatu. Także i minister pełnomocny USA w Bogocié A. Beaupré wystosował 9 czerwca notę ostrzegawczą do rządu kolumbijskiego. Przekonywał, że prezydent Roosevelt byłby skłonny podjąć kroki bardziej radykalne: zarekomendować Kongresowi okupację Przesmyku i rozpoczęcie budowy kanału nawet wbrew stanowisku Kolumbii[35].

Zwołany na 20 czerwca 1903 r. Kongres kolumbijski rozpoczął więc obrady w atmosferze dyskredytowania rządu w oczach opinii publicznej. Ostatecznie też 12 sierpnia 1903 r. Senat zdecydowaną większością (24:3) odrzucił traktat Hay–Herrán[36]. Interesujące, że tylko jeden (Pérez y Soto) z trzech senatorów z departamentu Panamy brał udział w głosowaniu (przeciwko układowi), przy czym inny (José Domingo de Obaldía) pozostał w Panamie. Jako zwolennik secesji Panamy był zainteresowany negatywną decyzją Senatu. Z kolei José Augustin Arango przyznał wprost: „Odmówiłem uczestnictwa w sesji, dlatego że byłem w pełni przeświadczony, że ten akt będzie odrzucony, i nie widziałem wówczas innego środka, jak tylko nasza separacja od Kolumbii, by ocalić Przesmyk od ruiny, do jakiej się go skierowało”[37]. W rezultacie jedynym członkiem Kongresu Kolumbii spośród reprezentujących departament Panamy był Luis de Roux, zwolennik ratyfikowania układu Hay–Herrán. W specjalnym oświadczeniu przestrzegał on bowiem przed negatywnymi skutkami, jakie może przynieść odrzucenie umowy; przewidywał oczywiście wzrost niezadowolenia w Panamie, do wybuchu rebelii włącznie[38]. Choć było to do przewidzenia, to najprawdopodobniej ówczesny rząd w Bogocie nie dopuszczał do siebie możliwości użycia sił amerykańskich blokujących suwerenne działania wojsk kolumbijskich. W ten sposób Kolumbia utraciła nie tylko szansę posiadania na własnym terytorium kanału międzyoceanicznego, ale także – w nieodległej przyszłości – jeden ze swoich departamentów – Panamę.

Bezpośrednio przed proklamowaniem niepodległości Panama była w kryzysie. Przerwanie budowy kanału oznaczało koniec koniunktury handlowej oraz utratę pracy przez rzesze robotników; ponadto zniszczenia spowodowane wojną domową dotkliwie dotknęły wieś. Wybitny historyk panamski Ernesto J. Castillero Reyes tak oto opisuje tę sytuację: „Departament Panamy bez przemysłu i bez bogactw (niewystarczający dobrobyt uzyskany przez wieki ciężką pracą został zaprzepaszczony podczas barbarzyńskiej i długotrwałej wojny trzech lat, która podzieliła krwawo Kolumbię i przede wszystkim zniszczyła ten departament) znajdował się w opłakanym stanie dekadencji i zastoju gospodarczego. Nie było innej nadziei natychmiastowej poprawy, jak tylko wznowienie budowy kanału”[39]. U progu XX w. Panama była krajem słabo zaludnionym. W połowie XIX stulecia zamieszkiwało ją około 160 tys. osób, a w 1911 r., według oficjalnych statystyk – 336 tys. Panamę zamieszkiwały plemiona indiańskie, w niewielkim stopniu podatne (w szczególności Cuna) na procesy asymilacyjne i w większości żyjące w warunkach gospodarki naturalnej; chłopi – czarni wyzwoleńcy i mieszańcy – uprawiający niewielkie działki; robotnicy rolni; proletariat miejski; mieszczaństwo złożone głównie z rodzin kreolskich, w mniejszym stopniu z migrantów włoskich, francuskich i żydowskich, żyjące głównie z handlu; a także wielcy właściciele ziemscy wywodzący się gównie z tradycyjnych rodzin kreolskich. Dominowała ludność kolorowa: Indianie, Murzyni i mieszańcy (Metysi i Zambosi). Gospodarka kraju opierała się głównie na wielkiej własności (latyfundiach) oraz na sektorze usług. Procesy integracyjne – chociaż trwające od wieków – nie obejmowały całej populacji. Poza ludnością indiańską niechętni im byli też Żydzi, Chińczycy i Hindusi, kultywujący swoje tradycje i odrębność kulturową[40]. Choć w panamskiej literaturze przeważa pogląd, że niepodległość była czymś i oczywistym, i oczekiwanym, to wypada zauważyć, że społeczne procesy integracyjne ówczesnego społeczeństwa panamskiego nie mogły być na tyle zaawansowane, by można było mówić o występowaniu świadomości zbiorowej zarówno w kwestii poczucia tożsamości narodowej, jak i potrzeby odrębnej państwowości. W typowej dla tamtej epoki sytuacji społecznej istniał rozdźwięk między oczekiwaniami elit (przede wszystkim Kreoli) a pozostałej części społeczeństwa. Powszechna niechęć wobec władz w Bogocie (dla wielu miejsca tak odległego i nieosiągalnego, że z powodzeniem można by mówić o Paryżu czy Londynie) nie była równoznaczna z dążeniem do odrębności państwowej. Najprawdopodobniej przeważająca część ludności kraju położonego w Przesmyku w ogóle nie zauważyła zmiany przynależności państwowej. Tym bardziej że interwencja militarna USA uniemożliwiła Kolumbii odzyskanie swej prowincji. Niepodległość odpowiadała raczej woli części elit panamskich. To głównie mieszczaństwo, najbardziej świadome swoich interesów grupowych i tradycji politycznej Przesmyku, podjęło dzieło niepodległościowe.

W lipcu 1903 r. odbyło się w Panamie pierwsze spotkanie przygotowawcze. Zaproszono na nie także konsula USA w Panamie Hezekiaha Gudgera[41]. Z całą jednak pewnością nie wykorzystano go do nawiązania kontaktów z administracją USA. Rolę tę spełnił agent morski Panama Railroad – James Beers. Powrócił z Waszyngtonu 4 sierpnia z zapewnieniem, iż Stany Zjednoczone przychylnie potraktują rebelię i uznają nowe władze Panamy[42]. Wkrótce potem zawiązała się Rewolucyjna Junta Patriotyczna, w której skład – poza Arango – weszli: Manuel Amador, Carlos C. Arosemena, Nicanor de Obarrio, Ricardo Arias, Federico Boyd, Tomás Arias i Manuel Espinoza. Byli to w większości przedstawiciele starych rodzin panamskich[43]. Bezpośrednimi więc przyczynami utworzenia junty były nie tylko informacje o przebiegu debaty parlamentarnej w Bogocie, lecz także informacje o przychylnym stanowisku rządu USA[44]. Ta druga okoliczność była zdecydowanie ważniejsza. Gdyby bowiem spiskowcy nie byli przeświadczeni, że USA nie dopuszczą do interwencji zbrojnej wojsk kolumbijskich, proklamowanie niepodległości nie miałoby sensu. Bardzo bliskim w czasie wydarzeniem świadczącym o zdecydowaniu administracji Stanów Zjednoczonych była przecież interwencja wojskowa w czasie wojny domowej, skierowana przeciwko obu walczącym stronom.

Manuel Amador, członek junty, przybył do Stanów Zjednoczonych 1 września. Cel jego wizyty był znany poselstwu kolumbijskiemu. T. Herrán informował swój rząd, iż „działający w USA agenci rewolucyjni zabiegają o poparcie rządu Stanów Zjednoczonych”[45]. Kilka dni później ukazał się artykuł o podobnej treści w ,,New York Herald”[46]. Były to wystarczające powody, dla których prezydent Roosevelt nie mógł otwarcie angażować się w kontakty z organizatorami spisku. Sytuacja zmieniła się jednak po przybyciu 22 września do USA Philippe’a Bunau-Varilli. Spotkał się on niezwłocznie z Amadorem i zaproponował pomoc finansową w wysokości 100 tys. dolarów w zamian za mianowanie go ministrem pełnomocnym Panamy (!) w Waszyngtonie. Uzgodniono także szczegóły techniczne, takie jak: data rebelii, pomoc ze strony Panama Railroad, przewidywane posunięcia Stanów Zjednoczonych oraz pierwsze kroki dyplomatyczne[47]. Dzięki wstawiennictwu pomocnika sekretarza stanu F.B. Loomisa Bunau-Varilla dotarł do prezydenta Roosevelta i sekretarza stanu Haya. Jak później zapewniał, to on ostatecznie przekonał Roosevelta do projektu secesji Panamy[48]. Jednak formalnie zapewnień takich nie uzyskał. Jak ocenił to później sam Loomis: „Nie powiedziano nic, co w jakikolwiek sposób mogło być interpretowane jako rada, podżeganie, sugerowanie czy zachęta w związku z inicjowaniem jakiegoś ruchu rewolucyjnego[49]. Było to prawdopobne, gdyż Bunau-Varilla jako osoba prywatna nie mógł otrzymać jednoznacznej odpowiedzi. Zapewniono go jednak, że Stany Zjednoczone skorzystają ze swych uprawnień traktatowych (Mallarino–Bidlack) i w razie wybuchu rebelii zabezpieczą swobodny tranzyt przez Przesmyk[50].

Garnizon kolumbijski w Panamie, dowodzony przez generała Estebana Huertasa, liczył jedynie 350 osób, z czego 250 wysłano do Cócle w celu stłumienia rzekomego desantu rebeliantów nikaraguańskich. Przekupiono Huertasa oraz kapitana okrętu ,,Almirante Padilla”[51]. Pojawiły się jednak nieoczekiwane trudności. Dowiedziano się bowiem o koncentracji wojsk w kolumbijskich portach Cartagena i Buenaventura. Istotnie, rząd w Bogocie 19 września mianował generała Juana B. Tovara nowym dowódcą wojskowym w Panamie i polecił mu, aby na czele swych sił udał się niezwłocznie do Przesmyku. Miał on również poufne instrukcje, by w razie potrzeby przejąć władzę cywilną. Tovar jednak dopiero 31 października z 500 żołnierzami wypłynął w kierunku Panamy. Okręty amerykańskie „Dixie” i „Nashville” przybyły do Colón 2 listopada, na kilka godzin przed kolumbijską „Cartageną”. Był to moment decydujący. Amador uzyskał zapewnienie od administratora Kolei Panamskiej, że odmówi ona transportu żołnierzy kolumbijskich do stolicy. Tak więc kiedy Tovar przybył do Panamy, został aresztowany razem z gubernatorem Obaldía. Rebelianci przejęli władzę w mieście, o czym powiadomiono natychmiast konsulat Stanów Zjednoczonych. Następnego dnia „Nashville” z wycelowanymi działami zbliżył się do okrętu kolumbijskiego, który czym prędzej odpłynął. Przy pomocy amerykańskich marines rozbrojono też czekające w Colón kolumbijskie posiłki[52]. Amador wygłosił triumfalne przemówienie: „Świat jest zaskoczony naszym bohaterstwem. Wczoraj byliśmy niewolnikami Kolumbii, dzisiaj jesteśmy wolni […]. Prezydent Roosevelt spełnił swoją obietnicę […]. Niech żyje prezydent Roosevelt! Niech żyje rząd Stanów Zjednoczonych!”[53]

4 listopada 1903 r. zebrało się zgromadzenie złożone z rajców, członków junty oraz czołowych osobistości miasta, na którym proklamowano niepodległość Przesmyku. W akcie proklamacyjnym czytamy: „Rada deklaruje w uroczysty sposób, że ludność podległa jej jurysdykcji oddziela się z dniem dzisiejszym i na przyszłość od Kolumbii w celu utworzenia z pozostałymi mieszkańcami departamentu Panamy […] republiki z niezależnym, demokratycznym i reprezentatywnym rządem”[54]. Powołano trzyosobowe kierownictwo rządowe w składzie: José A. Arango, Federico Boyd i Tomás Arias. Nowa junta wydała manifest uzasadniający proklamowanie niepodległości. Warto przytoczyć następujący fragment: „Przesmyk Panamski był rządzony przez Kolumbię przy zachowaniu skrajnego kryterium, jakie stosowały w odległej epoce kraje europejskie wobec kolonii: lud i terytorium Przesmyku były źródłem korzyści finansowych i niczego więcej. […] Oddzielając się od naszych braci kolumbijskich, czynimy to bez urazy i radości. […] Lud Przesmyku, wybierając swoją drogę, czyni to z bólem, ale w spełnieniu najważniejszych z koniecznych obowiązków: utrzymania bytu i pracy dla własnego dobrobytu”[55].

Rebelianci własnymi siłami opanowali tylko stolicę. Przejęcie władzy oraz utworzenie rządu tymczasowego dawało podstawy do uznania nowego państwa. Mianowano także Philippe’a Bunau-Varillę specjalnym wysłannikiem i ministrem pełnomocnym Panamy przed rządem USA ,,z pełnymi prawami do prowadzenia negocjacji o charakterze politycznym i finansowym”[56] – co było jednym z największych błędów politycznych nowych władz.

Stany Zjednoczone uznały Panamę (w pierwszych dniach używano nazwy República del Istmo – Republika Przesmyku) już 6 listopada, z tym że było to uznanie de facto, a więc niepełne, z możliwością cofnięcia. W tym samym czasie Hay wystosował notę do ministra Beaupré w Bogocie, w której informował go o zaistniałej sytuacji, a także o uznaniu Panamy przez Stany Zjednoczone. Wskazywał także, iż Kolumbia i Panama powinny uregulować swoje kwestie sporne na drodze pokojowej, ponieważ prezydent Roosevelt, korzystając z uprawnień traktatowych, jak też działając w „interesie cywilizacji”, nie zezwoli, by naruszono swobodę tranzytu przez Przesmyk (!)[57]. Uznanie Panamy de iure nastąpiło, gdy się okazało, że do USA przybywa delegacja rządu tego kraju w celu uczestniczenia w negocjacjach w sprawie kanału międzyoceanicznego (13 listopada). Pośpiech był spowodowany – co jest bardzo interesujące – szybkim podpisaniem umowy z ministrem pełnomocnym Bunau-Varillą, zanim obydwie delegacje mogłyby dotrzeć do Waszyngtonu. Nie bez wpływu był także fakt, iż rząd Kolumbii zwrócił się do Meksyku o podjęcie starań dyplomatycznych w celu przywrócenia integralności Kolumbii[58]. Pospieszne uznanie Panamy przez Stany Zjednoczone nie było jednak odosobnione. I tak już 16 listopada dokonała tego Francja, a następnie Chiny, Austro–Węgry, Niemcy oraz Rosja[59]. Hay nie pozostawiał także żadnych złudzeń co do niemożności zmiany istniejącego stanu rzeczy. Już na wstępie pisał, że problem ten „należy widzieć w świetle towarzyszących faktów”. Panama została już uznana przez wiele państw, w tym – jak zaznaczył – przez wielkie mocarstwa. Istotnie, do początku stycznia 1904 r. do państw uznających Panamę dołączyły Wielka Brytania, Norwegia, Dania, Szwajcaria, Włochy, Belgia, Szwecja i Japonia, a spośród państw amerykańskich – Peru, Nikaragua, Kostaryka i Kuba. Republika Panamy weszła do wspólnoty międzynarodowej.

Wiadomość o secesji Panamy wywołała w Kolumbii kryzys wewnętrzny. Władze wprowadziły stan wyjątkowy, a silne patrole wojska strzegły ambasady Stanów Zjednoczonych. Rząd jednak w pierwszych dniach był skłonny do mediacji i zaakceptowania układu Hay–Herrán, gdyż wiadomość o uznaniu de facto Panamy przez USA dotarła do Bogoty dopiero 11 listopada[60]. Powołano misję mediacyjną na czele z generałem Reyesem. Aby okazać dobrą wolę, odroczono na czas nieokreślony jakąkolwiek akcję militarną oraz zakazano zwiększenia stanu liczebnego armii[61]. Administracja Theodore’a Roosevelta nie była jednak zainteresowana przywróceniem stanu poprzedniego, nawet gdyby Kolumbia ostatecznie ratyfikowała traktat Hay–Herrán. Tym bardziej że już 2 grudnia panamski rząd tymczasowy zatwierdził układ ze Stanami Zjednoczonymi. Wydaje się zresztą, że propozycje ustępstw ze strony Kolumbii nie zostałyby zaakceptowane, ponieważ jeszcze przed zakończeniem misji Reyesa Hay wystosował notę (11 grudnia) do szefa misji dyplomatycznej Kolumbii w Waszyngtonie, w której informował go, iż podpisany układ z Panamą, mimo niezakończonej procedury ratyfikacyjnej w USA, pozostaje dla Stanów Zjednoczonych obowiązujący w zakresie przyjętych zobowiązań utrzymania niepodległości Panamy, zapewnienia pokoju i porządku Przesmyku. Ostrzegł zarazem, że USA będą obserwowały w pełnej gotowości jakiekolwiek zamiary inwazji na Panamę przez siły zbrojne Kolumbii[62].

Kolumbia podjęła w końcu akcję zbrojną. 19 grudnia 1903 r. wyruszyła z Bogoty pierwsza ekspedycja wojskowa. Ze względu na obecność okrętów amerykańskich Kolumbijczycy nie odważyli się zaatakować bezpośrednio miast Panama i Colón. Wysadzili około 2 tys. żołnierzy w zatoce de Urabá z zamiarem dotarcia do Panamy drogą lądową. Trudne warunki klimatyczne i terenowe zmusiły jednak oddział do wycofania się. Ostatecznie w kwietniu 1904 r. zaniechano prób odbicia Przesmyku[63].

W 1909 r. w Kolumbii powołano parlamentarną komisję śledczą, która uznała, że secesja Panamy i udzielenie jej poparcia przez USA było całkowitym zaskoczeniem. W raporcie komisji czytamy: „Kto mógł przewidzieć, że Stany Zjednoczone ominą bez skrupułów uroczysty traktat z 1846 r., zdradzając zasadę dobrej wiary zawartą w tym pakcie, sprowokują i otwarcie poprą separację Przesmyku. Pamiętajcie, że Kongres kolumbijski z 1903 r. złożony był z najbardziej wybitnych osobistości republiki i oświadczył, że […] Stany Zjednoczone były pierwszą gwarancją naszej suwerenności nad Przesmykiem. W to się wierzyło i w to należało wierzyć”[64]. Wytrawni politycy z tamtych czasów nie mogli jednak nie zauważyć, że administracja USA wykaże zdecydowaną determinację – szczególnie po wojnie z Hiszpanią – w dziele budowy kanału. Sygnałem było także zachowanie się wojsk amerykańskich w końcowej fazie wojny „tysiąca dni”, które w jednakowy sposób traktowały zarówno oddziały rebeliantów, jak i rządowe, co przecież stanowiło wyraźne naruszenie układu Mallarino–Bidlack. Dowodziło również, że z postanowień tego układu ważniejsze dla USA były zapisy o swobodzie komunikacji niż suwerenne prawa Kolumbii. Podobnie należało odczytać wspomnianą już notę Beaupré z czerwca 1903 r. Pewną oznaką były także postanowienia traktatu Hay–Pauncefote (na który przecież powołano się w układzie Hay–Herrán). Nie mogły bowiem ujść uwagi postanowienia art. IV: „Żadna zmiana suwerenności terytorialnej lub powiązań międzynarodowych kraju lub krajów, przez które przebiegać będzie kanał, nie naruszy generalnej normy neutralizacji czy zobowiązań umawiających się stron”. Pewnym usprawiedliwieniem dla ówczesnych polityków kolumbijskich może być jednak to, że choć Stany Zjednoczone kilkakrotnie już udowodniły, iż skorzystają bez wahania z użycia sił zbrojnych, to wydawało się niewyobrażalne, by mogły aktywnie przyczynić się do oderwania jednej z kolumbijskich prowincji i powstania nowego państwa – Republiki Panamy. Pamiętajmy, że były to dopiero początki polityki globalizacji w jej niezwykle, w tamtym czasie, agresywnym wymiarze.

Secesja Panamy doprowadziła do zaostrzenia stosunków kolumbijsko-amerykańskich na wiele lat. Stany Zjednoczone nie były z tego zadowolone. Pragnęły doprowadzić do normalizacji kontaktów z Kolumbią. Już w czasie III Konferencji Państw Amerykańskich w Rio de Janeiro (lipiec 1906 r.) sekretarz stanu Elihu Root zawarł w swoim przemówieniu wyraźnie pojednawcze akcenty wobec Kolumbii. Prezydent Kolumbii generał Reyes (wybrany w 1904 r.) nie należał do przeciwników Stanów Zjednoczonych. Był zwolennikiem podpisania i ratyfikowania układu Hay–Herrán, a po secesji Panamy poszukiwał raczej pokojowego sposobu rozwiązania sporu. Dzięki temu m.in. mogło dojść do podpisania w Waszyngtonie dwóch traktatów (9 stycznia 1909 r.): kolumbijsko-amerykańskiego (Cortés–Root) oraz kolumbijsko-panamskiego (Cortés–Arosemena). W układach tych Kolumbia uznawała Panamę, a w zamian uzyskiwała prawo specjalnego korzystania z Kanału Panamskiego oraz kwotę 2,5 mln dolarów (wypłacanych w dziesięciu ratach). Opinia publiczna w Kolumbii była jednak zdecydowanie przeciwna układom, co uniemożliwiło ich pełne zawarcie i przyczyniło się również do upadku prezydenta Rafaela Reyesa[65]. Dopiero 6 kwietnia 1914 r. minister pełnomocny USA w Bogocie T.A. Thomson podpisał z kolumbijskim ministrem spraw zagranicznych F.J. Urrutią nowy traktat mający na celu usunięcie różnic powstałych w związku z wydarzeniami w Panamie w 1903 r. między Kolumbią a Stanami Zjednoczonymi. Kolumbia uznawała Panamę za niepodległe państwo (tu przywołano ustawę Kolumbii z 9 czerwca 1855 r.) i potwierdzała istniejące granice państwowe z tym krajem. W zamian Kolumbii przyznano kwotę 25 mln dolarów (art. II) oraz specjalne prawa w korzystaniu z kanału, a w szczególności prawo transportu oddziałów wojskowych, materiałów wojennych, wolnego od opłat transportu produktów kolumbijskich oraz uprzywilejowanego traktowania obywateli kolumbijskich przy przekraczaniu Strefy Kanału (art. I)[66]. Prezydent Woodrow Wilson ratyfikował traktat 11 stycznia 1922 r. i w tym roku wszedł on w życie.

Proklamowanie niepodległości Panamy w 1903 r. ponad wszelką wątpliwość pozostaje w związku z historią Kanału Panamskiego. Jest to pogląd powszechnie przyjęty. Położenie geostrategiczne tego państwa zaważyło na jego losach od momentu powstania aż do czasów współczesnych. Na trwałe też wpłynęło na uzależnienie od Stanów Zjednoczonych. Panama właśnie ze względu na kanał międzyoceaniczny trwale wkomponowała się w historię polityki zagranicznej USA.

2 Panama w polityce zagranicznej USA 1903–1964

Mianowanie przez rząd tymczasowy Panamy jej przedstawicielem w Waszyngtonie cudzoziemca Philippe’a Bunau-Varillę miało istotny wpływ zarówno na szybkie podpisanie konwencji panamsko-amerykańskiej w sprawie kanału, jak również – co najważniejsze – w poważnym stopniu wpłynęło na treść jej postanowień. Rząd tymczasowy co prawda sporządził instrukcje do prowadzenia rozmów i skierował tak szybko, jak to było możliwe, do USA swoich przedstawicieli: Manuela Amadora G., Federica Boyda i Pabla Arosemenę, ale nic to nie zmieniło[67]. Instrukcje były pierwszym stanowiskiem Panamy w sprawach międzynarodowych, w dodatku różniącym się od podpisanego układu kolumbijsko-amerykańskiego. Postulowano m.in. wyłączenie miast Panama i Colón ze Strefy Kanału, zagwarantowanie płatności Panamie przez Kompanię Nową, zapewnienie obywatelom Panamy prawa korzystania z przyszłego kanału, zniesienie amerykańskich sądów, a także zmianę zasady wypłacenia jednorazowej kwoty 10 mln dolarów w ten sposób, że jej większa część (8 mln) pozostanie w dyspozycji rządu USA i z niej będzie wypłacana rocznie suma 240 tys. dolarów[68]. Bunau-Varilla słusznie przewidywał, że przybycie delegacji ograniczy jego swobodę, a może nawet doprowadzi do jego odwołania. Wystosował więc depeszę do ministra spraw zagranicznych rządu tymczasowego, w której stwierdził, iż pozostaje to w sprzeczności z jego misją. Otrzymał odpowiedź od ministra spraw zagranicznych de la Esprielli potwierdzającą jego uprawnienia do negocjowania i podpisania traktatu[69]. Trudno już dzisiaj dociec, czy był to tylko błąd. 15 listopada Hay przekazał Bunau-Varilli projekt oparty na traktacie Herrán–Hay, z pewnymi jednak zmianami na korzyść USA (powiększenie szerokości Strefy, zniesienie jurysdykcji panamskiej, zobowiązanie Panamy do sprzedaży ziem potrzebnych do budowy portów i zmniejszenie płatności na jej rzecz). Z kolei Bunau-Varilla sam zaproponował zmiany zwiększające uprawnienia USA. Najważniejsza dotyczyła treści art. III, na mocy którego USA uzyskiwały takie prawa, jakby były suwerenem, przy całkowitym wyłączeniu praw Panamy w wykonywaniu suwerenności, zwierzchności i władzy[70]. Regulacja ta stała się później jedną z głównych przyczyn sporów między dwoma państwami. Chociaż USA nie były suwerenem Strefy, to jednak – jak pisze Pablo M. Armuelles – „nieścisły, nieprawniczy i nierozważny język tej klauzuli służył za podstawę w interpretacji traktatu, co nie może pozostawać w zgodzie z innymi postanowieniami”[71]. Dołączył również postanowienie – mimo woli jedyne, które było zgodne z instrukcją – o gwarantowaniu przez USA niepodległości i suwerenności Panamy (chodziło wówczas o amerykańskie gwarancje zachowania niepodległości Panamy wobec spodziewanej akcji wojskowej Kolumbii). Jedyną zaś poprawką służącą interesom kraju, który reprezentował, było zapewnienie identycznych jak Kolumbii płatności. W sumie, dzięki poprawkom Bunau-Varilli, Stany Zjednoczone uzyskały taki zakres uprawnień, o jaki nawet same nie występowały!

18 listopada 1903 r., w pięć dni po prawnym uznaniu Panamy, sekretarz stanu Hay i minister pełnomocny Panamy Bunau-Varilla podpisali w prywatnej rezydencji Haya Konwencję o Kanale Przesmykowym. Szybkie podpisanie układu przyczyniło się do uspokojenia amerykańskiej opinii publicznej. W komentarzach prasowych i w opiniach wyrażanych przez wielu polityków amerykańskich zarzucano bowiem prezydentowi Rooseveltowi, iż wzniecił rewolucję w Panamie i doprowadził do oderwania jej od Kolumbii[72].

W kilka godzin po podpisaniu Konwencji o Kanale Przesmykowym przedstawiciele rządu tymczasowego przybyli do Waszyngtonu. „Konsternacja negocjatorów – pisze Domingo H. Turner – nie miała granic i natychmiast zwrócili się oni o zorganizowanie spotkania z sekretarzem Hayem”[73]. Amador i Boyd następnego dnia wyrazili swoje niezadowolenie z układu wraz z obawami, że może on w takiej postaci nie zostać ratyfikowany. Zarówno Hay, jak i Bunau-Varilla zdawali sobie sprawę, że powodzenie całego przedsięwzięcia zależy od szybkiej ratyfikacji Konwencji przez Panamę. Dla amerykańskiej opinii publicznej, Kongresu i innych państw byłaby to ważna okoliczność. Przekonywali więc delegatów panamskich nie tylko o potrzebie jej szybkiego ratyfikowania, ale również zaproponowali im, by dokonali tego sami (!). Amador i Boyd stanowczo jednak odmówili[74]. Nie zgodzili się także na wystąpienie do rządu o przyznanie im takich uprawnień. Wówczas Bunau-Varilla sam wystąpił do ministra de la Esprielli: „Bez uprzedniej konsultacji z komisją pozwolę sobie zaproponować, by wysłano telegraficznie szerokie uprawnienia dla wspomnianej komisji, by w imieniu rządu i z jego własnej mocy przedsięwzięła natychmiastowe ratyfikowanie traktatu”[75]. Tym razem de la Espriella przysłał odpowiedź negatywną. Nastąpiła jednak niewyjaśniona zmiana opinii Amadora i Boyda. W liście do rządu pisali oni: „Po dokładnym przestudiowaniu traktatu i po stwierdzeniu, że poza niewielkimi modyfikacjami jest on identyczny jak poprzedni, Herrán–Hay, a także zgodny z instrukcjami, jakie panowie nam przekazali, zgadzamy się na zaakceptowanie go w takiej postaci, w jakiej jest”[76]. I rzeczywiście, w dzień po otrzymaniu tekstu traktatu junta rządowa wydała 2 grudnia dekret nr 24, na mocy którego jednomyślnie zaaprobowała układ z USA (w tekście użyto słowa „aprobuje się”, a nie „ratyfikuje”), co później było podstawą do twierdzeń, iż Panama traktatu nie ratyfikowała. Jako powody tej decyzji wymieniono, że traktat zagwarantował niepodległość i bezpieczeństwo zewnętrzne oraz zrealizował aspiracje ludu panamskiego, jakimi są otwarcie dla żeglugi kanału służącego wszystkim narodom[77]. 4 grudnia, w dwa dni po wydaniu dekretu, wręczono konsulowi Stanów Zjednoczonych jego oryginał wraz z tekstem układu. W ten sposób pozbawiono się nawet oficjalnej wersji Konwencji.

Senat Stanów Zjednoczonych po burzliwej debacie udzielił 23 lutego 1904 r. zgody na ratyfikację (66:14)[78]. Dla Panamy, oprócz ograniczonych korzyści, był przede wszystkim ceną za niepodległość, godził w suwerenne prawa tego kraju i podporządkowywał jego rozwój gospodarczym, politycznym i militarnym interesom USA. Lapidarnie ujął to sam sekretarz Hay w rozmowie z senatorem Spoonerem: „Pan i ja wystarczająco dobrze wiemy, ile kwestii zawiera ten traktat, które mogłyby sprowokować zastrzeżenia ze strony jakiegokolwiek patrioty panamskiego”[79].

Niezależnie od oczywistego sukcesu dyplomacji USA, jakim było podpisanie układu z Panamą, pozostawała kwestia pogwałcenia postanowień układu Mallarino–Bidlack z 1846 r., którego przecież Stany Zjednoczone były stroną. Generał Reyes w nocie do sekretarza stanu Haya (z 23 grudnia 1903 r.) wyraźnie taki zarzut sformułował. Dotyczyło to w szczególności art. 35 pkt 1, w którym Stany Zjednoczone gwarantują „prawo suwerenności i własności, jaki Nowa Granada ma i posiada” nad Przesmykiem, a także art. 35 pkt 5, stanowiącego, iż w wypadku naruszenia lub pogwałcenia jakiegoś artykułu układu żadna ze stron nie ucieknie się do zastosowania represji ani też nie wypowie wojny drugiej stronie. Reyes nie omieszkał też przypomnieć o udziale obywateli amerykańskich w przygotowaniu rebelii w Panamie, jak również o uniemożliwieniu przez siły zbrojne USA dotarcia batalionu kolumbijskiego do miasta Panama[80]. Na te istotne argumenty prawnomiędzynarodowe trudno było znaleźć zadowalającą odpowiedź. Nota Reyesa miała charakter „raportu krzywd” (memoria de agravios), była dyplomatycznym oskarżeniem USA z załączonym jedynym wnioskiem: oddania sprawy do rozstrzygnięcia Trybunałowi Arbitrażowemu w Hadze.

Hay odpowiedział już 5 stycznia 1904 r. Dzień wcześniej prezydent Roosevelt wygłosił w sprawie panamskiej orędzie do Kongresu, które w swej treści także miało charakter odpowiedzi na zarzuty stawiane przez opozycję oraz Kolumbię. Zaprzeczył kategorycznie, iż Stany Zjednoczone zainicjowały rewoltę w Panamie i udzieliły jej pomocy. Pospieszne uznanie Panamy – co było wyraźnie dwuznaczne – wytłumaczył szczególnym posłannictwem Stanów Zjednoczonych i ich interesami. Stwierdził: „Uznanie przez mój rząd wynikało z sytuacji faktycznej […]. Nie negowałem i nie pragnę także negować wartości czy znaczenia ogólnej normy, która stanowi, że nie można uznać za niepodległe to państwo, które nie udowodniło swojej zdolności utrzymania niepodległości. Owa reguła wywodzi się z nieinterwencji i jako wywodząca się z takiej zasady była ogólnie przestrzegana przez Stany Zjednoczone. Ale jak i zasady, z których się wywodzi, reguła ta ma wyjątki; i są, w mojej opinii, racje konieczne i jasne, które usprawiedliwiają oddalenie jej […]. Te racje to, po pierwsze, nasze prawa wynikające z traktatów, po drugie, nasz interes bezpieczeństwa narodowego, i po trzecie, wspólne interesy cywilizacji […]. Wielkim przeznaczeniem było zapewnienie, że Przesmyk będzie służył do wolnego i nieskrępowanego tranzytu […], spełnienie czego ziści się w otwarciu kanału międzyoceanicznego […]. Jeśli pewnego razu jakiś rząd mógłby powiedzieć, że otrzymał mandat cywilizacji […], Stany Zjednoczone mają go w związku z kanałem międzyoceanicznym”[81]. Była to interpretacja jednostronna i wybiórcza, ale o tyle niepozbawiona logiki, iż wydane dla marynarki rozkazy nakazywały uniemożliwienie działań jakimkolwiek siłom zbrojnym w promieniu 50 mil od miasta Panama. Wiele argumentów użytych w nocie Haya z 5 stycznia przypominało twierdzenia prezydenta T. Roosevelta: „Gwarantowanie przez Stany Zjednoczone neutralności Przesmyku, suwerenności oraz własności Nowej Granady zostało udzielone dla utrzymania tego ścisłego celu [wolnej komunikacji – J.I.]. Dlatego Stany Zjednoczone tak rozumiały ochronę suwerenności Przesmyku od ataków zagranicznych mocarstw[82].

Czy faktycznie młoda republika musiała zawrzeć układ bardziej niekorzystny niż uprzednio podpisany z Kolumbią? O ile bowiem los niepodległego bytu Panamy zależał od tego, czy podpisze ona traktat ze Stanami Zjednoczonymi, o tyle można było uniknąć wprowadzenia do niego postanowień dalece naruszających rację stanu. Pierwszym błędem było mianowanie cudzoziemca przedstawicielem dyplomatycznym. Tym bardziej że wiedziano, iż Bunau-Varilli głównie zależało na zabezpieczeniu interesów akcjonariuszy Kompanii Nowej, w tym też i własnych. W ten sposób rząd panamski sam pozbawił się możliwości negocjowania ze Stanami Zjednoczonymi. Wydarzenia, do jakich doszło między 18 listopada a 2 grudnia, w większym stopniu obciążają jednak juntę Panamy. Amador i Boyd, początkowo niezadowoleni z układu, nie tylko go zaakceptowali, ale w dodatku wprowadzili w błąd swych zwierzchników, zawiadamiając ich o zgodności układu z otrzymanymi instrukcjami. I wreszcie samo aprobowanie nastąpiło w ciągu jednego dnia, co pozwala przypuszczać, że nie tylko nie przeprowadzono dokładnej analizy postanowień, ale nawet – ponieważ był to tekst w języku angielskim – nie wszyscy członkowie rządu mogli się z nim zapoznać. Tej odpowiedzialności nie neguje wielu autorów panamskich, chociaż w nielicznych pracach podaje się szczegóły procesu ratyfikacyjnego[83]. Co było powodem zmiany ich stanowiska, pozostanie już tylko w sferze domysłów.

Zawarcie umowy przez Panamę odbyło się poza porządkiem konstytucyjnym, gdyż konstytucji wówczas nie było. Najpewniej też z tego powodu procedura zastosowana przy zatwierdzaniu umowy (dekret rządowy) była wzorowana na rozwiązaniu kolumbijskim, tzn. na możności wydawania przez rząd dekretów z mocą ustawy (podpisywanych przez prezydenta i ministrów) po ogłoszeniu stanu wyjątkowego. Co prawda zawieranie umów międzynarodowych przez władze tymczasowe nie jest czymś odosobnionym, tym niemniej mogą pojawić się wątpliwości – natury doktrynalnej – czy aprobowanie (takiego terminu użyto w dekrecie z 2 grudnia 1903 r.) czy ratyfikowanie (jak określono w posłaniu z 15 stycznia 1904 r.) – dokonało się bez udziału organu przedstawicielskiego. Sprawa ta należy jednak do wewnętrznego ustawodawstwa państw. Jeśli jednak w owym czasie w Panamie nie istniał jeszcze zwarty system prawny, tym większego znaczenia nabierają pierwsze decyzje organu przedstawicielskiego. Ponadto w uchwalonej w 1904 r. konstytucji Panamy w kilku artykułach odwołano się do umowy z USA, a więc uznano tę umowę za obowiązującą i legalną.

