Spis treści

- Wprowadzenie

- Rozdział 1 Opodatkowanie a przepływy kapitału między państwami

- 1.1. Optymalne opodatkowanie kapitału w kraju małym

- 1.2. Optymalne opodatkowanie kapitału w kraju dużym

- 1.3. Rozszerzenia teorii międzynarodowego optymalnego opodatkowania kapitału

- 1.4. Badania wpływu opodatkowania na napływ kapitału

- 1.5. Podsumowanie

- Rozdział 2 Unikanie podwójnego opodatkowania międzynarodowego

- 2.1. Teoria unikania podwójnego opodatkowania kapitału

- 2.2. Badania empiryczne reguł unikania podwójnego opodatkowania

- 2.3. Podsumowanie

- Rozdział 3 Wpływ konkurencji podatkowej na opodatkowanie międzynarodowe

- 3.1. Teoria międzynarodowej konkurencji podatkowej

- 3.2. Konkurencja podatkowa zgodnie z nową geografią ekonomiczną

- 3.3. Badania konkurencji podatkowej

- 3.4. Podsumowanie

- Rozdział 4 Opodatkowanie międzynarodowe innych podstaw opodatkowania

- 4.1. Opodatkowanie pracy

- 4.2. Opodatkowanie konsumpcji

- 4.3. Podsumowanie

- Rozdział 5 Międzynarodowe unikanie opodatkowania

- 5.1. Unikanie opodatkowania w skali międzynarodowej

- 5.2. Metody unikania opodatkowania

- 5.3. Badania międzynarodowego unikania opodatkowania

- 5.4. Zwalczanie unikania opodatkowania

- 5.5. Podsumowanie

- Rozdział 6 Weryfikacja wybranych teorii opodatkowania międzynarodowego w okresie kryzysu w państwach Unii Europejskiej

- 6.1. Zmiany wzorców konkurencji podatkowej o kapitał podczas kryzysu finansowego

- 6.2. Zmiany opodatkowania pracy i konsumpcji w czasie kryzysu finansowego

- 6.3. Podsumowanie

- Zakończenie

- Bibliografia

Wszystkie rozdziały dostępne w pełnej wersji książki.

Copyright © by Difin SA

Warszawa 2013

Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo.

Wydanie pierwsze

Recenzje publikacji zostały dofinansowane przez Uniwersytet Warszawski ze środków na badania statutowe.

Recenzja wydawnicza:

prof. nadzw. dr hab. Sławomir I. Bukowski

dr Konrad Walczyk

Redaktor prowadzący:

Tomasz Serafin

Korekta:

Anna Krasucka

Projekt okładki:

Edit sp. z o.o., Magdalena Giera

Wskazówki dla bibliotekarzy: zarządzanie, finanse, rachunkowość, ekonomia

ISBN 978-83-7641-929-9

Difin SA

Warszawa 2013

00-768 Warszawa, ul. F. Kostrzewskiego 1

tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62, fax 22 841 98 91

www.difin.pl

Księgarnie internetowe Difin: www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl

Skład i łamanie: Edit sp. z o.o., www.edit.net.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Wprowadzenie

Otwarcie gospodarek i powiązana z tym liberalizacja przepływów czynników produkcji zmienia warunki ich opodatkowania. Powstaje zatem pytanie o właściwy sposób opodatkowania transakcji zagranicznych. Prowadzi to przede wszystkim do sformułowania optymalnych zasad opodatkowania, to jest takich, które nie powodują zniekształceń w międzynarodowej alokacji czynników produkcji lub, w innym wariancie, maksymalizują dobrobyt danego kraju mierzony użytecznością jego mieszkańców lub dochodami uzyskiwanymi przez rezydentów i państwo. Tradycyjnie zasady optymalnego opodatkowania są wyprowadzone przy założeniu braku asymetrii informacji między administracją podatkową a podatnikami. W praktyce jednak, właśnie z uwagi na asymetrię informacji, optymalne zasady opodatkowania nie są w praktyce stosowane. W efekcie rodzi to dwa inne problemy: na poziomie mikroekonomicznym – podwójne opodatkowania tych samych podstaw opodatkowania, wymagające zastosowania metod unikania podwójnego opodatkowania, zaś na poziomie makroekonomicznym – pojawienie się konkurencji podatkowej o mobilne czynniki produkcji.

Zarysowane zagadnienia powodują, że ekonomia opodatkowania międzynarodowego dzieli się na cztery podstawowe obszary tematyczne, to jest:

- teorię międzynarodowego optymalnego opodatkowania, koncentrującą się na określeniu wpływu podatków na przepływy środków produkcji między krajami^1, zapewniające prawidłową alokację czynników produkcji (z punktu widzenia z góry określonego kryterium);

- teorię unikania podwójnego opodatkowania kapitału, której celem jest ustalenie reguł łagodzenia zbiegu obowiązków podatkowych lub zapewnienia przynajmniej minimalnego poziomu wymiany informacji o zagranicznych zobowiązaniach podatkowych;

- teorię międzynarodowej konkurencji podatkowej, obejmującą analizę dynamicznych relacji, jakie wywierają na siebie systemy podatkowe w wyniku opodatkowania tych samych czynników produkcji oraz

- międzynarodowe unikanie opodatkowania, związane z legalnymi sposobami zmniejszenia obciążenia podatkowego, które jednak postrzegane są jako niekorzystne dla budżetów poszczególnych państw.

Pierwsza grupa zagadnień opisuje stan statyczny i rozważa, jak dany typ podatku oddziałuje na gospodarkę danego kraju, niezależnie od systemów podatkowych występujących za granicą lub przy założeniu ich niezmienności. Charakterystyczne cechy tej grupy teorii ekonomicznych to: brak efektów zewnętrznych (pozacenowych efektów wynikających z asymetrii informacji), normatywny cel analizy – określenie, jak powinno wyglądać najlepsze opodatkowanie z punktu widzenia jakiegoś kryterium, pominięcie kwestii dostarczania dóbr publicznych oraz pominięcie dynamicznych (strategicznych) relacji między różnymi jurysdykcjami, które polegają na zmianach opodatkowania w reakcji na zachowania innych krajów.

Z różnych możliwych podstaw opodatkowania najlepiej opracowana w literaturze ekonomicznej jest teoria międzynarodowego opodatkowania kapitału^2. Teoria ta jest relatywnie prosta, bowiem nie wymaga modelowania skomplikowanych relacji popytu i podaży, tak jak na przykład teorie dotyczące optymalnego opodatkowania konsumpcji czy pracy. Niestety rozwiązania stosowane w praktyce często nie pokrywają się z postulatami sformułowanymi na gruncie tej teorii. Powoduje to znaczące zainteresowanie wyjaśnieniem przyczyn występowania takich różnic. Wydaje się, że ich znaczną część można przypisać zbyt restrykcyjnym założeniom przyjmowanym w tradycyjnej teorii opodatkowania międzynarodowego, zwłaszcza dotyczącym posiadania przez administrację podatkową wiedzy o dochodach realizowanych przez krajowych podatników za granicą.