Takie postępowanie może nasuwać przypuszczenie, iż uczyniono to wszystko w imię ochrony racji wyższego rzędu. W istocie to sekretarz stanu Hay w rozmowie z delegacją panamską wyraził zniecierpliwienie i zainteresowanie szybką ratyfikacją, a Bunau-Varilla w licznej korespondencji adresowanej do junty sugerował, iż Stany Zjednoczone mogłyby cofnąć swoje poparcie dla nowo powstałego państwa. Nie można wykluczyć, że w obawie przed taką ewentualnością junta podporządkowała się temu dyktatowi. Było to zachowanie pod presją, choć nie może ujść uwadze, że Stany Zjednoczone już uznały Panamę de iure (13 listopada) i wycofanie się z tego mogłoby być bardziej niezręczne niż kontynuowanie poparcia. Tym bardziej że T. Roosevelt był zwolennikiem budowy kanału w Panamie i niechętny kolumbijskiemmu rządowi, a tym samym ewentualnemu ponownemu negocjowaniu z nim.

W Panamie szybko przystąpiono do legalizacji władzy politycznej, do tego stopnia, że zanim Stany Zjednoczone ratyfikowały Konwencję o Kanale Przesmykowym, Panama miała już uchwaloną konstytucję i legalnie wyłonione organy państwowe. Stany Zjednoczone ratyfikowały więc umowę z państwem nie tylko uznanym w społeczności międzynarodowej, lecz także mającym zalegalizowany system polityczny. Wybrane Zgromadzenie Narodowe zostało zwołane już na początku stycznia 1904 r. i po przejęciu władzy ustawodawczej niezwłocznie przystąpiono do prac konstytucyjnych. Zauważalny był wyraźny pośpiech. Panama przyjęła system republikański oparty na jednoizbowym parlamencie i prezydencie jako głowie państwa i szefie rządu (odpowiedzialność polityczną przed parlamentem ponosili jedynie członkowie rządu). Regulamin wewnętrzny izby został natomiast w dosłownym brzmieniu przejęty z regulaminu izby niższej parlamentu Kolumbii.

Tekst konstytucji przygotowano niezwykle szybko. Istnieje podejrzenie, że projekt opracowano już w Nowym Jorku, w biurze prawnym W. Cromwella, w czasie wizyty sondażowej M. Amadora jeszcze przed proklamowaniem niepodległości i podpisaniem konwencji Hay–Bunau-Varilla[84]. Niechlubną rolę odegrał także minister pełnomocny USA W.I. Buchanan, który nalegał w czasie prac ustawodawczych, by do konstytucji włączyć przepis umożliwiający Stanom Zjednoczonym interweniowanie w każdym miejscu republiki w celu przywrócenia porządku publicznego. Departament Stanu ze swej strony nie uważał tego za niezbędne, gdyż prawo takie można było wywieść już z samego art. I konwencji Hay–Bunau-Varilla[85]. Komisja parlamentarna przygotowująca konstytucję całkowicie zgodziła się z taką sugestią, a jej przewodniczący Pablo Arosemena oświadczył, iż w ten sposób „Panamczycy zrzekli się bohatersko prawa do zabijania się”[86]. Panamską rację stanu naruszały przepisy art. 3 i 136 konstytucji. Art. 3 określał zakres terytorialny sprawowania władzy Panamy[87]. Brzmienie tego artykułu było ogólne i nieprecyzyjne, co pozwalało rozszerzyć zakres uprawnień USA aż do zupełnego wyłączenia sprawowania jakiejkolwiek władzy Panamy na swym terytorium. W tej postaci regulacja ta utrzymała się aż do 1941 r. Wówczas to dokonano częściowej, choć istotnej zmiany. Polegała ona na usunięciu fragmentu o możliwych nowych ograniczeniach, jakie mogłyby wyniknąć z traktatów podpisywanych w przyszłości. W ten sposób potwierdzono jedynie ograniczenia istniejące na mocy Konwencji z 1903 r., czyli dotyczące utrzymania porządku publicznego, gwarantowania i utrzymywania niepodległości Panamy przez Stany Zjednoczone.

Po zawarciu w 1933 r. konwencji o prawach i obowiązkach państw (VII Konferencja Państw Amerykańskich, Montevideo) regulacje te pozostawały w jaskrawej sprzeczności z regionalną normą prawa międzynarodowego zakazującą interwencji w sprawy wewnętrzne i zewnętrzne państw. Stany Zjednoczone zastrzegły sobie jednak zachowanie prawa interwencji do przypadków wynikających z traktatów[88].

Panamskie elity, choć były skłonne doprowadzić do oderwania prowincji Panamy od Kolumbii i z pomocą Stanów Zjednoczonych utrzymać niepodległość, nie reprezentowały własnej propaństwowej świadomości. Serwilizm do pewnego stopnia wynikał ze sztuczności samej niepodległości. Poddano się pod opiekę temu, który lepiej zaspokajał ich materialne interesy. Wynika to także z treści tzw. konwencji monetarnej z 20 czerwca 1904 r., w której postanowiono, że dolar amerykański będzie legalnym środkiem płatniczym w Panamie, zrównoważonym z panamskim peso (w ramach złotego systemu monetarnego), bicie zaś monety panamskiej (złotej, srebrnej i innej) będzie się odbywać w Stanach Zjednoczonych. W 1904 r. emisja pieniądza wyniosła 3 mln pesos (1,5 mln balboas). W wyniku wypierania pieniądza złotego przez papierowy już na początku lat 20. XX stulecia dolar papierowy stał się głównym środkiem płatniczym w Panamie (monety panamskie były nielegalnie wywożone z kraju z powodu ich większej wartości faktycznej niż nominalnej)[89]. Natomiast jednostka panamska – balboa – pozostała fikcją prawną. Poza tym, oparcie się na pieniądzu amerykańskim stymulowało napływ obcych kapitałów. Otwarcie kanału było nie tylko źródłem dochodów bezpośrednich (opłaty za tranzyt), ale stwarzało dogodne warunki do rozwijania wielu przedsięwzięć gospodarczych wynikających z potrzeb zarówno samego funkcjonowania kanału (na przykład zaopatrzenia dla statków), jak i Strefy i zamieszkałej tam ludności. Zaistniała przede wszystkim konieczność rozbudowy infrastruktury (drogi, inwestycje komunalne: wodociągi, elektryfikacja). Panama stała się też atrakcyjnym miejscem dokonywania transakcji eksportowo-importowych o zasięgu międzynarodowym, a to z kolei stymulowało napływ kapitałów bankowych.

2.1 Konwencja o Kanale Przesmykowym

Traktat, popularnie zwany traktatem Hay–Bunau-Varilla, składał się z 26 artykułów. Nie był więc nadmiernie rozbudowany, co wynikało m.in. z faktu pozbawienia Panamy wpływu na budowę, utrzymanie, obronę kanału i administrowanie nim. Większość postanowień traktatu dotyczyła przywilejów USA: 8 z 25 artykułów odnosiło się wprost do przyznanych Stanom Zjednoczonym praw, z użyciem sformułowania: „Republika Panamy przyznaje” (grants). Nie wyczerpują one jednak wszystkich uprawnień, ponieważ w innych 9 artykułach wyliczono kolejne uprawnienia bądź też zobowiązania Panamy. W sumie więc aż w 17 na 25 artykułów mowa jest o prawach USA. Do tej grupy zaliczyć trzeba ponadto art. I, na mocy którego Stany Zjednoczone gwarantowały niepodległość Panamy, gdyż – niezależnie od zainteresowania w początkowym okresie taką regulacją przez rząd panamski – rozszerzał on znacznie całokształt uprawnień przez stworzenie możliwości ingerowania na całym terytorium republiki. Z pozostałych 7 tylko 4 (w części także art. IX) dotyczą praw Panamy i jej obywateli.

Już samo to wyłącznie ilościowe porównanie ukazuje zawarty układ. Konwencja przyznawała USA na wieczność wyłączność na wybudowanie, utrzymywanie i funkcjonowanie jakiegokolwiek środka komunikacji łączącego Morze Karaibskie z Oceanem Spokojnym (art. V). USA nabywały prawa do korzystania, zajmowania i kontrolowania pasa ziemi szerokości 10 mil (po 5 mil w każdą stronę od linii środkowej kanału) oraz długości odpowiadającej biegowi kanału przez Przesmyk aż do 3 mil morskich od każdego ujścia, oraz do korzystania z niego. Tak ogólnie określona Strefa została w szczegółowych postanowieniach zawężona i rozszerzona. Wyłączeniu podlegały miasta Panama i Colón, z tym że USA miały prawo wykupienia w nich ziem, budynków i innych własności, które mogłyby być potrzebne do wymienionych celów, oraz do wykonania robót sanitarnych, w tym zaopatrzenia Strefy w wodę. Znajdujące się u ujścia kanału porty miały pozostać otwarte, co oznaczało również swobodne korzystanie z nich przez USA. Daleko idący w skutki był natomiast art. II, który umożliwiał rozszerzenie Strefy, o ile tylko Stany Zjednoczone uznałyby, że jest to potrzebne. Włączono też do Strefy kilka wysp w Zatoce Panamskiej. Zakreślenie granic Strefy było więc niezwykle elastyczne, mogły być one rozszerzone bez zgody Panamy. A to wszystko w celu wybudowania, utrzymywania, funkcjonowania, zapewnienia warunków sanitarnych oraz ochrony kanału.

Poza terytorialnym określeniem uprawnień USA łączyło się z nimi wiele innych, dotyczących sposobu i zakresu korzystania ze Strefy. Niezależnie od tego w innych miejscach, które jednocześnie niezwykle szeroko i nieostro formułowały ich zakres, precyzowano je. Stwierdzono bowiem, że Stanom Zjednoczonym przysługują w odniesieniu do Strefy i leżących poza nią dodatkowych ziem i wód „wszystkie prawa, władza i zwierzchność, jaką Stany Zjednoczone posiadałyby i wykonywałyby, gdyby były suwerenem terytorium, na którym znajdują się wspomniane ziemie i wody, z całkowitym wyłączeniem wykonywania takich praw suwerennych, władzy i zwierzchności przez Republikę Panamy”. Przepis ten – najbardziej kontrowersyjny w całej Konwencji – był później odmiennie interpretowany przez obydwie strony.

Stany Zjednoczone przejęły wszystkie prawa, jakie miała lub mogła mieć Panama w stosunku do dóbr Kompanii Nowej i Kolei Panamskiej, w tym korzyści ustanowione w umowie Salgar–Wyse z 1878 r. Wobec obszarów lub obiektów znajdujących się poza Strefą Stany Zjednoczone nabyły prawa do korzystania ze wszystkich portów republiki, a także z rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dla żeglugi, o ile było to potrzebne do budowy, utrzymania i funkcjonowania kanału. Mogły ponadto dokonywać zmian w sieci wodno-kanalizacyjnej miast Panama i Colón wraz z prawem pobierania opłat za ich modernizacje, a także wydawać zarządzenia sanitarne. Niezwykle ważne były uprawnienia policyjne w miastach Panama i Colón oraz na przyległych im obszarach.

Panama zrzekła się prawa pobierania opłat celnych, portowych i jakichkolwiek innych od statków, ich pasażerów, załogi i ładunku przepływających przez kanał lub należących do przedsiębiorstwa kanału. Jedynie USA miały prawo pobierania opłat za przepływ przez kanał oraz za korzystanie z zainstalowanych tam urządzeń. Panama zrzekła się prawa pobierania podatków od kanału, kolei, zatrudnionych tam jednostek pływających, magazynów, warsztatów, urzędów, mieszkań, zakładów produkcyjnych, sklepów i innych. Z opłat tych zwolniono też cały personel obsługi.

Zezwolono na swobodną migrację ludności każdej narodowości, zatrudnionej przez przedsiębiorstwo kanału lub w jakikolwiek sposób z nim związanej.

Stany Zjednoczone mogły bez uiszczania opłat i w każdym czasie swobodnie importować do Strefy wszelkie urządzenia i materiały oraz zaopatrzenie dla zatrudnionego personelu i ich rodzin. Miały również prawo w każdym czasie, na podstawie własnej decyzji, użyć policji, sił lądowych i morskich oraz wybudować fortyfikacje dla bezpieczeństwa i ochrony kanału i kolei. Dla tych celów Panama była zobowiązana sprzedać lub wydzierżawić dodatkowe tereny wskazane przez USA.

Na podstawie art. XX, XXI i XXIV wprowadzono dodatkowe gwarancje dla USA, takie jak: zobowiązanie się Panamy do wypowiedzenia lub zmodyfikowania jakiejkolwiek umowy międzynarodowej, która mogłaby pozostawać w sprzeczności z tą Konwencją; jakakolwiek zmiana rządu, ustaw, a także w przypadku, gdyby Panama stała się częścią unii lub konfederacji, nie mogły naruszać praw Stanów Zjednoczonych; zwolnienie USA od wszelkich zobowiązań uprzednich wynikających z koncesji udzielonych innym rządom lub kompaniom.

Z kolei korzyści Panamy określono znacznie skromniej. Miano jej wypłacić jednorazowo sumę 10 mln dolarów w złocie oraz wypłacać (po upływie 9 lat) rentę roczną w wysokości 250 tys. dolarów w złocie. Miała prawo do bezpłatnego przepływu przez kanał statków, oddziałów wojskowych wraz z materiałami wojennymi, a także do korzystania z kolei przez personel państwowy, w tym przez siły policyjne. Mogła powoływać urzędy celne w portach kanału i pobierać opłaty celne z przeznaczeniem na teren republiki (z bardzo licznymi wyłączeniami). Mogła korzystać z linii telefonicznych i telegraficznych zainstalowanych w Strefie na podobnych zasadach jak personel Stanów Zjednoczonych. Ponadto zapewniono ochronę własności posiadaczom ziemi i innych dóbr znajdujących się w obrębie Strefy, a także prawo do korzystania z dróg publicznych, o ile jednak nie pozostawało to w sprzeczności z uprawnieniami USA.

Pozostałe artykuły układu regulowały takie sprawy, jak: współpraca w ściganiu przestępstw i ekstradycji, powoływanie komisji mieszanej dla szacowania odszkodowania za szkody wyrządzone przez USA w związku z wykonywaniem swych uprawnień, neutralność kanału (z odwołaniem się do układu Hay–Pauncefote)[90].

Niewykle istotny dla żeglugi status kanału jako międzynarodowego morskiego szlaku komunikacyjnego regulowały dwie umowy: art. III traktatu Hay–Pauncefote oraz art. XVIII i XXIII konwencji Hay–Bunau-Varilla. Kanał określono jako wolny i otwarty dla statków handlowych i okrętów wojennych wszystkich krajów przy zachowaniu całkowitej równości. Nie mógł zostać zablokowany, a także na jego obszarze nie można było przedsięwziąć żadnego aktu wojennego czy wrogiego. Żadne państwo walczące nie mogło załadowywać i wyładowywać wojsk, amunicji i materiałów wojennych, a jego okręty nie mogły znajdować się na wodach kanału dłużej niż 24 godziny, i to bez prawa zaopatrywania się.

Warto także zasygnalizować problem prawnomiędzynarodowy, związany z ewentualnością wystąpienia przesłanek nieważności umowy z USA, gdyż faktyczne okoliczności jej podpisania odbiegały znacznie od normalnych. Otóż trzeba zaznaczyć, że Konwencja była podpisywana w „erze traktatów nierównoprawnych” i dokonywanie oceny prawnej z punktu widzenia współczesnego (znacznie późniejszego w czasie) prawa traktatowego jest pozbawione podstaw. Ale nawet gdyby dokonać oceny – czysto akademickiej – z przywołaniem faktów towarzyszących jej podpisaniu, to rozstrzygające będzie zachowanie się Panamy w ciągu następnych kilkudziesięciu lat. Wystarczy tylko przywołać kilkakrotne podpisywanie przez ten kraj umów (1904, 1936, 1955) modyfikujących Konwencję z 1903 r. lub ją uzupełniających, przez co wyraźnie godził się on na zachowanie jej mocy obowiązującej i legalności. Zachowania te wystąpiły po takim czasie, że wszelkie okoliczności podpisywania umowy musiały być znane.

Natomiast zupełnie odmiennym zagadnieniem jest możność wygaśnięcia umowy w związku z niezgodnością z późniejszymi normami ius cogens. Konwencja bowiem bez wątpienia była nierównoprawna. Zresztą w odniesieniu do części postanowień to nastąpiło (przykładowo w umowie z 1936 r. strony postanowiły anulować zapisy o gwarantowaniu niepodległości Panamy i prawie USA do interwencji w tym kraju). Niezależnie jednak od możności powoływania się na argumenty prawne zarówno fakty towarzyszące zawarciu tej umowy, jak i jej postanowienia pozostawały z całą pewnością argumentami politycznymi i tego znaczenia nie utraciły, w szczególności w dążeniu dyplomacji panamskiej początkowo do częściowej zmiany tej umowy, a później – do całkowitego jej zastąpienia.

2.2 Strefa Kanału Panamskiego (The Canal Zone)

Kanał Panamski został otwarty dla żeglugi 15 sierpnia 1914 r., choć formalne jego otwarcie nastąpiło dopiero w 1920 r. Był to bez wątpienia wielki sukces techniczny i organizacyjny, ale także sanitarno-medyczny, ponieważ budowniczowie kanału byli gnębieni przez malarię, żółtą febrę i beri-beri. W 1906 r. przy budowie kanału pracowało ponad 26 tys. osób, a w 1913 r. – już ponad 56 tys. Robotników sprowadzano z pobliskich wysp: Jamajki, Martyniki, Gwadelupy i Barbadosu, ale także i z Europy (Włochów, Hiszpanów, Greków). Pracami kierowała – powołana przez prezydenta w 1904 r. – Komisja Kanału Przesmykowego (The Isthmian Canal Commission), na której czele stał początkowo admirał John G. Walker, a od 1907 r. podpułkownik George W. Goethals. To właśnie Goethals uważany jest za budowniczego Kanału Panamskiego. Był on jednocześnie naczelnym inżynierem budowy, dyrektorem Kolei Panamskiej oraz administratorem Strefy Kanału. Budowa pochłonęła ogromne jak na owe czasy środki finansowe. Do 1921 r. Stany Zjednoczone wydały aż 387 mln dolarów, a do roku finansowego 1940/1941 suma ta wzrosła – powiększona o wydatki na urządzenia i obiekty pomocnicze kanału – do 593 mln dolarów, nie wliczając w to kwoty wypłaconej Kolumbii (na mocy układu Thomson–Urrutia) i wydatków na cele obrony. Do 1915 r. te ostatnie wyniosły 14 889 tys. dolarów[91].

Kanał Panamski nie jest – jak to planowali i usiłowali to zrobić Francuzi – drogą wodną na poziomie morza. Biegnie od strony Atlantyku około 2 km na poziomie morza, a następnie – przez system śluz w Gatún – zostaje podniesiony o 26 m. Od tego miejsca jego trasa biegnie sztucznym jeziorem Gatún do ujścia rzeki Chagres, poprzez wzgórze Culebra do śluz w Pedro Miguel, gdzie obniża się o 8 m, a następnie do śluz w Miraflores, dzięki którym obniża się do poziomu Pacyfiku.

Strefa Kanału Panamskiego została utworzona już w 1904 r. Prezydent Roosevelt powierzył – na mocy zarządzenia wykonawczego – sekretarzowi wojny podjęcie stosownych kroków organizacyjnych. Mianował też generała G.W. Davisa pierwszym gubernatorem Strefy Kanału Panamskiego. Trzeba jednak zaznaczyć, że pozycja gubernatora nie była zbyt silna w okresie budowy kanału: był tylko członkiem Komisji Kanału Panamskiego, któremu podlegały sprawy administracyjne. Rząd panamski już przy delimitacji granic Strefy i jej organizowaniu mógł się przekonać, w jaki sposób umowa ta jest interpretowana i wykonywana. Pierwsze decyzje amerykańskie stały się też przyczyną pierwszego sporu w stosunkach panamsko-amerykańskich. Władze USA – bez współpracy z Panamą – przystąpiły do wyznaczania granic Strefy. Strona panamska domagała się udziału przy dokonywaniu delimitacji. Pisał o tym panamski sekretarz stanu Tomás Arias w nocie (z 25 maja 1904 r.) do gubernatora Davisa: „Rząd Stanów Zjednoczonych nie może wykonywać w sposób rzeczywisty i efektywny jurysdykcji nad tymi terenami, dopóki nie dokona się ich materialnego przekazania”[92]. Nie wywołało to żadnej pożądanej reakcji ani wówczas, ani w latach następnych. Problem bowiem nie sprowadzał się do jednorazowego określenia granic Strefy. Na mocy art. II konwencji Hay–Bunau-Varilla Stany Zjednoczone mogły także użytkować, zajmować i kontrolować „jakiekolwiek inne ziemie i wody poza Strefą […], które mogą być potrzebne i użyteczne do budowy, utrzymywania, funkcjonowania, ochrony zdrowotnej i ochrony Kanału”. I nieraz z tego prawa korzystały, a gubernator Strefy ograniczał się jedynie do notyfikowania rządowi Panamy faktu zajęcia[93]. Z taką wykładnią i wykonywaniem art. II Panama konsekwentnie się nie zgadzała, a od lat 20. czyniła to w formie zarzutu o naruszanie przez USA umowy o Kanale Przesmykowym. Na przykład kiedy Stany Zjednoczone przejęły Largo Reno oraz część wyspy Taboga, panamski chargé d’affaires w Waszyngtonie, J.E. Lefevre, kilkakrotnie kierował noty do Departamentu Stanu, w których stwierdzał, iż zajmowanie nowych terenów bez zgody Panamy jest pogwałceniem art. II Konwencji, a specjalny wysłannik rządu Ricardo Alfaro proponował sekretarzowi stanu zawarcie odrębnego porozumienia w sprawie terenów potrzebnych na cele obrony kanału oraz stwierdzał (2 kwietnia 1921 r.), iż Panama nigdy nie zgodzi się z tak dowolną interpretacją art. II, ponieważ jest to przejawem „absolutnej władzy niszczącej egzystencję państwa”[94]. Sprawa ta była także przedmiotem rokowań na temat nowego układu z USA (Kellog–Alfaro) w latach 20., ale uregulowano ją dopiero – uzgodnieniem o wykonaniu terytorialnych zobowiązań Panamy – w umowie z 1936 r.

Znacznie jednak poważniejsze zastrzeżenia Panamy wywołały postanowienia dotyczące handlu, które dowodziły, że USA traktują obszar Strefy jako własne terytorium. Już gubernator Davis wkrótce po przybyciu do Panamy wydał w maju 1904 r. odezwę Do mieszkańców Strefy Kanału Panamskiego, w której pisał, że władze Strefy „będą wykonywały wszystkie prawa wojskowe, cywilne i sądowe, i władzę przyznaną Stanom Zjednoczonym przez Panamę, jak również gubernator będzie wydawał zarządzenia i regulaminy”[95]. Wkrótce potem, 24 czerwca, sekretarz wojny W.H. Taft wydał zarządzenie wykonawcze skierowane do przewodniczącego Komisji Kanału Panamskiego. Taft proklamował terytorium jako otwarte dla handlu z zaprzyjaźnionymi narodami, a wwożone tam towary i inne dobra miały podlegać opłatom celnym (sec. 1). Ustanawiał dwa porty: Ancón i Cristobal, dystryktami celnymi (sec. 2), a gubernatora Strefy mianował szefem służby celnej (sec. 3). Stosowane taryfy celne miały być identyczne jak na towary importowane do „innych portów Stanów Zjednoczonych” (sec. 5)[96]. W ten sposób zastosowano tzw. taryfę Dingleya, preferencyjną dla towarów amerykańskich. Taft upoważniał jednocześnie gubernatora do wynegocjowania z rządem panamskim porozumienia w sprawie ułatwień i ulg celnych na towary panamskie oraz do pełnej współpracy między służbami celnymi obydwu krajów (sec. 8, 9). Davis jednak nie tylko nie skorzystał z tych możliwości, ale nawet nie poinformował prezydenta Panamy, że takowe istnieją. W ten sposób drastycznie ograniczono handel panamski przez poddanie go amerykańskiej kontroli celnej. Trzeba także pamiętać, iż wobec braku komunikacji lądowej, a w owych czasach także powietrznej, porty były jedynym „oknem na świat” republiki. W sumie więc Panama, udzielając szerokich uprawnień USA w sprawach rozwoju żeglugi i handlu, sama została pozbawiona możliwości rozwoju własnego handlu przez odcięcie jej portów. W tym samym też mniej więcej czasie dyrektor poczt Stanów Zjednoczonych zdecydował o utworzeniu w Strefie amerykańskich urzędów pocztowych i pobieraniu w nich takich opłat jak w USA. Była to kolejna praktyczna wykładnia art. III Konwencji.

Do pierwszego protestu Panamy doszło po przybyciu do portu Ancón chilijskiego statku „Loa”, na który zostały nałożone cła amerykańskie. Minister Arias w nocie do Davisa stwierdził, że port Ancón jest częścią miasta Panamy i tym samym nie może być włączony do Strefy. Gdyby było inaczej „Panama pozostałaby bez portów […] i jej handel morski upadłby całkowicie”[97]. Nota Ariasa pozostała jednak bez odpowiedzi. Zaniepokojona poczynaniami władz amerykańskich Izba Handlowa miasta Panamy wystosowała memorandum do prezydenta Amadora. Autorzy memorandum pisali: „Handel, rolnictwo i hodowla zostałyby zdławione i rząd Panamy, który powinien czerpać korzyści z tych źródeł produkcji, doświadczyłby tego samego. Katastrofa byłaby powszechna i wszyscy zmuszeni bylibyśmy emigrować […]. Poprzez ustanowienie opłat [Panama] zostałaby zredukowana do najgorszego rodzaju zależności, jakie istnieje – niewolnictwa – zdana na wyniszczenie”[98].

Jak informował z Panamy nowo mianowany przedstawiciel USA John Barrett, nie tylko w kołach oficjalnych, ale również w prasie i opinii publicznej zauważalny był wzrost nastrojów antyamerykańskich. Każdorazowe przybicie do portów statku z towarami dla Panamy wzmagało to napięcie. Gubernator Davis nie zrobił jednak nic, żeby tę sytuację rozwiązać, mimo że był upoważniony do zawarcia dodatkowego porozumienia z Panamą (na przykład w sprawie zwolnień celnych). Panamski minister pełnomocny w Waszyngtonie José de Obaldía otrzymał polecenie złożenia noty protestacyjnej w Departamencie Stanu. Dokument ten uważa się za pierwszą panamską wykładnię układu Hay–Bunau-Varilla. Rzecz jasna, nie zawiera on analizy całości tekstu traktatu, a ogranicza się do ówczesnych problemów spornych: portów, taryf celnych, poczt i suwerenności Panamy. Myślą przewodnią noty jest teza o łącznym pojmowaniu wszystkich postanowień układu i rozumieniu ich zgodnie z celami, dla których został on zawarty. W ten sposób usiłowano podważyć pierwsze akty wykonawcze władz amerykańskich, opierające się na szerokiej interpretacji art. III Konwencji. Jednoznaczny też był wynikający z noty wniosek o ograniczonych prawach USA w Strefie Kanału: „Art. III traktatu Hay–Bunau-Varilla, jedyny, w którym mówi się o prawach suwerennych, ustanawia, że Stany Zjednoczone będą posiadały i wykonywały prawa, władzę i zwierzchność, którą Panama im przekazała nad Strefą, w taki sposób, jak gdyby były suwerenem tego terytorium: wyrażenie to zawiera też w sobie myśl, że nimi nie są; i chociaż w końcowej części artykułu dodaje się: «z całkowitym wyłączeniem wykonywania takich praw suwerennych – władzy i zwierzchności przez Panamę», to takie słowa pozostają w całkowitej sprzeczności z poprzednimi i powinny być interpretowane w zgodzie z późniejszymi artykułami Konwencji”[99]. Chodziło tu w szczególności o art. VI (ochrona własności indywidualnej w Strefie), art. X (niepobieranie podatków i innych opłat przez Panamę), art. XII (wolna migracja do Strefy), art. XXIII (prawo użycia sił zbrojnych USA). We wszystkich tych artykułach Panama dokonywała uzgodnień z USA, które byłyby niepotrzebne – jak słusznie zauważono – gdyby USA otrzymały pełnię władzy nad Strefą, a to oznacza, że „Panama zachowała jeszcze część władzy prawnej w Strefie Kanału i żadne z tych ustaleń nie miałoby racji bytu, gdyby Panama zrzekła się władzy i swoich praw suwerennych w całości”[100]. Ponadto w art. II wyraźnie stwierdzono, iż do Strefy nie zostaną włączone miasta Panama i Colón wraz z przyległymi do nich portami. Stany Zjednoczone mogły z nich korzystać w zakresie, w jakim to określono w układzie, a nie ma w nim żadnej wzmianki o prawie ustanowienia w nich urzędów celnych i pobieraniu opłat[101].

Interpretacja układu oparta na założeniu, iż Stanom Zjednoczonym przysługują ograniczone prawa pozostające w ścisłym związku z celami Konwencji (wybudowanie, utrzymywanie, eksploatowanie, zabezpieczenie sanitarne i ochrona kanału), a tym samym, że Panama zachowała część suwerennych praw nad Strefą, powtórzona została następnie w artykule Eusebia Moralesa napisanego dla czasopisma „North American Review”. Morales przypomniał też jako jeden z pierwszych o faktycznej roli Bunau-Varilli w trakcie podpisywania układu z USA, co było wówczas znakomitym argumentem, a także zarzutem stawiającym w dwuznacznym świetle dyplomację amerykańską. Morales pisał: „Reprezentant Panamy w Waszyngtonie działał tak, jak nikt tego nie oczekiwał. Nie wykazał wielkiego oddania obronie żywotnych interesów, których był zobowiązany bronić, ale wręcz przeciwnie, ujawnił podczas negocjacji brak rozwagi i niesprawiedliwy pośpiech. Rezultatem takiego działania jest traktat pełen sprzeczności i oczywistych absurdów, które powodują, że istnieje pilna potrzeba zawarcia nowego układu, który wyeliminuje sprzeczne postanowienia pierwszego”[102]. Interpretacja układu przedstawiona w nocie Obaldii została oczywiście przez administrację USA odrzucona. Początkowo Hay w ogóle nie był skłonny udzielić odpowiedzi, a przebywający w Panamie admirał Walker oświadczył, że USA nigdy nie wycofają się z portów. Ostatecznie T. Roosevelt polecił Taftowi udać się do Panamy i na miejscu uregulować sporne zagadnienia. Prezydent zalecał: „Nie mamy najmniejszego zamiaru ustanowić kolonii w centrum Panamy ani też wykonywać funkcji rządowych w stopniu większym niż to jest potrzebne do uzyskania zdolności wybudowania, utrzymywania i eksploatowania kanału w sposób użyteczny i bezpieczny, w zgodzie z prawami, jakie nam przysługują z traktatu”[103]. Po licznych spotkaniach wydał – w uzgodnieniu z rządem panamskim – kilka zarządzeń, na mocy których zmieniono uprzednią regulację[104]. Była to zmiana częściowa, i to w zamian za kolejne ustępstwa Panamy. Zniesiono tzw. taryfę Dingleya i postanowiono, że będzie obowiązywać wolny od opłat amerykańskich i panamskich obrót towarowy i osobowy między Strefą a resztą kraju. USA zobowiązały się też ograniczyć wolny import do Strefy zgodnie z postanowieniami art. XIII Konwencji. Zachowały natomiast porty z prawem stosowania w nich swojej jurysdykcji. Panama zaś obniżyła (do 60%) cła importowe i opłaty pobierane z tytułu praw konsularnych od statków korzystających z portów. W zupełności jednak pominięto zagadnienia dotyczące wykładni suwerenności w Strefie Kanału. Zarządzenia znane jako konwencja Tafta obowiązywały do 1924 r., tzn. do czasu, gdy Stany Zjednoczone jednostronnie je wypowiedziały. Konwencja Tafta, chociaż usuwała najbardziej szkodliwe dla Panamy postanowienia, stanowiła również dodatkową – na korzyść USA – regulację w stosunku do układu z 1903 r. Dzięki niej zakres przywilejów amerykańskich zwiększył się, i to przy pełnym poparciu władz panamskich. Fabian Velarde stwierdza: „Ta konwencja rozwiała nastrój paniki wśród Panamczyków wywołany zarządzeniem wykonawczym gubernatora Strefy dotyczącym zamknięcia tego obszaru dla handlu światowego i mogła wpłynąć efektywnie na rozwój handlu lokalnego, tym niemniej nie rozwiązywała różnic dotyczących wykonywania suwerenności w Strefie Kanału”[105].

Panama pozbawiona jednak została jakiejkolwiek kontroli nad Strefą w zakresie organizacji wewnętrznej tego obszaru. Korzystając z upoważnienia ustawy Spoonera (sec. 2, 7), prezydent Roosevelt utworzył w marcu 1904 r. siedmioosobową Komisję Kanału Panamskiego (The Isthmian Canal Commission), która była pierwszą rządową instytucją odpowiedzialną za budowę tej drogi wodnej i administrowanie przyznanym USA pasem ziemi[106]. W miarę jak budowa zbliżała się do końca, zaistniała potrzeba uregulowania spraw typowo administracyjnych Strefy oraz zarządzania kanałem i koleją. W tym samym mniej więcej czasie wyłonił się kompleks zagadnień typowo militarnych. Po wielu dyskusjach Kongres uchwalił Ustawę o Kanale Panamskim (The Panama Canal Act), którą prezydent Taft promulgował 24 sierpnia 1912 r.[107] Zgodnie z jej zapisami rozwiązał Komisję Kanału Panamskiego i powołał korporację publiczną podległą sekretarzowi wojny (później sił lądowych) pod nazwą Kanał Panamski (The Panama Canal). Mimo iż korporacja była własnością rządu, w sensie prawnym funkcjonowała jako prywatna spółka akcyjna. Dlatego kiedy w 1945 r. Kongres uchwalił Government Corporation Control Act (ustawa zakazująca przedsiębiorstwom państwowym działać na zasadach podobnych do korporacji prywatnych, a także łączyć się z instytucjami prywatnymi), konieczna stała się reorganizacja organów Strefy Kanału. W miejsce dotychczasowej korporacji Kanał Panamski utworzono Kompanię Kanału Panamskiego (The Panama Canal Company) oraz agencję rządową Zarząd Strefy Kanału (The Canal Zone Government).

Z kolei Panama Railroad, po wykupieniu jej za 7 mln dolarów przez rząd Stanów Zjednoczonych, funkcjonowała przez wiele lat jako spółka prywatna. Na mocy ustawy z 1948 r. przekształcono ją w przedsiębiorstwo publiczne i powiązano jego zadania ściśle z obsługą kanału, tzn. prowadzeniem działalności handlowej w związku z utrzymaniem, eksploatacją i ochroną kanału oraz zarządzaniem nim i zapewnieniem właściwych warunków sanitarnych, a także prawidłowego funkcjonowania Strefy. W dwa lata później zmieniono jej status przez włączenie Panama Railroad do Kompanii Kanału Panamskiego. Od tej pory była wydzieloną jednostką organizacyjną Kompanii[108].

W organizacji cywilnej Strefy Kanału szczególnie silnie wyeksponowano funkcję gubernatora. Był on nie tylko szefem administracji publicznej, ale kierował też działalnością gospodarczą sektora państwowego. Zaliczał się do tej wysokiej rangi grupy urzędników federalnych, na których nominację wyrażał zgodę Senat. Podlegał oczywiście prezydentowi, choć za pośrednictwem sekretarza sił lądowych. Gubernatorowi przyznano prawo sprawowania oficjalnej władzy i jurysdykcji (control and jurisdiction) nad Strefą Kanału jako osobie stojącej na czele Zarządu Strefy Kanału, będącego organem administracji publicznej (na prawach niezależnej agencji rządowej – independent agency). Zarządowi w szczególności podlegały sprawy porządku publicznego (ochrona Strefy), administracja komunalna, oświata, służba zdrowia, służba celna oraz kontrola nad przedsiębiorstwami prywatnymi (wraz z prawem wydawania i cofania licencji)[109]. Pierwszym gubernatorem Strefy Kanału został w 1914 r. George Goethals, a po jego dymisji w 1917 r. – Chester Harding. Wkrótce też utarła się praktyka, że na gubernatora mianowano byłych wysokiej rangi wojskowych, od których wymagano kilkuletniej praktyki w pracy w korporacji[110]. Gubernator – mimo podporządkowania departamentowi sił lądowych – był urzędnikiem cywilnym, dlatego swoją funkcję sprawował jedynie w czasie pokoju. Choć podlegała mu policja Strefy i odpowiadał za ochronę kanału i Strefy, to w czasie wojny, w którą Stany Zjednoczone były zaangażowane, lub też gdy prezydent uznał, iż istnieje zagrożenie wybuchu wojny, najwyższą władzę i kontrolę zarówno nad operacjami w rejonie Kanału Panamskiego, jak i nad Zarządem Strefy Kanału przejmował najwyższy dowódca wojskowy w Strefie Kanału (od 1963 r. szef Dowództwa Południowego), a gubernator był zobowiązany do wykonywania jego poleceń. Niezależnie od zaistnienia takiej sytuacji gubernator mógł w czasach pokoju – o ile uznał, że oddane mu do dyspozycji środki są niewystarczające – zażądać pomocy sił wojskowych Strefy w zakresie zapewnienia ochrony kanału, utrzymania pokoju, stłumienia zamieszek oraz nielegalnych zgromadzeń[111].