Uwzględnienie dynamicznych relacji między krajem i zagranicą obejmuje teoria unikania podwójnego opodatkowania. Stanowi ona rozwinięcie teorii międzynarodowego optymalnego opodatkowania o interakcje zachodzące między różnymi systemami podatkowymi. Podobnie jak poprzednio, nie bierze się w niej pod uwagę istnienia efektów zewnętrznych, co odróżnia tę grupę modeli od teorii konkurencji podatkowej. Częściowo nacisk położony jest w niej na określenie najlepszych w danych warunkach metod unikania podwójnego opodatkowania, nawet za cenę odstępstwa od optymalnej alokacji czynników produkcji. Ten ostatni wniosek ilustrują warunki optymalnego opodatkowania, będące konsekwencją zastosowania podstawowych metod unikania podwójnego opodatkowania stosowanych w umowach międzynarodowych. Wspomniane warunki prowadzą do wniosku, że optymalne opodatkowanie kapitału dla kraju małego, stosującego kredyt podatkowy lub wyłączenie z opodatkowania, czyli dwie najbardziej popularne metody unikania podwójnego opodatkowania, powinno być zerowe. Oznacza to, że zastosowanie metod unikania opodatkowania przy utrzymaniu pozytywnego opodatkowania zawsze powoduje zniekształcenia alokacyjne, a zatem nieefektywność produkcji^3.

Konkurencja podatkowa obejmuje wpływ obcych systemów podatkowych na gospodarkę i system podatkowy danego kraju, przy założeniu występowania efektów zewnętrznych, zazwyczaj negatywnych^4 (takich, jak ucieczka mobilnych czynników produkcji za granicę), choć czasem również pozytywnych (w postaci wzrostu produktywności, wynikającego z koncentracji czynników produkcji w pewnych lokalizacjach). Celem analizy międzynarodowej konkurencji podatkowej jest: po pierwsze ustalenie kierunku zmian podatkowych w wyniku oddziaływania konkurencji podatkowej (tzw. analiza pozytywna prowadząca do ustalenia, czy stopy opodatkowania spadają, czy wzrastają w wyniku konkurencji podatkowej), a po drugie sformułowanie zaleceń mających na celu przezwyciężenie skutków konkurencji, np. przez jakąś formę międzynarodowej koordynacji podatkowej (w wersji ekstremalnej prowadzącej do harmonizacji^5, to znaczy ujednolicenia systemów podatkowych). Kluczowym problemem, który próbuje się rozwiązać, jest zapewnienie prawidłowej wysokości dostarczanych przez państwo dóbr publicznych. Cechą charakterystyczną tego podejścia od strony metodologicznej jest występowanie strategicznych reakcji krajów na rozwiązania podatkowe stosowane u konkurentów, typowych dla teorii gier.

Modelowanie konkurencji podatkowej jest dużo trudniejsze niż określenie zasad optymalnego opodatkowania, z uwagi na współzależność różnych podatków, odmienne cele poszczególnych krajów, czy możliwość stosowania retorsji^6. Na płaszczyźnie teoretycznej nie ma zgody, czy konkurencja podatkowa jest zjawiskiem korzystnym, czy też stanowi szkodliwy artefakt, wynikający z negatywnych efektów zewnętrznych opodatkowania. Dostrzegający głównie negatywne aspekty konkurencji podatkowej uzasadniają polityczne tendencje do ujednolicania podatków (harmonizacji) na poziomie ponadnarodowym, na przykład ogólnoeuropejskim, podczas gdy ich adwersarze bronią autonomii jurysdykcji krajowych. Spór ten nadaje dodatkowy – polityczny wymiar – prowadzonej debacie podatkowej. Polityczny aspekt pojawia się też w analizie unikania opodatkowania, gdyż rządy starają się proceder ten ograniczyć, chroniąc się przed erozją posiadanych podstaw opodatkowania.

Uzupełnieniem teorii dotyczących kapitału jest zainteresowanie międzynarodowym optymalnym opodatkowaniem oraz konkurencją o inne czynniki produkcji, takie jak tzw. praca mobilna lub transgraniczna sprzedaż towarów (dóbr^7). Pierwsza grupa zagadnień stanowi jeden z najmłodszych kierunków badawczych w ekonomii opodatkowania międzynarodowego, którego znaczenie wzrosło dopiero w wyniku pogłębienia się integracji gospodarczej na świecie i poprawy mobilności siły roboczej. Druga grupa, czyli teoria międzynarodowego opodatkowania dóbr konsumpcyjnych (towarów), jest z kolei bardziej zróżnicowana teoretycznie, co po części wynika z dłuższej historii badań w tym zakresie (część tej teorii, związana z optymalnym opodatkowaniem, jest dużo starsza i wywodzi się bezpośrednio z teorii optymalnego opodatkowania dóbr wewnątrz jednego kraju), podczas gdy odpowiednia część dotycząca konkurencji podatkowej jest rozwinięta relatywnie słabo. Zasadnicze kwestie, jakie są rozważane w tej ostatniej, to wybór sposobu opodatkowania (według kraju pochodzenia lub kraju przeznaczenia) oraz analiza sposobów i konsekwencji harmonizacji opodatkowania pośredniego.

Różne reguły opodatkowania w poszczególnych krajach i stosowane metody unikania podwójnego opodatkowania skłaniają podmioty prywatne do zmniejszenia swych obciążeń podatkowych przez wykorzystanie takich rozwiązań, jak: umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, raje podatkowe, przerzucanie dochodów za pomocą cen transferowych czy zmiany rezydencji podatkowej. W ten sposób pojawia się potrzeba opisania, wytłumaczenia, a niekiedy też przeciwdziałania takim zjawiskom, jak unikanie i uchylanie się od opodatkowania, przez zastosowanie podmiotów i regulacji zagranicznych. Należy podkreślić, że ta ostatnia grupa zagadnień zorientowana jest ściśle na analizę mikroekonomiczną, opisując zachowania podatników, a w niewielkim zakresie na moderujące je regulacje i polityki. Z metodologicznego punktu widzenia wprowadza to do analiz strategiczne zachowania podatników, którzy aktywnie reagują na przyjęte zasady opodatkowania. Należy dodać, że sposoby unikania opodatkowania modyfikują zarówno optymalne zasady opodatkowania, jak też sam przebieg konkurencji podatkowej, bardzo komplikując rozważania teoretyczne i eliminując niektóre z prostych rozwiązań podatkowych sugerowanych przez przedstawione wcześniej teorie ekonomiczne. Podstawowe zagadnienia z tej grupy dotyczą: wykorzystania rajów podatkowych, nabywania umownych korzyści, stosowania cen transferowych oraz nadmiernego zadłużenia w celu ograniczenia ciężaru podatkowego. Najważniejszym podmiotem rozważań jest tutaj przedsiębiorstwo międzynarodowe z filiami^8 zagranicznymi.

Kilka słów należy poświęcić na wskazanie tematów, które niniejsza praca świadomie pomija lub tylko je sygnalizuje. W szczególności nie jest tutaj rozważana teoria ceł, ani opodatkowanie handlu międzynarodowego, które stanowią część teorii wymiany międzynarodowej lub inaczej teorii handlu zagranicznego. Mimo to należy podkreślić wysoką zbieżność wniosków uzyskanych w tej teorii, do otrzymywanych przez ekonomię opodatkowania. Pominięte są też kwestie niepodatkowych determinantów bezpośrednich inwestycji zagranicznych, ponieważ analiza w tym zakresie koncentruje się wyłącznie na wpływie opodatkowania międzynarodowego na strukturę, lokalizację i wielkość inwestycji^9. Nie jest też przedmiotem niniejszej pracy teoria integracji gospodarczej, ani konkurencja podatkowa w państwach federalnych, między różnymi ośrodkami władzy czy szczeblami administracji terytorialnej, mimo że wnioski z niej mogą być w pewnym stopniu wykorzystane także w aspekcie międzynarodowym^10. Jedynie marginalnie potraktowano konkurencję w zakresie redystrybucyjnej roli opodatkowania, zwłaszcza w zbiegu z wyborem politycznym, gdyż dotyczy ona w głównej mierze wydatków, a nie podatków. Podobnie zrezygnowano ze szczegółowego prezentowania teorii opodatkowania wyprowadzonych dla gospodarki zamkniętej, które mogą zawierać element międzynarodowy, jeżeli nie zmienia to istotnie wniosków uzyskanych dla gospodarki zamkniętej. Dotyczy to na przykład, teorii optymalnego opodatkowania dóbr, mimo że stanowi ona podstawę rozważań o optymalnym opodatkowaniu międzynarodowym, teorii optymalnego opodatkowania dochodów, czy wpływu podatków międzynarodowych na strukturę wewnętrznego finansowania przedsiębiorstw (np. potwierdzenia hipotezy Modiglianiego-Millera o optymalnej strukturze finansowania przedsiębiorstw przy występowaniu opodatkowania międzynarodowego, zamiast opodatkowania krajowego)11. Analiza pomija też problem opodatkowania międzynarodowego w krajach rozwijających się, w których liberalizacja handlu prowadzi do spadku dochodów z ceł, a wprowadzenie w zamian podatku od wartości dodanej może spowodować ekspansję gospodarki nielegalnej [Keen, 2008; Boadway, Sato, 2009]. Dotyczy to też użycia podatków do pokrycia kosztów wykształcenia emigrantów przez kraj ich pochodzenia.

Podstawowym celem niniejszej pracy jest synteza istniejących badań międzynarodowych w zakresie objętych wymienionymi zagadnieniami tak, aby można było ustalić najbardziej perspektywiczne koncepcje, pomocne przy: ustaleniu optymalnego opodatkowania międzynarodowego oraz zniwelowaniu negatywnych konsekwencji konkurencji podatkowej i unikania opodatkowania. Główny nacisk położony został na opodatkowanie kapitału, którego ekonomiczna teoria jest najlepiej rozwinięta, z wykorzystaniem pobocznych rozważań związanych z opodatkowaniem pracy i konsumpcji. Osiągnięte wnioski pozwalają na weryfikację kilku hipotez, przedstawionych poniżej, mających istotne znaczenie dla modelowania zagadnienia opodatkowania międzynarodowego.

Po pierwsze, ani teoria optymalnego opodatkowania, ani teoria konkurencji podatkowej nie mogą prawidłowo odzwierciedlać rzeczywistości, jeśli nie uwzględni się w nich występowania zjawiska unikania opodatkowania.

Po drugie, modele obejmujące tylko pojedyncze podatki nie opisują rzeczywistej konkurencji między krajami i nie mogą jednoznacznie potwierdzić lub zaprzeczyć istnieniu takich zjawisk, jak niedostateczna lub nadmierna podaż dóbr publicznych z powodu stosowania zbyt niskiego opodatkowania. Z tego powodu najlepiej, aby modele obejmowały przynajmniej trzy podstawowe rodzaje podatków (od kapitału, pracy i konsumpcji), a także, o ile to możliwe, uwzględniły sposób finansowania zadłużenia.

Po trzecie, kryzys finansowy w Unii Europejskiej osłabia oddziaływanie tradycyjnej konkurencji podatkowej i to pomimo odpływu kapitału z krajów o niskim opodatkowaniu do krajów o opodatkowaniu wysokim (umownie z peryferii do centrum). Dlatego obserwowane zmiany powinny być w większym stopniu zgodne z przewidywaniami konkurencji podatkowej opisanej przez nową geografię ekonomiczną.

Rozważania prezentowane w rozdziale 1 rozpoczyna opis teorii optymalnego opodatkowania międzynarodowych dochodów kapitałowych. Najpierw omawiana jest sytuacja kraju małego, a następnie dużego, to znaczy takiego, który ma wpływ na światową stopę zwrotu z kapitału. W dalszej kolejności zaprezentowane zostały rozszerzenia tradycyjnej teorii oraz przegląd badań empirycznych dotyczących wpływu podatków na wielkość bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Przeglądy badań empirycznych, tak w tym rozdziale, jak i w pozostałych, celowo pomijają większość wyników obejmujących lata 80. oraz odwołują się, jeśli tylko jest to możliwe, do badań obejmujących kraje europejskie lub członków OECD.

W rozdziale 2 opisano teorię unikania podwójnego opodatkowania, ze szczególnym uwzględnieniem takich metod, jak: użycie kredytu podatkowego, wyłączenie z opodatkowania oraz opodatkowanie czystego dochodu^12. Znaczna część tego rozdziału poświęcona jest wyborowi najlepszej metody unikania opodatkowania ze względu na różne kryteria ekonomiczne. Podobnie jak w poprzednim rozdziale dokonano też krótkiego przeglądu badań empirycznych, dotyczących wpływu stosowanych metod unikania podwójnego opodatkowania na opodatkowanie międzynarodowe.

Rozdział 3 obejmuje analizę konkurencji podatkowej o kapitał. W pierwszej kolejności zaprezentowane zostały tradycyjne teorie konkurencji podatkowej, w tym symetryczna i asymetryczna konkurencja podatkowa. Nieco miejsca zajmują również teorie powstałe w nurcie nowoczesnej ekonomii politycznej. Omówiono także sytuacje, w których konkurencja podatkowa może prowadzić do wzrostu stóp opodatkowania. Następnie zaprezentowano rozszerzenia teorii zaproponowane przez przedstawicieli nowej geografii ekonomicznej. Na zakończenie zawarto przegląd badań empirycznych odnoszących się do zaprezentowanych teorii, weryfikujących istnienie i kierunek oddziaływania konkurencji podatkowej.