Kompanii Kanału Panamskiego – jako korporacyjnej agencji rządu – podlegały już tylko sprawy związane z utrzymaniem i funkcjonowaniem tej drogi wodnej, w tym oczywiście obsługa tranzytu przez kanał, utrzymanie portów, pobieranie opłat za tranzyt. Dodano jej jednak – w związku z podporządkowaniem jej Kolei Panamskiej – prowadzenie działalności gospodarczej związanej z funkcjonowaniem kanału i Zarządu Strefy (sprzedaż paliw i innych artykułów zaopatrzeniowych dla statków oraz niezbędnych dla całej Strefy, w tym oczywiście prowadzenie sieci sklepów). Na czele Kompanii stała rada wykonawcza (jej członków mianował sekretarz sił lądowych), przy czym gubernator z urzędu był dyrektorem rady i przewodniczącym Kompanii. Sekretarz sił lądowych – reprezentujący prezydenta – jako główny akcjonariusz Kompanii (stockholder) mógł także być dyrektorem rady[112].

Poza organami cywilnymi powołanymi do administrowania Strefą Kanału i obsługą tej drogi wodnej w Strefie rozlokowano także amerykańskie siły zbrojne. Początkowo, przynajmniej formalnie, miały one za zadanie zapewnienie bezpieczeństwa kanału i Strefy zarówno przed atakiem zewnętrznym, jak i ewentualnymi niepokojami wewnętrznymi. Formalna i militarna ranga tych jednostek wzrosła, kiedy na podstawie ustawy z 1958 r. o reorganizacji Departamentu Obrony (Department of Defense Reorganisation Act) prezydent został upoważniony do tworzenia dowództw regionalnych, m.in. na podstawie kryterium geograficznego, wraz z podległymi im rodzajami sił zbrojnych. W ten sposób w Strefie Kanału utworzono w 1963 r. Dowództwo Południowe obejmujące swym zasięgiem całą Amerykę Łacińską. Podlegały mu wszystkie znajdujące się w Panamie bazy wraz ze stacjonującymi tam jednostkami. Poza obroną kanału Dowództwo Południowe odpowiadało za realizację programów szkoleniowych i innych rodzajów pomocy dla armii latynoamerykańskich. Przygotowywało ponadto plany operacyjne na wypadek koniecznego użycia sił amerykańskich dla rozwiązania sytuacji kryzysowych w Ameryce Łacińskiej, a w razie potrzeby – uczestniczyło w realizacji tych planów. Liczba żołnierzy USA w Strefie Kanału kształtowała się na ogół na poziomie 12–15 tys., a w latach 70. XX w. zmniejszono ją do 9,2 tys. (bez personelu cywilnego). Zgrupowano tam oddziały wielu rodzajów sił zbrojnych: marynarki, piechoty morskiej, artylerii, lotnictwa i wojsk desantowych oraz sił specjalnych (zielone berety). Wokół kanału zbudowano 14 baz, w których zlokalizowano także szkoły dla armii latynoamerykańskich: słynną Szkołę Ameryk w forcie Gulick (siły przeciwpowstańcze, dowodzenie, wywiad, policja wojskowa), Szkołę Walki w Dżungli w forcie Sherman, Szkołę Sił Powietrznych w bazie Albrock, Szkołę Kartograficzną w forcie Clayton oraz Szkołę Policyjną w forcie Davis[113]. Wykorzystanie sił amerykańskich w Strefie oraz ich rola w przeprowadzaniu operacji w innych krajach znacznie przekroczyły funkcje „bezpieczeństwa” i „ochrony” kanału.

Tak więc dzięki systemom instytucji cywilnych i wojskowych Strefa Kanału stała się – co należy podkreślić – terytorium całkowicie kontrolowanym przez Stany Zjednoczone, a do uznania jej za część terytorium USA brakowało w zasadzie tylko jednego elementu: formalnego określenia pełni praw suwerennych Stanów Zjednoczonych. Sama Strefa także stała się ważnym kompleksem gospodarczym. Na mocy ustawy o Kanale Panamskim prezydent został upoważniony do ustalenia wysokości opłat za tranzyt. Ustawa wprowadzała jednak kilka kryteriów, jakimi powinien kierować się prezydent w celu stosowania protekcyjnej dla żeglugi amerykańskiej wysokości stawek. I tak nie mogły one być wyższe niż 1,25 dolara za tonę netto. Wprowadzono także zwolnienie od opłat dla statków, które obsługiwały handel przybrzeżny USA, a za taki uznano przepływanie statków od i do portu, w którym powiewała flaga amerykańska, nie licząc przy tym ewentualnego rozładunku i załadunku w portach innych państw. Teoretycznie było więc możliwe, iż statek mógł opłynąć całą kulę ziemską bez wnoszenia opłat. Przepis ten wywołał protesty strony brytyjskiej (z powołaniem się na traktat Hay–Pauncefote), co uwzględniła dopiero administracja Wilsona i z jej inicjatywy Kongres dokonał stosownej korekty ustawy[114].

Przez cały czas utrzymywano jednak niskie opłaty. Było to korzystne w największym stopniu dla floty handlowej USA. Stany Zjednoczone nigdy nie zamierzały uczynić z pobieranych opłat wielkiego źródła dochodów. Była to celowa polityka kolejnych administracji. Ustalone taryfy obniżono jeszcze w 1938 r.[115] Po raz pierwszy podniesiono stawki tranzytowe dopiero w latach 70., co oznacza faktycznie, iż wraz ze spadkiem wartości dolara ulegały one stopniowemu obniżaniu. Nie należy z tego wyciągać wniosku, że kanał był deficytowy, choć i takie lata się zdarzały (przykładowo: lata 1975 i 1976). Dochody z tytułu opłat zależały od liczby korzystających z kanału statków, dlatego też rosły wraz z rozwojem żeglugi. W pierwszych pięćdziesięciu latach funkcjonowania kanału wynosiły one średnio 26 mln dolarów rocznie (co nie uwzględnia wyraźnych tendencji zwyżkowych już w latach 60.). W latach 70. przekroczyły one jednak znacznie kwotę 100 mln dolarów. Nie mniej ważnymi źródłami dochodów była sprzedaż dóbr i usług dla pracowników, sprzedaż dla statków i inne usługi. O ile w 1914 r. w sumie dochody brutto wynosiły około 700 tys. dolarów, o tyle po pięćdziesięciu latach – już 113 mln, a w połowie lat 70. – około 250 mln dolarów. W ogólnym też rozrachunku Kanał przyniósł określone zyski bezpośrednie, choć niewielkie – mając na względzie skalę czasową. W sumie w latach 1915–1970 dochody netto wynosiły 1221 mln dolarów. Do tego jednak należy doliczyć korzyści pośrednie: oszczędności militarne, które szacuje się na kilkanaście miliardów dolarów, oraz niemożliwe do obliczenia oszczędności dla floty handlowej, a tym samym – całej gospodarki amerykańskiej[116]. Olbrzymie oszczędności wynikały także z samego traktatu, dzięki licznym zwolnieniom od opłat, w tym celnych, jakich Panama dokonała na rzecz Stanów Zjednoczonych.

Oddzielnym zagadnieniem, choć pozostającym w związku z amerykańską obecnością w Panamie, był napływ do tego kraju kapitału prywatnego z USA, co spowodowało, że Strefa Kanału stała się nie tylko ważnym kompleksem państwowym, ale również obszarem zdominowanym przez amerykańskie przedsiębiorstwa prywatne. Stwarzało to znakomite warunki dla ekspansji gospodarczej w całym kraju, choć Panama nie była przeciwna napływowi obcego kapitału. To, co stanowiło ważny problem w stosunkach dwustronnych z USA, wynikało z prowadzonej przez władze Strefy polityki gospodarczej. Zarówno sektor państwowy, jak i prywatny był niezwykle konkurencyjny dla gospodarki panamskiej.

Strefa Kanału zajmowała obszar 1432 km^2, z czego tylko 3,5% przypadało na kanał i jego urządzenia. Najwięcej, bo aż około 836 km^2 (58%), było terenów wojskowych, natomiast cywilne osiedla zajmowały obszar 43 km^2 (3%). Pozostały obszar to wody, lasy i nieużytki (niewielki odsetek stanowiły tereny uprawne, rezerwat przyrody i park)[117]. Biorąc więc pod uwagę kryterium funkcji, jakie Strefa powinna spełniać – przede wszystkim w celu należytego funkcjonowania kanału – jej obszar był niewspółmiernie duży w stosunku do rzeczywistych potrzeb. To, jakim celom faktycznie służyła, wynika także z zajęcia większości jej obszaru przez siły wojskowe. Liczba ludności Strefy ukształtowała się w ostatnich dekadach ubiegłego stulecia na poziomie około 40 tys. (ponad 42 tys. w 1960 r. i ponad 44 tys. w 1970 r.), przy czym najliczniejsza była w 1910 r. (ponad 90 tys.). Jednak Strefę zamieszkiwało lub w niej pracowało około 60 tys. osób (prawie 50% zatrudnionych mieszkało poza jej granicami). Najliczniej był reprezentowany personel wojskowy (w tym pracownicy cywilni) – około 17 tys., następnie pracownicy Kompanii (ponad 13 tys.), Zarządu (około 3,2 tys.) oraz zatrudnieni w sektorze prywatnym (ponad 9 tys.)[118]. Ludność ta (zwana zonians) korzystała z wielu przywilejów wynikających zarówno z układu Hay–Bunau-Varilla, jak i stworzonych dla nich przez władze amerykańskie (dodatki do pensji, niższe niż w USA koszty utrzymania). Tworzyła swoistą enklawę kulturową w samym centrum Panamy (język, obyczaje, wyższy poziom życia), oddziałującą silnie na panamską elitę, w szczególności na grupy średnie. Żyjąc w izolacji, w granicach Strefy, współtworzyła bez wątpienia podwójny obraz Panamy.

Strefa Kanału dzieliła więc Panamę na dwie części i choć komunikacja przez nią z jednej części kraju do drugiej nie była zakazana, to jednak kontrolowały ją władze amerykańskie. Samo istnienie i lokalizacja Strefy powodowały nie tylko uciążliwości komunikacyjne, ale także wywołały skutki natury urbanizacyjnej, dotyczące dwóch głównych miast: Panamy i Colón. Część stolicy (tzw. sektor Pacyfiku) została włączona do Strefy, co w konsekwencji powodowało, iż jej dalszy rozwój mógł się odbywać tylko w kierunku zachodnim, musiał więc być kosztowniejszy. W znacznie gorszym położeniu znajdowało się Colón, praktycznie zupełnie zamknięte, bez żadnych możliwości fizycznego powiększenia swego obszaru[119]. Położenie stolicy – głównego ośrodka handlowego Panamy – w bezpośredniej styczności ze Strefą determinowało rozwój handlu, zależnego jednak – jeżeli chodzi o kierunki i rozmiary – od samej Strefy. „Strefa Kanału – pisał J.L. Busey – nie tylko przecina na pół Republikę Panamy, ale stolica – miasto Panama – graniczy ze Strefą, a niektóre najbardziej handlowe dzielnice stykają się ze Strefą lub leżą w odległości kilku domów od niej”[120]. Konkurencyjność Strefy musiała więc wpływać na możliwości rozwojowe panamskiego handlu, choć samo istnienie kanału obiektywnie stwarzało ku temu dogodne warunki. Strefa Kanału była zatem kompleksem polityczno-gospodarczo-militarnym całkowicie podporządkowanym Stanom Zjednoczonym, a tym samym zupełnie wyłączonym spod jakiejkolwiek kontroli Panamy.

W sumie więc nie tylko prawnomiędzynarodowy charakter i struktura wewnętrzna Strefy Kanału określały stopień zależności Panamy od Stanów Zjednoczonych, ale także istotne było jej fizyczne położenie wynikające z faktu, że dzieliła kraj – w tym stolicę – na dwie części. Uzależnienie Panamy od Stanów Zjednoczonych nastapiło bez wątpienia po podpisaniu umowy Hay–Bunau-Varilla wraz z bezpośrednimi jej konsekwencjami. Była to determinanta wzajemnych relacji przez wiele kolejnych lat. Na treść Konwencji o Kanale Przesmykowym (Hay–Bunau-Varilla), a także na wykładnię tej umowy i realizację jej postanowień wpływ miała nie tylko mocarstwowa polityka administracji T. Roosevelta wobec Ameryki Łacińskiej, czy też potrzeba wybudowania kanału międzyoceanicznego na półkuli zachodniej, ale także bezpośredni związek, jaki istniał między proklamowaniem niepodległości Panamy a zawarciem tej umowy. Nowo powstałe państwo nie miało żadnych możliwości – co warto podkreślić – podpisania z USA umowy równoprawnej. Owe możliwości dotyczyły pozycji Panamy (umowę podpisano w dwa tygodnie po proklamowaniu niepodległości), woli rządu tymczasowego do podporządkowania się USA, stanu prawa międzynarodowego na początku XX w., a przede wszystkim – braku takich norm ius cogens, jak równość państw i zakaz interwencji w sprawy innych. Umowa została zawarta w nietypowych dla Panamy okolicznościach (zagrożenie interwencją Kolumbii), w szczególny sposób była negocjowana, a przez swoją treść była nierównoprawna. Konwencja z 1903 r. stanowiła nie tylko podstawę do utworzenia przez Stany Zjednoczone semikolonialnej enklawy w Panamie, ale czyniła z Panamy – przy jej początkowej akceptacji – protektorat. Stany Zjednoczone były aż do 1939 r. gwarantem jej niepodległości (art. I), miały prawa policyjne na całym terytorium republiki (art. VII i art. 136 konstytucji), a ponadto na mocy art. XXIV ograniczały swobodę Panamy w zawieraniu umów międzynarodowych i stanowienia prawa wewnętrznego. Konwencja musiała być źródłem i zarzewiem konfliktów. Powstała bowiem w drodze konfliktu z Kolumbią. Określała zarazem, wraz z umową Hay–Pauncefote, status Kanału Panamskiego jako międzynarodowego kanału morskiego. Nie istniały wówczas normy powszechne prawa międzynarodowego regulujące tego typu szlaki komunikacyjne. Podniosło to rangę Konwencji w stosunkach międzynarodowych, ponieważ regulowała nie tylko prawa i obowiązki dwóch państw, ale – w określonym zakresie – wszystkich użytkowników kanału.

Problem nie sprowadzał się jedynie do zależności politycznych. Zarówno Strefa Kanału, jak i całe terytorium republiki stały się przedmiotem ekspansji kapitałowej, co przy niedorozwoju gospodarczym Panamy zrodziło także na tej płaszczyźnie nowe zależności: rzutowało na możliwości i kierunki rozwoju kraju. Ponadto Kanał Panamski i Strefa Kanału zaczęły odgrywać strategiczną rolę w globalnej i regionalnej polityce USA. Funkcje militarne, jakie z nimi wiązano, nie ograniczały się jedynie do obrony tego obszaru przed atakiem, ale dotyczyły realizowania polityki dominacji polityczno-wojskowej USA w Ameryce Łacińskiej, a w przypadku konfliktów zbrojnych pełniły także rolę strategiczno-operacyjną w prowadzonych przez Stany Zjednoczone działaniach zbrojnych. Wybudowanie i opanowanie Kanału Panamskiego stanowiło więc istotny czynnik uzyskania przez USA pozycji mocarstwowej, tym bardziej że nie było to przedsięwzięcie odosobnione, ale wraz z innymi – podporządkowanie Kuby, uzależnienie krajów Ameryki Środkowej, zajęcie Portoryko, Guam, Filipin, polityka wobec Chin – miało swój perspektywiczny wymiar.

Powstanie Panamy jako niepodległego państwa było więc wynikiem wielorakich przyczyn wewnętrznych i zewnętrznych oraz zaistnienia okoliczności, które czyniły możliwe oddzielenie się od Kolumbii. Niepodległość ta nie byłaby możliwa bez pomocy wojskowej USA i związanych z nią przedsięwzięć dyplomatycznych, ale i też bez zawiązania się lokalnego spisku – z udziałem dwóch towarzystw prywatnych – inspirowanego ideą ukończenia kanału międzyoceanicznego. Był także logiczną konsekwencją długoletniej tendencji separatystycznej Przesmyku.

W okresie od 1904 do 1968 r. (przejęcia władzy w Panamie przez generała Omara Torrijosa) zebrano ogromne doświadczenie determinujące cele i kierunki dyplomacji Panamy w latach 70. (wynegocjowanie i podpisanie umów Torrijos–Carter). Wyczerpały się bowiem możliwości modyfikowania Konwencji z 1903 r. Wpłynęły na to również przemiany gospodarcze i polityczne w krajach Ameryki Łacińskiej oraz rozwój samego prawa międzynarodowego (konwencje konferencji międzyamerykańskich, Karta ONZ, Karta OPA), w których kontekście podstawy stosunków panamsko-amerykańskich stawały się coraz bardziej anachroniczne, nieodpowiadające zasadom współczesnych stosunków międzypaństwowych. Chronologiczna analiza tych wydarzeń, choć możliwa, nie jest pożądana ze względu na prostotę tej metody, co oczywiście nie oznacza, że cezury można pomijać. Dlatego bardziej celowa wydaje się analiza tych problemów, które w moim przekonaniu były kluczowe w tym okresie.

2.3 Polityka interwencji

Stany Zjednoczone, uzyskując prawo do gwarantowania i utrzymywania niepodległości Panamy, a także utrzymania porządku publicznego w miastach Panama i Colón, mogły stworzyć ważny mechanizm zależności, w istotnym zakresie ograniczający wykonywanie funkcji suwerena przez młodą republikę. Była to do pewnego stopnia kontynuacja prawa, jakie Stany Zjednoczone uzyskały na podstawie układu z Kolumbią z 1846 r. (Mallarino–Bidlack). Wobec secesji Panamy zmienił się jeden z podmiotów, a tym samym zmianie musiała ulec podstawa prawna. Język tego wcześniejszego układu był jednak nieco odmienny, tym niemniej zapisano wprost „gwarantowanie suwerenności” Nowej Granady nad Przesmykiem oraz zapewnienie przez Stany Zjednoczone wolnego i nieprzerwanego tranzytu przez Przesmyk (art. 35). Stany Zjednoczone wielokrotnie z tego prawa korzystały. Taka też była interpretacja tej umowy. Chodziło bowiem – co warto podkreślić – o interwencje typu wewnętrznego, mające na celu utrzymanie porządku publicznego, nie zaś o gwarantowanie obrony przed wrogiem zewnętrznym. Choć sama instytucja gwarantowania niepodległości polegała na stworzeniu pewnej relacji wobec potencjalnych zagrożeń zewnętrznych, to współwystępowała jednak z innymi regulacjami, na mocy których USA miały prawo interweniowania – według własnego uznania – w określone sprawy wewnętrzne związane na ogół z utrzymaniem politycznego status quo. W przypadku układu Mallarino–Bidlack występowała wraz z gwarantowaniem neutralności rozumianej jako efektywne jej zabezpieczenie, w układzie Hay–Bunau-Varilla połączono ją natomiast z prawem zapewnienia porządku publicznego poza Strefą Kanału.

Instytucja gwarantowania niepodległości, współwystępująca z prawem interweniowania w sprawy wewnętrzne i zewnętrzne państwa, była charakterystyczna dla polityki latynoamerykańskiej USA w tamtych latach[121]. Modelowym niejako rozwiązaniem, bo odpowiadającym w pełni praktyce, było jej ujęcie w tzw. poprawce Platta zastosowanej wobec Kuby. Poprawka ta, zgłoszona przez senatora O.H. Platta 25 lutego 1901 r. do projektu ustawy (HR 14017) w sprawie kredytów dla wojska w 1901/1902 r., została przyjęta przez Senat i Izbę Reprezentantów. Kubańska konstytuanta po kilkumiesięcznej debacie i nie bez oporów przyjęła poprawkę Platta 12 czerwca 1901 r. jako załącznik do konstytucji. Najważniejszy w niej był pkt 3 upoważniający USA do interwencji w celu utrzymania niepodległości Kuby, podtrzymywania rządu odpowiedniego dla ochrony życia, własności i wolności osobistych, a także dla wypełnienia zobowiązań nałożonych na Stany Zjednoczone w traktacie paryskim (kończącym wojnę amerykańsko-hiszpańską)[122]. Trzeba pamiętać, iż będąca wówczas pod okupacją amerykańską Kuba znajdowała się w sytuacji przymusu, dlatego regulacja prawna była zarazem bardziej dosłowna i rygorystyczna, ale dzięki temu pozwalała dokładniej zrozumieć instytucję gwarantowania niepodległości przez USA. Choć interesujące nas fragmenty układu Hay–Bunau-Varilla nie były tak precyzyjne jak w poprawce Platta, to jednak praktyka ich stosowania upodobniła te regulacje do siebie. Zasada nieinterwencji – choć już w drugiej połowie ubiegłego stulecia znalazła rację bytu w stosunkach międzynarodowych – nie była jednak konsekwentnie przestrzegana przez państwa, a tym bardziej nie miała postaci powszechnej normy prawnomiędzynarodowej[123]. Mimo swej jednostronnej wymowy politycznej: ograniczenie suwerenności państwowej, regulacja ta była legalna. Należy jednak odróżnić podważanie samego prawa od krytyki sposobu jego wykonywania. Także i w panamskiej nauce prawa konstytucyjnego przechodzono nad tą regulacją prawno-polityczną do porządku, nie kwestionując racji jej istnienia[124]. Charakterystyczne, że w czasie negocjowania w latach 20. XX w. umowy z USA, mającej na celu zmodyfikowanie niektórych postanowień Konwencji z 1903 r., mimo że było to bezpośrednio po zaangażowaniu się USA w rozwiązanie konfliktu panamsko-kostarykańskiego na niekorzyść Panamy i przez Panamę oficjalnie krytykowane, strona panamska nie zgłaszała żadnych postulatów dotyczących anulowania art. I i VII Konwencji, ograniczając się w zasadzie do zagadnień ekonomicznych lub też o tyle politycznych, o ile miałyby one wpływ na korzyści ekonomiczne. Także i nieco wcześniej, w czasie wizyty w Panamie prezydenta elekta W.G. Hardinga w 1920 r., w przedstawionym mu dokumencie o krzywdach Panamy w związku z interpretacją i wykonywaniem przez USA umowy z 1903 r., sprawa ta w ogóle nie została poruszona[125]. Anulowanie klauzuli o gwarantowaniu niepodległości i o interwencji w sprawy wewnętrzne i zewnętrzne Panamy było możliwe dopiero dzięki zmianom w polityce regionalnej na forum systemu międzyamerykańskiego (konwencja z Montevideo), a także dzięki nowej polityce amerykańskiej wobec Ameryki Łacińskiej („dobrego sąsiedztwa”). To ważna przesłanka. Wskazuje bowiem, że dopiero demokratyczna administracja prezydenta Franklina Delano Roosevelta była gotowa do istotnych zmian regionalnej polityki Stanów Zjednoczonych.

Szczególne uprawnienia USA, o których mowa, nie były jedynie formalnym zapisem prawnym, ale stały się częścią polityki tego kraju wobec Panamy. Znamy bowiem wiele przypadków korzystania z tych praw. Dają się wyodrębnić dwie grupy tych przypadków: przedsięwzięcia mające wpływ na sytuację Panamy wobec innych państw (zewnętrzne) oraz związane z sytuacją wewnętrzną. Do pierwszej zaliczam przede wszystkim gwarantowanie niepodległości Panamy w czasie zagrożenia ewentualnym atakiem ze strony Kolumbii. Stan ten – jako potencjalne zagrożenie – istniał aż do zawarcia umowy Urrutia–Thompson, na mocy której Kolumbia uznała Panamę za niepodległe państwo. Do tej grupy zaliczam również przyczynienie się Stanów Zjednoczonych do rozwiązania sił zbrojnych Panamy. Decyzja o rozwiązaniu sił zbrojnych zapadła w wyniku pierwszego kryzysu wewnętrznego już w rok po uzyskaniu niepodległości. Panama odziedziczyła po Kolumbii tradycyjne podziały polityczne (liberałowie–konserwatyści), zaostrzone wojną „tysiąca dni”[126]. W konstytuancie większość posiadali konserwatyści. Do napięcia doszło przed zbliżającymi się wyborami municypalnymi (grudzień 1904 r.). Był to także okres pierwszego sporu z USA na tle proklamowania Strefy Kanału otwartej dla handlu międzynarodowego, co liberałowie wykorzystali w atakach na rząd. W obawie przed porażką wyborczą usiłowali oni doprowadzić do zamachu stanu. W tym celu wykorzystali dowódcę sił zbrojnych, generała Huertasa. Wezwał on prezydenta do zdymisjonowania dwóch ministrów oraz domagał się dopuszczenia wojska do sprawowania władzy. Sekretarz ambasady USA J. Lee ostrzegł liberałów, że Stany Zjednoczone nie uznają rządu utworzonego na drodze przewrotu. Na wypadek zajść do Zatoki Panamskiej wpłynęły trzy okręty USA. W tej sytuacji Huertas został zmuszony do dymisji, a prezydent Amador rozwiązał armię (listopad). Pozostawiono jedynie niewielkie siły policyjne bez prawa posiadania – w miastach Panama i Colón – innego uzbrojenia niż broń krótka[127].

Niezwykle ważnym wydarzeniem, mającym wpływ na stosunki panamsko-amerykańskie, było zaangażowanie się USA w rozwiązanie konfliktu między Panamą a Kostaryką. Uczyniły to, powołując się na art. I Konwencji, co dowodziło, jak dalece rozszerzającą wykładnię przyjęły umowy Hay–Bunau-Varilla. USA założyły bowiem ograniczoną zdolność Panamy do kształtowania i regulowania stosunków z innymi państwami. U źródeł konfliktu panamsko–kostarykańskiego – jak to często bywało w krajach postkolonialnych – leżały dawne podziały administracyjne z czasów kolonii hiszpańskich. Zadowalającego rozwiązania nie osiągnięto ani między Wielką Kolumbią i Zjednoczonymi Prowincjami Ameryki Centralnej, ani też później między Kolumbią a Kostaryką. Po secesji Panamy Kostaryka już w 1904 r. zaproponowała negocjacje nad zmianami granicznymi. Strony były bliskie osiągnięcia porozumienia (1910 r.), na przeszkodzie stanęły jednak interesy dwóch amerykańskich kompanii bananowych (United Fruit Company, posiadającej swe posiadłości po stronie kostarykańskiej, i American Banana Company – po stronie panamskiej). W rezultacie prezydenci obydwu państw postanowili (1911 r.) poddać się arbitrażowi przewodniczącego Sądu Najwyższego USA, przy czym Panama znajdowała się w niekorzystnej sytuacji, gdyż większość dokumentów uzasadniających jej racje znajdowała się w Bogocie, a więc w owym czasie były dla tego państwa niedostępne. 12 września 1914 r. sędzia White wydał orzeczenie o delimitacji granicy (tzw. linia White’a) na korzyść Kostaryki. Zgromadzenie Narodowe Panamy uznało jednak decyzję White’a za niesprawiedliwą i postanowiło nie podporządkować się jej[128]. Nie wdając się w kwestie zasadności decyzji White’a, niepodporządkowanie się rozstrzygnięciu arbitra przez Panamę przyczyniło się do podjęcia przez Kostarykę akcji zbrojnej. W lutym 1921 r. siły Kostaryki zajęły Coto (prowincja Chiriqui), zostały jednak wyparte przez panamską policję i uzbrojoną ludność. Wkrótce potem Kostaryka zajęła część prowincji Bocas del Toro. Na tym praktycznie działania zbrojne zakończono. Wydarzenia te zbiegły się z przekazywaniem urzędu prezydenta w Stanach Zjednoczonych, dlatego też początkowo ograniczono się do dezaprobaty wobec użycia siły[129]. Jednak nowy sekretarz stanu Ch.E. Hughes, powołując się na uprawnienia wynikające z art. I Konwencji z 1903 r., udzielił wyraźnego poparcia decyzji White’a, żądając, by Panama ją uznała. Prezydent Porras w nocie do prezydenta Hardinga (18 marca) uznał to żądanie Departamentu Stanu za „bolesne i poniżające”. W odpowiedzi Harding stwierdził, że decyzja White’a musi stanowić niepodważalną podstawę stanowiska jego rządu w tej sprawie[130]. Tym samym było już oczywiste, że Stany Zjednoczone nie zmienią stanowiska i doprowadzą do wykonania tego postanowienia, wymuszając na Panamie przekazanie Kostaryce części swego terytorium. Jednak po raz pierwszy w historii stosunków panamsko-amerykańskich Panama konsekwentnie podtrzymywała swoje stanowisko. Usiłowano również – bezskutecznie – uzyskać poparcie Ligi Narodów, której Panama była członkiem. W sierpniu tegoż roku Hughes oświadczył, iż nie widzi potrzeby dalszego przekładania terminu przekazania spornego obszaru Kostaryce, a wkrótce potem pod nadzorem żołnierzy USA dokonano nowej delimitacji granicy[131]. Panama nie miała już żadnych możliwości przeciwdziałania. Minister spraw zagranicznych Garay złożył jedynie w Departamencie Stanu oficjalny protest. Czytamy w nim m.in.: „Moje gorące wezwanie do […] zastosowania środków pokojowych i legalnych w celu rozwiązania konfliktu, jak: arbitraż, porozumienie bezpośrednie, mediacja mocarstw kontynentalnych, niezainteresowanych sprawą, wynikały z najbardziej szczerych i najlepszych zamierzonych intencji utrzymania sympatii i dobrej woli dla demokracji amerykańskiej […], ale W.E. była nieprzystępna wobec tych sugestii […]. Mój rząd poczytuje te fakty i inne nadużycia władzy naruszającej niepodległość i suwerenność narodu panamskiego i w sposób najbardziej formalny i uroczysty protestuje przeciwko temu przed rządem W.E.”[132]. Do sprawy tej dyplomacja powróciła kilka lat później (1925–1926), wykorzystując toczące się negocjacje z USA w sprawie nowej umowy o kanale. Wnosiła o uznanie jej za ofiarę niesprawiedliwej agresji i przyznanie odszkodowania za poniesione szkody, choć sprawy graniczne uważała za zamknięte. Stanowisko Departamentu Stanu było całkowicie odmienne. Sekretarz stanu F.B. Kellog potwierdził też prawa USA do rozstrzygania o granicy Panamy[133]. Wydarzenia te przyczyniły się do wykształcania się orientacji narodowej, którą w tamtym okresie reprezentowało ugrupowanie Acción Comunal.

Druga grupa interwencji USA w Panamie miała już charakter czysto wewnętrzny. W jej ramach dają się wyróżnić takie, które były dokonywane ze względu na sytuację polityczną kraju. Pierwsze wybory parlamentarne odbyły się w 1906 r. Poprzedziły je wybory municypalne, w których zdecydowanie wygrali liberałowie. To zapewne przesądziło, iż zarówno sekretarz stanu E. Root, jak i gubernator Strefy Magoon byli przeciwni nadzorowaniu wyborów przez Stany Zjednoczone. Jednak w 1908 r. wybory prezydenckie przeprowadzono pod nadzorem USA. Wygrał je kandydat liberałów, były minister pełnomocny w Waszyngtonie de Obaldía. Poparcia udzielił mu także nowy gubernator Strefy Blackburn (Taft pisał wprost do Blackburna, iż jest bardzo ważne dla USA, by de Obaldía został prezydentem). Podobna sytuacja zaistniała w 1912 r. (wygrał je ponownie przywódca liberałów Belisario Porras). Był to jednak już ostatni przypadek zwrócenia się przez rząd Panamy do USA o nadzorowanie wyborów. Kiedy w 1916 r. same Stany Zjednoczone zaproponowały „pomoc wyborczą”, rząd panamski zdecydowanie odmówił. Nieco inny charakter miała interwencja w 1918 r. Administracja USA wymusiła bowiem przeprowadzenie wyborów w Panamie. Kiedy po śmierci prezydenta Valdesa władzę przejął Ciro Urriola, nie został on uznany przez Waszyngton. 28 czerwca 1918 r. siły wojskowe Strefy Kanału zajęły stolicę i wymusiły na Urrioli przeprowadzenie przedterminowych wyborów. Na złożony formalnie protest prezydent Wilson w ogóle nie odpowiedział[134].

Interwencje w celach wyborczych bynajmniej nie wyczerpują interwencji o charakterze wewnętrznym. Na przykład w 1916 r. w konsekwencji zajść sprowokowanych przez żołnierza USA rozbrojono policję panamską, pozostawiając jej jedynie broń krótką. W 1918 r. okupowano (aż do 1920 r.) prowincję Chiriqui w celu – jak uzasadniał Departament Stanu – ochrony obywateli amerykańskich. Doświadczenia te, mimo składanych protestów, nie skłaniały jeszcze władz Panamy do podejmowania wysiłków w celu anulowania uprawnień Stanów Zjednoczonych. Polityka Waszyngtonu prowadziła też w efekcie do wzrostu nastrojów antyamerykańskich, budzenia się świadomości narodowej i wykształcania stopniowo tendencji nacjonalistycznych – głównie prawicowej Acción Comunal, a później i lewicy – w łonie sił politycznych kraju. Przez prymat celów doraźnych i nieliczenia się – nieraz w sposób rażący – ze stanowiskiem władz panamskich polityka taka musiała być coraz bardziej szkodliwa dla interesów amerykańskich. Na proces przemian w latach 20. XX w. składało się więcej zjawisk niż tylko niezadowolenie z prowadzenia polityki gwarantowania niepodległości i prawa do interwencji. Niezadowolenie potęgowało się także w wyniku praktyk stosowanych w Strefie Kanału, głównie gospodarczych, a także swobodnego zmieniania przez USA granic Strefy, jednostronnego wypowiedzenia przez USA tzw. porozumienia Tafta w 1924 r. oraz amerykańskiej wykładni art. III Konwencji o Kanale Przesmykowym, dzięki której Panamie pozostawała jedynie „suwerenność tytularna” nad Strefą Kanału. Eusebio Morales, jeden z najbardziej światłych polityków panamskich tamtych lat, już w 1916 r. znakomicie charakteryzował atmosferę rozczarowania wobec początkowych wyobrażeń o rozwoju Panamy: „Niepodległość Panamy i utworzenie tej republiki bez żadnej walki i oporu wytworzyły w narodzie panamskim pożałowania godną iluzję swojej przyszłości. Wierzyliśmy wszyscy, że naturalny i historyczny proces, jakim jest utworzenie państwa, mógł przypominać wypowiedzenie zaklęcia, i że miało to wystarczyć, by wszystkie partie polityczne, tradycyjnie wrogie, zgodziły się, mówiąc «niech będzie państwo», by to państwo było. Snuliśmy iluzję o tym, że zbudowaliśmy na niewzruszonej podstawie gmach, który tylko istniał w naszych olśniewających wyobrażeniach”[135]. Refleksja ta ma charakter szerszy. Iluzja, o której pisze Alfaro, w równym stopniu odnosi się do sprawy kanału, a tym samym stosunków z USA. Nie można bowiem rozdzielać niepodległości i rozwoju państwa od całokształtu zagadnień związanych z funkcjonowaniem kanału i jego regulacją prawno-polityczną. Jest logiczne, że wobec dominującej zależności Panamy od USA proces kształtowania się świadomości narodowej oraz poczucia własnej odrębności i racji stanu musiał się dokonywać w sposób zrelatywizowany w stosunku do polityki Stanów Zjednoczonych. Wszystkie negatywnie odczuwane fakty tej polityki odrębność tę wzmagały. I chociaż był to proces znacznie bardziej długotrwały niż pierwsze dwadzieścia kilka lat niepodległego bytu, to już w latach 20. dostrzec można było pierwsze istotne tego symptomy. Takim bez wątpienia była odmowa Zgromadzenia Narodowego Panamy ratyfikowania układu Kellog–Alfaro z 28 lipca 1926 r., pierwszej umowy stanowiącej próbę rewizji Konwencji o Kanale Przesmykowym. Był to bowiem układ dotyczący jedynie zmian w dziedzinie ekonomicznej, nie przewidywał żadnych rewizji stricte politycznych, w tym interesującej nas klauzuli o gwarantowaniu niepodległości i o interwencji.

Polityka interwencyjna w dotychczasowym kształcie – i zasadniczo niezmieniana w okresie około trzydziestu lat[136] – musiała ulec załamaniu. Panama nie była oczywiście jedynym przykładem tej polityki (także Nikaragua, Kuba, Meksyk, Honduras, Dominikana, Haiti, Gwatemala). W 1928 r. w czasie VI Konferencji Państw Amerykańskich w Hawanie szczególne miejsce zajęła dyskusja nad uchwaleniem zasady nieinterwencji w stosunkach międzynarodowych w regionie, na co delegacja USA wówczas jeszcze nie wyrażała zgody[137]. Dla nowej administracji prezydenta Herberta Hoovera (1929–1933) był to jednak dostateczny sygnał o potrzebie zmian w polityce regionalnej, choć nie polegały one na wyrzeczeniu się interwencji. Temu celowi miała służyć nowa interpretacja – a raczej przywrócenie pierwotnego znaczenia – doktryny Monroe, a w szczególności odrzucenie jej rooseveltowskiego wymiaru z początku XX stulecia. W 1931 r. sekretarz stanu Henry Stimson stwierdził, iż doktryna Monroe nie ma zastosowania do Ameryki Łacińskiej[138]. W lipcu 1933 r. doszło do niezwykle ważnego uzgodnienia dla stosunków międzyamerykańskich. W czasie VII Konferencji Państw Amerykańskich w Montevideo podpisano konwencję o prawach i obowiązkach państw. Szczególnie istotny był art. 8: „Żadne państwo nie ma prawa interweniowania w wewnętrzne sprawy drugiego”. Stany Zjednoczone podpisały i ratyfikowały ten dokument, jednak z dość istotnym zastrzeżeniem. Otóż Senat, udzielając zgody na ratyfikację, przyjął część przemówienia sekretarza stanu Cordella Hulla, wygłoszonego w czasie konferencji, jako zastrzeżenie do umowy. Chodziło o zapewnienie, że administracja F.D. Roosevelta, popierając zasadę nieinterwencji, rozumie ją w ten sposób, iż żadne państwo nie potrzebuje interwencji ze strony USA, lecz ogólny termin „nieinterwencja” powinien być w przyszłości wyraźnie zdefiniowany i zinterpretowany[139]. W ten sposób USA pragnęły nie podejmować zobowiązań w imieniu przyszłych administracji oraz pozostawić możliwość interweniowania na wniosek któregoś z państw amerykańskich. Choć polityka „dobrosąsiedzka” była w znacznym stopniu spowodowana wzrastającym niezadowoleniem republik amerykańskich z interwencjonizmu Stanów Zjednoczonych, przyniosła kilka pozytywnych rozwiązań. Wycofano siły wojskowe z Nikaragui, w 1933 r. podpisano umowę z Haiti o wycofaniu piechoty morskiej, a w 1934 r. zawarto Traktat o stosunkach między Republiką Kuby a Stanami Zjednoczonymi, na mocy którego anulowano Stały traktat z 1903 r. ze słynną poprawką Platta.

Panamski prezydent Hamodio Arias złożył wizytę w Waszyngtonie w październiku 1933 r. Była to pierwsza wizyta szefa Panamy w Stanach Zjednoczonych. Prezydenci podpisali memorandum dotyczące tematyki przyszłych negocjacji w sprawie rewizji konwencji Hay–Bunau-Varilla, ograniczyli się jednak tylko do tych zagadnień, co do których wymagane były negocjacje. W lipcu 1934 r. rewizytował Panamę prezydent F.D. Roosevelt i wkrótce potem wyjechała do Waszyngtonu panamska misja negocjacyjna[140]. Przedmiotem rokowań były głównie zagadnienia ekonomiczne i to one m.in. przyczyniły się do tego, iż dopiero 2 marca 1936 r. podpisano cztery dokumenty: Traktat ogólny o przyjaźni i współpracy, modyfikujący (całkowicie i częściowo) niektóre postanowienia układu z 1903 r.; Konwencję o uregulowaniu komunikacji radiowej między terytorium pod jurysdykcją Panamy a Strefą Kanału; konwencję o przekazaniu Panamie dwóch stacji radiowych oraz konwencję o ukończeniu budowy drogi łączącej miasta Panama i Colón. Na mocy pierwszej umowy anulowano całkowicie art. I Konwencji z 1903 r. (gwarantowanie niepodległości) oraz częściowo art. VII (prawo interwencji). Panamskie Zgromadzenie Narodowe ratyfikowało wymienione umowy w grudniu tegoż roku. Stany Zjednoczone uczyniły to jednak dopiero w przeddzień wybuchu II wojny światowej (25 lipca 1939 r. Senat wyraził zgodę na ratyfikację), i to tylko w odniesieniu do dwóch umów (pierwszej i ostatniej), przy czym nie było to spowodowane anulowaniem interesujących nas postanowień[141].

Skutki zawarcia dwóch umów z 1936 r. – a przede wszystkim pierwszej – były różnorodne. Ich ratyfikacja w Panamie bynajmniej nie przebiegała w atmosferze pełnej aprobaty. Opozycja atakowała je głównie dlatego, iż sankcjonowały nierównoprawną Konwencję z 1903 r. oraz istotę tej nierównoprawności, jaką była Strefa Kanału[142]. I choć dyskusyjne jest sprowadzanie problemu do podmiotowości prawnomiędzynarodowej, to należy zwrócić uwagę na usunięcie ograniczeń praw suwerennych Panamy jako państwa – sankcjonowanych prawnie i tak daleko idących, że w literaturze nieraz określano Panamę jako protektorat Stanów Zjednoczonych[143]. Tym samym głównym problemem determinującym stosunki panamsko-amerykańskie w przyszłości pozostała Strefa Kanału, całkowicie wyłączona spod jakiejkolwiek władzy Panamy.

2.4 Suwerenność tytularna a suwerenność faktyczna*

Choć pojęcia suwerenności tytularnej i suwerenności faktycznej nie występują w Konwencji o Kanale Przesmykowym, mają jednak dużą wartość poznawczą. Stanowiły istotę amerykańskiej wykładni przepisów traktatu. Nieprecyzyjność niektórych postanowień traktatowych, a w szczególności art. III, była bezpośrednią przyczyną posługiwania się przez dyplomację USA argumentacją, że Panamie na mocy tego układu przysługuje jedynie suwerenność tytularna nad Strefą Kanału, natomiast Stanom Zjednoczonym – suwerenność faktyczna. Kanony te obowiązywały przez mniej więcej 60 lat. W tym okresie problem suwerenności – zarówno jej interpretacji, jak i określonej praktyki politycznej, gospodarczej i militarnej Stanów Zjednoczonych w Strefie Kanału – był jednym z ważnych konfliktowych determinant stosunków panamsko-amerykańskich. Chodziło o pełne wykonywanie władzy suwerennej USA nad Strefą Kanału i całkowite pozbawienie jej Panamy.

Podstawą amerykańskiej wykładni, sprowadzającej się do oddzielenia prawa suwerenności od wykonywania wszystkich przymiotów tego prawa, były postanowienia art. II i III Konwencji. Przypomnijmy, że na mocy art. III Stany Zjednoczone miały „wszystkie prawa, władzę i zwierzchność, jaką Stany Zjednoczone posiadałyby i wykonywałyby, gdyby były suwerenem terytorium, na którym znajdują się wspomniane ziemie i wody, z całkowitym wyłączeniem wykonywania takich praw suwerennych, władzy i zwierzchności przez Republikę Panamy”. Natomiast w art. II przyznano USA na wieczność użytkowanie, zajmowanie wspomnianego pasa ziemi i kontrolę nad nim w celu budowy, utrzymania, funkcjonowania, zapewnienia warunków sanitarnych i ochrony kanału.

Merytoryczna niespójność między postanowieniami dwóch następujących po sobie artykułów była oczywista. Jeśli przyjąć, że intencją układających się stron byłoby przyznanie wszelkich praw USA (tak jakby były suwerenem), z wyłączeniem jakichkolwiek praw Panamy, to w takim razie zbędna byłaby (poza wzmianką o przyznaniu praw na wieczność i określeniem granic Strefy) część art. II, w którym mowa jest zarówno o treści tych praw (użytkowanie, zajmowanie i kontrola), jak i o celach, dla jakich zostały przyznane (wybudowanie, utrzymanie, funkcjonowanie, zapewnienie warunków sanitarnych i ochrona kanału). Zbędne byłyby także postanowienia innych artykułów Konwencji, a w szczególności dotyczących migracji, importu, zwolnień od podatków i innych opłat. Kontrowersje między stronami w odniesieniu do wykładni postanowień o Strefie Kanału były dość oczywiste. Już w 1904 r. de Obaldía dowodził: „W zamyśle każdej ze stron nie było zawieranie konwencji o cesji terytorialnej ani też zrzeczenia się całkowitej suwerenności ze strony którejkolwiek z nich. […] Po dokładnym przestudiowaniu można dojść do wniosku, że dwa kraje wspólnie wykonują suwerenność nad terytorium Strefy Kanału”[144]. A ponadto – uzasadniał to logicznie – jeśli w art. III użyto zwrotu: „tak jakby USA były suwerenem”, to tym samym oznaczało to, że nim nie są. Gdyby bowiem strony miały zamiar przekazać USA suwerenność nad Strefą, zbędne były te artykuły, które określają dokładniej, jakie prawa przysługują USA. Odpowiedź Haya (z 24 października 1904 r.) zasługuje na szczególną uwagę, ponieważ jest nie tylko pierwszym dokumentem dyplomatycznym strony amerykańskiej w sprawie wykładni układu z Panamą, ale i obszernym wyrażeniem racji USA. Hay zauważa: „Prawo Stanów Zjednoczonych do zastosowania i wprowadzenia w życie postanowień wspomnianego wyżej zarządzenia [Tafta z 24 czerwca 1904 r. – J.I.] zależy od ich prawa do wykonywania władzy suwerennej nad obszarem lądowym i wodami Strefy Kanału i to, czy Stany Zjednoczone są, czy też nie są upoważnione do wykonywania władzy suwerennej nad tym terytorium, jest określone postanowieniami konwencji z 18 listopada 1903 r.[145] Hay dowodził dalej: „Stany Zjednoczone uzyskały prawo wykonywania władzy suwerennej i jurysdykcji nad Strefą Kanału na podstawie konwencji z 18 listopada 1903 r.” Podniesiony przez Panamę zarzut, że wskazane w art. II cele Konwencji (budowa, utrzymanie, funkcjonowanie...) ograniczają zakres przyznanych USA praw, Hay interpretował jako przyczyny, dla których Panama podpisała układ. Według niego na jego mocy przekazała Stanom Zjednoczonym wykonywanie wszelkich praw suwerennych w Strefie Kanału i zarazem całkowicie pozbawiła się wykonywania takich praw na tym terytorium: „Jeśli władza suwerenna jest wykonywana w Strefie Kanału, to musi być wykonywana przez Stany Zjednoczone”. Wyklucza to jakąkolwiek możliwość działania władzy państwowej Panamy w granicach Strefy i w pełni potwierdza legalność wcześniejszych decyzji (wolność handlu, ustanowienie urzędów celnych i pocztowych USA) jako zgodnych z Konwencją. Charakterystyczne, że Hay nie polemizuje ze stwierdzeniem Obaldii, że w Konwencji nie chodziło o cesję terytorium czy absolutne przekazanie suwerenności. Jego argumentacja wynika z przekonania o możności oddzielenia prawa suwerenności od jego wykonywania. Pisze: „O ile można by lub należałoby przyjąć, że suwerenność tytularna nad Strefą Kanału należy do Panamy, to każdy suweren jest poddany władzy innego poprzez jego własne akty, uroczyście deklarowane i publiczne proklamowane w postanowieniach traktatowych”. Argumentacja Haya służyła potwierdzeniu wcześniejszych decyzji USA i tym samym nie zgodził się on na wprowadzenie jakichkolwiek zmian. Takie stanowisko pozostało w mocy przez wiele lat.

Stany Zjednoczone nie wykluczały jednak możliwości brania pod uwagę niektórych interesów i żądań Panamy, nie dlatego, że miała ona do nich prawo na mocy konwencji Hay–Bunau-Varilla, ale dzięki kolejnym umowom i w takim stopniu, w jakim same USA uznały to za możliwe do spełnienia. Charakterystyczna jest opinia Tafta wyrażona w raporcie do prezydenta T. Roosevelta po powrocie z Panamy: „Prawdą jest, że choć posiadamy wszystkie atrybuty suwerenności potrzebne do wybudowania, utrzymania i ochrony kanału, a także przyznaną nam całkowitą władzę sądową i policyjną oraz kontrolę nad Strefą i portami końcowymi kanału, to jednak w wielu postaciach, w jakich te atrybuty suwerenności są przyznane w traktacie, wydaje się być zachowana suwerenność tytularna Panamy nad Strefą Kanału. Nie widzę żadnego powodu, by stwarzać nastroje oburzenia części społeczeństwa Przesmyku przez spieranie się o to, co jest dla niego ważne, a co dla nas pozostaje nieistotne”[146].

Przedstawiona wykładnia sytuacji prawnej Strefy miała zastosowanie także do państw trzecich. Początkowo (do 1921 r.) Stany Zjednoczone uznawały prawo (ipso facto) wykonywania funkcji w granicach Strefy przez konsulów państw trzecich akredytowanych przy rządzie Panamy[147]. W 1921 r. Departament Stanu poinformował placówki dyplomatyczne w Waszyngtonie o konieczności posiadania zezwoleń władz amerykańskich przez konsulów akredytowanych w Panamie, pragnących wykonywać swe funkcje w Strefie Kanału. Wywołało to protesty Panamy. Ricardo J. Alfaro instruował przedstawiciela Panamy w Waszyngtonie J.E. Lefevre’a o konieczności przedstawienia stanowiska swojego kraju: „Strefa Kanału nie jest jednostką międzynarodową ani tym bardziej częścią Stanów Zjednoczonych, ale terytorium panamskim, którego użytkowanie, zajmowanie i kontrolę scedowano dla konkretnych celów”[148]. Także i w działaniach dyplomatycznych Panamy wielokrotnie przytaczano własną interpretację – w szczególności art. III – opierającą się na wnioskach zawartych w nocie de Obaldii z 11 lipca 1904 r., choć nie brakowało i odstępstw od tego. Nie mając realnych możliwości osiągnięcia zasadniczych zmian w Konwencji z 1903 r., dyplomacja panamska – jak się wydaje – obrała racjonalny kierunek. Polegał on na wysuwaniu (choć w różnym czasie) żądań: 1) przyznania jej praw handlowych (jurysdykcji nad handlem) w Strefie Kanału; 2) ścisłego określenia praw USA nad Strefą Kanału w związku ze szkodami, jakie ponosiła gospodarka panamska; 3) korzystania z atrybutów suwerena tytularnego (prawo wywieszania flagi Panamy w Strefie oraz uznanie języka hiszpańskiego – obok angielskiego – za język oficjalny).

Negocjacje, które toczyły się w latach 20. XX w. i w konsekwencji doprowadziły do podpisania w 1926 r. umowy Alfaro–Kellog (odrzuconej następnie przez Zgromadzenie Narodowe Panamy), zostały sprowokowane tymczasowym charakterem tzw. porozumienia Tafta i późniejszym jednostronnym jego wypowiedzeniem przez USA. Choć dotyczyły głównie zagadnień ekonomicznych, były także próbą dokonania zmian o charakterze politycznym, dotyczących jak najbardziej wykładni art. III. Stanowisko Panamy najlepiej obrazuje nota ministra pełnomocnego R.J. Alfara do sekretarza stanu Ch.E. Hughesa z 3 stycznia 1923 r. oraz aide memoire z 4 stycznia 1924 r. Zarzucił on, że tzw. porozumienie Tafta było niczym innym, jak tylko legalizacją okupacji portów Ancón (Balboa) i Cristobal[149], upomniał się również o prawo Panamy do jurysdykcji handlowej w Strefie: „Panama reklamuje, jako prawo pochodzące z układu o Kanale Panamskim i potwierdzone przez porozumienie Tafta, swoją jurysdykcję nad handlem zagranicznym Strefy Kanału. Należy nadmienić, że nie była ona sprzedana Stanom Zjednoczonym. Słownictwo traktatu jest tu bardzo jasne”[150]. Hughes odpowiedział na notę Alfara dopiero po 10 miesiącach (15 października 1923 r.). Niemała część noty ze stycznia 1923 r. dotyczyła okoliczności negocjowania i podpisania konwencji Hay–Bunau-Varilla, a także różnic między tym układem a poprzedzającym go traktatem z Kolumbią. Hughes potwierdził jedynie wcześniejsze stanowisko Haya: „Przyznanie Stanom Zjednoczonym wszystkich praw, władzy i zwierzchności, które one mogą posiadać tak, jakby były suwerenem nad określonym terytorium, i z całkowitym wyłączeniem wykonywania takich praw przez Panamę rozstrzyga sprawę, którą pan podnosi”[151]. Hughes co prawda zapewniał: „Nie jest pragnieniem rządu Stanów Zjednoczonych ustanowienie kolonii handlowej w środku terytorium Panamy, której zdolność gospodarcza mogłaby szkodzić dobrobytowi i prestiżowi Panamy […]. Jak już to wyrażono wcześniej, Departament Stanu jest gotów przedyskutować z władzami republiki modus operandi”[152]. Wobec takiego stanowiska dyplomacja panamska stawiała sobie za cel osiąganie korzyści gospodarczych wynikających z faktu istnienia w Panamie kanału oraz kompleksu gospodarczego Strefy.

W późniejszych latach, w czasie rokowań nad Traktatem ogólnym o przyjaźni i współpracy, a także i w jego postanowieniach (1936 r.), nie było zasadniczych zmian w interesującej nas sprawie, choć w dziedzinie politycznej przyniósł on delegalizację interwencji i gwarantowania niepodległości Panamy, a także niezwykle ważne postanowienie o wypełnieniu przez Panamę zobowiązań terytorialnych, a w konsekwencji zakaz dobrowolnego zajmowania nowych obszarów w tym kraju przez Stany Zjednoczone. Jednak dokładna analiza tekstu tej umowy pozwala stwierdzić, że dokonano nieznacznego postępu w drodze na rzecz uznania racji Panamy. Nie użyto bowiem, jak w Konwencji z 1903 r., określeń: „Strefa Kanału” – „Republika Panamy”, co jednoznacznie sugerowało całkowity rozdział tych dwóch jednostek, ale skorzystano z terminów: „Strefa Kanału” – „terytorium pod jurysdykcją Panamy”. W podobnym celu wykreślono z art. VII Konwencji z 1903 r. zwrot: „w wykonaniu prawa [USA – J.I.] władzy nadrzędnej”. Także art. X nowego układu przewidywał zobowiązanie się stron do podjęcia – po uprzedniej konsultacji – niezbędnych środków w przypadku konfliktu zbrojnego lub jego groźby, zagrażającego bezpieczeństwu i neutralności kanału[153]. Nie pozbawiono w ten sposób Panamy prawa do obrony części swego terytorium ani też nie zobowiązano jej do wypowiedzenia wojny temu państwu, z którym USA pozostawałyby w stanie wojny. Było to zarazem pośrednie uznanie ograniczonego prawa Panamy nad Strefą Kanału (prawa obrony). Z punktu widzenia wysuwanych od lat postulatów dyplomacji panamskiej o zachowaniu części praw suwerennych nad Strefą była to regulacja pozytywna. Jednak tylko częściowo, gdyż w innej materii – jurysdykcji jako istotnego przymiotu wykonywania suwerenności – potwierdzało to amerykańską tezę o przynależnych jej prawach jurysdykcyjnych. Traktat ten jednak nie stanowił o całkowitej jurysdykcji Stanów Zjednoczonych. Przykładowo w art. I czytamy m.in.: „Republika Panamy i Stany Zjednoczone deklarują, że postanowienia Konwencji z 18 listopada 1903 r., mające na względzie użytkowanie, zajmowanie i kontrolę przez Stany Zjednoczone Strefy Kanału, ziem i wód dodatkowych znajdujących się pod ich jurysdykcją dla celów utrzymania, funkcjonowania, zapewnienia warunków sanitarnych i ochrony kanału”[154].

W dziesięć lat później status prawny Strefy Kanału wywołał polemikę, tym razem na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych. Otóż zgodnie z art. 73 pkt c Karty ONZ rząd amerykański złożył w 1946 r. sprawozdanie sekretarzowi generalnemu o niesamorządnych terytoriach administrowanych przez USA, zaliczając do nich także Strefę Kanału Panamskiego[155]. Autor tego dokumentu John F. Dulles, dokonując takiej klasyfikacji Strefy, uznał ją tym samym – pośrednio – za całkowicie wyłączoną spod suwerenności Panamy. Szef delegacji panamskiej R.J. Alfaro w przemówieniu wygłoszonym 14 listopada 1946 r. w Komitecie Politycznym Zgromadzenia Ogólnego przeciwstawił się takiej klasyfikacji Strefy, a tym samym włączaniu problemów Strefy Kanału do sprawozdania o terytoriach administrowanych przez USA. Była to również okazja do przedstawienia na szerszym forum panamskiej wykładni Konwencji z 1903 r. „Błędne jest traktowanie Strefy Kanału podobnie jak innych terytoriów, które mogą być określone jako posiadłości Stanów Zjednoczonych, to znaczy terytoria nabyte w drodze kupna, podboju, cesji, aneksji czy z jakiegokolwiek innego tytułu […] jak to było w przypadku Alaski, Hawajów, Portoryko, Wysp Dziewiczych, Guam czy Samoa […]. Idea, że Strefa Kanału jest terytorium dzierżawionym, jest błędna i nadmiernie uogólniona przez fakt, że na mocy układu z 1903 r. Stany Zjednoczone zgodziły się płacić Panamie, […] słowo dzierżawca nie znajduje się w tekście traktatu”[156]. Alfaro zakończył kategorycznie: 1) Panama jest i nigdy nie przestała być suwerenem w Strefie; 2) Strefa nie jest posiadłością ani dominium politycznym Stanów Zjednoczonych, a zgodnie z jej przeznaczeniem: utrzymywania, administrowania i ochrony kanału, powinna wrócić pod pełną kontrolę Panamy; 3) z treści art. III Konwencji z 1903 r. wynika wyraźnie, że Stany Zjednoczone nie są suwerenem[157]. Departament Stanu nie podjął polemiki. Brak reakcji wynikał – jak się wydaje – z dwóch powodów: Stany Zjednoczone, zainteresowane przedłużeniem umowy o bazach wojskowych (z 1942 r.), nie chciały zadrażniać stosunków z Panamą; poza tym niezręczne było wszczynanie dyskusji nad statusem prawnym Strefy Kanału na forum ONZ. Szczególnie niebezpiecznie musiało zabrzmieć sformułowanie Alfara o konieczności przejęcia pełnej kontroli nad Strefą Kanału przez Panamę, dlatego też tę problematykę postanowiono wyłączyć z przyszłych sprawozdań.

Lata 50. przyniosły kolejne zmiany w dążeniu dyplomacji panamskiej do rewizji już nie tylko wykładni stricte politycznych regulacji z 1903 r., ale ich modyfikacji idącej w kierunku umożliwienia Panamie wykonywania części praw suwerennych w Strefie Kanału. Już kilka lat wcześniej panamskie Zgromadzenie Narodowe nie wyraziło zgody na ratyfikację umowy o bazach wojskowych, a tym samym Stany Zjednoczone zostały zobowiązane do likwidacji około stu baz wojskowych znajdujących się poza Strefą Kanału. Decyzję tę podjęto pod silną presją opinii publicznej. Kryzys polityczny (1948 r.), jaki ogarnął Panamę w związku z podpisaniem (1947 r.) umowy z USA w sprawie baz wojskowych, był początkiem kilkuletniego braku stabilizacji[158]. Wyraźnie uaktywniła się też lewica panamska[159]. W kwietniu 1953 r. minister spraw zagranicznych Octavio Fábrega wysunął propozycję przystąpienia do rokowań nad czterema kwestiami: 1) faktycznego zapewnienia Panamie korzyści ekonomicznych; 2) podwyższenia renty rocznej; 3) stosowania układu z 1903 r. zgodnie z celami, dla których został podpisany; 4) zrównania warunków pracy i płacy pracowników panamskich zatrudnionych w Strefie z pracownikami USA[160]. Były to więc propozycje zmian na niewielką skalę. Kiedy jednak po wyrażeniu zgody na negocjacje przez Departament Stanu przybyła do Waszyngtonu delegacja Panamy, wysunęła wiele nowych postulatów. Wśród najważniejszych można wymienić: 1) ograniczenie czasu obowiązywania układu do 99 lat (istotna jest sama idea anulowania klauzuli o wieczności); 2) wywieszanie flagi panamskiej w Strefie Kanału oraz na statkach przepływających przez kanał, a także uznanie języka hiszpańskiego – obok angielskiego – za oficjalny w Strefie Kanału; 3) wprowadzenie wymogu akredytacji w Panamie konsulów państw obcych urzędujących w Strefie; 4) ustanowienie w Strefie jurysdykcji mieszanej (na wzór układu Herrán–Hay); 5) wprowadzenie klauzuli o poddaniu ewentualnych sporów Międzynarodowemu Trybunałowi Sprawiedliwości. Dołączono także wniosek o wypłacaniu Panamie kwoty równej 4% wpływów brutto z kanału[161]. Stany Zjednoczone zgodziły się jedynie z niektórymi propozycjami ekonomicznymi. Odrzuciły możliwość wprowadzenia nawet ograniczonych zmian politycznych[162]. Traktat podpisano 25 stycznia 1955 r., w kilka tygodni po zamordowaniu panamskiego prezydenta Remona. Na jego cześć nazwano go traktatem Remón–Eisenhower[163]. Dotyczył on jednak prawie wyłącznie zagadnień ekonomicznych. Nic nie było za darmo. Stany Zjednoczone uzyskały prawo użytkowania (przez 15 lat) bazy wojskowej Río Hato.

Traktat szybko ratyfikowano. Panama uczyniła to 15 marca tegoż roku, a Stany Zjednoczone – 29 lipca. 23 sierpnia 1955 r. wszedł w życie[164]. Była to więc druga i ostatnia umowa częściowo zmieniająca postanowienia układu z 1903 r. Rokowania i podpisanie Traktatu o wzajemnym zrozumieniu miały także dodatkowy walor. Wpłynęły bowiem na wykrystalizowanie się kierunku dyplomatycznego w kolejnych latach. Składały się na niego niezrealizowane postulaty panamskiej misji negocjacyjnej oraz bardziej krytyczna ocena wzajemnych stosunków.

Nacjonalizacja Kanału Sueskiego w 1956 r. przyczyniła się dodatkowo do wzrostu nastrojów nacjonalistycznych w Panamie. Rząd tego kraju zaprotestował przeciwko niezaproszeniu go do udziału w konferencji londyńskiej, mającej na celu uregulowanie konfliktu w sprawie Suezu. Z oburzeniem przyjęto w Panamie oświadczenie sekretarza stanu Johna F. Dullesa o nieistnieniu w odniesieniu do Strefy Kanału problemu suwerenności, ponieważ „Stany Zjednoczone posiadają wszelkie prawa, tak jakby były suwerenem”[165]. Mimo że Dulles posłużył się tradycyjnym argumentem o prawach USA, stanowisko takie było już w Panamie nie do przyjęcia. W odpowiedzi w marcu 1957 r. zorganizowano w Panamie konferencję okrągłego stołu, na którą zaproszono wielu znawców prawa międzynarodowego. Minister spraw zagranicznych Octavio Fábrega skrytykował klauzulę wieczności układu z 1903 r. jako sprzeczną z suwerennością państwa, a także pozbawienie Panamy wykonywania władzy suwerennej nad całym swym terytorium. Sformułowano również tezę o Kanale Panamskim jako podstawowym bogactwie naturalnym Panamy oraz przysługującym jej z tego tytułu prawie suwerennej zwierzchności i czerpania korzyści z kanału[166]. Choć konferencja ta nie miała charakteru dyplomatycznego i nie przyjęto żadnej deklaracji końcowej, jej wydźwięk propagandowy był bardzo ważny, a wyniki stanowiły podstawę do formułowania politycznych żądań zmiany stosunków z USA. Zagadnienie rewizji układu w sprawie kanału nabierało coraz powszechniejszego charakteru. Tym bardziej że kwestia ta występowała na tle innych problemów politycznych. Na przykład można wspomnieć o strajku studenckim w 1958 r., walce o prawa autonomiczne gmin oraz o protestach robotniczych („marsz głodnych” z 1959 r.) i strajkach na plantacjach bananów w 1960 r.[167] Wówczas też, pod koniec lat 50., zainicjowano w Panamie działania zmierzające do osiągnięcia symbolicznej zwierzchności nad Strefą Kanału, będące zarazem konkretnym przejawem suwerenności tytularnej. W maju 1958 r. grupa panamskich studentów udała się do Strefy i umieściła tam kilkadziesiąt flag narodowych Panamy[168]. W roku następnym mieszkańcy stolicy, głównie studenci i uczniowie, usiłowali to dwukrotnie powtórzyć (przy okazji świąt narodowych 3 i 28 listopada), tym razem jednak doszło do zamieszek i manifestacji. W wyniku akcji policji i wojska USA zostało rannych około 40 osób[169].

Listopadowe manifestacje i zamieszki wywołały debatę w Kongresie. Przesłuchania zainicjowano w Komisji Spraw Zagranicznych Izby Reprezentantów, która z kolei zleciła ich przeprowadzenie i opracowanie raportu podkomisji do spraw międzyamerykańskich. W styczniu 1960 r. podkomisja przyjęła rezolucję wykluczającą jakąkolwiek zmianę „tradycyjnej interpretacji” traktatów z lat 1903, 1936 i 1955, ponieważ – jak stwierdzono – zmiana taka może być dokonana tylko „stosownie do traktatu”. W opinii podkomisji uwzględnienie wniosku Panamy stanowiłoby odejście od polityki stabilizacji. Rezolucja ta została przyjęta następnie na posiedzeniu plenarnym Izby Reprezentantów (381:12)[170]. Po 56 latach od wejścia w życie Konwencji o Kanale Przesmykowym Izba Reprezentantów podtrzymała stanowisko o prawach USA nad Strefą Kanału, nieróżniące się niczym od tego, jakie w tej sprawie zajmowały administracje T. Roosevelta i W. Tafta. Twierdzono także, iż jakiekolwiek przekazanie kontroli i operacji nad Kanałem Panamskim nie służyłoby interesom Stanów Zjednoczonych, Panamy i użytkownikom kanału. Mogłoby to bowiem – w opinii podkomisji – ułatwić komunistom destabilizowanie systemu gospodarczego i politycznego na zachodniej półkuli[171].

2.5 Panama w wojnach światowych. Problemy obrony a neutralność kanału

Panama stała się krajem o dużym znaczeniu geostrategicznym, a w konsekwencji zawarcia układu z USA w 1903 r. – ważnym elementem w strategii militarnej Stanów Zjednoczonych: regionalnej i globalnej. Omawiany problem można sprowadzić do kilku pomniejszych kwestii: współpracy polityczno-wojskowej Panamy ze Stanami Zjednoczonymi w okresie przystąpienia USA do wojen światowych; dążenia Stanów Zjednoczonych do lokalizowania swych baz wojskowych na całym terytorium Panamy (poza Strefą) w związku z ich polityką militarną wykraczającą poza potrzeby obrony kanału; a także zagadnień obrony wiążących się z neutralizacją Kanału Panamskiego. Udział Panamy w obydwu wojnach światowych wynikał bezpośrednio z zależności od Stanów Zjednoczonych. Nawet jeśli pominiemy wszystkie inne względy, w pełni wystarczającą przesłanką determinującą politykę Panamy wobec tych konfliktów światowych (a także potencjalnie innych, w które zaangażowały się Stany Zjednoczone) była kontrola Kanału Panamskiego przez USA. Zakładając bowiem hipotetyczną sytuację, w której Panama znalazłaby się w sojuszu wojskowym skierowanym przeciwko USA, tym samym musiałaby wystąpić przeciwko części własnego terytorium, co już czyniło go niemożliwym. W rezultacie tej zależności konflikty zbrojne musiały determinować politykę Panamy. Tak też było zarówno podczas I, jak i II wojny światowej, z tym że w zasadzie jej udział polegał na biernym podporządkowywaniu się inicjatywom Waszyngtonu[172].

Kanał Panamski na mocy art. III układu Hay–Pauncefote oraz art. XVIII układu Hay–Bunau-Varilla był kanałem zneutralizowanym, także na czas wojny. Dodatkowa regulacja prawnomiędzynarodowa – z tego punktu widzenia – byłaby więc zbędna. Pozostawał jednak problem praktyczny, polegający na tym, że jakiekolwiek działania zbrojne na terytorium Panamy – poza obszarem kanału – ze względu na niewielką powierzchnię kraju (77 tys. km^2) byłyby równoznaczne z zagrożeniem bezpieczeństwa tej drogi wodnej. Stany Zjednoczone nie były zainteresowane bezpośrednim udziałem w wojnie, a tym samym utrzymaniem swej pozycji państwa neutralnego wobec konfliktu światowego. Z tego powodu dążyły do rozszerzenia strefy neutralnej na całe terytorium Panamy. Z inicjatywy Departamentu Stanu 10 października 1914 r. sekretarz stanu Robert Lansing i minister pełnomocny Panamy Eusebio Morales podpisali protokół o utrzymaniu statusu państw neutralnych, uznając w nim, iż zakazy aktów wrogich i ograniczenia dla okrętów wojennych stron walczących, jakie obowiązują na wodach kanału, będą dotyczyły także wód terytorialnych Panamy[173]. Protokół ten nie był jednak równoznaczny z ogłoszeniem neutralności Panamy. Stwierdzono jedynie, że rządy będą mogły dokonać takiej proklamacji. Natomiast formalnie Panama nie proklamowała neutralności. Wkrótce po podpisaniu protokołu prezydent Wilson wydał 13 listopada 1914 r. akt proklamacji dotyczący neutralności Strefy Kanału Panamskiego. Terytorialnie akt ten dotyczył – poza Strefą – także miast Panama i Colón wraz z przyległymi do nich zatokami, a także przestrzeni powietrznej nad tym obszarem[174]. Proklamowanie neutralności w takim brzmieniu wynikało, w moim przekonaniu, z kilku powodów. Ani w art. III umowy Hay–Pauncefote, ani w art. XVIII umowy Hay–Bunau-Varilla nie wspomina się o strefie przyległej do kanału, choć art. III stanowi o zastosowaniu reguł – poza kanałem – także do wód w promieniu 3 mil u każdego ujścia kanału, jak również do budynków, warsztatów i innych urządzeń potrzebnych do wybudowania, utrzymania i funkcjonowania kanału (pkt V i VI). Logiczne jest więc, że stosowanie reguł neutralizacji powinno mieć również zastosowanie do przyległego do kanału pasa ziemi jako będącego w fizycznej bliskości kanału i pozostającego z nim w funkcjonalnym związku, co jednak z postanowień artykułów wprost nie wynikało. Była to więc proklamacja neutralności nie Kanału Panamskiego – jako zbędna, chyba że zaostrzono by reżim neutralności – ale Strefy Kanału. Dyskusyjny może być ten fragment proklamacji, który dotyczył miast Panama i Colón wraz z przyległymi zatokami, choć uzasadniało go prawo USA do gwarantowania niepodległości Panamy. Interesujące jest także, że prezydent, proklamując neutralność Strefy, powołał się na prawa Stanów Zjednoczonych do wykonywania nad nią praw suwerennych. Chciano w ten sposób oznajmić, że ewentualny atak na Strefę będzie równoznaczny z atakiem na terytorium USA.

W lutym 1917 r. Zgromadzenie Narodowe Panamy przyjęło rezolucję, w której ogłoszono, iż Panama nie może pozostać obojętna wobec jakiegokolwiek konfliktu międzynarodowego, w którym biorą udział Stany Zjednoczone. Wkrótce też powołano niewielkie siły zbrojne i wzmocniono policję[175]. Po wypowiedzeniu wojny Niemcom przez USA zamknięto misję dyplomatyczną Niemiec oraz internowano obywateli niemieckich i przekazano ich władzom Strefy. 20 listopada tego roku Zgromadzenie Narodowe uchwaliło, że Panama pozostaje w stanie wojny z Niemcami. Natomiast 12 grudnia wypowiedziano wojnę Austro-Węgrom[176]. Udział w wojnie mógł mieć jedynie charakter symboliczny, tym niemniej zaakcentowanie opóźnienia nie było przypadkowe. William McCain trafnie zauważa: „Bez żadnej wątpliwości wojna światowa zjednoczyła Panamę ze Stanami Zjednoczonymi bardziej ściśle, ale w żadnym wypadku nie zniosła niezgody, jaka istniała między dwoma rządami”[177].

Kilka lat przed wybuchem II wojny światowej zwołano konferencję międzyamerykańską w Buenos Aires, poświęconą utrzymaniu pokoju na zachodniej półkuli (grudzień 1936 r.). Wybór Argentyny jako miejsca konferencji nie był przypadkowy[178]. Przyjęto tam deklarację zasad solidarności międzyamerykańskiej oraz protokół o nieinterwencji. Powtórzono już wcześniej przyjętą zasadę nieinterwencji (pozostałe zasady to nieuznawanie wyników podbojów, pokojowe regulowanie sporów, niemożność ściągania długów przy pomocy siły)[179]. Przypadająca na 1938 r. kolejna, VIII Konferencja Państw Amerykańskich (Lima) była okazją do proklamowania stanowiska wobec zbliżającej się wojny w Europie. W deklaracji z Limy sformułowano osiem zasad międzyamerykańskich, które – choć dotyczyły zachodniej półkuli – były wyrazem dezaprobaty wobec tego, co zaczynało w coraz wyraźniejszy sposób zagrażać Europie, ale też i woli, iż państwa amerykańskie nie dopuszczą do podobnej sytuacji w Ameryce. Spośród ośmiu zasad najważniejsze były pierwsze cztery: nieinterwencja, rozwiązywanie sporów na drodze pokojowej, zakaz użycia siły jako środka polityki wewnętrznej i zagranicznej oraz oparcie stosunków międzypaństwowych na prawie międzynarodowym[180]. Deklaracje solidarnościowe, a przede wszystkim przyjęcie zobowiązania o natychmiastowej konsultacji na wypadek zagrożenia integralności jakiegokolwiek państwa amerykańskiego były bez wątpienia pozytywne w tym sensie, że kładły podwaliny pod przyszłą współpracę i sojusz zachodniej półkuli na wypadek wybuchu wojny światowej. Solidarność Ameryk szła bowiem w parze z prowadzoną w tym czasie polityką USA opartą na neoizolacjonizmie. W Stanach Zjednoczonych od 1935 r. aż do zaangażowania się w wojnę wydano pięć ustaw o neutralności[181], z których szczególnie trzy pierwsze, z lat 1935–1937, były rzeczywiście korzystne do rozwijania polityki agresji państw faszystowskich (agresja Włoch na Abisynię, wojna domowa w Hiszpanii). Dwie pierwsze ustawy o neutralności zakazywały sprzedaży broni i innych materiałów wojennych dla stron walczących. W ten sposób zrównano pozycję agresora z ofiarą napaści. Trzecia ustawa (1937 r.) upoważniała prezydenta do objęcia embargiem również inne materiały mogące służyć wojnie (stal, materiały pędne), a także miała zastosowanie do stron biorących udział w wojnie domowej. Wprowadzono też tzw. klauzulę cash and carry, która umożliwiała stronom walczącym nabycie w USA za gotówkę i przewóz własnymi statkami towarów objętych embargiem (wyłączenie to nie mogło dotyczyć broni). Dopiero w 1939 r. umożliwiono, na zasadzie cash and carry, nabywanie również broni i innych materiałów wojennych[182].