W rozdziale 4 opisano optymalne międzynarodowe opodatkowanie pracy i konsumpcji oraz istniejącą w tym zakresie teorię konkurencji podatkowej. W szczególności prezentowane rozważania obejmują wpływ opodatkowania międzynarodowego na migracje oraz opodatkowanie towarów. Należy zastrzec, że część teorii obejmująca opodatkowanie pracy niemobilnej, jest przedstawiana przy okazji omawiania teorii dotyczących opodatkowania kapitału w innych rozdziałach. Dotyczy to optymalnego opodatkowania międzynarodowego, gdy wykorzystywane są dwa instrumenty podatkowe (podatki obciążające pracę i kapitał), ale rynek pracy jest niedoskonały oraz teorii konkurencji podatkowej, w której występuje jednocześnie praca i kapitał. Z tych względów, w omawianym rozdziale skoncentrowano się wyłącznie na tych przypadkach, w których praca jest mobilna, a więc wtedy, gdy występują migracje międzynarodowe. W dalszej części wskazano na opodatkowanie konsumpcji (towarów), przy występowania zakupów transgranicznych. Ta grupa zagadnień obejmuje, podobnie jak w przypadku kapitału, optymalne opodatkowanie dóbr oraz towarową konkurencję podatkową z elementami unikania opodatkowania, takimi jak na przykład bezpośredni zakup wcześniej wyeksportowanych towarów w celu zapłacenia niższego podatku od towarów i usług za granicą. Obecny poziom rozwoju tej teorii jest dużo słabszy niż odpowiedniej teorii opodatkowania kapitału, z uwagi na zasadnicze trudności metodologiczne, w tym wymaganie modelowania użyteczności i zachowań konsumentów z różnych krajów. Trzecim elementem opodatkowania dóbr jest kwestia harmonizacji opodatkowania konsumpcji, w tym zwłaszcza sensowność przejścia z zasady opodatkowania według zasady kraju przeznaczenia na opodatkowanie według zasady kraju pochodzenia towarów.

Kolejny rozdział stanowi opis międzynarodowego unikania opodatkowania i stosowanych w tym zakresie metod, a także sposobów przeciwdziałania temu zjawisku. W szczególności opisano: metody wykorzystujące umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, tzw. treaty shopping, wykorzystanie rajów podatkowych, nadmierne finansowanie długiem (cienką kapitalizację) i ceny transferowe. Przedstawiono też obecny stan badań empirycznych zmierzających do określenia występowania określonych form unikania opodatkowania, oraz w mniejszym stopniu oceny skali tych zjawisk. Rozdział ten kończy krótki przegląd potencjalnych sposobów ograniczania międzynarodowego unikania opodatkowania, tak w postaci regulacyjnej, jak i ekonomicznej.

Ostatnia część książki, to badania własne zaproponowane w celu weryfikacji omawianych zagadnień. Zbadano w nich strukturę i poziom opodatkowania podatkami od kapitału, pracy i konsumpcji wewnątrz państw będących członkami Unii Europejskiej w związku z kryzysem finansowym w latach 2007–2010. Wydaje się to dość ważnym testem dla zaprezentowanych teorii konkurencji podatkowej, których poprawność w okresie dobrej koniunktury może być w dużym stopniu rozmyta przez możliwość nieograniczonego finansowania dłużnego z rynku kapitałowego. W kryzysie wiele państw doznało znaczącego ograniczenia dostępności finansowania swojego zadłużenia oraz musiało poprawić swoją wiarygodność, podejmując działania zwiększające wysokość wpływów podatkowych. Taka presja pozwala wierzyć, że kluczowe ograniczania przewidziane przez teorię stały się nagle wiążące, wymuszając dostosowania zgodnie z przewidywaniami wynikającymi z konkurencji podatkowej. W pierwszej kolejności starano się określić za pomocą modelu statycznego, czy przedstawione we wcześniejszych rozdziałach teorie znajdują potwierdzenie w zachowaniu nominalnych, implikowanych i efektywnych stóp opodatkowania kapitału. W drugiej kolejności znając skutki, jakie może powodować kryzys, użyto modeli dynamicznych (na różnicach zmiennych), dla tego samego rodzaju zmiennych objaśnianych, w celu oszacowania czy zmiany zachodzące w okresie kryzysu mają kierunek zgodny z wytłumaczeniem oferowanym przez poszczególne teorie konkurencji podatkowej. Podobne badania, aczkolwiek w nieco uproszczonym zakresie, przeprowadzono dla opodatkowania pracy i konsumpcji w Unii Europejskiej. Objęły one implikowane stopy opodatkowania oraz udział wpływów podatkowych w produkcie krajowym brutto i nieco węższy zestaw zmiennych objaśniających.

Integracja różnych nurtów i zagadnień międzynarodowej ekonomii opodatkowania nie jest zadaniem prostym, tak pod względem pojęciowym jak i merytorycznym. Dlatego szczególne słowa podziękowania należą się recenzentom: prorektorowi Uniwersytetu Technologiczno-Humanistycznego w Radomiu prof. dr hab. Sławomirowi Bukowskiemu oraz dr Konradowi Walczykowi ze Szkoły Głównej Handlowej, których cenne uwagi przyczyniły się w znacznym stopniu do merytorycznego i technicznego udoskonalenia niniejszej książki.

Rozdział 1

Opodatkowanie a przepływy kapitału między państwami

1.1. Optymalne opodatkowanie kapitału w kraju małym

Teoria opodatkowania międzynarodowych dochodów kapitałowych zapoczątkowana została na początku lat 60. XX wieku [Richman, 1963]. Podstawowym problemem rozstrzyganym przez tę teorię jest określenie, w jaki sposób należy opodatkować kapitał, aby jego alokacja była taka sama, jak przy braku opodatkowania międzynarodowego, czyli obejmującego dochody zagraniczne lub wypracowane przez nierezydentów w kraju. Inaczej mówiąc, w rzeczywistości poszukuje się takiego sposobu opodatkowania (z założenia mobilnego^13) kapitału, który wyeliminowałby lub znacząco ograniczył zniekształcenia generowane przez podatki nakładane na dochody międzynarodowe. Zazwyczaj zniekształcenia te polegają na zmianie struktury zużywanych czynników produkcji, choć analiza może też obejmować zmiany w dobrobycie rozumianym jako suma użyteczności społeczeństwa. Dochody międzynarodowe obejmują dochody z eksportu kapitału przez rezydentów i importu kapitału przez nierezydentów.

Tradycyjnie analizę prowadzi się najpierw dla gospodarki zamkniętej, to znaczy takiej, w której kapitał nie może przemieszczać się za granicę, a następnie bada się zmiany w dobrobycie i opodatkowaniu powodowane przez otwarcie gospodarki, polegające na umożliwieniu swobody przepływów kapitałowych. W przypadku gospodarki zamkniętej optymalnym sposobem opodatkowania jest obciążenie wyłącznie dochodów z kapitału, gdyż jego podaż jest stała, a brak możliwości przemieszczania za granicę czyni go niewrażliwym na opodatkowanie. W ten sposób minimalizowane są zniekształcenia, jakie w gospodarce powodują podatki, co prowadzi jednocześnie do zmaksymalizowania poziomu dobrobytu w danym kraju^14. W odróżnieniu od tego opodatkowanie pracy powoduje niekorzystny efekt w postaci zmniejszenia jej podaży, co oznacza pojawienie się nieefektywności. Właściwy system podatkowy powinien zatem w takim przypadku polegać na opodatkowaniu tylko dochodów z kapitału na tym samym poziomie niezależnie od jego alokacji między kraj i zagranicę, bez opodatkowania innych czynników produkcji [Slemrod, 1988, s. 124]. Oczywiście milcząco przyjmowanymi założeniami są zerowa elastyczność podaży kapitału i rozważanie jedynie stanu statycznego, a więc bez uwzględniania zmian akumulacji kapitału. Mimo że zalecenie to wydaje się proste, to jednak należy zauważyć, że równe opodatkowanie kapitału powoduje zniekształcenia w wykorzystaniu różnych czynników produkcji wewnątrz danego kraju. Zmiany wykorzystania kapitału do produkcji zależą bowiem od takich czynników, jak: intensywność wykorzystania kapitału, elastyczność substytucji czynników produkcji, a także elastyczność popytu na dobra finalne.