Bezpośrednio po wybuchu II wojny światowej prezydent Roosevelt proklamował (5 września) ogólną deklarację neutralności, która dotyczyła wszystkich stron walczących, a także proklamację o zachowaniu neutralności Strefy Kanału (Proclamation Prescribing Regulations Concerning Neutrality in the Canal Zone). Nie zdefiniowano w niej pojęcia „okręt strony wojującej”, co oznaczało, iż traktowano jednakowo okręty potencjalnych, a później rzeczywistych sojuszników i okręty nieprzyjacielskie. W sumie jeszcze w 1939 r. przepłynęło przez kanał 261 statków japońskich i 361 niemieckich[183]. Nieco wcześniej (25 sierpnia) ambasador W. Dawson poinformował ministra spraw zagranicznych Panamy N. Garaya, iż podpisany 10 października 1914 r. protokół (Lansing–Morales) o utrzymaniu statusu państw neutralnych w opinii rządu amerykańskiego pozostaje w mocy[184]. Minister Garay zgodził się z takim stanowiskiem, ale Panama po proklamowaniu ogólnej neutralności przez USA nie uczyniła podobnego kroku.

Zwołana w Panamie konferencja (23 września–3 października 1939 r.) stanowiła inaugurację nowej formy współpracy państw amerykańskich. W dokumencie końcowym ogłoszono ustanowienie tzw. strefy ochronnej Ameryk na wodach przyległych do kontynentu, które powinny być wolne od aktów wrogich ze strony wojujących państw nieamerykańskich. Potwierdzono także swoją neutralność wobec wojny[185]. Bardzo wyraźnie wyrażono to w dokumentach końcowych drugiej konferencji konsultacyjnej (Hawana 1940 r.). Czytamy w nich: „Każdy zamach państwa nieamerykańskiego przeciwko integralności lub nienaruszalności terytorium, przeciwko suwerenności lub niepodległości politycznej państwa amerykańskiego będzie poczytany za akt agresji przeciwko wszystkim państwom kontynentu”[186]. To zobowiązanie – choć nie prawnomiędzynarodowe – było etapem pośrednim pomiędzy wspólną neutralnością państw kontynentu a wspólnym ich przystąpieniem do wojny, tym bardziej że nie wszystkie państwa kontynentu biernie akceptowały udział w sojuszu pod przywództwem USA ani też nie uważały za realne zaatakowanie kontynentu przez państwa Osi (Argentyna przystąpiła do wojny dopiero w marcu 1945 r.).

Japoński atak na Pearl Harbor i przystąpienie USA do wojny spowodowały natychmiastową reakcję Panamy. Już 8 grudnia 1941 r. wypowiedziała wojnę Japonii, a w kilka dni później – Niemcom i Włochom[187]. Były to jednak wyłącznie akty polityczne – solidarności z USA. Panama nie miała bowiem możliwości uczestniczenia w bezpośrednim wysiłku zbrojnym. Powiększono jedynie siły policyjne[188]. Sytuacja była niemal identyczna jak w czasie I wojny światowej. Nie do tego jednak miała sprowadzać się rola Panamy jako sojusznika Stanów Zjednoczonych. Choć nie należy nie doceniać deklaracji Panamy o wypowiedzeniu wojny, to trzeba zaznaczyć, że była ona możliwa po obaleniu w drodze zamachu stanu (9 października 1941 r.) prezydenta Arnulfa Ariasa Madrida, polityka wywodzącego się z Acción Comunal, znanego z sympatii dla faszystowskich Włoch i Niemiec[189]. Arnulfo Arias, obejmując po wygranych wyborach 1 października 1940 r. urząd prezydenta, przystąpił do przeprowadzania zmian w systemie politycznym. Zawiesił konstytucję z 1904 r. i doprowadził do uchwalenia nowej, która umacniała urząd prezydenta. Wprowadzono do niej także elementy rasistowskie oraz zmieniono brzmienie znanego art. 3 (ograniczenie jurysdykcji Panamy) w taki sposób, iż uznano jedynie te ograniczenia, które wynikały tylko z układów już zawartych[190]. Przede wszystkim jednak Arias nie zgadzał się na lokalizację na całym terytorium kraju (poza Strefą) amerykańskich baz wojskowych, o co Departament Stanu zabiegał już od 11 października 1940 r. To najprawdopodobniej przesądziło o jego krótkiej prezydenturze. Kiedy Panama przystępowała do wojny z państwami Osi, u władzy był już proamerykański rząd R.A. de la Guardii.

W tym miejscu dotykamy jednak drugiego problemu: dążenia Stanów Zjednoczonych do korzystania – niezależnie od praw przyznanych im w Strefie Kanału – z terytorium Panamy w celu instalowania baz wojskowych, które miały spełniać inne funkcje niż obrona kanału. Na mocy art. II Konwencji z 1903 r. Stany Zjednoczone uzyskały prawo do zajmowania dodatkowych – poza Strefą – obszarów, o ile uznały, że są potrzebne do wybudowania, utrzymywania, funkcjonowania, zabezpieczenia sanitarnego i ochrony kanału. Wielokrotnie też z tego prawa korzystały, a część tych terenów została przejęta dla celów wojskowych. Jednak to postanowienia art. X były jedyną podstawą prawną wszczęcia rokowań w sprawie lokalizacji amerykańskich baz wojskowych poza Strefą Kanału. Początkowe propozycje USA zmierzały w rzeczywistości do przywrócenia praw utraconych na mocy układu z 1936 r. Wkrótce po objęciu urzędu prezydenta przez A. Ariasa ambasador W. Dawson oficjalnie zwrócił się do ministra spraw zagranicznych R. de Roux z propozycją rozpoczęcia negocjacji o przekazaniu na 999 lat (!) terenów na cele wojskowe (bazy powietrzne, obrona przeciwlotnicza, obrona wybrzeża i inne) oraz o umożliwienie siłom amerykańskim swobodnego poruszania się po całym terytorium Panamy. W pierwotnej propozycji stwierdzano też, iż Panama zachowa jurysdykcję nad tymi terenami jedynie wobec własnych obywateli. A. Arias zdecydowanie odrzucił możliwość udostępnienia terenów pod bazy na taki okres. Dalszy postęp w rokowaniach warunkował zachowaniem całkowitej jurysdykcji Panamy nad bazami oraz wyrażał zgodę jedynie na dzierżawę na okres od czterech do sześciu lat. W rezultacie kolejnej wymiany not każda ze stron poczyniła ustępstwa: USA zredukowały żądanie okresu dzierżawy do 99 lat, a Panama zgodziła się wyłączyć spod swojej jurysdykcji obywateli USA[191]. Kiedy na początku 1941 r. sytuacja uległa jeszcze zaostrzeniu, rząd panamski wystosował aide memoire, w którym czytamy: „Plan obrony Kanału, przygotowany przez Departamenty Wojny i Marynarki, praktycznie jest wojskową okupacją Przesmyku przez siły zbrojne Stanów Zjednoczonych”[192]. Polityka Arnulfa Ariasa – mimo jego profaszystowskich sympatii – zmierzała w rzeczywistości do obrony panamskiej racji stanu. Prezydent konsekwentnie przeciwstawiał się próbom zlokalizowania w Panamie obcych baz wojskowych oznaczających w rzeczywistości okupację wojskową całego kraju (999- albo 99-letni okres dzierżawy). Przebieg negocjacji – przynajmniej w ich początkowej fazie – dowodził, że mimo równoprawności postanowień art. X traktatu z 1936 r. Stany Zjednoczone w sytuacji, kiedy po raz pierwszy zaistniała możliwość ich zastosowania, dążyły do przywrócenia znacznej części dawnych uprawnień. Świadczyło to o załamaniu się „polityki dobrosąsiedzkiej” w stosunku do Panamy. Ostatecznie 18 maja 1942 r. zawarto dwie umowy: Porozumienie o dzierżawie miejsc obrony (Wilson–Fábrega) oraz tzw. konwencję (wymiana not) o kompensacjach. Na mocy pierwszej umowy Stany Zjednoczone uzyskiwały „czasowe użytkowanie do celów obrony” około 15 tys. ha. Nie określono jednak dokładnie czasu trwania dzierżawy (do roku po zawarciu układu pokojowego). Ponadto poza ogólnym zwrotem o „czasowym użytkowaniu” stwierdzono, iż „pomimo ustania działań wojennych, jeśli stan napięcia (insecurity) będzie istniał i będzie stwarzał potrzebę dalszego użytkowania jakichkolwiek wspomnianych baz lub obszarów”, obydwa rządy podejmą konsultację w celu ewentualnego zawarcia nowego porozumienia[193]. Była to więc formuła kompromisowa, która dawała możliwości utrzymania baz wojskowych nawet po zakończeniu wojny. Stało się to zresztą jedną z przyczyn kryzysu wewnętrznego w Panamie i napięć w stosunkach dwustronnych. Wątpliwości te były na tyle oczywiste, że prezydent de la Guardia – w obawie przed manifestacjami – postanowił wstrzymać się z przekazaniem umowy Zgromadzeniu Narodowemu do czasu, dopóki nie zostanie zatwierdzona w USA konwencja o kompensacjach[194]. Druga bowiem z umów regulowała świadczenia, jakie Panama otrzymywała w zamian za dzierżawę, choć odrębne jej podpisanie miało zatrzeć bezpośredni związek pomiędzy nimi obiema. Było to spełnienie postulatów zgłoszonych jeszcze w okresie prezydentury A. Ariasa[195]. Wartość przekazanych dóbr, anulowanych długów i innych świadczeń była znaczna. „Zakrawało na paradoks – pisze P.B. Ryan – że korzyści, jakie otrzymała Panama na mocy konwencji z 1942 r., były haraczem za taktykę zwlekania, uprawianą przez Ariasa”[196]. W sumie poza Strefą Kanału wzniesiono około 130 obiektów wojskowych. Trudno rozstrzygać, czy z wojskowego punktu widzenia były one niezbędne do obrony kanału. Nie jest to nawet istotne, ponieważ Panama jako strona walcząca przede wszystkim w ten sposób ponosiła ciężary wojny. Cytowany P.B. Ryan zauważa – nie bez złośliwości – że dzięki zatrudnianiu tysięcy robotników panamskich przy budowie amerykańskich instalacji wojskowych II wojna światowa była dla Panamy okresem prosperity[197].

Wkrótce po podpisaniu kapitulacji Japonii, odpowiadając (6 listopada) na interpelację parlamentarną w sprawie terminu wygaśnięcia porozumienia o bazach, nowy minister spraw zagranicznych Ricardo J. Alfaro stwierdził, iż w opinii rządu układem pokojowym, wymienionym w art. I tego porozumienia, jest wszelki pakt, porozumienie lub decyzja podjęta przez strony wojujące, na podstawie której definitywnie zaprzestane zostały działania wojenne. Za taką zaś decyzję uznano akt kapitulacji Japonii 2 września 1945 r., a więc Stany Zjednoczone powinny opuścić obiekty wojskowe nie później niż po roku od tej daty[198]. Komentując to wystąpienie, ambasador Frank T. Hines określił je jako absurdalne, gdyż nie został zawarty traktat pokojowy[199]. Departament Stanu przez wiele miesięcy zachowywał w tej sprawie milczenie. Także i z korespondencji między ambasadą USA w Panamie a Departamentem Stanu wynika, że to raczej ambasador Hines proponował pewne rozwiązania[200]. Dowodzi to oczywiście, iż nie zamierzano z własnej woli przekazać Panamie dzierżawionych terenów. Panama uznawała dalszą okupację baz za nielegalną, a ewentualne przystąpienie do rokowań uzależniała od – chociaż symbolicznego – ich przekazania. Departament uważał natomiast, że aktualne porozumienie musi zostać zastąpione nowym, zawartym na okres 20 lat (z możliwością przedłużenia do 50 lat)[201]. W listopadzie 1946 r. stosunki między dwoma krajami zostały jeszcze bardziej zaostrzone w rezultacie wspomnianej już polemiki na forum ONZ.

Nieustępliwe stanowisko Departamentu Stanu wynikało nie tylko z różnic między tymi państwami w stosunkach międzynarodowych. Był to bowiem okres budowania nowego ładu politycznego i gospodarczego w świecie. W wyniku II wojny światowej Stany Zjednoczone osiągnęły pozycję największego mocarstwa. Początek „zimnej wojny” był istotnym krokiem w kierunku zaostrzenia stosunków międzynarodowych, służącym przede wszystkim maksymalnemu zakreśleniu nowych granic. Choć w centrum zainteresowania dyplomacji amerykańskiej pozostawała Europa, w Ameryce Łacińskiej – która zeszła na dalszy plan – przystąpiono do tworzenia nowych form instytucjonalnych systemu międzyamerykańskiego. Zaowocowało to ostatecznie podpisaniem 2 września 1947 r. Traktatu międzyamerykańskiego o pomocy wzajemnej oraz uchwaleniem na IX Konferencji Państw Amerykańskich w Bogocie Karty Organizacji Państw Amerykańskich (3 kwietnia 1948 r.). Rozmowy w sprawie baz toczyły się już po zapowiedzi zacieśnienia więzów między państwami amerykańskimi w celu zapobiegania agresji i jej groźbom (Chapultepec, 8 marca 1945 r.) oraz bezpośrednio przed przygotowywaniem kształtu przyszłego porozumienia w tej sprawie (TIAR). System baz w Panamie odgrywał bez wątpienia bardzo ważną rolę w planach rozbudowy sieci powiązań militarnych na zachodniej półkuli. Dlatego w maju 1947 r. Panama ogłosiła, że wobec zaostrzenia sytuacji w stosunkach międzynarodowych nie jest pożądane wycofanie się sił USA z zajmowanych baz[202]. Po tej radykalnej zmianie stanowiska rokowania koncentrowały się już prawie wyłącznie na określeniu czasu obowiązywania przyszłej umowy[203], choć i na tym tle doszło do kryzysu rządowego w Panamie. 10 grudnia 1947 r., ku pełnemu zaskoczeniu opinii publicznej, pełniący obowiązki ministra spraw zagranicznych Francisco A. Filós i ambasador F.T. Hines podpisali Porozumienie o miejscach obrony. W preambule umowy strony uzasadniły wolę jej podpisania zaistniałą sytuacją międzynarodową oraz doświadczeniami związanymi z zapewnieniem obrony kanału w czasie II wojny światowej. Dlatego też jej celem miało być skuteczniejsze zapewnienie ochrony kanału i bezpieczeństwa Panamy w czasach pokoju. Porozumienie to nie odbiegało zasadniczo od wcześniejszego z 1942 r. Podpisanie układu wywołało w Panamie ostry kryzys polityczny. 12 grudnia, na który to dzień zwołano nadzwyczajną sesję Zgromadzenia Narodowego w celu ratyfikowania układu, odbyły się masowe i zaciekłe manifestacje. Doszło do krwawych starć z policją. Tradycyjne partie polityczne były jednak podzielone. Protest społeczny okazał się na tyle skuteczny, że Zgromadzenie odrzuciło układ. W uzasadnieniu stwierdzono, że nie została w nim zachowana zasada równości państw, jak również nie jest on zgodny z prawem międzynarodowym i ideami systemu międzyamerykańskiego[204]. W ten sposób Panama po raz kolejny odrzuciła układ ze Stanami Zjednoczonymi. Nigdy przedtem też tak gwałtownie nie wystąpiono przeciw USA. J. Materno Vásquez słusznie konkluduje, iż odrzucenie porozumienia o bazach było niezwykle ważne dla zmian w świadomości społecznej[205]. Potrzeba radykalnej reorientacji polityki wobec USA była coraz powszechniejsza w odczuciu społecznym. Nic też dziwnego, iż Arnulfo Arias, polityk znany z okresu swej pierwszej prezydentury (1940–1941) jako przeciwstawiający się podpisaniu umowy o bazach, właśnie przed zbliżającymi się wyborami cieszył się dużą popularnością. Niezależnie od kwestii baz poza terytorium Strefy Kanału o wiele ważniejszy pozostawał problem baz wojskowych w granicach Strefy. Był on znacznie trudniejszy do rozwiązania, także dlatego, że bazy te przez dziesięciolecia wykorzystywano w celach znacznie wykraczających poza obronę kanału. Stanowiły bardzo ważny element w strukturze kompleksu militarnego USA na całej zachodniej półkuli. W tym oczywiście do prowadzenia wielu operacji wojskowych w Ameryce Łacińskiej. Panama oficjalnie zaczęła kwestionować istnienie tych baz dopiero w latach 70., jednak wcześniej takie postulaty pojawiały się w literaturze, a także w incydentalnych deklaracjach panamskich polityków. Przykładem może być wieloletni minister spraw zagranicznych Narciso Garay, który podkreślał, że optymalnym rozwiązaniem dla Panamy byłoby przyjęcie statusu państwa zneutralizowanego, i słusznie upatrywał przeszkody dla takiej ewentualnej decyzji w istnieniu baz amerykańskich[206]. Podobny postulat formułował Méndez Pereira: „Kanał – pisał – powinien służyć pokojowi, nie wojnie”, najlepszym zaś tego rozwiązaniem byłaby efektywna neutralizacja[207]. Panamski dyplomata Ernesto Castillero Pimentel tak to określał: „Najbardziej światli ludzie panamskiej historii rozumieli misję Przesmyku jako niesienie pokoju i współpracę wszystkich narodów, odrzucając ideę, iż nasza ojczyzna miałaby służyć jako baza wojskowa jakiegokolwiek mocarstwa”[208]. W innej pracy postulował wynegocjowanie całkowicie nowego, na okres piętnastoletni, układu z USA, w którym byłaby uznana pełna suwerenność Panamy w Strefie, całkowite wycofanie wojsk USA, neutralizacja całej Panamy wraz z obszarem kanału[209].

Głosy te o dużej nośności społecznej – szczególnie w środowisku akademickim – były zwiastunem istotnej reorientacji w sferze polityki i opinii publicznej w najbliższej przyszłości. Wyprzedziły konkretne działania rządu, a wraz z wyrażanym niezadowoleniem części społeczeństwa stanowiły zapowiedź nadchodzących przemian w stosunkach panamsko-amerykańskich. Niezadowolenie, o którym mowa, nie wynikało jedynie z przesłanek stricte politycznych. Niemniej istotne były dążenia rewindykacyjne o charakterze ekonomicznym.

Sytuację prawną Kanału Panamskiego do pewnego stopnia można porównywać ze statusami kanałów Sueskiego i Kilońskiego. Mają co prawda odrębne podstawy traktatowe, ale znajdują się na terytorium suwerennych państw. Ta przesłanka przeważa. Jak trafnie konkluduje L.M. Rouppert, „w położeniu prawnym kanałów zasada suwerenności państwa nadbrzeżnego dominuje zatem nad zasadą wolności mórz”[210]. Tym niemniej regulacje prawne w tej części, w jakiej pochodzą one z zawieranej przez państwo umowy, podlegają wyłączeniu z prawa wewnętrznego na rzecz prawa międzynarodowego. W czasie trwania umowy państwo nie może dowolnie określać statusu międzynarodowego kanału. Ponadto status prawny nie musi pokrywać się ze statusem przyległej do niego strefy, mimo iż jej wydzielenie pozostaje w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem kanału. Neutralizacja kanału jako przynależna jego statusowi międzynarodowemu nie jest tożsama z neutralizacją państwa. O ile bowiem celem neutralizacji państwa jest trwałe wyłączenie go z teatru działań wojennych, o tyle wyłączenie to w przypadku kanałów jest podporządkowane efektywnemu zapewnieniu wolności przepływu[211]. Zasada swobody przepływu góruje do tego stopnia, że zapewnia prawo tranzytu stronom wojującym, co jest niemożliwe w przypadku neutralizacji państwa[212]. Różnica ta jest widoczna w nieco odmiennych obowiązkach. Państwo zneutralizowane nie może udzielić prawa tranzytu stronie wojującej, natomiast sygnatariusze umowy regulującej status kanału nie mogą go zablokować. Analiza tekstów dwóch umów regulujących status Kanału Panamskiego: Hay–Pauncefote oraz Hay–Bunau-Varilla, pozwala stwierdzić, że chodzi tu o trwałą neutralność, zarówno w czasach pokoju, jak i wojny. W przeszłości uważano, że obszary zneutralizowane powinny być zdemilitaryzowane[213], choć w doktrynie zdania są podzielone[214].
Warto zauważyć, że wspomniane umowy nie znają pojęcia obrony kanału, a jedynie jego ochrony (protection). W umowie Hay–Pauncefote (art. III pkt 2) ochrona jest rozumiana jako zapewnienie bezpieczeństwa kanału ze względu na okoliczności wewnętrzne. Wynika to z przyznanych USA środków realizowania ochrony (policji wojskowej), jak też i celu (przeciwko nieporządkom i aktom pozaprawnym). W przeciwieństwie jednak do poprzedniej (Clayton–Bulwer) nie zakazuje wznoszenia fortyfikacji. N.J. Padelford wywodzi, że już ta regulacja jest przyzwoleniem na stacjonowanie oddziałów wojskowych, gdyż policja wojskowa to jedna z formacji, a ponadto USA przysługuje wyłączne prawo określenia, co należy przedsiębrać, by ochrona była skuteczna, a także jakie zachowania należy uznać za „nieporządek i akty pozaprawne”. „Choć nie wyrażono wprost prawa do wznoszenia fortyfikacji lub podjęcia w określonych rozmiarach obrony wojskowej, ważniejsze jest, że tego nie zakazano”[215]. Wątpliwości te jednak rozstrzyga druga umowa, w której przyznano Stanom Zjednoczonym prawo „w każdym czasie i zgodnie ze swoim przekonaniem do użycia policji, sił lądowych i morskich, a także wzniesienia […] fortyfikacji”. Celem zaś było zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony kanału oraz statków, które nim przepływają (art. XXIII). Postanowienia te są na tyle sprecyzowane, iż chodzi także o możliwość stosowania środków obronnych na wypadek ataku z zewnątrz. Choć mowa tu wyraźnie o środkach wojskowych, nie oznacza to jednak, że ich użycie jest możliwe jedynie w czasie wojny. Przepis tego artykułu był bowiem wyraźny: „Jeśli w jakimkolwiek czasie będzie potrzebne”. Kanał Panamski mógł być więc zmilitaryzowany, z tym że militaryzacja ta miała służyć wyłącznie zapewnieniu bezpieczeństwa i ochrony kanału oraz przepływających przez niego statków. Inne użycie sił wojskowych, przykładowo do zablokowania kanału, działań o charakterze ofensywnym czy w celu przygotowywania agresji, byłoby naruszeniem neutralności Kanału Panamskiego. Inaczej mówiąc, militaryzacja kanału może służyć jedynie zapewnieniu jego efektywnej neutralizacji. Choć, jak z tego wynika, militaryzacja kanału nie narusza jego statusu trwałej neutralności, to jednak pod wskazanym warunkiem co do czasu wznoszenia obiektów wojskowych, a także ich rodzaju oraz spełnianych funkcji. Zarówno postanowienia o neutralności, jak i możliwości zapewnienia jego ochrony dotyczą kanału otwartego dla żeglugi, nie zaś okresu jego budowy. Art. XVIII umowy z 1903 r. o neutralności stanowi wyraźnie: „Kanał wybudowany i jego wejścia będą neutralne”. Natomiast art. III układu z 1901 r. określa zasady – jako podstawę tej neutralizacji – wśród których wymienia prawo do użycia policji wojskowej. Z kolei art. XXIII umowy z 1903 r. o prawach użycia sił zbrojnych stanowi o „bezpieczeństwie kanału lub statków, które go użytkują”, z czego wynika jasno, że stronom nie mogło chodzić o kanał znajdujący się w budowie. Dlatego trafny jest pogląd J. Symonidesa, iż wznoszenie fortyfikacji w czasie budowy kanału było naruszeniem jego statusu międzynarodowego[216].

Spośród sił militarnych, które mogą być użyte w celu zapewnienia bezpieczeństwa kanału, obydwie umowy wspólnie wyliczają jedynie policję wojskową, siły lądowe oraz marynarkę. Z oczywistych dla tamtego okresu powodów nie wspomniano o siłach powietrznych. Ewentualne zaś uzasadnienie dla stacjonowania lotnictwa w Strefie Kanału mogłoby polegać jedynie na wykazaniu niemożności zapewnienia bezpieczeństwa tej drogi wodnej w czasach współczesnych bez jego wykorzystania. W niektórych pracach autorów panamskich można spotkać opinie, iż bazy amerykańskie w Strefie Kanału były nielegalne, gdyż układ z 1903 r. nie upoważniał USA do ich lokalizacji na tym obszarze. Przykładowo Julio Yau pisał: „Bazy wojskowe, które zostały wzniesione w Strefie Kanału, są nielegalne, gdyż nie było takiego upoważnienia w umowie. Art. XXIII traktatu nie upoważnia do tego. Bazy wojskowe istnieją de facto, a nie z mocy prawa: stanowią uzurpację prawa i naruszenie kontraktowe”[217]. Z kolei Carlos B. Pedreschi, choć przedstawia to nieco inaczej, to jednak dochodzi do podobnego wniosku. Pisze on: „Traktat z 1903 r. nie narodził się po to, by rząd Stanów Zjednoczonych uzyskał prawo instalowania w Strefie baz wojskowych będących częścią systemu militarnego USA. Traktat z 1903 r. mówi jedynie o fortyfikacjach”[218]. Istota zagadnienia wynika jednak z faktycznie spełnianej roli sił amerykańskich w Strefie i w tym sensie można mówić o ich wykorzystaniu niezgodnym z postanowieniami układów Hay–Pauncefote oraz Hay–Bunau-Varilla. Choć z pewnością nie wszystkie operacje przeprowadzone przez stacjonujące tam siły zostały ujawnione (przede wszystkim chodzi o tzw. operacje tajne), to znanych jest dostatecznie dużo przypadków. Dlatego też w wielu pracach wskazuje się na rzeczywistą rolę baz, czego też Stany Zjednoczone bynajmniej nie ukrywają. Zwrócić trzeba uwagę przynajmniej na dwie funkcje kompleksu militarnego Strefy. Bazy te spełniały zadania szkoleniowe dla oficerów i żołnierzy z różnych krajów latynoamerykańskich. W latach 1950–1972 przeszkolono tam ponad 14 tys. wojskowych tylko z Ameryki Środkowej[219]. Programy szkoleniowe, choć rozwinięte na dużą skalę w latach 50., zainicjowano jeszcze w czasie II wojny światowej przez utworzenie w bazie Albrook Międzyamerykańskiej Akademii Sił Lotniczych. W 1952 r. utworzono w forcie Clayton Międzyamerykańską Szkołę Badań Geodezyjnych, w której położono nacisk na taktykę zwalczania powstań. Nie była to jedyna uczelnia, mająca na celu szkolenie w zakresie walki przeciwpowstańczej (na wsi i w miastach). Trzeba wspomnieć o Szkole Sił Lądowych do Prowadzenia Walki w Dżungli w forcie Sherman, Szkole Ameryk (założonej w 1949 r.) w forcie Gullick (w szczególności dwa jej wydziały: operacyjny i logistyki) oraz o Szkole Policji w forcie Davis[220]. Szczególnie od początku lat 60. ubiegłego stulecia w szkołach tych – poza klasyczną indoktrynacją – programy szkoleniowe koncentrowano na zagadnieniach bezpieczeństwa wewnętrznego państw, a zwłaszcza na przyswajaniu wojskowych i policyjnych technik zwalczania lewicowej opozycji. Działalność szkoleniowa była jedynie elementem strategii wojskowej USA. Bazy w Strefie Kanału zostały także przygotowane do spełniania bezpośrednich zadań operacyjnych. Liczba stacjonujących tam żołnierzy wynosiła około 2/3 ogólnej liczby sił amerykańskich w Ameryce Łacińskiej. Dlatego też nieprzypadkowo utworzono tam w 1963 r. Dowództwo Południowe (w miejsce Dowództwa Karaibskiego), któremu podlegały wszystkie jednostki USA w regionie. Kompleks wojskowy Strefy odgrywał więc funkcje związane z realizacją zadań obronnych Stanów Zjednoczonych[221], a także z bezpieczeństwem całej zachodniej półkuli[222]. Chodziło więc o bezpośrednie zaangażowanie sił Strefy Kanału do realizowania zadań wykraczających poza przewidziane w umowach Hay–Bunau-Varilla i Hay–Pauncefote.

2.6 Aspekty ekonomiczne

W podejmowanych rokowaniach obydwie strony w największym stopniu absorbowały kwestie ekonomiczne; dotyczyła ich także największa część postanowień w podpisywanych umowach modyfikujących układ z 1903 r. Stroną inicjującą – podobnie jak w innych sprawach – była przede wszystkim Panama. Żądania panamskie często nie szły zbyt daleko lub też nazbyt łatwo wycofywano się z nich w konkretnych rokowaniach, o ile tylko Departament Stanu nie wyrażał na nie zgody. Problem, o którym mowa, może być rozpatrywany z różnego punktu widzenia: albo przez przeanalizowanie wpływu, jaki wywierał na rozwój – lub niedorozwój – gospodarki panamskiej, Strefy Kanału i systemu powiązań z USA (co pozostaje już w kręgu zainteresowań nauk ekonomicznych), albo też – jak tutaj – przez analizę tej płaszczyzny stosunków politycznych, która odnosiła się do rozwiązywania sporów w drodze decyzji polityczno-prawnych. Płaszczyzna ta daje – razem z innymi – syntetyczny obraz stosunków między Panamą a USA.

Pierwszą reakcję Panamy wywołało sławetne zarządzenie sekretarza wojny Tafta z 24 czerwca 1904 r. Było bardzo konkretnym przejawem jednostronnej wykładni układu Hay–Bunau-Varilla, a w konsekwencji mogło doprowadzić do prawie całkowitego zahamowania rozwoju handlu zagranicznego Panamy. Za panamskie ustępstwa (potwierdzono jurysdykcję USA nad portami Ancón i Cristobal, a także poczyniono dodatkowe preferencje celne w handlu ze Stanami Zjednoczonymi) zniesiono najbardziej restrykcyjne postanowienia tego zarządzenia. Prezydent Harding proklamował 1922 r. wygaśnięcie tego aktu[223]. Była to decyzja wyraźnie związana z rokowaniami w sprawie układu (Alfaro–Morales–Kellog) o modyfikacji i uzupełnieniu niektórych postanowień Konwencji z 1903 r. Panama przedstawiła memorandum skierowane do prezydenta Hardinga. Chodziło w szczególności o ograniczenie sprzedaży w sklepach Strefy do osób wyraźnie do tego uprawnionych, zahamowanie przemytu ze Strefy, umożliwienie Panamie zaopatrywania statków, zwrot niektórych terenów w miastach Panama i Colón, zajmowanych przez Kolej Panamską, oraz rozbudowę środków transportowych łączących port Cristóbal ze stolicą. Co ciekawe, jak podkreślano, import artykułów do Strefy Kanału był znacznie większy niż do Panamy, co wynikało z dużego popytu na te artykuły ze względu na konkurencyjne ceny, oraz sprzyjało przemytowi[224]. Na początku 1921 r. wysłano do Waszyngtonu Ricarda J. Alfara w celu podjęcia bezpośrednich rozmów. Przeszkodził temu konflikt między Panamą a Kostaryką i zaangażowanie się USA po stronie Kostaryki. Rezultatem misji było jedynie złożenie w Departamencie Stanu noty (2 kwietnia 1921 r.), w której Alfaro wymieniał tematycznie problemy, jakie powinny stać się przedmiotem najbliższych rokowań: „Stosowanie wielu tych postanowień [układu z 1903 r. – J.I.] powodowało ciągłe kontrowersje między dwoma krajami, ponieważ Republika Panamy czuje się poważnie zagrożona w swoim życiu gospodarczym, handlowym, cywilnym i także międzynarodowym ze względu na to, jak dzisiaj władze amerykańskie w Przesmyku interpretują i stosują traktat”[225]. W 1923 r. Alfaro ponownie skierował notę do Departamentu Stanu. Sekretarz stanu Hughes odrzucił wszelkie sugestie o niewłaściwym interpretowaniu i stosowaniu układu Hay–Bunau-Varilla, potwierdził też całkowitą legalność wszelkich aktów władz Strefy. Polemika dotyczyła także niektórych propozycji tematycznych, noszących znamiona skargi. Uznawał jednak jako otwarte i nadające się do dyskusji niektóre z pozostałych punktów[226]. Hughes dawał w ten sposób wyraźnie do zrozumienia, że Departament Stanu nie będzie skłonny rozważać tych panamskich postulatów, które zostały sformułowane w konsekwencji kwestionowania wykładni układu, jak też podważania legalności praktyk władz Strefy, pozostawiając jednocześnie możliwość prowadzenia rokowań nad tymi, które pozbawiono takiego uzasadnienia. Zabieg Departamentu Stanu był więc dość oczywisty: będziemy negocjować i pójdziemy na pewne ustępstwa, ale nie w rezultacie kwestionowania przez Panamę układu z 1903 r., czy też nawet jej odmiennej od amerykańskiej interpretacji. W sumie na 32 postulaty strony panamskiej USA całkowicie odrzuciły 12[227]. Jak już wspomniałem, Panama nie ratyfikowała tej umowy i nigdy już nie powrócono do jej ponownego negocjowania[228]. Decyzja ta okazała się słuszna, ponieważ w istocie korzyści Panamy miały być znikome. Poza tym o słuszności nieratyfikowania umowy zadecydowała także niezbyt odległa przyszłość: w dziesięć lat później, w 1936 r., demokratyczna administracja prezydenta F.D. Roosevelta podpisała z Panamą Traktat ogólny o przyjaźni i współpracy, w którym – poza istotnymi regulacjami politycznymi – Stany Zjednoczone w znacznie większym stopniu uwzględniły panamskie postulaty o charakterze ekonomicznym[229]. Uznano, iż Panama wypełniła wszystkie zobowiązania terytorialne, a więc każdorazowe przyłączenie nowych obszarów będzie wymagało zawarcia dodatkowych porozumień. Ustalono także zwiększenie renty rocznej do kwoty 430 tys. dolarów (uprzednio 250 tys.)[230]; zapewniono Panamie pełne korzystanie z portów kanału oraz ustanowienie tam własnych urzędów celnych; zagwarantowano swobodny ruch osobowy między Strefą Kanału i terytorium pod jurysdykcją Panamy. Stany Zjednoczone zrzekły się monopolu na komunikację lądową (wzdłuż kanału), dzięki czemu Panama mogła podjąć rozbudowę drogi między swymi najważniejszymi miastami: Panamą i Colón[231]. Choć brzmi to kuriozalnie, ale te przepisy znakomicie charakteryzują nierównoprawne stosunki panamsko-amerykańskie. W artykule z 1952 r. Ricardo J. Alfaro dowodził, że suma 250 tys. dolarów w złocie, jaką Panama otrzymywała na mocy umowy z 1903 r., była w istocie kwotą należną temu krajowi od Kompanii Kolei Panamskiej (uprzednio wypłacaną Kolumbii), a więc praktycznie Panama nie otrzymywała nic z racji istnienia i funkcjonowania Kanału Panamskiego[232]. Trudno temu rozumowaniu nie odmówić racji.

Krytyki tej nie mogły osłabić pewne korzyści ekonomiczne uzyskane na mocy umowy o bazach z 1942 r. Pochodziły one bowiem z tytułu dzierżawy terenów poza Strefą Kanału, nie zaś w konsekwencji zmian prawnych w umowach o Kanale Panamskim. W kwietniu 1953 r. minister spraw zagranicznych Octavio Fábrega zaproponował przyjęcie kilku zasad, które miałyby stanowić podstawę kolejnych szczegółowych negocjacji: zapewnienie Panamie faktycznych korzyści przez stworzenie warunków w Strefie do rozwijania jej przemysłu i handlu; podwyższenie renty rocznej (później domagano się 4% wpływów brutto Kompanii Kanału Panamskiego); stosowanie postanowień umowy z 1903 r. w granicach ściśle zakreślonych celów, dla jakich została zawarta; pełna i faktyczna równość obywateli Panamy i USA zatrudnianych przez agencje rządowe w Strefie[233]. Same rokowania trwały bardzo krótko. Umowę (Traktat o wzajemnym zrozumieniu i współpracy) podpisano w Panamie 25 stycznia 1955 r.[234] Na podstawie tej umowy podwyższono rentę roczną do sumy 1930 tys. dolarów. Umożliwiono Panamie pobieranie podatków od Panamczyków (!) zatrudnionych i mieszkających w Strefie Kanału (art. II). Ograniczono grupę osób uprawnionych do dokonywania zakupów (bezcłowych) w sklepach Strefy (jedynie obywatele USA zamieszkali w Strefie oraz członkowie sił zbrojnych). Stworzono także podstawy prawne mające sprzyjać rozwojowi handlu panamskiego, a w szczególności preferencje dla towarów panamskich sprowadzanych do Strefy Kanału, ograniczenie bezcłowego importu amerykańskiego do paliw, materiałów niezbędnych do przeprowadzania remontów statków oraz innych towarów z przeznaczeniem dla statków pływających pod banderą USA lub przez nie dzierżawionych; preferencje dla przedsiębiorców panamskich w operacjach handlowych prowadzonych przez przedsiębiorstwa prywatne w granicach Strefy (import – reeksport). Stany Zjednoczone zobowiązały się także prowadzić równą, bez dyskryminacji, politykę zatrudnienia i płac oraz przyznać pracownikom panamskim uprawnienia do dodatków jubileuszowych na zasadach dotyczących pracowników służby cywilnej USA. Zwrócono też Panamie niektóre tereny znajdujące się poza Strefą Kanału[235]. Traktat został przez obydwie strony zatwierdzony bez większych przeszkód, choć w Stanach Zjednoczonych uważano, że poczyniono nadmierne ustępstwa przy zbyt małych korzyściach. Same tylko przekazane Panamie tereny i urządzenia szacowano na 25 mln dolarów[236]. Natomiast w Panamie w coraz większym stopniu odczuwano frustrację spowodowaną niezmienionym statusem Strefy Kanału. Stan ten pogłębił się w roku następnym po nacjonalizacji Kanału Sueskiego.

Traktat Remón–Eisenhower nie mógł już na dłuższą metę sprzyjać stabilnym stosunkom panamsko-amerykańskim. Jak bardzo zmieniła się sytuacja polityczna w Panamie, dowodzi także i to, że choć pewne postanowienia układu z 1955 r. – w porównaniu z dotychczas zawieranymi porozumieniami – zdecydowanie zawężały uprawnienia ekonomiczne USA na korzyść Panamy, nie przyczyniły się jednak do poprawy stosunków z USA. W 1959 r. minister spraw zagranicznych Miguel J. Moreno w przemówieniu wygłoszonym na V spotkaniu konsultacyjnym ministrów spraw zagranicznych OPA podkreślał: „Nasza gospodarka ponosi straty z racji nielegalnej działalności handlowej w Strefie Kanału, gdzie faworyzuje się bezcłowy import artykułów pierwszej potrzeby oraz luksusowych”[237]. Niezadowolenie z tego traktatu trzeba także ocenić przez pryzmat półwiekowego okresu stosunków z USA, a przede wszystkim poprzednich umów i doświadczeń wypływających z ich skutków. Nieobojętna była też dyskryminacyjna polityka płacowa w stosunku do obywateli Panamy, zatrudnianych przez agencje rządowe USA. Choć dwukrotnie ją regulowano (w 1936 i 1955 r.), praktycznie ani w omawianym okresie, ani też później nie została zniesiona całkowicie. Stosowano bowiem dwa rodzaje stawek: dla obywateli USA tzw. US rate (gold) oraz dla pozostałych local rate (silver). Różnica w uposażeniu – nie licząc dwudziestopięcioprocentowego dodatku dla pierwszej grupy – była kilkakrotna[238].

Choć znaczenie Kanału Panamskiego dla obydwu stron było duże, coraz bardziej oczywista stawała się dysproporcja w uzyskiwaniu z niego korzyści. Wynikająca z sytuacji gospodarczej frustracja polityczna, narastające napięcia i konflikty społeczne były typowe nie tylko dla Panamy, lecz miały wymiar regionalny. Wiele inicjatyw, podjętych później przez administrację Johna Kennedy’ego na niespotykaną wcześniej skalę (m.in. utworzenie Agencji Rozwoju Międzynarodowego i Korpusu Pokoju), było niczym innym, jak próbą odpowiedzi na to wyzwanie. Stany Zjednoczone dla utrzymania swojej pozycji w Ameryce Łacińskiej oraz zapewnienia warunków do dalszej ekspansji kapitałowej podjęły wielopłaszczyznowy program pomocy społecznej. Potrzeby takie dostrzegano już nieco wcześniej, tym bardziej że lata 50. odznaczały się gwałtownym przyrostem inwestycji bezpośrednich USA w całym regionie – z 4576 mln dolarów w 1950 r. do 9249 mln dolarów w 1960 r., przy czym w Panamie tempo przyrostu było najwyższe (ponad siedmiokrotne): z 58 mln do 405 mln dolarów (odpowiednio w tych latach)[239]. Charakterystycznym przykładem z tego okresu może być zorganizowanie w Panamie w lipcu 1956 r. (w rocznicę kongresu panamskiego z 1826 r.) konferencji szefów państw amerykańskich. Jednym z rezultatów tego spotkania było utworzenie, z inicjatywy prezydenta Eisenhowera, Międzyamerykańskiego Komitetu Przedstawicieli Prezydenckich (Inter-American Committee of Presidential Representative), który opracował założenia współpracy w dziedzinie gospodarczej, społecznej, oświatowej, technicznej i finansowej[240]. Programy pomocy nie mogły oczywiście radykalnie zmienić stosunków między USA a Ameryką Łacińską, w tym stosunków panamsko-amerykańskich. Przewartościowaniu musiały ulec przede wszystkim zasady rządzące wzajemnymi relacjami. W przypadku Panamy szczególnie chodziło o zmianę podstawowych regulacji układu o Kanale Panamskim, co w latach 60. stało się dążeniem powszechnym w tym kraju. W tym procesie wydarzeniem o kapitalnym, bez mała granicznym znaczeniu dla stosunków panamsko-amerykańskich był konflikt ze stycznia 1964 r.

2.7 Konflikt z 1964 r.

Na początku lat 60., po przejęciu władzy przez administrację Johna Kennedy’ego, nic nie zapowiadało nadchodzącego konfliktu w stosunkach panamsko-amerykańskich. Akcje protestacyjne młodzieży panamskiej (tzw. walka o flagi) zostały na jakiś czas zneutralizowane dzięki decyzji prezydenta Eisenhowera (1960 r.), zezwalającej na wywieszanie flagi panamskiej w jednym miejscu Strefy Kanału. Skutki tej społecznej akcji musiały także przyczynić się do zaktywizowania rządu Panamy. Nowy gabinet prezydenta Roberta F. Chiariego (1 października 1960 r.) mógł działać zarówno w bardziej sprzyjających warunkach międzynarodowych, jak również był w zdecydowanie większym stopniu zdeterminowany niezadowoleniem wewnętrznym (ze statusu Strefy Kanału). Sprzyjającą okolicznością do przedstawienia Stanom Zjednoczonym kolejnych propozycji zmian układu w sprawie kanału była proklamowana przez Johna Kennedy’ego nowa polityka wobec Ameryki Łacińskiej, a w szczególności jej pierwszy praktyczny przejaw w postaci zredagowania na nadzwyczajnej sesji OPA w Punta del Este Karty sojuszu dla postępu. Choć program ten był ukierunkowany głównie na poprawę warunków społeczno-gospodarczych rozwoju krajów Ameryki Łacińskiej, miał nie mniej ważne akcenty polityczne – jako alternatywa rozwiązań rewolucyjnych i przeciwwaga dla przykładu kubańskiego[241]. Stwarzał ponadto nadzieję na współuczestniczenie państw latynoamerykańskich w rozwiązywaniu podstawowych problemów regionu, w tym w ich stosunkach z USA. Już w trzy tygodnie po uchwaleniu wspomnianej Karty prezydent Chiari wystosował (8 września) list do J. Kennedy’ego, proponując przystąpienie do rokowań. Chiari kwestionował przede wszystkim umowę Hay–Bunau-Varilla, uznając ją – wraz z późniejszymi poprawkami – za przyczynę napięć i konfliktów między dwoma krajami: „Było możliwe, że podpisano i narzucono Panamie konwencję całkowicie niesprawiedliwą, dlatego iż z początkiem naszego stulecia ekspansja kolonialna Stanów Zjednoczonych osiągnęła swe apogeum w wyrządzaniu szkody narodom słabym”[242]. List Chiariego wyprzedził nieco w czasie wypracowanie i przyjęcie stanowiska politycznego administracji demokratycznej w sprawie kanału. Dowodzi tego porównanie dwóch listów prezydenta Kennedy’ego do Chiariego z 2 listopada 1961 r. i 30 kwietnia 1962 r. W pierwszym, poza wyrażeniem gotowości szczerego przedyskutowania problemów, nie zajął konkretnego stanowiska. W drugim natomiast zgadzał się na negocjacje w sprawie wszystkich różniących obydwa kraje zagadnień, przy czym pisał także o potrzebie wybudowania nowego kanału na poziomie morza[243]. Było więc oczywiste, że Stany Zjednoczone będą skłonne dokonać kolejnej rewizji układu, o ile uzyskają prawo wybudowania nowego kanału na poziomie morza[244]. Rząd panamski w zasadzie nie sprzeciwiał się temu, chociaż uzależniał ewentualną zgodę od wcześniejszej rewizji układu z 1903 r.[245] Traktował więc obydwie sprawy jako niezależne od siebie, co było stanowiskiem słusznym, gdyż w ten sposób dysponowano by ważnym argumentem przetargowym w przyszłych rokowaniach. We wspólnym komunikacie Chiari–Kennedy (13 czerwca 1962 r.) postanowiono powołać komisję mieszaną, która miała przygotować pakiet uzgodnień najpilniejszych problemów. Tematykę wyjściową dla prac komisji zaproponował Chiari w Waszyngtonie. Obejmowała ona: ścisłe wykonywanie przez USA przyznanych im przywilejów, prawo wywieszania flagi Panamy w osiedlach cywilnych i wojskowych Strefy, zwrot niepotrzebnych USA obszarów, eliminację klauzuli wieczności, stały wzrost korzyści gospodarczych Panamy, zniesienie szkodliwych dla Panamy praktyk w dziedzinie handlu w Strefie, zrównanie uposażeń pracowników w Strefie, ułatwienia portowe dla Panamy, zwiększenie uprawnień podatkowych Panamy wobec panamskich przedsiębiorstw i pracowników w Strefie[246]. Nawet gdyby Stany Zjednoczone zgodziły się ze wszystkimi propozycjami, to takie porozumienie byłoby kolejną modyfikacją umowy z 1903 r., nie zaś zastąpieniem jej konwencją jakościowo odmienną. Zupełnie bowiem pominięto zagadnienia administrowania kanałem, a propozycje o charakterze politycznym koncentrowały się właściwie na praktycznym uznaniu suwerenności tytularnej Panamy nad Strefą Kanału. Trzeba jednak odnotować, iż w przeciwieństwie do poprzednich administracji USA urzędująca wówczas zgodziła się na wstępne negocjacje całego pakietu panamskich propozycji, w tym z wcześniej odrzucanym a priori postulatem zniesienia klauzuli wieczności. Zasługuje to tym bardziej na uwagę, gdyż w Stanach Zjednoczonych istniała silna opozycja, w tym w Izbie Reprezentantów, wobec jakichkolwiek zmian politycznych statusu Strefy Kanału. Powołana komisja zakończyła praktycznie swoją działalność na ogłoszeniu wspólnego komunikatu z 10 stycznia 1963 r. Uzgodniono w nim niewiele więcej spraw od tych, dla których obydwaj prezydenci już wyrazili poparcie w czerwcowym komunikacie. W zasadzie różnica sprowadzała się jedynie do uznawania akredytacji przez rząd panamski konsulów państw obcych pełniących swe obowiązki w Strefie (co, jak pamiętamy, było praktyką do początku lat 20.), a także uzgodniono, iż flaga Panamy może być wywieszana we wszystkich miejscach cywilnych Strefy wszędzie tam, gdzie wywieszana jest flaga Stanów Zjednoczonych[247]. Administracja Kennedy’ego była skłonna przystąpić do rozmów, ale wcześniej musiała dysponować wynikami studiów nad trasą przyszłego kanału na poziomie morza, których wówczas jeszcze nie opracowano. Także i tematyka rozmów, zaproponowana przez rząd Chiariego, nie obejmowała wszystkich problemów związanych z funkcjonowaniem kanału i statusem Strefy Kanału, co pozwala sądzić, iż nawet gdyby Stany Zjednoczone zaakceptowały wszystkie panamskie postulaty, zmiana miałaby charakter częściowy, modyfikujący jedynie umowę Hay–Bunau-Varilla. Przy takim założeniu, kiedy przyczyny niepodjęcia negocjacji nad całkowicie nowym układem leżały po obydwu stronach, to przyjęte uzgodnienia – mimo swej ograniczoności – trzeba postrzegać jako znaczny postęp w stosunkach dwustronnych. Ocenę tę jednak należy odnieść przede wszystkim do płaszczyzny formalnej, w praktyce bowiem nierzadko odstępowano od przyjętych ustaleń. Uwaga ta dotyczy w tym wypadku głównie prawa wywieszania flagi Panamy w Strefie Kanału, co konsekwentnie bojkotowano. To też stało się bezpośrednią przyczyną styczniowego konfliktu.

Do starć doszło 9 stycznia 1964 r., kiedy uczniowie znanego gimnazjum państwowego Instituto Nacional usiłowali zawiesić flagę panamską w porcie Balboa. Zostali zatrzymani przez policję amerykańską i pobici przez uzbrojonych mieszkańców Strefy. W odpowiedzi doszło do manifestacji mieszkańców stolicy, a wielu ich uczestników ze sztandarami Panamy usiłowało przekroczyć granicę Strefy. Doszło do starć z użyciem broni palnej. W godzinach wieczornych tego samego dnia władzę w Strefie przejął szef Dowództwa Południowego generał O’Meara. Następnego dnia podobne zajścia wybuchły także po drugiej, atlantyckiej stronie kanału, w Colón. Siły amerykańskie zablokowały most na kanale (Puente de las Americas) oraz odcinek drogi w okolicach Colón, odcinając w ten sposób od siebie obydwie części kraju. Prowadzono ostrzał z broni maszynowej w kierunku przyległych do Strefy dzielnic miast Panama i Colón, a samoloty amerykańskie kontrolowały przestrzeń powietrzną. W rezultacie tej gwałtownej akcji, skierowanej przeciwko ludności cywilnej, zginęło 21 Panamczyków, a ponad 400 zostało rannych. Panamska Gwardia Narodowa nie reagowała, mimo że wśród jej funkcjonariuszy także były ofiary[248].

10 stycznia rząd Panamy podjął natychmiastowe kroki dyplomatyczne. W nocie do sekretarza stanu Ruska minister spraw zagranicznych Panamy G. Solís oskarżył Stany Zjednoczone o dokonanie agresji, zażądał odszkodowania i ukarania winnych oraz poinformował o zerwaniu stosunków dyplomatycznych[249]. W tym samym dniu poinformował on o agresji Organizację Państw Amerykańskich, a stały przedstawiciel Panamy w ONZ A.E. Boyd zażądał natychmiastowego zwołania Rady Bezpieczeństwa „w celu przeanalizowania pilnych spraw w związku z poważną sytuacją zaistniałą między Panamą a Stanami Zjednoczonymi”[250]. Rada Bezpieczeństwa zebrała się jeszcze tego samego dnia. Zabierając głos, ambasador Boyd stwierdził: „Panama jest ofiarą niesprowokowanego ataku zbrojnego przeciwko swojemu terytorium i ludności cywilnej, dokonanego przez siły zbrojne Stanów Zjednoczonych, zlokalizowane w Strefie Kanału; w wyniku ujawnionego ataku zginęło do tej pory 20 osób [akcja trwała do 11 stycznia – J.I.], a 300 zostało rannych, w związku z czym powstała sytuacja zagrażająca pokojowi na zachodniej półkuli”. Omówił też główne postanowienia układu z 1903 r. oraz skrytykował politykę USA wobec Panamy: „Strefa Kanału nie może dalej istnieć na podstawie aktualnego statusu, który był przyczyną stałej niezgody. Panama nie może być zależna od traktatów niesprawiedliwych, niezgodnych z jej interesami i szkodzących jej istnieniu. Zmiana statusu kanału jest imperatywem albo w kierunku jego nacjonalizacji i przyłączenia go do państwa, na którego terytorium się znajduje, albo w kierunku jego internalizacji z przyznaniem Panamie – jak to zachodzi w przypadku kanałów międzynarodowych – warunków preferencyjnych”[251]. Treść tego wystąpienia, w części dotyczącej przyszłości kanału, była bezprecedensowa w historii stosunków panamsko-amerykańskich. Prezydent Chiari postanowił co prawda poprzedniego dnia zerwać stosunki dyplomatyczne z USA, uzależniając ich wznowienie od wszczęcia negocjacji nad nowym traktatem, stanowisko Boyda było jednak znacznie dalej idące, bo postulowało pozbawienie Stanów Zjednoczonych prawa wyłączności i pierwszeństwa kontroli kanału (nacjonalizacja albo internalizacja).

Rada Bezpieczeństwa ograniczyła się jedynie do upoważnienia jej przewodniczącego, aby wezwał prezydentów obydwu państw do pokojowego uregulowania sporu. Stanowisko to było motywowane podjęciem kroków mediacyjnych przez Międzyamerykańską Komisję Pokojową OPA. Z takim rozwiązaniem zgodził się delegat Panamy[252]. Zanim bowiem zebrała się Rada Bezpieczeństwa, w drodze do Panamy znajdowała się już Komisja Pokojowa. 11 stycznia, w dniu przybycia przedstawicieli Kolumbii, Dominikany, Wenezueli i Argentyny do Panamy, siły USA zaprzestały działań. W tej sytuacji Komisja Pokojowa mogła szybko zakończyć pracę i w komunikacie z 15 stycznia potwierdziła przywrócenie pokoju oraz wezwała obydwie strony do wznowienia stosunków dyplomatycznych[253]. Departament Stanu zareagował oficjalnie dopiero po zakończeniu zajść. W oświadczeniu ograniczono się do stwierdzenia, iż Stany Zjednoczone zostały sprowokowane do użycia siły, gdyż Strefa Kanału znalazła się w niebezpieczeństwie z powodu strzelców wyborowych[254]. Nieco później (23 stycznia) prezydent L. Johnson wręcz oświadczył, iż rola sił zbrojnych USA polegała na odparciu agresji, nie zaś na jej dokonaniu. Było to więc pośrednie uznanie Stanów Zjednoczonych za ofiarę napaści. W jego oświadczeniu zawarto jednak pewne akcenty pojednawcze. Przyznał bowiem, że zajścia i popełnione błędy obciążają obydwie strony, oraz wyraził gotowość przystąpienia do rozmów[255].

Przywrócenie stosunków dyplomatycznych z USA dokonało się przy aktywnym udziale Organizacji Państw Amerykańskich. W końcu stycznia zwołano nadzwyczajne posiedzenie Rady OPA. Panamski ambasador Miguel J. Moreno, oskarżając USA o agresję, zarzucił im pogwałcenie art. VI Konwencji z 1903 r. (swoboda tranzytu), a także porozumienia o drodze Colón (z 1950 r.). Stwierdził: „Agresja jest przestępstwem międzynarodowym potępianym przez wszystkie narody, ale to przestępstwo jest jeszcze bardziej poważne, kiedy się weźmie pod uwagę przypadek Panamy, gdyż miała ona przez lata agresora w swoim domu i była jego przyjacielem i sojusznikiem”[256]. Reprezentujący USA ambasador E. Bunker powtórzył wcześniejsze oskarżenia pod adresem ekstremistów, którzy prowadząc ostrzał Strefy, sprowokowali zajścia (po stronie Stanów Zjednoczonych było 4 zabitych i około 100 rannych). Jego wypowiedź nie różniła się więc w niczym od wcześniejszego stanowiska prezydenta Johnsona. Przypomniał także gotowość Stanów Zjednoczonych do przystąpienia w każdym czasie do rozmów w celu usunięcia istniejących różnic[257]. Obydwie strony różniły się zasadniczo w ocenie wydarzeń i ponoszonej za nie odpowiedzialności. Dyplomacji panamskiej nie udało się doprowadzić do oskarżenia USA o dokonanie agresji ani na forum ONZ, ani też w ramach OPA. Nie zablokowało to jednak wznowienia stosunków dyplomatycznych. Po jednostronnych deklaracjach prezydentów Chiariego i Johnsona (21 i 24 marca) wydano 3 kwietnia wspólną deklarację, na mocy której przywrócono stosunki dyplomatyczne oraz postanowiono niezwłocznie przystąpić do rokowań nad nowym układem, „równym i sprawiedliwym”, a także w celu „usunięcia przyczyn konfliktów między dwoma krajami”[258]. Można dyskutować, czy tak ogólne sformułowania były korzystne dla Panamy, nadarzyła się przecież znakomita okazja, by we wspólnej deklaracji o przywróceniu stosunków dyplomatycznych zapisać podstawowe zasady przyszłego układu pod warunkiem jednak, że rząd Chiariego miał dojrzałą wizję takiego układu. Sama bowiem krytyka konwencji Hay–Bunau-Varilla była niewystarczająca. Biorąc pod uwagę to, co było przedmiotem panamskich propozycji w ciągu kilku lat poprzedzających wydarzenia styczniowe, stwierdzić trzeba, że koncepcji takiej nie wypracowano. W tej sytuacji formuła ogólna była korzystniejsza, gdyż pozwalała w elastyczniejszy sposób uczestniczyć w przyszłych rokowaniach, tym bardziej że w dwóch kwestiach: konieczności wygaśnięcia układu z 1903 r. oraz przyznania Panamie suwerenności nad Strefą Kanału, żadna ze stron nie miała wątpliwości.

Już w grudniu tego samego roku w oświadczeniu prezydenta Johnsona na temat kanału na poziomie morza znalazł się fragment o konieczności uznania suwerenności Panamy nad dotychczasową drogą wodną łączącą dwa oceany[259]. Tak więc rok 1964 był zapowiedzią końca pewnego etapu w stosunkach panamsko-amerykańskich i początkiem wieloletnich rokowań nad nowym układem. Ich założenia wstępne były już zupełnie odmiennie i obejmowały wygaśnięcie konwencji Hay–Bunau-Varilla oraz uznanie w sposób efektywny suwerenności Panamy nad Strefą Kanału. Wydarzenia styczniowe stanowiły punkt zwrotny nie tylko na płaszczyźnie stosunków dyplomatycznych między dwoma krajami. Były przede wszystkim przejawem narastającego przez lata społecznego niezadowolenia z dominacji USA oraz przejawem istotnej zmiany w świadomości społecznej, kształtowanej przez splot faktów historycznych i wówczas aktualnych, poczynając od okoliczności zawarcia umowy w 1903 r., a kończąc na użyciu siły wobec panamskich studentów[260]. O tym, iż był to protest masowy i gwałtowny, świadczy też sama reakcja rządu panamskiego i jego decyzja o zerwaniu stosunków dyplomatycznych z USA. Przecież gabinet Chiariego nie miał nastawienia antyamerykańskiego i jeśli podjął taką decyzję, musiał mieć na względzie zarówno społeczną presję, jak i rozmiary działań podjętych przez siły zbrojne USA. Ponadto choćby proste porównanie liczby ofiar wskazywało już wyraźnie, kto był ofiarą napaści. Dodajmy, że do starć doszło bezpośrednio w wyniku bojkotu wspomnianej decyzji prezydenta Stanów Zjednoczonych. W tym sensie uznać trzeba za bardzo dyskusyjną i wątpliwą tezę podtrzymywaną przez USA, że zajścia zostały sprowokowane przez niewielką grupę ekstremistów panamskich. Stanowisko to prezentowano w oświadczeniach dyplomatycznych, ale nie tylko, gdyż później powielano je w niektórych wystąpieniach politycznych i w literaturze przedmiotu[261]. Wyjaśnianie przyczyn kryzysów społecznych w Panamie i w innych krajach latynoamerykańskich „komunistyczną infiltracją” nie było zresztą w owym czasie czymś wyjątkowym. Wiele programów zagranicznych kierowanych do Ameryki Łacińskiej miało bezpośrednio lub pośrednio na celu wzmocnienie sił bezpieczeństwa, sił antypartyzanckich oraz systemu międzyamerykańskiego pod przywództwem Stanów Zjednoczonych. Jak wiadomo, także polityka interwencji i użycia sił zbrojnych nie była w tamtych latach czymś wyjątkowym. Konflikt ten unaocznił z całą ostrością anachroniczny stan stosunków panamsko-amerykańskich i mimo wyjaśnień dyplomacji USA w oczywisty sposób musiał determinować konieczne zmiany w polityce Waszyngtonu wobec Panamy. A że zbiegły się one z nowym celem w polityce amerykańskiej (budowa kanału na poziomie morza), tym łatwiej ówczesnej administracji przyszło się na nie zdecydować. W tym sensie można mówić o pozytywnych dla Panamy rezultatach kryzysu z 1964 r. Nie zmieniły się natomiast podstawowe elementy determinujące istotę stosunków z USA, co nie pozostaje w sprzeczności z wyraźnie dostrzegalnymi przeobrażeniami. Co prawda instytucja gwarantowania niepodległości i interwencji w sprawy wewnętrzne i zewnętrzne została ostatecznie zdelegalizowana wcześniej (w latach 1939–1941), to jednak jej stosowanie wywarło przemożny wpływ na życie polityczne w Panamie, w istotny sposób ograniczając – oprócz statusu samej Strefy Kanału – jej prawa suwerenne. Nie uległa przecież zmianie koncepcja samej Strefy, oparta na prawnopolitycznej konstrukcji suwerenności tytularnej Panamy i suwerenności faktycznej USA. Owe konstrukcje, będące dziełem jednostronnej wykładni Konwencji (a w szczególności jej art. III), były przyczyną niezgody, sporów, a także konfliktów między stronami. Choć dyplomacja panamska postępowała nieraz niekonsekwentnie, to jednak trudno dziś rozsądzić, czy inna linia postępowania była nie tylko możliwa, ale i pożądana. Nawet gdyby istniała polityczna wola stanowczego odrzucania tezy USA „o wszelkich prawach nad Strefą Kanału”, pytanie o to, jak wówczas potoczyłyby się stosunki panamsko-amerykańskie, musi pozostać bez odpowiedzi, nacechowanej dużym stopniem prawdopodobieństwa. Wątpliwości, jakie się w tym miejscu pojawiają, skłaniają więc do relatywizowania ocen. Relatywizm, o którym mowa, to przede wszystkim odwołanie się także do takich przesłanek, jak stan stosunków międzynarodowych, rozwój prawa międzynarodowego, polityka poszczególnych administracji USA oraz sam proces przemian w rozumieniu panamskiej racji stanu. O ile więc można by się dopatrywać pewnego pragmatyzmu, kiedy oceniamy aktywność dyplomacji panamskiej w dłuższych odcinkach czasu, o tyle sformułowane wcześniej zastrzeżenia trudno już odnieść do niektórych konkretnych poczynań. Zarówno militaryzacja Strefy Kanału, jak i konieczna współpraca w polityce obronnej USA musiały determinować polityczne cele kolejnych panamskich rządów. Uwaga ta odnosi się w szczególności do czasów po II wojnie światowej, kiedy to w Strefie Kanału zaczęto instalować szkoły wojskowe dla potrzeb armii latynoamerykańskich, a także wykorzystywać znajdujące się tam instalacje militarne i ośrodki dowódcze dla celów polityki interwencyjnej USA. Dążąc do osiągnięcia pełnej współpracy z Panamą w dziedzinie polityki militarnej, Stany Zjednoczone najwcześniej właśnie w tej materii zgodziły się uznać prawo Panamy do obrony Strefy Kanału. Niezależnie od intencji USA i braku faktycznych możliwości obrony kanału przez Panamę, nie można w zupełności bagatelizować samego prawa tego kraju do obrony części swego terytorium. A to, wobec wcześniejszego odmawiania jej wszelkich praw do Strefy, stanowiło pierwszy wyłom. Polityka Panamy wobec militaryzacji Strefy różniła się więc istotnie w stosunku do dążeń USA do militaryzacji reszty kraju.

Przedstawione główne problemy stosunków panamsko-amerykańskich w latach 1904–1964 ilustrują, jak głęboki był stopień zależności Panamy od USA. Pozytywne zmiany, jakie udało się w nich osiągnąć, nie usuwały jednak przyczyn potencjalnych konfliktów, czego wyraźnym przejawem były wydarzenia styczniowe z 1964 r. Osiągnęły one bowiem wtedy swój punkt kulminacyjny, gdyż nie zmieniła się istotna ich podstawa: konwencja Hay–Bunau-Varilla. Dalszy ich postęp zależeć już musiał od wynegocjowania nowego układu, opartego na jakościowo innych zasadach: określonego czasu jego obowiązywania, suwerenności Panamy nad Strefą Kanału, równości, współuczestnictwa Panamy w administrowaniu kanałem, jego obronie, a także osiągania proporcjonalnych korzyści gospodarczych, jakie możliwe były dzięki istnieniu na terytorium tego państwa kanału. Oczywiście samo określenie zasad przyszłych stosunków nie usuwało jeszcze wielu sprzeczności; nie mniej istotne pozostały szczegółowe regulacje prawnomiędzynarodowe oraz sama praktyka polityczna i gospodarcza. Inna jednak była już optyka tych stosunków w kolejnym okresie – negocjowania umowy całkowicie różnej od układu z 1903 r.

3 Ku nowym układom

Wkrótce po ogłoszeniu wspólnej deklaracji z 3 kwietnia 1964 r. obydwa rządy przystąpiły do negocjacji – tym razem o całkowicie nową i odmienną regulację prawnomiędzynarodową kwestii Kanału Panamskiego. Bez wątpienia bezpośrednią tego przyczyną były tragiczne wydarzenia ze stycznia 1964 r. W historii wzajemnych stosunków zarówno wcześniej, jak i później (traktaty Torrijos–Carter) do pozytywnych zmian dochodziło wówczas, gdy w Stanach Zjednoczonych rządziła Partia Demokratyczna. Miała ona bowiem nieco odmienną koncepcję polityki zagranicznej od głównego konkurenta – Partii Republikańskiej. Choć wynegocjowane traktaty, zwane później „trzy w jednym”, nigdy nie weszły w życie, to jednak zasługują na uwagę z kilku powodów. Po pierwsze, proces negocjacyjny był ważnym doświadczeniem politycznym, nie bez znaczenia dla ukształtowania się pozycji Panamy w latach 70. Negocjacje miały w zasadzie charakter otwarty i prezentowane stronie amerykańskiej stanowiska w najważniejszych zagadnieniach były szeroko konsultowane. Dyskusja toczyła się nie tylko w Zgromadzeniu Narodowym, ale wykorzystywano także opinie Rady Narodowej Stosunków Międzynarodowych, Narodowego Kolegium Adwokatów, zespołu konsultacyjnego Uniwersytetu Panamskiego i wielu specjalistów. Interesowała się nimi prasa i opinia publiczna. W czasie tych rozmów i merytorycznej dyskusji w różnych zespołach roboczych osiągnięto pełne rozeznanie w wielu szczegółowych problemach i regulacjach traktatowych.

Początkowo Panama nie miała konkretnej wizji przyszłej regulacji prawnej. Potwierdził to wprost minister spraw zagranicznych Fernando Eleta: „Inicjując obecne negocjacje, nie mieliśmy wyobrażenia o częstotliwości ruchu statków, ograniczeniach obecnego kanału dla żeglugi, potencjalnych dochodach i korzyściach, optymalnych opłatach, przydatności różnych tras do budowy kanału na poziomie morza, charakterze i doniosłości wpływu, jaki wywrze on na naszą gospodarkę, o normach prawnych, które regulują obecność sił zbrojnych jakiegoś kraju w innym, oraz potrzebnych informacji do negocjowania w sposób bezstronny i skuteczny z taką potęgą jak Stany Zjednoczone”[262]. Poza tym problem nowego układu z USA stał się przyczyną nowych podziałów w społeczeństwie panamskim. Protesty społeczne i konflikty z lat 1947, 1959 i 1964 wyraźnie dowodziły, że w panamskim społeczeństwie kształtowała się tendencja narodowa – to nierzadko wbrew tradycyjnym podziałom partyjnym. Chodziło przede wszystkim o całkowite rozwiązanie kwestii pełnej suwerenności Panamy nad obszarem Strefy i wyraźne ograniczenie praw USA. Wiele partii, szczególnie o elektoracie mniejszym od rządowej Partii Liberalnej, nie mogło nie dostrzegać oczywistych zjawisk i pozostać obojętnymi wobec społecznych żądań pełnej suwerenności politycznej. Przykładowo można wspomnieć o rezolucji partii skupionych w Sojuszu Opozycyjnym (Resistencia Civil Liberal, Coalición Patriótica i Partido Renovador), przyjętej w marcu 1964 r. Także i Partia Panamenistyczna, kierowana przez Arnulfa Ariasa, nastawiona była nacjonalistycznie. Znaczenie tej siły zrozumiał oficer panamskiej Gwardii Narodowej (armii), późniejszy dyktator Omar Torrijos. Potrafił ją wyzwolić oraz zmobilizować do walki o nowy kształt statusu Kanału Panamskiego. Panama była w przededniu głębokich zmian wewnętrznych, co musiało wpływać na kształt jej polityki zagranicznej w następnej dekadzie.

Przystępując do kolejnych rokowań, Panama robiła kolejny krok ku rewizji stosunków z USA, będący logicznym następstwem podejmowanych przez dziesięciolecia inicjatyw. Przecież to ona znajdowała się w położeniu nierównym i anachronicznym z mocy układu Hay–Bunau-Varilla. I odpowiednio: Stany Zjednoczone miały umowę niezwykle dla siebie korzystną, o trudno wręcz wyobrażalnych warunkach lepiej gwarantujących dominację w Panamie i kontrolę samego kanału. Jeśli więc zdecydowano się przystąpić do rokowań, to tylko dzięki przekonaniu, że obowiązujący układ – zarówno pod względem postanowień, jak i możności ich wykonania – nie odpowiada aktualnym potrzebom i nie gwarantuje kontroli nad obecnym czy przyszłym szlakiem międzyoceanicznym. Jednym z powodów przystąpienia USA do rokowań były plany budowy kanału na poziomie morza. Uważano, że będzie to lepsze rozwiązanie niż modernizacja obecnego kanału. Gotowość do rozmów stanowiła także element przyjętej w latach 60. nowej polityki USA w Ameryce Łacińskiej. Pamiętajmy, że był to okres charakteryzujący się wzrostem nastrojów antyamerykańskich, polaryzacją i niezadowoleniem z polityki USA w łonie lokalnych elit politycznych, popularnością rewolucji kubańskiej i rozwojem licznych ugrupowań partyzanckich w wielu państwach Latynoameryki. Równolegle z przedsięwzięciami antypartyzanckimi i rozbudową sił specjalnych polityka zagraniczna Waszyngtonu polegała m.in. na uruchomieniu wielu programów pomocowych. Problem kanału i stosunków z Panamą, który przez dziesięciolecia był egzemplifikacją imperialnej polityki dominacji w regionie, stawał się ważnym testem deklarowanej nowej polityki USA. Zważywszy, że wiceprezydent Richard Nixon został przyjęty wrogo w niektórych krajach regionu w czasie wizyt w 1958 r., staje się oczywiste, że Ameryka potrzebowała istotnej zmiany w swej polityce regionalnej. Trafnie oceniał tę wizytę H.E. Mathews: „Była ona w określonych znaczeniach najbardziej ważnym wydarzeniem w powojennej historii stosunków z Ameryką Łacińską. Stanowiła moment decydujący o zmianach w tym sensie, że zobowiązywała Stany Zjednoczone do rewizji i zmodyfikowania pewnych kierunków polityki. Otworzyła nasze oczy i co najmniej zainicjowała wysiłek dla stworzenia dobrosąsiedzkiej polityki gospodarczej”[263].

Zmian dokonywano więc w poczuciu zagrożenia interesów Stanów Zjednoczonych, w tym i obaw przed rozprzestrzenianiem się ruchów lewicowych i rozwiązań socjalistycznych na kontynencie[264]. Jakie było znaczenie Strefy Kanału dla polityki militarnej, a także dla gospodarki amerykańskiej, wskazano już wcześniej. Nie spełniała jedynie funkcji obronnej samego kanału, a powstające na jej terenie bazy wojskowe zaczęły odgrywać jeszcze większą rolę w latach 60. Znaczenie Panamy w polityce Stanów Zjednoczonych wyraźnie wzrosło. O dążeniu do poprawy stosunków z tym krajem świadczy także kierowana tam pomoc gospodarcza: była ona największa w porównaniu z pozostałymi krajami Ameryki Środkowej[265]. Panama zajmowała też jedno z czołowych miejsc w Ameryce Łacińskiej pod względem wartości prywatnych inwestycji bezpośrednich USA (łącznie w Strefie Kanału i poza nią), charakteryzujących się ogromnym tempem wzrostu. O ile w 1960 r. wartość inwestycji prywatnych szacowano na 405 mln dolarów, o tyle pod koniec dekady już na 1786 mln dolarów. Pod tym względem Panama ustępowała jedynie Meksykowi[266]. Tak więc z już wcześniej zainwestowanym kapitałem państwowym w Strefie Kanału (inwestycje wojskowe i cywilne) była szczególnie ważnym krajem w całej Ameryce Łacińskiej.