Analiza opodatkowania w gospodarce otwartej obejmuje przede wszystkim małą gospodarkę otwartą, w której kapitał może się swobodnie przemieszczać przez granicę, podczas gdy inne czynniki produkcji pozostają niemobilne. Określenie mała gospodarka oznacza, że decyzje podatkowe w danym kraju nie mają wpływu na cenę kapitału na świecie (światową stopę procentową), czyli inaczej mówiąc, kraj jest cenobiorcą. W podstawowym modelu zakłada się ponadto: brak kosztów transakcyjnych i istnienie jednego homogenicznego rodzaju kapitału. Jednocześnie zwiększenie ilości kapitału w danym kraju powoduje spadek jego krańcowej produktywności. Dla uproszczenia przyjmuje się też, że technologię produkcji w gospodarce cechują stałe efekty skali, a podmioty gospodarcze działają w warunkach konkurencji doskonałej. Ten ostatni postulat oznacza brak możliwości opodatkowania zysku, którego w długim okresie po prostu nie ma. Opodatkowanie kapitału w tym ujęciu zastępuje zatem opodatkowanie dochodu, gdyż to ostatnie może się pojawić tylko w przypadku występowania niedoskonałej konkurencji na rynku^15. Jeśli konkurencja jest niedoskonała, to przyjmuje się milczące założenie, że czysty zysk jest opodatkowany w 100% (w pełni przejęty przez państwo), a zatem możemy traktować tę sytuację tak, jakby występowała konkurencja doskonała z zerowym zyskiem ekonomicznym.

W podstawowym modelu czynniki produkcji (kapitał i praca) wynagradzane są na poziomie ich krańcowej produktywności, która w równowadze jest równa światowej stopie procentowej. Uzasadnienie tego wniosku jest następujące, gdyby kapitał był wynagradzany według innej stopy procentowej, to opłacałoby się go albo eksportować (gdyby stopa w kraju była relatywnie za niska), albo importować (gdyby stopa w kraju była względnie za wysoka). Prowadziłoby to do zmian produktywności kapitału w kraju, do momentu w którym nastąpiłoby wyrównanie krańcowej produktywności kapitału we wszystkich zastosowaniach, tak krajowych, jak i zagranicznych. Oczywiście kraj może być importerem kapitału, jeśli krajowe inwestycje przekraczają krajowe oszczędności lub eksporterem w przeciwnym przypadku, ale poziom eksportu lub importu w punkcie równowagi jest ściśle określony. W równowadze krańcowe produktywności pracy i kapitału są sobie równe, zapewniając określoną relację wykorzystywanych czynników produkcji. Tym samym nie ma motywacji do zmiany pracochłonności lub kapitałochłonności produkcji.

Zakłada się, że celem rządu jest maksymalizacja produktu krajowego brutto, który zależy od całkowitego poziomu kapitału w gospodarce. Rząd może stosować dowolne konstrukcje podatkowe, aby wyżej określony cel osiągnąć. Podział dochodu między podmioty prywatne i rząd jest zazwyczaj pomijany, przyjmuje się jedynie, że rząd jest w stanie sfinansować wymagany poziom wydatków budżetowych. Tym samym w rozważaniach nie jest podejmowane zagadnienie, czy optymalne ustalenie struktury opodatkowania zapewni pokrycie potrzeb budżetowych. Zgodnie z powyższym podatki obciążające kapitał mają na celu wyłącznie zapewnienie optymalnej alokacji kapitału, która maksymalizuje dochód krajowy brutto.

W tak opisanej sytuacji można wykazać [Feldstein i Hartman, 1979; Gordon, 1986; Razin, Sadka, 1991a], że optymalne jest opodatkowanie zgodne z zasadą rezydencji (residence principle), która głosi, że dochód z wyeksportowanego kapitału powinien być opodatkowany w danym kraju na poziomie opodatkowania dochodów z kapitału krajowego, a dochody z importu kapitału nie powinny być opodatkowane w ogóle. Podatnik powinien więc płacić taką samą stopę od wszystkich swoich dochodów z kapitału, jaka obowiązuje w kraju, w którym ma rezydencję (siedzibę lub miejsce zamieszkania). Jest to zgodne z postulatem, aby stopy dochodów przed opodatkowaniem ze wszelkich rodzajów i lokalizacji działalności były sobie równe, a zatem równoznaczne ze spełnieniem postulatu efektywności produkcji, polegającym na zapewnieniu braku wpływu podatków na rozmieszczenie kapitału [Diamond, Mirrlees, 1971; Knoll, 2009, s. 30]. Spełnienie tego postulatu oznacza jednocześnie uzyskanie maksymalnego poziomu dochodu krajowego przy innych czynnikach niezmienionych.

Jeśli system podatkowy nie pozwala na wyrównanie stóp zwrotu przed opodatkowaniem, to ilość kapitału zainwestowana za granicą lub w kraju będzie zbyt mała lub zbyt duża w stosunku do stanu bez opodatkowania, a całkowite dochody danego kraju będą niższe od optymalnych. Na przykład, jeśli dany kraj importuje kapitał, to powinien to robić dotąd, aż krańcowa produktywność kapitału w kraju zrówna się z poziomem światowym i znikną bodźce do dalszego importu kapitału. Wprowadzenie w takiej sytuacji opodatkowania dochodów z importu kapitału powoduje, że napływa mniej kapitału, bowiem wcześniej uzyskuje się stan zrównania stopy zwrotu z kapitału importowanego po opodatkowaniu i stopy zwrotu z kapitału krajowego. Niższy poziom kapitału oznacza spadek wynagrodzenia innych czynników produkcji, takich jak praca (czyli tzw. incydencję podatkową, polegającą na przerzuceniu ciężaru opodatkowania na inne niemobilne czynniki produkcji). W efekcie łączny poziom dochodu krajowego jest niższy niż maksymalny możliwy do uzyskania przy zachowaniu zasady wyrównania stóp zwrotu ze wszystkich rodzajów inwestycji, ponieważ w kraju jest zainwestowane mniej kapitału, niż powinno. Oznacza to, że opodatkowanie dochodów z importu kapitału jest niekorzystne dla wielkości produkcji wytworzonej w danym kraju i dlatego powinno być ustalone na poziomie zerowym.