Do rokowań przystąpiono już 12 czerwca 1964 r. Pierwsza ich faza dotyczyła przyjęcia tzw. agendy negocjacji, proponowanej przez stronę amerykańską. Jednym z zasadniczych jej punktów był problem budowy nowego kanału. Ambasadorowie R. Newbegin i R. Anderson zaproponowali następującą tematykę: problemy suwerenności, zwrot niektórych terenów Strefy, przygotowania na rzecz nowego kanału na poziomie morza, bezpieczeństwo tego szlaku międzyoceanicznego, zagadnienia zatrudnienia, korzyści ekonomiczne, problem bander państwowych, ułatwienia portowe[267]. Strona panamska sprawę kanału na poziomie morza pozostawiała jednak otwartą, możliwą do podjęcia po zmianie układu Hay–Bunau-Varilla[268]. Było to stanowisko – jak się wydaje – słuszne, gdyż w ten sposób usiłowano uniknąć sytuacji, w której Panama za cenę rewizji umowy z 1903 r. musiałaby przyznać Stanom Zjednoczonym znaczne uprawnienia w związku z budową kolejnego kanału. Słusznie też oceniano w Panamie, że nowy kanał na poziomie morza w istocie zredukowałby znaczenie obecnego ze śluzami. Do pewnego stopnia zahamowało to szybki postęp w rokowaniach[269]. Pierwszym efektem rozmów było przyjęcie oświadczenia ambasadorów Jorge’a Illueki i Roberta Andersona (28 lipca 1964 r.). Składało się ono z 6 punktów: działalność USA w Strefie Kanału, suwerenność Panamy, obowiązywanie prawa i jurysdykcja, korzyści gospodarcze Panamy, udział Panamy w administracji kanału oraz czas obowiązywania umowy. Pomijało zagadnienia kanału na poziomie morza oraz sformułowania o konieczności wygaśnięcia obowiązujących układów. Nie zawarto tam też żadnych projektów panamskich[270]. Zarówno podpisane oświadczenie, jak i późniejsze inicjatywy IIlueki nie spotkały się z aprobatą w Panamie. W listopadzie tegoż roku Illueca został odwołany, a na jego miejsce powołano grupę negocjatorów złożoną z R. Ariasa Espinosy, R. Alemana i D. de la Rosy. Dyskutowano też w stolicy własne propozycje tematyczne (temario general), mające być w założeniu odpowiedzią na przyjętą już tematykę.

We wrześniu 1964 r. panamski minister spraw zagranicznych F. Eleta spotkał się w Waszyngtonie z koordynatorem amerykańskiej grupy negocjatorów E. Clarkiem[271]. Niewiele jednak wskazywało, by rok 1964 można było zamknąć odnotowaniem postępu w rokowaniach. Negocjatorzy panamscy otrzymali wyraźne instrukcje, by uzyskać bądź akceptację projektu deklaracji, bądź też przynajmniej osiągnąć jednostronną deklarację prezydenta Johnsona o woli USA podpisania umowy całkowicie nowej, zastępującej wspomniany układ. Kolejne spotkania nieformalne nie przyniosły jednak żadnych uzgodnień.

Przełom nastąpił dopiero po ogłoszeniu przez prezydenta Johnsona jednostronnego oświadczenia o Kanale Panamskim. Johnson uznał wolę Stanów Zjednoczonych do wynegocjowania nowego układu w miejsce aktualnie obowiązującego[272]. Po raz pierwszy wyrażono wprost, a nie jedynie w sposób dorozumiany, potrzebę wygaśnięcia układu z 1903 r., choć Johnson zastrzegł wyraźnie, że Stany Zjednoczone powinny zachować niezbędne prawa eksploatowania i obrony Kanału oraz administrowania nim. Podjęcie przez prezydenta USA tej decyzji z pewnością nie przyszło łatwo. W Stanach Zjednoczonych nie było sprzyjającej atmosfery dla nazbyt daleko idących ustępstw. W Kongresie wielokrotnie debatowano nad sytuacją w rejonie Karaibów. Do głosu dochodziły siły, które wyraźnie domagały się odbudowy pozycji Ameryki twardymi i nieustępliwymi pociągnięciami. Kongresman Daniel Flood nawoływał do zastosowania w polityce regionalnej środków na miarę czasów prezydentów Clevelanda, McKinleya i T. Roosevelta. Był zwolennikiem reaktywowania doktryny Monroe w walce z komunizmem, rozbudowy potęgi wojskowej w tym rejonie i zdolności obronnych Kanału Panamskiego. Nie tylko nie dopuszczał możliwości poczynienia ustępstw na rzecz Panamy, ale był przeciwnikiem typowo symbolicznych uzgodnień, jak wywieszanie flagi panamskiej w Strefie Kanału[273].

W styczniu 1965 r. zakończono w Panamie dyskusję nad projektem temario general. Zawarto w nim wiele stwierdzeń ilustrujących punkt widzenia Panamy w sprawie podstawowych problemów przyszłego układu. Ricardo Alfaro komentował to w Narodowej Radzie Stosunków Międzynarodowych: „Jeśli Stany Zjednoczone pragną przede wszystkim otrzymać prawa potrzebne do zbudowania kanału na poziomie morza, to Panama potrzebuje od zaraz, abstrahując od tej sprawy, anulowania traktatu z 1903 r. i zastąpienia go regulacją sprawiedliwą i równą, i dlatego temario będzie służyło wyeksponowaniu tego stanowiska”[274]. W związku z tym w temario mówiono o kolonialnym charakterze Strefy Kanału „w sercu państwa panamskiego”. Aby rozwiązać tę sytuację, postulowano: przejęcie ustawodawstwa i administracji Strefy Kanału przez Panamę (USA utrzymałyby jedynie prawa regulowania niektórych szczegółowych zagadnień funkcjonowania tego szlaku wodnego); zakończenie działalności handlowej i przemysłowej w Strefie przez Stany Zjednoczone; zniesienie amerykańskiego systemu podatkowego; zaprzestanie przez USA jakiejkolwiek innej działalności niezwiązanej z utrzymaniem, eksploatowaniem, ochroną i obroną kanału, natomiast władza i jurysdykcja związane z jego utrzymaniem powinny być wykonywane wspólnie; zwrot terenów bezpośrednio niepotrzebnych do realizowania wymienionych celów; udział Panamy w dochodach uzyskiwanych z opłat za korzystanie z kanału; równe warunki pracy i płacy dla Panamczyków i obywateli USA; zawarcie układu na czas określony[275]. W kwietniu 1965 r. ambasador Anderson wręczył dwa dokumenty Panama Canal i Sea Level Canal, które – jak to określano – były jedynie „filozoficznym spojrzeniem” na wiele problemów. Ponadto sugerowano wprost, iż nowy traktat uzyska aprobatę Kongresu tylko wtedy, gdy zagwarantowane w nim będą zasady dotyczące wyłączności USA w zapewnieniu bezpieczeństwa wojskowego, udział zaś Panamy mógłby jedynie polegać na uczestnictwie w radzie, organie kierowanym przez obywateli USA, zajmującym się ocenianiem środków bezpieczeństwa, jak również na uczestnictwie w administrowaniu kanałem. Zwrot niektórych terenów mógłby być możliwy po wcześniejszym podpisaniu odrębnego porozumienia o statusie sił zbrojnych Stanów Zjednoczonych[276]. Był to więc wyraźny postęp[277].

Dzięki wspólnej deklaracji prezydentów L. Johnsona i M.A. Roblesa (24 września 1965 r.) można było już uzgodnić, że Panama będzie dzielić razem z USA obowiązki w zakresie administrowania, utrzymania i funkcjonowania kanału, a także uczestniczyć w zyskach bezpośrednich i pośrednich. Uznano także, że traktat z 1903 r. zostanie uchylony, a w nowej umowie uzna się w sposób efektywny suwerenność Panamy nad terytorium Strefy Kanału. W sprawie obrony stwierdzono jedynie, iż instalacje wojskowe USA będą utrzymane na podstawie umowy o bazach wojskowych i statusie sił zbrojnych. Była to więc formuła kompromisowa. Najmniej czasu poświęcono na omówienie spraw związanych z przyszłym kanałem[278]. Deklaracja była logiczną konsekwencją uprzednich decyzji o konieczności zastąpienia obowiązującego układu jakościowo nowym. Słabą jednak stronę deklaracji – z punktu widzenia interesów Panamy – stanowiło to, o czym ona nie mówiła bądź mówiła jedynie w sposób cząstkowy. Chodzi przede wszystkim o sprawy kanału na poziomie morza. W deklaracji nie wspomniano bowiem słowem o stosowaniu wymienionych zasad, w całości czy w części, do projektowanego kanału. Nasuwał się więc wniosek, że USA będą skłonne przekazać Panamie aktualny kanał (gdy wygaśnie negocjowana umowa) po uzyskaniu kontroli nad przyszłym kanałem. Ponadto w deklaracji mowa jest jedynie o udziale Panamy w administrowaniu, nie zaś o równym udziale, co wraz z zagadnieniami kompetencji wspólnej administracji stanowiło materię, w której przecież miały ogniskować się uprawnienia każdej ze stron[279].

W kilka miesięcy po ogłoszeniu wspólnej deklaracji negocjacje weszły w ostatnią, decydującą fazę. W styczniu 1966 r. Stany Zjednoczone przekazały trzy projekty: traktatu o Kanale Panamskim, konwencji o kanale na poziomie morza oraz porozumienia o prawach i statusie sił zbrojnych. W czerwcu tegoż roku strona panamska przedstawiła swoje kontrprojekty, a we wrześniu – dokument uzupełniający Korzyści ekonomiczne wynikające z projektu traktatu o Kanale Panamskim. Rozmowy trwały aż do 22 czerwca 1967 r., kiedy misje negocjacyjne zgodziły się zarekomendować swoim rządom podpisanie trzech projektów[280]. Rząd panamski nie spieszył się jednak z podpisaniem układów. Zdawano sobie bowiem sprawę, iż będzie musiało wyrazić na nie zgodę Zgromadzenie Narodowe, a takiej pewności rząd nie miał. Partie reprezentowane w parlamencie nie były w stanie osiągnąć w tej sprawie konsensusu, tym bardziej że projekty spotykały się z coraz większą krytyką społeczną. W grudniu 1967 r. Narodowe Kolegium Adwokatów ogłosiło raport, w którym zakwestionowano kilka postanowień, uznając część ich za nielegalne. W lutym 1968 r. obszerny raport ogłosiła komisja ekspertów powołana przez rektora Uniwersytetu Panamskiego, także nie szczędząc krytycznych opinii pod adresem rządu. Dochodziło do tego wiele publikowanych oświadczeń, protestów i opracowań zgłaszanych przez znane osobistości świata polityki, nauki i gospodarki. Los projektów pozostał więc w zawieszeniu: ani ich nie podpisano, ani nie odrzucono. Sytuacja wynegocjowanych projektów nie zmieniła się do czasu, aż rząd wojskowy Panamy zdecydował się je odrzucić i rozpocząć negocjacje od początku. Projekty stały się jednak ważnym punktem odniesienia dla polityki w sprawie kanału w latach 70.

Pierwszą istotną kwestią była proponowana regulacja o wspólnej administracji obecnego kanału. Uznanie suwerenności Panamy wymuszało konieczność zreformowania Kompanii Kanału Panamskiego. Panama proponowała powołanie dziewięcioosobowej wspólnej rady administracji, której przewodniczącym byłaby osoba mianowana przez sekretarza generalnego ONZ. Amerykanie zgodzili się na koncepcję administracji wspólnej, pod warunkiem jednak posiadania przewagi (pięciu członków rady mianowanych przez USA, czterech przez Panamę)[281]. Radą miał kierować przewodniczący, mianowany na rok spośród członków rady. Ponadto rada miała powoływać dyrektora generalnego. Dla wypełnienia swych zadań wydzielono tzw. obszar kanału (area del canal), który był materialnym udziałem Panamy w tym przedsięwzięciu, natomiast USA miały jej przekazać aktywa Kompanii Kanału Panamskiego. Do administracji należeć miało w szczególności: zarządzanie kanałem; administrowanie tzw. obszarem kanału; ustanawianie i pobieranie opłat za tranzyt i inne usługi; współpraca z siłami zbrojnymi USA; uchwalanie statusu obszaru kanału oraz utrzymywanie własnych sił policyjnych dla zachowania porządku publicznego i bezpieczeństwa. Stany Zjednoczone zapewniły też sobie dominującą kontrolę, choć nie była ona tak rozległa jak w Konwencji z 1903 r.

Taki sposób powoływania administracji oraz jej kompetencji wzbudził krytykę. W raporcie Narodowego Kolegium Adwokatów (jej przewodniczącym był wówczas J. Illueca) zarzucono wprost, że „funkcje, które przedtem sprawowały Stany Zjednoczone za pośrednictwem Kompanii Kanału Panamskiego i Zarządu Strefy Kanału, są przekazane nie Panamie, lecz administracji wspólnej”[282]. Podobne wnioski pojawiły się w raporcie uniwersyteckim. Jego autorzy uznali za nielegalne przyznanie administracji wspólnej kompetencji przynależnych tylko państwu (ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej), tym bardziej że dysponowałaby ona także nimi w sprawach niemających nic wspólnego z utrzymywaniem, funkcjonowaniem i ochroną kanału: „Administracja wspólna przez formę, jaką jej nadano, i przyznane funkcje pozwala na kontynuowanie istniejącego obecnie stanu rzeczy, w tym można wspomnieć o zamkniętym obszarze kolonialnym w części naszego terytorium wraz z zagrożeniem legalizacji wielu sytuacji faktycznych, powstałych w Strefie Kanału na marginesie obowiązujących traktatów”[283].

Jurysdykcję regulował art. XXIV projektu. Stanowił, że prawo panamskie miało mieć zastosowanie na całym „obszarze kanału”. Ta ogólna dyspozycja pozostawała także w ścisłym związku z uznaniem suwerenności Panamy. Do statutowej regulacji włączono sprawy żeglugi i transportu morskiego, stosunki między administracją, radą i trybunałami, świadczenie usług przez administrację, niektóre przestępstwa i wykroczenia (przeciwko bezpieczeństwu kanału i żeglugi; statkom i ich załogom, pasażerom, przeciwko administracji, rezydentom i ich majątkowi). Sytuacja prawna obszaru kanału miała być też limitowana dwoma dyspozycjami projektu: o zastosowaniu gwarancji i podstawowych praw obowiązujących w Panamie i w Strefie Kanału oraz o zakazie zastosowania przez Panamę jakiejkolwiek ustawy dyskryminującej administrację wspólną, osoby i dobra znajdujące się na tym obszarze. Druga z dyspozycji miała wyraźnie na celu utrzymanie uprzywilejowanej pozycji zamieszkałej tam ludności i działających przedsiębiorstw. W raporcie uniwersyteckim wyrażono jednak opinię o całkowitym pozbawieniu Panamy obowiązywania jej prawa w granicach proponowanej nowej jednostki terytorialnej[284].

Zagadnienia gospodarcze sprowadzały się nie tylko do zysków bezpośrednich z opłat za korzystanie z kanału, ale także zysków pośrednich uzyskiwanych z otwarcia strefy przyległej dla panamskiej gospodarki[285]. Koncepcja renty rocznej została utrzymana, jednak miała być tworzona na innej podstawie. Natomiast korzyści pośrednie miały pochodzić z kilku źródeł: równej polityki zatrudnienia; korzystania przez statki pływające pod banderą panamską ze wszystkich urządzeń znajdujących się w dyspozycji administracji; z podatków od osób nienależących do personelu administracji wspólnej i sił zbrojnych USA, a także od przedsiębiorstw; z opłat celnych, z wyjątkiem administracji wspólnej i jej kontrahentów; z nowych możliwości dla przedsiębiorstw panamskich w granicach obszaru kanału; w wyniku zwrócenia części terenów Strefy Kanału (brakowało jednak postanowień o Kolei Panamskiej).

Ważna i trudna problematyka obrony miała być rozwiązana w taki sposób, że Panama przekaże (de facto potwierdzi stan faktyczny) tereny zwane miejscami obrony wraz z prawem instalowania tam wszelkiej broni, sprzętu wojskowego, rozlokowania sił zbrojnych dla zapewnienia obrony i bezpieczeństwa kanału (obecnego i na poziomie morza), jak również w celu poszukiwań, udzielania pomocy i chronienia w przypadku klęski żywiołowej w całej Ameryce Łacińskiej (art. II). W istocie tzw. miejsca obrony były czternastoma już istniejącymi bazami w Strefie Kanału. Dodatkowo Stany Zjednoczone mogły korzystać z innych terenów do przeprowadzania manewrów wojskowych i stosowania inwigilacji. Personel wojskowy wraz z rodzinami był wyłączony spod panamskiej jurysdykcji fiskalnej i w zasadzie także karnej. Przewidziano, choć w niewielkim stopniu, udział Gwardii Narodowej w obronie kanału. W czasach pokojowych mogła ona pełnić służbę wartowniczą przy wjazdach do baz (!) oraz wypełniać inne obowiązki na ich terenie, o ile jednak taką potrzebę widziałby tzw. komitet wspólny (uprawniony do nadzorowania przestrzegania układu). W przypadku zaś „pożogi wojennej lub międzynarodowego konfliktu zbrojnego lub zagrożenia agresją czy innym nagłym wypadkiem przeciwko obronie kanału” obydwie strony mogły podjąć niezbędne kroki dla obrony swoich interesów. Była to więc próba potwierdzenia stanu faktycznego[286].

W Panamie ten projekt spotkał się z krytyką, co wynikało głównie z niechęci społecznej do militarnej obecności USA[287]. Kwestionowano nadmiernie rozbudowany, jak na potrzeby obrony wyłącznie kanału, system instalacji wojskowych wykorzystywanych do innych celów. Najlepszą obroną, pisano w raporcie komisji uniwersyteckiej, jest neutralizacja kanału. Obawiano się, że przyznane prawo instalowania wszelkiej broni, tzn. również jądrowej, uczyni Panamę tym bardziej obiektem ewentualnego ataku[288]. Sprzeciw wywoływało także tylko symboliczne dopuszczenie Gwardii Narodowej do obrony, ponieważ – jak pisał Carlos Bolívar Pedreschi – obrona kanału pozostaje w bezpośrednim związku z obroną całego państwa, Stanom Zjednoczonym służy natomiast wyłącznie do utrzymania ich hegemonii gospodarczej, politycznej i wojskowej[289].

Pozostająca w związku z obroną kwestia neutralności kanału była uregulowana w art. XXXIV projektu. Nie wprowadzała jednak istotnych różnic w stosunku do już obowiązujących regulacji. Potwierdzono zresztą wprost (pkt 2), iż neutralność będzie utrzymywana zgodnie z zasadami stosowanymi od czasu otwarcia kanału dla żeglugi. Projekt przewidywał ponadto jednostronną deklarację neutralności kanału, i to jedynie Panamy (pkt 1). Taką redakcję traktuję raczej jako logiczną konsekwencję uznania suwerenności Panamy nad obszarem Strefy, dlatego w odniesieniu do USA podobna deklaracja byłaby zbędna. Wystarczająca więc jest formuła zawarta w punkcie 2: „Republika Panamy i Stany Zjednoczone zgadzają się, że neutralność kanału […] będzie utrzymana zgodnie z zasadami rządzącymi taką neutralnością od czasu, gdy kanał został otwarty”.

Niezmiernie ważne było określenie tzw. klauzul czasowych. Przyjęto rozwiązanie kompromisowe między propozycją panamską (25 lat) a amerykańską (75 lat)[290]. Uzgodniono bowiem, iż traktat wygaśnie 31 grudnia 1999 r., chyba że przed tym terminem zostanie oddany kanał na poziomie morza, to wówczas w rok po jego otwarciu; albo przed tym terminem zostanie rozpoczęta budowa kanału na poziomie morza, to w rok po jego otwarciu, nie później jednak niż 31 grudnia 2009 r. Rozwiązanie to było na ogół akceptowane. Krytycznie jednak oceniono ustalone terminy wygaśnięcia konwencji o obronie i neutralności[291].

Wreszcie projekt dotyczący przyszłego kanału na poziomie morza (trzeci z kolei)[292] budził zastrzeżenia innego rodzaju. Założono bowiem zawarcie bezpośrednio przed przystąpieniem do robót dodatkowych porozumień dotyczących trasy kanału, udostępnienia potrzebnego pasa ziemi i określenia korzyści gospodarczych Panamy. USA miały otrzymać prawo wybudowania tego kanału, ograniczając się jedynie do powiadomienia rządu panamskiego o rozpoczęciu budowy. Musiałyby być tym samym zawarte porozumienia dodatkowe, co już osłabiało dyplomatyczne możliwości Panamy uzyskania w nich korzystnych dla siebie rozwiązań. Ponadto Panama, przyznając takie prawo Stanom Zjednoczonym, sama była w znacznym stopniu limitowana, gdy tymczasem USA nie miały obowiązku wybudowania kanału na poziomie morza. Limitacja polegała na zakazie negocjowania z jakimkolwiek innym krajem w celu zawarcia podobnej umowy. Zwolniona miała być od tego obowiązku dopiero po upływie jednego z terminów: po dwudziestu latach od wejścia w życie tej umowy, o ile USA nie powiadomią jej o gotowości do przystąpienia do prac; po pięciu latach od wymienionego powiadomienia, o ile nie przystąpią do prac; po piętnastu latach od rozpoczęcia prac, o ile kanał nie zostanie wybudowany. Istniała więc teoretyczna możliwość czterdziestoletniego okresu, w którym była związana zakazem, bez gwarancji otwarcia drugiego kanału. Ponadto nie przysługiwało jej żadne odszkodowanie, w razie gdyby USA w ogóle nie przystąpiły do robót, czy też ich pomyślnie nie zakończyły[293].

W raporcie cytowanych komisji uniwersyteckiej i adwokackiej podkreślano niezgodność projektów z panamską konstytucją z 1946 r. Wytknięto wiele zapisów naruszających konstytucję, w tym dotyczących jurysdykcji. Ustawa zasadnicza uznawała tylko ograniczenia jurysdykcyjne państwa w odniesieniu do traktatów podpisanych w przeszłości, co oznaczało, że rząd nie miał legitymacji do scedowania praw jurysdykcji innemu państwu czy instytucji międzynarodowej. Z tym przepisem konstytucji wiązało się wiele innych, przykładowo: o wyłączności jurysdykcyjnej organów państwowych, obowiązkach obywateli, z zakresu prawa karnego, a także i języka oficjalnego państwa[294]. Broniący stanowiska rządu jeden z negocjatorów, ambasador Alemán, w istocie przyznał, że „kwestia zastosowania naszych ustaw na obszarze kanału i podporządkowanie jej naszym trybunałom była bez wątpienia sprawą najbardziej dyskutowaną w czasie rokowań”[295]. Legalności ograniczenia jurysdykcji państwa upatrywał w prawie do takiego ograniczenia, wynikającego właśnie z zasady suwerenności państwa. Przytaczał też przykłady z historii Panamy, kiedy niejednokrotnie już to czyniono. Ostatecznym argumentem było stwierdzenie – skądinąd słuszne – że projekty w większym stopniu są zgodne z interesem Panamy niż układ z 1903 r. Było to jednak raczej wezwanie niż merytoryczna polemika do zaakceptowania projektów w imię lepszych rozwiązań w porównaniu z ówcześnie obowiązującymi.

Rząd, który ze swej strony bronił legalności wynegocjowanych układów, powstrzymał się jednak od podjęcia dalszych kroków w celu ich zawarcia. Był pod tym względem nie tylko pod pręgierzem opinii publicznej, ale słusznie się obawiał, że Zgromadzenie Narodowe może zablokować ich ratyfikację. Ryzyko było zbyt duże, tym bardziej że na rok 1968 przypadały wybory prezydenckie. W wywiadzie dla meksykańskiej „El Universal”, udzielonym w sierpniu 1967 r., prezydent Robles całkowicie wykazał swoje niezdecydowanie. Choć potwierdził poparcie dla projektów, przyznał, że go w pełni nie satysfakcjonują, gdyż nie są zgodne z oczekiwaniami społeczeństwa. Dodatkowo, na krótko przed wyborami, w parlamencie doszło do rozpadu bloku partii rządzących, co było symptomem postępującej izolacji i kryzysu rządowego spowodowanego głównie niezadowoleniem z wyników rokowań. Na czoło wysunęła się koalicja kierowana przez przywódcę Partii Panamenistycznej Arnulfa Ariasa, który dzięki niewątpliwej charyzmie i eklektycznemu programowi uzyskał poparcie znajdujących się na różnych biegunach grup społecznych – od chłopów i robotników po tradycyjną oligarchię[296]. 1 października 1968 r. Arias po raz trzeci objął urząd prezydenta i po raz trzeci nie dotrwał do końca kadencji. 11 października tegoż roku w wyniku zamachu stanu władzę przejęła junta wojskowa. Tym samym los wynegocjowanych umów stanął pod znakiem zapytania.

Przejęcie władzy przez wojsko w drodze zamachu stanu z 11 października 1968 r. zostało przyjęte z zaskoczeniem zarówno w Panamie, jak i w Stanach Zjednoczonych[297]. W kraju tym nie było tradycji rządów wojskowych, a zdarzające się kilkakrotnie w historii zamachy stanu nie prowadziły do wojskowych dyktatur. Istniało kilka przyczyn, które doprowadziły do wydarzeń z 11 października 1968 r. Utworzona w 1953 r. Gwardia Narodowa liczyła tylko 3,5 tys. słabo wyposażonych żołnierzy, choć zapewne – ze względu na bliskość Strefy Kanału – należała do najlepiej wyszkolonych w całej Ameryce Środkowej[298]. Kadra oficerska wywodziła się głównie z chłopstwa i proletariatu miejskiego, w mniejszym stopniu z warstw średnich. W 1968 r. tylko dwóch oficerów (w tym dowódca Gwardii generał Bolívar Vallarino) pochodziło z arystokracji[299]. Poza tym wojsko było instytucją wykorzystywaną do tłumienia manifestacji i strajków. Na tym tle powstały niezaspokojone ambicje zarówno zawodowe, jak i społeczne do pełnienia aktywniejszej roli politycznej. Choć nie można twierdzić, że Gwardia w całej swojej historii była instytucją politycznie neutralną, to jednak zależało to od osobowości jej dowódcy, nie zaś od rozwiązań instytucjonalnych czy tradycji.

U podstaw zamachu leżały zarówno niepowodzenia w realizacji reform wewnętrznych[300], jak i wynegocjowane z USA umowy w sprawie kanału. Od czasu wydarzeń styczniowych w 1964 r. dążenia do zmiany statusu Kanału Panamskiego były szczególnie żywe. Rokowania i wynegocjowane projekty umów jeszcze bardziej ujawniły podziały polityczne w społeczeństwie, miały bowiem więcej przeciwników niż zwolenników[301]. Na dwa miesiące przed wyborami (marzec 1968 r.) doszło do rozbicia koalicji rządzącej i przegłosowania w parlamencie dymisji prezydenta Roblesa. Tylko dzięki interwencji Gwardii Robles mógł sprawować władzę do końca kadencji. Wybory wygrał – uzyskując niewielką przewagę nad blokiem rządzącym z Davidem Samudio na czele – Arnulfo Arias. Charakterystyczne, że mógł objąć urząd prezydenta dzięki pomocy Gwardii, ponieważ prezydent Robles ogłosił zwycięstwo Samudio[302]. Wydarzenia te z pewnością uwidoczniły kryzys systemu demokratycznego.

Bezpośrednia przyczyna zamachu wiązała się jednak z zakrojoną na szeroką skalę wymianą personalną w aparacie państwowym, przeprowadzaną już od pierwszych dni przez prezydenta Ariasa. Zdymisjonował generała Vallarina, a najbliższych mu oficerów – w tym podpułkownika O. Torrijosa – zamierzał skierować do służby dyplomatycznej. Przyjęcie dymisji przez Vallarina – jak oceniano – było usunięciem ostatniej przeszkody przed zamachem stanu[303]. 11 października 1968 r. w czasie uroczystego przekazania dowództwa Gwardii wojsko opanowało wszystkie ważne punkty w stolicy, w tym pałac prezydencki. Akcja ta była całkowitym zaskoczeniem, nie spowodowała też żadnych ofiar. Arias wraz z rządem schronił się w Strefie Kanału. W dwa dni później (13 października) ukonstytuowała się Tymczasowa Rada Rządu Rewolucyjnego (Junta Provisional de Gobierno Revolucionario). W jej skład weszło jedynie dwóch wojskowych, w tym jej przewodniczący pułkownik José M. Pinilla. Pozostali reprezentowali różne orientacje[304].

Wojsko, przejmując władzę, nie miało programu pozytywnego. Już choćby zróżnicowany skład osobowy junty świadczył o eklektyzmie. Poza rozwiązaniem dotychczasowych instytucji państwowych, zawieszeniem konstytucji i represjami skierowanymi przeciwko wszystkim partiom politycznym w pierwszych miesiącach po zamachu stanu nie przedstawiono społeczeństwu programu alternatywnego. W łonie wojska – jak wspomina bliski współpracownik Torrijosa Rómulo E. Bethancourt – występowały wówczas trzy zwalczające się tendencje: zwolenników surowej i pełnej dyktatury wojskowej bez udziału polityków cywilnych; zwolenników powrotu do rządów parlamentarnych, po uprzednim usunięciu skompromitowanych polityków; zwolenników reform o charakterze narodowo-demokratycznym (Omar Torrijos)[305]. Naturalną konsekwencją takich podziałów była rywalizacja i walka o władzę w państwie. Potęgowała ją izolacja junty w pierwszym okresie. W Panamie traktowały ją wrogo lub z dystansem wszystkie siły polityczne. Odsunięcie od władzy Ariasa oraz rozwiązanie wszystkich partii politycznych i represje wobec wielu przywódców politycznych (wydalenia z kraju, pozbawienie wolności) uniemożliwiały początkowo stworzenie szerszej bazy społecznej nowych władz. Także i Stany Zjednoczone dalekie były od udzielenia poparcia. Zamach uniemożliwiał bowiem kontynuowanie wysiłków w celu doprowadzenia do zawarcia wynegocjowanych umów, tym bardziej że Arias cieszył się poparciem w USA właśnie z powodu gotowości do ich podpisania[306]. Zgodzić więc trzeba się z R. Pereirą, że zamach w pierwszych miesiącach miał charakter zarówno antyoligarchiczny, antyludowy, jak i antyamerykański[307].

W początkowym okresie, do grudnia 1969 r., następowało stopniowe umacnianie pozycji Omara Torrijosa i wykształcenie się jego programu politycznego. Torrijos, który nie wszedł w skład junty, w listopadzie tego samego roku został mianowany szefem nowo utworzonego sztabu generalnego, a miesiąc później – komendantem Gwardii Narodowej. W wyniku tzw. minizamachu usunął w lutym 1969 r. swego konkurenta Martíneza wraz z bliskimi mu oficerami. Charakterystyczne, że Martínez, jak na ówczesne warunki latynoamerykańskie, był zwolennikiem przemian lewicowych. Zapowiedział m.in. reformę rolną („ziemia dla tego, kto na niej pracuje”). Kolejnym etapem umocnienia pozycji Torrijosa był nieudany zamach na niego. Wkrótce dokonał też zmian w składzie junty, czyniąc z niej organ całkowicie cywilny[308]. Jej nowym przewodniczącym został Demetrio B. Lakas (pierwszy cywilny prezydent Panamy w okresie rządów Torrijosa).

Do końca 1969 r. Torrijos mógł się pochwalić kilkoma osiągnięciami. Udało mu się wyeliminować ruch partyzancki, i to głównie metodami politycznymi. Wyróżniał się nieznanym dotąd panamskiemu chłopstwu sposobem bycia. Często odwiedzał najbardziej odległe zakątki kraju, rozmawiał z chłopami, miał duży dar przekonywania i nawiązywania bezpośredniego kontaktu z prostymi ludźmi. W maju 1969 r., w przemówieniu wygłoszonym w Puerto Armuelles, centrum posiadłości United Fruit Company (co już było symbolem), zapowiedział utworzenie obowiązkowej centrali związkowej, Powszechnego Związku Pracowników (Unión General de Trabajadores, UGT), organizacji będącej w stanie przeciwstawić się przedsiębiorcom[309]. Korzystne dla junty było także i to, że nie powrócono do sprawy niepopularnych w społeczeństwie wynegocjowanych umów z USA. Dopiero po roku utworzono specjalną komisję do przeanalizowania projektów i przedłożenia rekomendacji co do ich dalszych losów[310]. Decyzja ta oznaczała praktycznie, że nowe władze nie zamierzają podpisać umów z 1967 r. Znane stało się powiedzenie Torrijosa: „Nie chcę wejść do historii. Chcę wejść do Strefy Kanału” (No quiero entrar a la historia, quiero entrar a la Zona del Canal).

Rząd, kierowany faktycznie przez Torrijosa (do 1972 r. był on formalnie jedynie komendantem Gwardii Narodowej), podjął wiele inicjatyw zarówno w zakresie polityki wewnętrznej, jak i zagranicznej, które w efekcie przyniosły dość daleko idące przeobrażenia. Dzięki reformom korzystał z poparcia, jakiego nie miał w Panamie żaden z jego poprzedników. Do istotnych zmian należało również uchwalenie nowej konstytucji (1972 r.). Dopiero po wzmocnieniu swej pozycji wewnętrznej przystąpił do negocjacji z USA.

Do ważnych zmian doszło także w polityce zagranicznej. Służyć temu miały nie tylko decyzje o odrzuceniu wynegocjowanych projektów z 1967 r. W marcu 1970 r. komisja badająca projekty przedłożyła raport – uznany następnie za oficjalny dokument rządowy – Podstawy stanowiska panamskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych dotyczącego odrzucenia przez Panamę trzech projektów traktatów z 1967 r. Składał się on z dwóch zasadniczych części. W pierwszej wyliczono przyczyny konfliktów z USA, w drugiej odpowiedziano na pytania, czy projekty eliminują przyczyny tych konfliktów. W konkluzji stwierdzono, iż w odniesieniu do czasu obowiązywania układu, jurysdykcji, władzy administracyjnej, wykonywania prac niewynikających z traktatów, ochrony kanału i korzyści gospodarczych trzy projekty nie przyczyniają się do szybkiego wyeliminowania przyczyn konfliktów zapowiedzianych w deklaracji Johnson–Robles i tym samym nie powinny być podstawą przyszłych negocjacji[311].

Przy okazji sesji Zgromadzenia OPA, w czerwcu 1970 r., sekretarz stanu W. Rogers powiadomił panamskiego ministra spraw zagranicznych Juana A. Tacka o gotowości USA do kontynuowania rozmów w sprawie zawarcia nowych układów[312]. Odpowiedzi udzielono Rogersowi w krótkiej nocie dopiero 5 sierpnia. Poinformowano, iż „Panama uważa, że trzy projekty traktatów, które były zarekomendowane przez negocjatorów obydwu krajów […], nie zadośćuczynią zgodnie z celem wyrażonym w deklaracji wspólnej wydanej przez prezydentów Panamy i Stanów Zjednoczonych z 3 kwietnia 1964 r. i nie służą osiągnięciu szybkiego usunięcia przyczyn konfliktów między dwoma krajami”. Jednocześnie Panama wyraziła zgodę na kontynuowanie negocjacji w celu uzyskania sprawiedliwych rozwiązań[313]. Rogers w swojej odpowiedzi wyraził ponownie gotowość przystąpienia do rokowań, bez żadnego komentarza o odrzuceniu trzech projektów[314]. W ten sposób prawie w tym samym czasie odrzucono wynegocjowane projekty i postanowiono przystąpić do nowych rokowań. Zastanawiające jest, iż to administracja Richarda Nixona pierwsza wystąpiła z propozycją kontynuowania rokowań. Należy sądzić, że głównym motywem była, w dalszym ciągu aktualna, idea budowy kanału na poziomie morza. 1 grudnia 1970 r., po pięcioletnim okresie, Komisja Studiów Kanału Międzyoceanicznego Atlantyku i Pacyfiku przedstawiła obszerny raport, w którym przeanalizowano 30 możliwych tras przyszłego kanału (w tym w Meksyku, Nikaragui, Kostaryce i Kolumbii) i zarekomendowała Panamę, przy koszcie jego budowy około 3 mld dolarów[315]. Fakt ten nie mógł pozostać bez wpływu na wyrażenie gotowości przystąpienia do rokowań. Ponadto w 1970 r. wygasała umowa o dzierżawie bazy wojskowej Río Hato poza Strefą Kanału. W grudniu 1969 r. Departament Stanu wystąpił z inicjatywą przedłużenia tej dzierżawy. Odpowiedź panamska – negatywna – nadeszła dopiero po ponad pół roku[316]. Milczenie w tej sprawie z pewnością było wymowne i także musiało wpłynąć na deklarację W. Rogersa (czerwiec) o gotowości negocjowania umów w sprawie kanału. Stojący na czele junty Demetrio Lakas uzasadniał odmowę niezgodnością dalszej dzierżawy z interesem narodowym Panamy[317]. Departament Stanu także i tę decyzję zaakceptował natychmiast i z dniem 23 sierpnia baza została przejęta przez Gwardię Narodową[318]. Te dwie decyzje świadczyły wyraźnie, że rokowania w sprawie uregulowania kwestii kanału – choć oficjalne stanowisko rządu panamskiego w tym czasie nie było jeszcze znane – będą prowadzone z odmiennych pozycji politycznych. Dodać jeszcze należy, iż niewiele później podjęto kolejną decyzję, która wywołała skutki także i dla USA. 18 marca 1971 r. Panama ratyfikowała (podpisany cztery lata wcześniej) układ z Tlatelolco o zakazie broni atomowej w Ameryce Łacińskiej. Oczekiwania, jakie z tym wiązano, ujawnił minister spraw zagranicznych Juan Antonio Tack: „Ratyfikując traktat z Tlatelolco, Panama wzięła na siebie obowiązek, iż co każde sześć miesięcy będzie zezwalać na inspekcję przeprowadzaną przez komisję międzynarodową, złożoną z przedstawicieli 17 bratnich narodów, i uczestniczyć w niej w celu stwierdzenia, iż w żadnym miejscu naszego terytorium nie są zlokalizowane depozyty broni atomowej ani też instalacje niezbędne do wystrzeliwania pocisków atomowych. I jako że nasze terytorium obejmuje to, co jest zajmowane przez tzw. Strefę Kanału, inspekcja obejmuje także znajdujące się tam koszary”[319]. Rzecz jasna, że zawarcie przez Panamę układu o strefie bezatomowej w Ameryce Łacińskiej nie powodowało żadnych skutków prawnych dla Stanów Zjednoczonych (dopiero później USA przyjęły na siebie zobowiązanie poszanowania postanowień tego traktatu). Jedynie Panama była zobowiązana do niedopuszczenia, by na jej terytorium znajdowała się broń jądrowa. Co prawda USA nie miały wyraźnego prawa do posiadania takiej broni w Strefie Kanału – przecież konwencja Hay–Bunau-Varilla nie mogła tego regulować – to jednak w dalszym ciągu obowiązywały prawne regulacje Strefy, a w szczególności istniała możliwość powołania się na art. III układu. Decyzja Panamy miała implikacje polityczne dla Stanów Zjednoczonych, tym bardziej że w deklaracji Johnson–Robles USA uznały – choć było to zobowiązaniem politycznym – prawo Panamy do efektywnej suwerenności nad całym swym terytorium. Panama, wyrażając gotowość inspekcji na całym terytorium kraju, przenosiła niejako polityczną odpowiedzialność za ewentualne jego naruszenie na USA.

Nastąpiło niespotykane wcześniej zaktywizowanie się Panamy w polityce międzynarodowej. Jeszcze w latach 60. nawet w stosunkach regionalnych była to polityka pasywna, niechętna wobec inicjatyw integracyjnych. Przykładowo, na początku lat 60. dyplomacja panamska nie widziała potrzeby – mimo składanych ofert – włączenia się do procesu integracyjnego w Ameryce Środkowej (Organizacji Państw Środkowoamerykańskich)[320]. Nowe kierunki w polityce zagranicznej polegały na dążeniu do niezależności wobec dyplomacji amerykańskiej, a także na pozyskiwaniu dla swoich celów poparcia politycznego wielu państw w rokowaniach z USA. Torrijos odwiedzał kraje, do których wcześniej nie zawitał żaden panamski przywódca: Argentynę, Peru, Kubę, Jamajkę, Libię i Jugosławię. Po zwycięstwie sandinistów (19 lipca 1979 r.) odwiedził Nikaraguę, gdzie był witany entuzjastycznie[321]. Nie zdobył się natomiast na nawiązanie stosunków dyplomatycznych z ZSRR i ChRL. Dzięki swojej aktywności zyskał poparcie wielu państw, a w szczególności Argetyny, Kolumbii, Wenezueli i Peru[322].

Podjęto także działania w ramach systemu międzyamerykańskiego i ONZ. W czasie pierwszej sesji zwyczajnej Zgromadzenia Ogólnego OPA w 1971 r. w Kostaryce minister Juan Tack ograniczył się jedynie do potępienia kolonializmu na kontynencie amerykańskim[323]. Nie znano jeszcze wówczas stanowiska USA i z tego też powodu Tack pominął problem kanału. Już jednak wkrótce Międzyamerykański Komitet Prawny przystąpił do opracowania dokumentu Kolonializm terytorialny w Ameryce, w którym m.in. rozpatrywano temat Strefy Kanału Panamskiego. 18 lutego 1974 r. Komitet przyjął rezolucję, w której zamieszczano ważny dla Panamy fragment: „Sytuacja Strefy Kanału Panamskiego na podstawie traktatu z 1903 r. między Panamą a Stanami Zjednoczonymi, wraz z poprawkami z 1936 r. i 1955 r., narusza zasadniczo suwerenność nad częścią terytorium pierwszego ze wspomnianych państw”[324]. Rezolucja ta miała kapitalne znaczenie dla uchwalonych przez Zgromadzenie Ogólne OPA dwóch rezolucji w 1975 r. i 1976 r. (AG/Res. 174 V-0/75 oraz 219 VI-0/76) popierających zawarcie układu usuwającego przyczyny konfliktów między Panamą a Stanami Zjednoczonymi i służącego pokojowi na kontynencie amerykańskim, a także szybkiemu przywróceniu jurysdykcji i pełnej odpowiedzialności Panamy nad kanałem międzyoceanicznym[325]. Stanowisko OPA w pełni odpowiadało dyplomacji Panamy.

W październiku 1971 r. minister Tack wystosował list do sekretarza generalnego ONZ U’Thanta. Dokonał w nim oceny całokształtu stosunków z USA, w tym oczywiście przedstawił stanowisko Panamy w aktualnych negocjacjach: „Republika Panamy określiła w jasny, przystępny i racjonalny sposób swój stosunek do negocjacji. Sprawą zasadniczą, w opinii mojego rządu, jest potrzeba zakończenia obowiązywania konwencji z 1903 r., która stała się ciągłą przyczyną konfliktów między dwoma państwami, uniemożliwia wolne sprawowanie suwerenności Panamy nad całym swym terytorium oraz podporządkowuje naszą niepodległość polityczną i szkodzi naszej niezależności gospodarczej. Obca jurysdykcja, wepchnięta w centrum naszego terytorium, jest pogwałceniem naszego bezpieczeństwa i nie pozwala na pomyślny rozwój narodu”[326].

W latach następnych panamscy szefowie dyplomacji niejednokrotnie wykorzystywali forum Organizacji Narodów Zjednoczonych do informowania społeczności międzynarodowej. Najlepszym przykładem odwołania się do ONZ było posiedzenie Rady Bezpieczeństwa w Panamie w marcu 1973 r. Panama wykorzystała wybór na niestałego członka Rady (1972–1973) i złożyła wniosek o zorganizowanie wyjazdowego posiedzenia w swojej stolicy. Poza przedstawicielami państw, członkami Rady, w posiedzeniu wzięły udział 23 delegacje państwowe, w tym z 18 krajów Ameryki Łacińskiej. Była to w sumie ogromna reprezentacja, która już przez sam fakt przybycia do Panamy zademonstrowała poparcie dla dyplomacji panamskiej. Rada Bezpieczeństwa rozpatrywała projekt rezolucji złożony przez Panamę. Była w nim mowa o potwierdzeniu jej suwerenności nad całym terytorium wraz z prawem swobodnego korzystania z bogactw naturalnych (Panama traktowała Kanał Panamski jako bogactwo naturalne), a w odniesieniu do negocjacji zagwarantowano całkowitą suwerenność[327]. Za rezolucją głosowało 13 członków Rady. Stany Zjednoczone ją zawetowały, a Wielka Brytania wstrzymała się od głosu[328]. W tej sytuacji Panama wspólnie z Peru przedstawiły kolejny projekt, w którym Panama nie została wyszczególniona. Zalecono jedynie Stanom Zjednoczonym, by przedsięwzięły środki w celu przeciwdziałania jakimkolwiek akcjom polegającym na stosowaniu przymusu wobec państw Ameryki Łacińskiej. W takiej postaci został przyjęty jako rezolucja 330/1973. W tym głosowaniu USA oraz Wielka Brytania i Francja wstrzymały się od głosu[329]. Była to bez wątpienia forma nacisku na Waszyngton. „Stany Zjednoczone złożyły weto wobec Panamy, ale świat zrobił to samo wobec Stanów Zjednoczonych” – podsumował minister Tack[330].

Inicjatywa zwołania w Panamie Rady Bezpieczeństwa, jak i inne przedsięwzięcia nie były przyjmowane z entuzjazmem w Waszyngtonie. Wielokrotnie dawano temu wyraz. W czasie posiedzenia Rady Bezpieczeństwa Torrijos otrzymał od prezydenta Nixona list, utrzymany w ostrym tonie[331]. Wrogo zareagował także sekretarz stanu Henry Kissinger na wieść o zapowiedzi nawiązania stosunków z Kubą. Stosunki panamsko-amerykańskie w tym czasie przechodziły różne stadia, na przemian od napięć po pełną zgodność. Administracja Nixona ze względu na ważność problemów Kanału Panamskiego nie mogła jednak sobie pozwolić na politykę wrogości. Nie byłoby to zresztą zgodne z interesami Stanów Zjednoczonych. Po pierwszej nieprzychylnej reakcji na zamach stanu (zawieszenie stosunków dyplomatycznych oraz pomocy gospodarczej i wojskowej) dążono do poprawy stosunków z nowymi władzami. Od 1970 r. radykalnie zwiększono pomoc gospodarczą dla Panamy, a w latach największego kryzysu w rokowaniach wzrosła ona mniej więcej trzykrotnie, do poziomu 61,8 mln dolarów (1973 r.)[332]. Prezydent Nixon w przemówieniu poświęconym amerykańskiej polityce zagranicznej w latach 70. (3 maja 1973 r.) – w interesującej nas sprawie – uznał potrzebę nowego spojrzenia na problemy kanału i rozwoju stosunków panamsko-amerykańskich, a także – co ważne – wspomniał o prawnych aspiracjach Panamy[333].

Dla polityki wrogości istniały także przeszkody doktrynalne. Choć administracja Nixona nie ogłosiła odrębnego pakietu programów zagranicznych dla Ameryki Łacińskiej[334] – jak to uczyniono w okresie prezydentury Kennedy’ego – to proklamowana polityka „partnerstwa” miała zastosowanie i do tego regionu[335]. Było więc oczywiste, że stosunki z Panamą stały się jej sprawdzianem praktycznym, o skutkach nieograniczających się jedynie do tego kraju, ale mających zasięg regionalny. Dowodzi tego m.in. łatwość, z jaką udało się pozyskać Panamie solidarnościowe gesty ze strony rządów wielu państw latynoamerykańskich. Żądania Panamy były bowiem częścią procesu emancypacyjnego całej Ameryki Łacińskiej. Pozostało to zresztą aktualne i nieco później, po proklamowaniu tzw. polityki nowego dialogu[336] oraz w okresie rządów administracji J. Cartera.

Choć problemy Kanału Panamskiego były w centrum zainteresowania społecznego, to wiarygodność i zaufanie uzyskiwał Torrijos dzięki aktywnej polityce wewnętrznej. Rząd Torrijosa potrafił ponadto mobilizować społeczeństwo na rzecz poparcia swoich przedsięwzięć dyplomatycznych, uzyskując w ten sposób wrażenie, że robi absolutnie wszystko, co możliwe, by wynegocjować optymalny dla Panamy układ z USA; a nawet że w razie niepowodzenia będzie gotów sięgnąć po inne środki. Warto przytoczyć kilka jego wypowiedzi, zachowując – jak to tylko możliwe – niezwykłą prostotę języka (co dowodzi też, do kogo te słowa były głównie adresowane). W czasie zorganizowanego „tygodnia antyimperialistycznego” w 1971 r., przemawiając na Uniwersytecie Panamskim, wypowiedział komentowane później słowa: „Nie mając rozwiązania zadowalającego, zajdzie coś, co jest nieuniknione. Nastąpi eksplozja ludu panamskiego, samozapłon. Gwardii Narodowej pozostaną dwa wyjścia. Omarowi Torrijosowi na czele Gwardii pozostaną dwa wyjścia: albo pokierować ludem, albo rozgromić ten patriotyczny bunt ludu. Ja go nie rozgromię”[337]. Przy innej okazji przemawiał podobnie: „Omar Torrijos będzie wam towarzyszył i sześć tysięcy karabinów Gwardii Narodowej będzie broniło integralności i godności tego ludu, dlatego że kiedy naród rozpoczyna proces dekolonizacji, mogą zajść dwie rzeczy: albo skolonizuje się wszystko, albo muszą zabrać swój kolonialny baldachim”[338]. W Puerto Armuelles zapewniał: „W naszych negocjacjach ze Stanami Zjednoczonymi spotkacie nas stojących, nigdy na kolanach. Nigdy”[339]. Nie wahano się też przed próbami ośmieszenia USA w oczach społeczeństwa. Na przykład w 1977 r. zorganizowano manewry Gwardii Narodowej – bezpośrednio po manewrach sił amerykańskich w Strefie Kanału – pod wymowną nazwą „Oj, jaki strach”.

Choć Kanał Panamski związał bardzo silnie obydwa kraje, to jednak ze względu na różną ich pozycję w stosunkach międzynarodowych, potencjał gospodarczy i udział w gospodarce światowej, położenie geograficzne oraz interesy polityczne znaczenie tego szlaku międzyoceanicznego pozostawało dalece odmienne. Odmienność ta determinowała rzeczywiste różnice między nimi. To, co wspólne, można by bowiem sprowadzić jedynie do zapewnienia sprawnego funkcjonowania kanału, jego bezpieczeństwa i otwartości dla żeglugi. Jednak wyjście poza te cele oraz sposoby osiągania ich wszystkich wykazują już różnice. Mają więc one charakter i funkcjonalny, i instrumentalny. Strategiczno-militarne znaczenie Kanału Panamskiego dla Stanów Zjednoczonych wiąże się przede wszystkim z ich mocarstwową pozycją w świecie i nie ogranicza się jedynie do tejże w Ameryce Łacińskiej. Zupełnie odmienną rolę pełnił kanał dla Panamy. Trudno bowiem dopatrzeć się jakiegokolwiek jego znaczenia strategiczno-militarnego dla tego kraju[340]. Znajduje to wyraz także i w tym, że funkcją, jaką spełniał kanał dla Stanów Zjednoczonych, oceniano jako niezgodną z interesami narodowymi Panamy. Ponadto podporządkowanie się Stanom Zjednoczonym – w konsekwencji ich dominacji – uniemożliwiało rozwijanie w pełni otwartej na wszystkie kraje polityki zagranicznej. Dlatego pojawiły się dążenia do poszerzenia neutralizacji kanału o jego demilitaryzację, a także łącznego traktowania stawianych celów w rokowaniach z USA, razem z rozwijaniem niezależnej polityki zagranicznej jako całości[341]. Kolejnym instrumentem, ograniczającym strategiczne znaczenie kanału dla USA, miałaby być jego nacjonalizacja bądź przynajmniej współwłasność panamsko-amerykańska[342]. Trafnie więc zauważa C.E. González de la Rastra, iż interesom Panamy najbardziej odpowiada pozbawienie kanału walorów strategicznych i sprowadzenie jego roli wyłącznie do szlaku handlowego[343].

Druga z funkcji – gospodarcza – pozostawała wspólna dla obydwu stron. W rozbieżny jednak sposób widziano sposoby osiągania dochodów. Stany Zjednoczone były zainteresowane tanim kanałem. Wspominałem już o utrzymywaniu niskich opłat za tranzyt i w sumie niewielkich średnich dochodach (26 mln rocznie) z tego tytułu w okresie 50 lat funkcjonowania tego szlaku wodnego. Kalkulowano, że zyski bezpośrednie rządu USA wynosiły (do lat 1970–1971) około pół miliarda dolarów, a więc były niewysokie. Było to jednak celowe. Kanał Panamski w zamierzeniu miał przynosić przede wszystkim wysokie dochody pośrednie (głównie z tytułu oszczędności w transporcie morskim, gdyż większość statków – około 70% – przepływała z lub do portów USA). Ponadto niskie opłaty przysparzały korzyści całej gospodarce amerykańskiej. Dodać do tego należy oszczędności militarne, korzyści z tytułu zwolnień celnych dla instytucji rządowych i ich kontrahentów w Strefie oraz udogodnienia dla przedsiębiorstw prywatnych (polityka licencyjna, podatkowa itp.) działających w Strefie.

Zupełnie odmiennie widziano ten problem w Panamie. Choć trudno stwierdzić, że nieistotne były dochody pośrednie, to jednak korzyści z kanału upatrywano przede wszystkim w większych dochodach bezpośrednich. Dochody bezpośrednie, stanowiące dochody skarbu państwa, nie były oczywiście jedynymi korzyściami. Szacuje się, że około 1/3 dochodu narodowego brutto Panamy tworzono z wpływów – głównie pośrednich – osiąganych dzięki Kanałowi Panamskiemu[344]. Część ich pochodziła z eksportu do Strefy, zakupów w Panamie przez rezydentów Strefy oraz uposażeń pracowników panamskich zatrudnionych przez Kompanię Kanału i Zarząd Strefy. Szacunki te jednak muszą obejmować wszelkie inne źródła pomnażania dochodu narodowego w powiązaniu z istnieniem kanału w Panamie, jak przykładowo dzięki utworzonej w latach 1947–1948 strefie wolnocłowej w Colón[345]. W inny bowiem sposób trudno uzyskać sumę odpowiadającą 1/3 dochodu narodowego. Na początku lat 70. dochód narodowy brutto Panamy przekraczał 1 mld dolarów, gdy tymczasem wielkość dochodów bezpośrednich i pośrednich z samej Strefy kształtowała się na poziomie 170 mln[346]. Podobna zależność dotyczyła również panamskiej siły roboczej, przy czym w najmniejszym stopniu odnosiło się to do zatrudnionych w Strefie[347]. Kanał Panamski miał więc kolosalny wpływ na rozwój gospodarki panamskiej. Dlatego też rozbieżność interesów obu stron dotyczyła zarówno koncepcji „taniego kanału”, jak i możliwości uprawiania protekcjonizmu wobec własnych przedsiębiorstw przez tę ze stron, która władała tym obszarem.

4 Traktaty Torrijos–Carter

27 stycznia 1971 r. w Departamencie Stanu odbyło się pierwsze spotkanie panamskiego ambasadora José Antonia de la Ossy z delegacją USA, której ponownie przewodniczył Robert B. Anderson. Był to formalnie początek ponadsześcioletnich, niezwykle trudnych rokowań, niepozbawionych momentów krytycznych. Panama przedstawiła w nich dalej idące żądania niż w poprzednich rokowaniach. W Stanach Zjednoczonych, w tym w Kongresie, silna była opozycja wobec nowego porozumienia z Panamą. Administracje Nixona, Forda i Cartera – w znacznie większym stopniu niż rząd Torrijosa – spotkały się z krytyką za czynione ustępstwa. Stąd też towarzyszące negocjacjom trudności nie wynikały jedynie z rozbieżnych stanowisk dwóch stron. Dyplomacja panamska – w przeciwieństwie do lat 60. – tym razem pierwsza przedstawiła dokument będący rozwinięciem tematycznym w sprawie nowego traktatu o kanale ze śluzami. Wnioskowała o spełnienie następujących jej postulatów:

1. Czas obowiązywania układu powinien być ściśle określony i w żaden sposób nie może być oparty na zasadzie wieczności.

2. Suwerenność efektywna i całkowita jurysdykcja nad obszarem Strefy (!) będzie należeć do Panamy. Suwerenność w żaden sposób nie może być wykonywana przez USA.

3. Stanom Zjednoczonym zostaną przyznane ściśle określone prawa administrowania kanałem i korzystania z wydzielonego pasa ziemi. W zakresie tego prawa USA będą mogły utrzymać przydatny dla żeglugi kanał, regulować tranzyt i ustalać opłaty, zatrudniać pracowników i określać wysokość ich poborów. Ponadto będą mogły świadczyć inne usługi, jak pomoc nawigacyjna, prace inżynierskie niezbędne do prawidłowego funkcjonowania kanału, utrzymanie mostów, wewnętrzny transport, służba sanitarno-szpitalna. Pozostałe usługi, w tym przede wszystkim o charakterze komercyjnym (dystrybucja wody, energii elektrycznej, transport publiczny, poczta, kolej, remonty statków, sprzedaż paliw i innych artykułów), będą należały do Panamy. Swoje uprawnienia Stany Zjednoczone będą wykonywały przez powołaną przez siebie instytucję, w której Panama będzie miała zapewnioną reprezentację. Polityka zatrudnienia będzie polegała na wykorzystaniu w pierwszej kolejności panamskiej siły roboczej (nie mniej niż 85% ogółu zatrudnionych).

4. W zakresie ochrony kanału i jego instalacji (nie użyto pojęcia „obrona”) obydwie strony podejmą wspólne działania. Będą one polegały na wyodrębnieniu specjalnych obszarów, liczby personelu oraz określonym rodzaju środków (uzbrojenia). Udział Gwardii Narodowej w ochronie kanału będzie taki, jak określi to rząd Panamy.

5. Panama otrzyma jednorazową kwotę bezpośrednio po wejściu w życie układu; ponadto będzie otrzymywała roczną kwotę z tytułu dzierżawy ziemi i wód i roczną sumę obliczaną od tony statku przepływającego przez kanał. Korzyści pośrednie będą wynikały z wykorzystania w głównej mierze panamskiej siły roboczej, zwolnienia statków panamskich od opłat za tranzyt i prowadzenia na terenie Strefy działalności handlowej.

6. Stany Zjednoczone będą korzystały jedynie ze zwolnień celnych w odniesieniu do importu sprzętu, maszyn i materiałów niezbędnych dla funkcjonowania kanału. Będą też mogły swobodnie dysponować zyskiem z tytułu opłat tranzytowych.

7. Panama ogłosi neutralność kanału.

8. Rozbieżności dotyczące interpretacji i stosowania układu będą podlegały arbitrażowi międzynarodowemu[348].

Był to w sumie zakres zmian daleko idących i różniących się istotnie od stanowiska USA. Już w czasie pierwszego spotkania ambasador Anderson zaznaczył, iż Stanom Zjednoczonym będzie niezmiernie trudno zaakceptować całkowitą likwidację Strefy Kanału w takiej postaci, w jakiej istnieje, a także zrezygnować faktycznie z praw suwerennych i scedować je Panamie[349]. Co ciekawe, USA w dalszym ciągu były zainteresowane budową kanału na poziomie morza i traktowano to jako jeden z podstawowych punktów rokowań. We wstępnych propozycjach Stany Zjednoczone zmierzały do zawarcia układu na 50 lat z możliwością przedłużenia tego terminu. Pragnęły zachować około 2/3 obszaru Strefy Kanału wraz z częścią praw jurysdykcyjnych, w tym własną policję i sądownictwo. Ich prawa miały dotyczyć utrzymania Kanału Panamskiego, z możliwością jego rozbudowy lub wybudowania nowego kanału. Niezmienne też było stanowisko w kwestii obrony, w tym swobodnego korzystania z przyznanego im do tych celów obszaru. Strona amerykańska nie wspominała jednak nic o udziale Panamy w administrowaniu kanałem, co było istotną różnicą[350].

Ambasador de la Ossa, komentując propozycje amerykańskie, nazwał je dążeniem do utrzymania status quo anachronicznego układu z 1903 r.[351] Niewiele więc w tamtym czasie zapowiadało możliwość porozumienia. Jeszcze w marcu 1972 r. nie można było znaleźć żadnych punktów wspólnych, a także zdecydować się na konkretny podstawowy temat do dalszych dyskusji[352]. Oznaczało to w praktyce zawieszenie negocjacji. Minister Tack potwierdził zasadniczą rozbieżność między stronami („podstawowe punkty pozycji panamskiej ze stycznia 1971 r. były nie do zaakceptowania przez Stany Zjednoczone oraz podstawowe punkty propozycji amerykańskiej z grudnia 1971 r. były nie do zaakceptowania przez Panamę”[353]). W Panamie stale informowano społeczeństwo o stanie negocjacji. Dobrym przykładem było wystąpienie Jorge Illueki w Uniwersytecie Panamskim[354]. Był to rodzaj swoistej presji na USA, gdyż wskutek takiego oświadczenia musiały nasilić się nastroje antyamerykańskie w Panamie. Wkrótce też (marzec 1973 r.) Panama doprowadziła do zwołania wspomnianego już posiedzenia Rady Bezpieczeństwa, usiłując wywrzeć kolejny nacisk na administrację Nixona[355]. Jednak w czasie samego posiedzenia Rady w Panamie ambasador John Scali w ogólnych ramach podtrzymał stanowisko Departamentu Stanu. Dopiero w lutym 1974 r. sekretarz stanu Henry Kissinger i minister Tack podpisali tzw. Wspólną zapowiedź o zasadach przyszłego układu[356]. Deklaracja składała się z ośmiu punktów. Stwierdzono, iż układ z 1903 r. wraz z poprawkami będzie anulowany, zostanie wyeliminowana zasada wieczności na rzecz ścisłego określenia terminu wygaśnięcia traktatu, jurysdykcja Stanów Zjednoczonych na terytorium Panamy zostanie szybko zakończona, a obszar, na którym znajduje się kanał – nie wymieniono Strefy Kanału – zostanie poddany jurysdykcji panamskiej, udział Panamy w zyskach będzie równy i sprawiedliwy oraz będzie ona uczestniczyć w administracji, ochronie i obronie kanału, a z chwilą wygaśnięcia traktatu przejmie całkowitą odpowiedzialność za funkcjonowanie tego szlaku wodnego. Zgodzono się także na ewentualne przeprowadzenie prac zwiększających zdolność tranzytową kanału[357]. Pominięto już zupełnie kwestię budowy kanału na poziomie morza. Stanowiło to podstawę pewnej koncepcji przyszłego traktatu. Był wyraźny postęp. W Panamie dokument ten potraktowano również jako ustępstwo wobec USA i rezygnację z niektórych celów dyplomacji panamskiej. Hugo Víctor, oceniając całość negocjacji, doszedł do wniosku, iż Panama w swojej polityce zagranicznej dokonała zwrotu w latach 1972–1973, rezygnując z „linii ludowej” i godząc się z „linią Johnsona”, znakomicie widoczną w projektach z 1967 r.[358]

Okres pomiędzy wydaniem oświadczenia Tack–Kissinger a podpisaniem traktatów był jednak długi, pełen trudnych chwil i przerw w rokowaniach. Opóźnienia, jakie towarzyszyły rozmowom, wynikały także z kryzysu wewnętrznego w Stanach Zjednoczonych. Afera Watergate, dymisja prezydenta Nixona oraz przejściowa prezydentura Forda nie sprzyjały ich harmonijnemu przebiegowi. Dlatego wybory prezydenckie w Stanach Zjednoczonych w 1976 r. i zwycięstwo w nich Jimmy’ego Cartera były elementem stabilizującym. Jak wspomina Rómulo Bethancourt, Torrijos nie wierzył zbytnio w osiągnięcie porozumienia z republikanami[359]. Także i w USA negocjacje nie były postrzegane bezkrytycznie. Zdecydowanie wrogie nastawienie prezentowali zonians. Sprzeciwy odżyły w szczególności po ogłoszeniu deklaracji Tack–Kissinger. W marcu 1975 r. senator Strom Thurmond, przy poparciu 36 innych senatorów (w tym 18 republikanów), złożył projekt rezolucji, w której żądano utrzymania suwerenności Stanów Zjednoczonych nad Strefą Kanału. Wezwano rząd do ochrony praw suwerennych i jurysdykcji nad Strefą Kanału oraz niedokonywania żadnej cesji jej obszaru[360]. Podobne projekty zgłaszano także w Izbie Reprezentantów. Chociaż w tych przypadkach skończyło się na projektach, dyskusjach i przesłuchaniach w podkomitetach, to jednak udało się opozycji przeforsować tzw. poprawkę Snydera. Republikański kongresmen Gene Snyder złożył projekt poprawki do budżetu Departamentu Stanu na 1976 r., przyjęty następnie przez Izbę. Zakazywano w niej wykorzystywania funduszy Departamentu w negocjacjach zmierzających do przekazania lub zrzeczenia się jakichkolwiek praw USA w Strefie Kanału. Senat co prawda poprawkę Snydera odrzucił, ale wypracowanie kompromisowego stanowiska nie było łatwe. Pierwsza wersja przedstawiona przez wspólną komisję izb przewidywała, iż w nowym układzie powinny być zagwarantowane żywotne interesy USA w zakresie utrzymania, eksploatowania i obrony kanału. Z kolei Izba ją odrzuciła (197:203). Dopiero po zmianie słów „Kanał Panamski” na „Strefę Kanału” możliwe było podjęcie identycznych uchwał przez Senat i Izbę Reprezentantów[361]. W następnym roku Snyder w podobny sposób usiłował przeszkodzić w rokowaniach, a w 1977 r. jego śladem poszedł członek Izby Reprezentantów Robert K. Dornan (R). W kwietniu 1975 r. rady obywateli amerykańskiej społeczności w Strefie Kanału wydały petycję do Kongresu, wzywając go, „aby bacznie śledził jakiekolwiek koncesje, które mogłyby być dołączone w momencie podpisania lub ratyfikowania traktatu. Żywotna droga morska i Strefa Kanału, która ją otacza, są zbyt ważne dla Stanów Zjednoczonych i handlu międzynarodowego, by zostały szybko scedowane jako polityczny zastaw, aby uniemożliwić jakiemuś dyktatorowi spełnienie jego publicznych pogróżek o przemocy”[362]. Zdecydowanie przeciwny krótkiemu okresowi obowiązywania układu był Departament Obrony. Sekretarz obrony James Schlesinger uważał, iż Stany Zjednoczone powinny zatrzymać instalacje wojskowe w Panamie przez co najmniej 50 lat. Na tym tle istniała istotna różnica zdań z Departamentem Stanu, który był już skłonny uznać propozycję Panamy o czasie trwania traktatu. Przełamanie tego, na korzyść Departamentu Stanu, nastąpiło po wizycie w Panamie (wrzesień 1975 r.) generała George’a Browna, szefa Połączonego Komitetu Szefów Sztabów, Williama D. Rogersa, zastępcy sekretarza stanu, i innych osób[363].

Wszystkie te wydarzenia, towarzyszące rokowaniom, dawały zarazem podstawę do przypuszczeń, iż proces ratyfikacyjny nowego układu będzie w Stanach Zjednoczonych niezwykle trudny. Wywoływały też określone reakcje w samej Panamie. Uchwalenie przez Izbę poprawki Snydera spowodowało w Panamie masowe protesty[364]. Komentowano i uważnie śledzono nie tylko to, co dzieje się w Kongresie, ale także każdą wypowiedź publiczną, w szczególności Kissingera i Bunkera. W głośnym wywiadzie, jakiego udzielił Torrijos zaprzyjaźnionemu pisarzowi Gabrielowi Garcii Marquezowi, zagroził on użyciem przemocy, „by zerwać anachroniczną strukturę kolonialną enklawy kanału”[365]. Rządowi udzieliło poparcia nie tylko Zgromadzenie Narodowe, ale także kościoły. Konferencja Episkopatu Panamskiego, Kościół metodystów i kongregacje hebrajskie w Panamie wydały oświadczenia solidarnościowe. Podobnie wypowiedział się także Kościół katolicki w Stanach Zjednoczonych[366]. Panama spotkała się z wyrazami solidarności krajów Ameryki Łacińskiej. Także i w owym krytycznym dla rokowań okresie uchwalono wspomniane rezolucje Zgromadzenia Ogólnego OPA. Waszyngton nie mógł tego ignorować. W maju 1975 r. sekretarz stanu Kissinger składał w czasie obrad Zgromadzenia OPA sprawozdanie z przebiegu negocjacji, a prezydent Ford zaprosił niektórych uczestników obrad do Białego Domu, gdzie poruszano także kwestię stosunków panamsko-amerykańskich[367].

Przedłużające się negocjacje, wiele krytycznych momentów, przerw, siłą rzeczy musiały wywołać w Panamie stan rosnącego napięcia. Doskonale ilustrują go słowa nowego ministra spraw zagranicznych Panamy Aquilina Boyda, wypowiedziane na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ w 1976 r.: „My, Panamczycy, pytamy siebie, do jakiego momentu istnieje wiarygodność słów sekretarza stanu, kiedy wyraża on swoje przejęcie problemami światowymi innych obszarów i wykazuje wielką aktywność dyplomatyczną na południu Afryki w celu osiągnięcia tego, by mniejszość zaakceptowała zasadę niedyskryminacji i równości politycznej dla wszystkich mieszkańców Rodezji, a w tym samym czasie jemu wydaje się trudne do osiągnięcia to, dzięki czemu można by uniknąć sparaliżowania całej działalności dyplomatycznej w celu rozwiązania podobnych problemów w Panamie”[368]. Zwycięstwo Jimmy’ego Cartera było nową szansą dla powodzenia negocjacji, tym bardziej iż ostatnie miesiące prezydentury Forda niewiele zmieniły. Co prawda Gerald Ford pokonał Ronalda Reagana, zdecydowanego przeciwnika podpisania nowego traktatu[369], ale do programu konwencji republikanów włączono ważny fragment, krępujący w istocie prezydenta: „W jakichkolwiek rozmowach z Panamą negocjacje, jakie prowadzą USA, nie mogą polegać na scedowaniu, pomniejszeniu, zastawieniu, sprzedaniu lub przeniesieniu jakichkolwiek praw, władzy, zwierzchnictwa, jurysdykcji, terytorium lub własności, które są potrzebne do ochrony i bezpieczeństwa Stanów Zjednoczonych i całej zachodniej półkuli”[370]. W licznych wypowiedziach przedwyborczych Cartera znalazły się również akcenty o niezbywalności praw Stanów Zjednoczonych; mimo to różnica podejścia do rokowań była widoczna. Carter zajmował raczej stanowisko pasywne, unikając nazbyt częstych deklaracji, a jeśli je wypowiadał, to głównie dla potrzeb walki wyborczej[371].

Nowa administracja dysponowała dwoma praktycznymi argumentami dla szybszego zakończenia rozmów: przewagą w Senacie oraz poparciem wielkiego biznesu zainteresowanego nowymi możliwościami ekspansji w Ameryce Łacińskiej, jakie niewątpliwie otwierały się po rozwiązaniu jednego z najważniejszych problemów politycznych zachodniej półkuli w latach 70.[372] Dla prezydenta elekta problem Kanału Panamskiego stał się też szybko jednym z ważniejszych celów dyplomatycznych. Uregulowanie stosunków z małym krajem mogło zdecydowanie wpłynąć na poprawę stosunków z całą Ameryką Łacińską. Także i sekretarz stanu C. Vance uważał, że traktat powinien być definitywnie zawarty w 1977 r.[373] W istocie też rokowania z administracją Cartera trwały krótko. Już w styczniu 1977 r. sekretarz stanu Cyrus Vance spotkał się z przedstawicielami Panamy[374]. Strona amerykańska zaproponowała zawarcie odrębnego układu o obronie i neutralności kanału, co po pewnych wahaniach zostało przyjęte przez Panamę, ale pod warunkiem zwrócenia portów Balboa i Cristobal, Kolei Panamskiej, wzgórza Ancón i innych obiektów wojskowych. W czerwcu przystąpiono do omawiania ostatniej grupy zagadnień o charakterze ekonomicznym, które Panama celowo pozostawiała na sam koniec negocjacji. Żądała wypłacenia wysokiego jednorazowego odszkodowania. Przyjęto rozwiązanie kompromisowe o przyznaniu jej kilkuset milionów tytułem pożyczek i pomocy bezzwrotnej. 11 sierpnia 1977 r. zakomunikowano o zakończeniu negocjacji, chociaż prace redakcyjne trwały bez mała do ostatnich chwil przed podpisaniem traktatów[375].

4.1 Podpisanie umów

7 września 1977 r. w siedzibie Organizacji Państw Amerykańskich w Waszyngtonie, w obecności przedstawicieli 26 państw amerykańskich, w tym wielu szefów rządów, generał Omar Torrijos i prezydent Jimmy Carter podpisali pakiet dokumentów: Traktat o Kanale Panamskim wraz z aneksem o procedurze zaprzestania lub przekazania czynności wykonywanych przez Kompanię Kanału Panamskiego i Zarząd Strefy Kanału oraz wykazem funkcji, które będzie mogła wypełniać Komisja Kanału Panamskiego; z protokołem uzgodnień do Traktatu o Kanale Panamskim; z porozumieniem w celu wykonania art. III Traktatu o Kanale Panamskim i porozumieniem w celu wykonania art. IV Traktatu o Kanale Panamskim; a także Traktat o trwałej neutralności i funkcjonowaniu Kanału Panamskiego wraz z aneksami i protokołem do niego.