Z kolei w kraju eksportującym kapitał, na decyzję eksporterów o wielkości eksportu kapitału wpływają stopy zwrotu po opodatkowaniu w kraju i za granicą. Jeśli zachowują one te same relacje, jak w przypadku braku opodatkowania (czyli pozostają na takim samym poziomie przed i po opodatkowaniu), to nie zakłóca to decyzji o inwestowaniu za granicą i pozwala na zrównanie uzyskiwanych stóp zwrotu, tak przed (w wyniku decyzji inwestycyjnych), jak i po opodatkowaniu (w wyniku stosowania tej samej stopy opodatkowania dla inwestycji krajowych i zagranicznych).

Sytuację tę dla kraju będącego eksporterem kapitału można przedstawić na rysunku (schemat 1), oznaczając jako: KK – popyt na kapitał w warunkach braku opodatkowania, wyznaczony przez krańcową produktywność kapitału, K^1K^1 – krańcową produktywność kapitału dla właściciela z zagranicy, który zainwestował w danym kraju oraz dla krajowego właściciela kapitału, który zdecydowałby się zainwestować za granicą po opodatkowaniu, WW – poziom bogactwa w kraju, mierzony zakumulowanym zasobem kapitału (przy innych warunkach niezmienionych należy oczekiwać, że im poziom ten jest wyższy, tym niższy jest zwrot z kapitału w gospodarce zamkniętej r_0), rf – zwrot z kapitału za granicą (w ogólności równy światowej stopie procentowej).

Poziom równowagi w gospodarce zamkniętej wyznacza przecięcie krzywej poziomu bogactwa WW i popytu na kapitał KK na poziomie krajowej stopy zwrotu z kapitału. Po otwarciu gospodarki i przy braku opodatkowania równowaga ustala się na przecięciu zagranicznej stopy zwrotu rf i krzywej popytu na kapitał KK, określając poziom kapitału utrzymywany w danej gospodarce K’. Wprowadzenie opodatkowania według zasady rezydencji nie zmienia decyzji inwestorów krajowych, co do wyboru miejsca zainwestowania kapitału, dlatego że stopy zwrotu kapitału wyeksportowanego i zainwestowanego w kraju, są identyczne (choć nie są takie same przed, jak i po opodatkowaniu), przez co wielkość zasobów kapitału w gospodarce pozostaje taka sama, jak w przypadku gospodarki otwartej przy braku opodatkowania. Odcinek K’W określa spadek wielkości kapitału spowodowany jego eksportem. Krajowi właściciele kapitału otrzymują w tym przypadku mniejszy zwrot z kapitału rf(1 – tx), niż wyznaczony przez światową stopę procentową rf, dokładnie o wysokość podatku z tytułu eksportu kapitału tx.

Schemat 1. Równowaga rynku kapitałowego w małej gospodarce otwartej, gdy stosowana jest zasada rezydencji, a kraj jest eksporterem kapitału

Źródło: [Slemrod, 1988, s. 122].

Należy przy tym dodać, że przez stopę zwrotu z kapitału zainwestowanego za granicą rf rozumieć należy stopę po zapłaceniu podatków zagranicznych, gdyż podatki te nie są dochodem krajowym, a więc nie wchodzą do zaprezentowanej kalkulacji korzyści. Tym samym, w praktyce wyrównanie rzeczywistego poziomu stóp zwrotu z kapitału nie musi mieć miejsca (szerzej teoria dotycząca zbiegu obowiązków podatkowych została opisana w rozdziale 2). Innym problemem jest założony brak renty ekonomicznej dla eksporterów kapitału, którzy w równowadze otrzymują dokładnie taką samą stopę zwrotu, jak wszędzie na świecie. Brak renty jest z kolei konsekwencją założenia o doskonałej konkurencji, ale może być też osiągnięty, jeśli występująca w praktyce renta (z uwagi na fakt, że rynki nie są doskonale konkurencyjne) jest w pełni przejmowana przez państwo, na przykład dzięki zastosowaniu dodatkowo podatku dochodowego^16.

W przypadku, gdy kraj jest importerem kapitału, schemat wygląda podobnie, z tym, że teraz stopa zwrotu z kapitału w gospodarce zamkniętej jest wyższa niż po otwarciu gospodarki, a zasoby kapitału ulegają zwiększeniu wskutek napływu inwestycji z zagranicy. Należy zwrócić uwagę, że podatki nie wpływają na przesunięcie krzywej popytu (por. schemat 2).

Schemat 2. Równowaga rynku kapitałowego w małej gospodarce otwartej, gdy stosowana jest zasada rezydencji, a kraj jest importerem kapitału

Źródło: Opracowanie własne.

Przyjęcie zasady rezydencji umożliwia stosowanie różnych stóp opodatkowania w poszczególnych krajach, nie naruszając międzynarodowej efektywności alokacji. Chociaż zmiany podatków za granicą mogą wpływać na handel międzynarodowy lub w przepływy kapitałowe, to nie zmieniają zachowania inwestorów ani wpływów budżetowych. W pewnym sensie można powiedzieć, że każda z gospodarek jest w takiej sytuacji niezależna podatkowo od innych^17. Zgodnie z prezentowaną teorią, powszechne stosowanie zasady rezydencji likwiduje potrzebę harmonizacji podatkowej (ujednolicenia stawek i zasad opodatkowania) między krajami [Razin, Sadka, 1991a], przyczyniając się tym samym do maksymalizacji dobrobytu w skali światowej. Jest to konsekwencją samej konstrukcji tej zasady, która odpowiada jednakowemu opodatkowaniu oszczędności zamiast jednakowego opodatkowania inwestycji. W gospodarce zamkniętej opodatkowanie oszczędności można łatwo zastąpić opodatkowaniem inwestycji, albowiem zagregowane oszczędności są równe zagregowanym inwestycjom^18. W gospodarce otwartej zasada ta nie działa, albowiem krajowe oszczędności mogą być lokowane w kraju lub za granicą, zaś inwestycje w kraju pochodzą częściowo z oszczędności zagranicznych. Jeśli więc opodatkowanie inwestycji miałoby być takie samo, to do każdej inwestycji powinna być stosowana taka sama stopa podatkowa we wszystkich krajach świata (i te same pozostałe zasady opodatkowania, takie jak np. sposób ustalania dochodu)19. Oznacza to wprowadzenie tzw. zasady opodatkowania u źródła (source principle) z ujednoliconymi stopami podatkowymi. Natomiast dla zapewnienia jednakowego opodatkowania oszczędności wystarczy zastosowanie zasady rezydencji bez konieczności harmonizacji opodatkowania na poziomie międzynarodowym. Oczywiście, gdyby celem rządów było zapewnienie jednocześnie efektywności alokacji oszczędności i inwestycji w skali światowej, to konieczne byłoby ustalenie jednej wspólnej stopy opodatkowania kapitału, niezależnie od wyboru jednej z dwóch wymienionych zasad opodatkowania.

Zasada rezydencji eliminuje problem transferu dochodów do tzw. oaz podatkowych, czyli krajów o bardzo niskim opodatkowaniu niechętnie udzielających informacji o zainwestowanych tam kapitale. Podatnik płaci bowiem podatek zawsze zgodnie ze swoją rezydencją, a nie na podstawie miejsca uzyskiwania dochodów. Zmniejszenie zobowiązań podatkowych wymaga zatem zmiany rezydencji, co jest bardziej kłopotliwe dla podatnika niż przerzucenie dochodu i łatwiejsze do wykrycia przez organ podatkowy.

Jeśli inne kraje stosują odmienne zasady opodatkowania, np. zasadę opodatkowania u źródła, czyli płacenie podatku w miejscu, w którym powstał dochód, to kraj stosujący zasadę rezydencji może być postrzegany jak raj podatkowy. Ma to istotne implikacje natury politycznej. Nierezydenci mogą bowiem, inwestując w kraju stosującym zasadę rezydencji, uzyskiwać dochody, które nie będą jednocześnie opodatkowane w kraju pochodzenia dochodów, a zgodnie z zasadą opodatkowania u źródła nie podlegają też opodatkowaniu w kraju rezydencji. Z drugiej strony zbieg dwóch zasad może też powodować powstanie podwójnego opodatkowania w przypadku, gdy kraj eksportujący kapitał stosuje zasadę rezydencji, a kraj importujący – zasadę opodatkowania u źródła (por. rozdział 2). Innym problemem, który może podważyć sensowość stosowania zasady rezydencji może być trudność w wykryciu prawdziwych posiadaczy kapitału. Na przykład, jeśli rezydenci tworzą podmioty zależne za granicą, dokonujące następnie inwestycji w kraju, to podatek płacony według zasady rezydencji może być w całości uniknięty. Wystarczy, że rząd krajowy nie będzie w stanie odróżnić prawdziwych nierezydentów i podmiotów zagranicznych stworzonych przez rezydentów [Gordon, 1992]. Prawdopodobnie możliwość unikania opodatkowania w warunkach słabej kontroli dochodów pochodzących z zagranicy jest podstawową przyczyną, z powodu której zasada rezydencji nie jest stosowana powszechnie, mimo teoretycznej przewagi w promowaniu efektywnej alokacji kapitału. Niemniej jednak dość często wykorzystywana jest ona w międzynarodowym opodatkowaniu osób fizycznych.

Zasada rezydencji nie jest także dobrym rozwiązaniem, jeśli uchylimy założenie o nieistotności podziału dochodu między rząd i podmioty prywatne. Jeśli dla rządu ważne jest uzyskanie wpływów budżetowych nawet kosztem uzyskania niższego poziomu dochodu narodowego przez gospodarkę, to opłacalne może być opodatkowanie również importu kapitału. Dlatego często rozważa się inną sytuację, a mianowicie występowanie ograniczeń w możliwości swobodnego kształtowania podatków przez rządy poszczególnych krajów. Takie ograniczenie sprowadzać się może na przykład do konieczności stosowania opodatkowania bądź to dochodów z importu, bądź eksportu kapitału na pewnym poziomie różnym od zera. W odróżnieniu od przedstawionej zasady rezydencji możliwość występowania opodatkowania importu kapitału traktuje się w tym przypadku jako rozwiązanie suboptymalne (second best) z efektywnościowego punktu widzenia, stosowane tylko w sytuacji, w której nie jest możliwe zastosowanie zasady rezydencji.

W praktyce państwa nie są wyłącznie eksporterami lub importerami kapitału, stąd możliwe jest odrębne ustalenie stóp opodatkowania kapitału krajowego, eksportu oraz importu kapitału. Jeżeli opodatkowanie według zasady rezydencji nie jest możliwe, to optymalny sposób opodatkowania kapitału unifikuje tzw. zasada huśtawki (seesaw principle), [Slemrod, Hansen i Procter, 1997], stanowiąca że suma stóp opodatkowania importu i eksportu kapitału powinna być równa stopie opodatkowania kapitału krajowego. Przyczynami zastosowania zasady huśtawki w czystej postaci mogą być na przykład: brak możliwości uniknięcia opodatkowania dochodów z importu kapitału, niemożność zrównania stóp opodatkowania dochodów z kapitału krajowego i zainwestowanego za granicą lub zastosowanie tzw. kredytu podatkowego w postaci odliczenia w kraju inwestycji, podatku zapłaconego w kraju eksportera kapitału (por. szczegóły w rozdziale 2).

Ustalenie jednej z trzech stóp opodatkowania (stopy opodatkowania dochodów z kapitału krajowego td, dochodów z kapitału zaimportowanego tm lub dochodów z kapitału zainwestowanego za granicą tx) na stałym poziomie sprawia, że kluczowym zagadnieniem staje się ustalenie pozostałych dwóch stóp podatkowych^20. W modelu postulującym stosowanie zasady huśtawki [Slemrod, Hansen i Procter, 1997] zakłada się, że kraj jest jednocześnie eksporterem i importerem kapitału, przy czym eksport kapitału pociąga za sobą określone koszty (transakcyjne, portfelowe czy związane z występowaniem asymetrycznej informacji), które rosną wraz z wielkością wyeksportowanego kapitału. Jednocześnie przyjmuje się, że opodatkowanie przepływów kapitałowych za granicę jest mniejsze niż opodatkowanie przepływów wewnątrz kraju. Założenia te służą temu, aby możliwe było jednoczesne występowanie importu i eksportu kapitału w przypadku tego samego kraju, co jest wykluczone przy założeniu jednorodności kapitału w kraju i na świecie, stojącym u podstaw teorii uzasadniającej nadrzędność zasady rezydencji. Inwestorzy, tak jak poprzednio, dążą do zrównania stóp zwrotu po opodatkowaniu z różnych typów inwestycji (krajowych i zagranicznych), a poziom ryzyka inwestycyjnego jest w obu krajach identyczny.

Jeśli punktem wyjścia jest opodatkowanie według zasady rezydencji, czyli: td = tx (podatek od kapitału krajowego td jest równy podatkowi od eksportu kapitału tx), a tm = 0 (podatek od importu kapitału tm nie występuje) i zostanie wprowadzone opodatkowanie dochodów z importu kapitału, to spowoduje to spadek importu kapitału i wzrost jego produktywności w kraju. W wyniku tego stopa zwrotu przed opodatkowaniem wzrośnie tak, aby stopa zwrotu z kapitału po opodatkowaniu dla inwestorów zagranicznych pozostała niezmieniona. Jednocześnie stopy zwrotu z inwestycji krajowych wzrosną, co zachęci krajowych inwestorów do zmniejszenia eksportu kapitału. Zmniejszenie eksportu kapitału, spowoduje spadek jego kosztów (co wynika ze wspomnianego wcześniej założenia, że koszty eksportu kapitału są rosnące wraz z jego wolumenem) oraz przyczyni się również do wzrostu rentowności kapitału w kraju. Ostatecznie nowa równowaga będzie charakteryzować się niższymi inwestycjami krajowymi oraz ograniczeniem przepływów kapitałowych do i z kraju. Przedstawione zależności oznaczają, że zmiana stopy opodatkowania importu bezpośrednio i negatywnie oddziałuje na import kapitału, a jednocześnie pośrednio (przez stopę zwrotu z inwestycji kapitałowych) na zmniejszenie eksportu kapitału oraz jego zaangażowanie w kraju. W odróżnieniu od tego zmiana stopy opodatkowania dochodów z eksportu kapitału oddziałuje bezpośrednio na eksport kapitału, a pośrednio na import kapitału, ale nie powoduje istotnych zmian w zasobach kapitału krajowego, gdyż import kapitału kompensuje spadek eksportu kapitału, nie zmieniając rentowności kapitału krajowego.

Zgodnie z przedstawioną sytuacją optymalne jest takie ustalenie podatków, które przeciwdziała zbyt dużemu eksportowi kapitału (gdyż generuje to spadek produktywności innych czynników produkcji), a jednocześnie ogranicza koszty zbyt niskiego importu kapitału. Takie postawienie sprawy oznacza, że istnieje wymiana (tradeoff) między opodatkowaniem dochodów z eksportu i importu kapitału – a zatem, gdy jedna z tych stóp jest niska, to druga powinna być wysoka. W ogólności powinno być spełnione, aby tx = td – tm lub inaczej td = tx + tm, czyli stopa opodatkowania dochodów z eksportu kapitału i stopa opodatkowania dochodów z importu kapitału nie powinny w sumie być wyższe od stopy opodatkowania dochodów z kapitału ulokowanego w kraju. Przedstawiona zależność znana jest właśnie pod nazwą zasady huśtawki (seesaw principle) z uwagi na wymienność poziomu opodatkowania dochodów z kapitału eksportowanego i importowanego.

Bez udowadniania optymalności zasady huśtawki dla przypadków, gdy któraś ze stóp podatkowych w kraju jest stała, można pokazać, że ten sposób opodatkowania daje się wyprowadzić również z warunków brzegowych narzuconych na kształtowanie się stóp podatkowych [Slemrod, 1988]. Konkretnie równowaga w wymianie kapitałowej wymaga, aby spełnione były trzy równania. Po pierwsze, inwestorowi krajowemu musi być wszystko jedno, czy inwestuje w kraju, czy za granicą, a zatem musi być spełniony warunek:

rd(Kd)(1 – td) = rf(1 – tx), [1]

gdzie: rd(Kd) to zwrot z kapitału odpowiadający krańcowej produktywności kapitału krajowego, zależny od ilości kapitału zainwestowanego w kraju Kd, td to stopa opodatkowania dochodów z kapitału zainwestowanego w kraju, rf to stopa zwrotu z kapitału zagranicznego równa krańcowej produktywności kapitału zagranicznego (traktowana jako niezależna od wielkości kapitału za granicą z uwagi na założenie, że zagraniczny zasób kapitału jest dużo większy od zasobu kapitału w kraju), a tx to stopa opodatkowania dochodów z kapitału zainwestowanych za granicą.

Po drugie, dla inwestora zagranicznego musi być obojętne, czy inwestuje on w kraju, czy za granicą (u siebie), co wymaga, aby:

rd(Kd)(1 – tm) = rf. [2]

Po trzecie, suma kapitału i suma bogactwa muszą się sobie równać:

Kd + Kf = Wd + Wf, [3]

gdzie Kf to kapitał za granicą, Wd to własność podmiotów krajowych i Wf to własność podmiotów zagranicznych.

Dzieląc pierwsze równanie przez drugie stronami, otrzymujemy:

(1 – td)/(1 – tm) = (1 – tx)

lub inaczej

td = tm + tx – tmtx. [4]

Jeśli stopy podatkowe nie są zbyt wysokie, to w przybliżeniu poprawny jest wynik opisujący zasadę huśtawki: td = tm + tx

Jak można zauważyć, przy stosowaniu zasady huśtawki wprowadzenie opodatkowania dochodów z importu kapitału wymaga podniesienia opodatkowania dochodów z kapitału krajowego, aby przeciwdziałać wzrostowi atrakcyjności inwestycji krajowych i przerwać wcześniej opisany łańcuch dostosowań. Alternatywnie można też obniżyć opodatkowanie dochodów z eksportu kapitału, aby zwiększyć eksport kapitału i obniżyć stopę zwrotu, jaką uzyskują eksporterzy. Wówczas większy eksport kapitału utrzyma na niezmienionym poziomie inwestycje w kapitał krajowy. Podsumowując, zachowanie równowagi wymaga, aby jeśli eksport kapitału jest nadmierny, podnieść opodatkowanie dochodów z eksportu lub zmniejszyć podatek od dochodów z importu kapitału, względnie zmniejszyć opodatkowanie dochodów z kapitału krajowego. Gdy nadmierny jest import, należy zrobić odwrotnie. Niestety zmiana opodatkowania dochodów z importu kapitału wpływa na stopę zwrotu z kapitału krajowego, generując zniekształcenia w akumulacji kapitału krajowego, dlatego w ogólności zasada huśtawki jest nieoptymalna i powinna być stosowana, tylko jeśli nie jest możliwe zastosowanie zasady rezydencji.

Zasada huśtawki jako forma optymalnego opodatkowania

Podstawą wyprowadzenia zasady huśtawki jest maksymalizacja dochodu narodowego przez mały kraj eksportujący i niezależnie, mały kraj importujący kapitał [Slemrod, Hansen, Procter, 1997]. Dochód narodowy jest sumą dochodów z: kapitału zainwestowanego w kraju, dochodów pochodzących z zagranicy i wpływów podatkowych od dochodów z zaimportowanego kapitału:

Y = gd(Kd) + (1 – t*m)(rf – c(Wdf)/Wdf)Wdf – (1 – tm)(Kd + Wdf – Wd)g'd(Kd), [5]

gdzie Kd to kapitał krajowy, gd(Kd) to dochód uzyskany z kapitału krajowego, t*m to zagraniczny podatek pobierany od dochodów z tytułu importu kapitału do kraju obcego. W kraju rodzimym dochody te związane są z eksportem kapitału za granicę. (Oznaczenia z gwiazdką dotyczą zawsze podatków nałożonych przez kraj obcy – resztę świata). Wdf to własność zagraniczna należąca do podmiotów krajowych, c(Wdf)/Wdf to średni koszt dokonania inwestycji za granicą przez podmioty krajowe, Wd to własność podmiotów krajowych ogółem, Kd + Wdf – Wd to własność krajowa należąca do zagranicy, rf to światowa stopa zwrotu, natomiast g'd(Kd) to krańcowa produktywność kapitału krajowego.

Jeżeli dochody zagraniczne są opodatkowane niezależnie od podatku pobranego za granicą (zgodnie z tzw. zasadą opodatkowania czystego dochodu, por. rozdział 2), to krańcowa produktywność kapitału (z punktu widzenia inwestora zagranicznego) musi spełnić warunek:

g'd(Kd)(1 – tm)(1 – t*x) = (1– t*d)rf, [6]

gdzie t*x to zagraniczny podatek od dochodów z tytułu eksportu kapitału z kraju obcego (w kraju rodzimym są to dochody z importu kapitału), zaś t*d to zagraniczny podatek obciążający dochody z miejscowego kapitału. Po podstawieniu do równania [5] otrzymujemy następujące wyrażenie, które będzie maksymalizowane po Kd i Wdf:

Y= gd(Kd) + (1 – t*m)(rf – c(Wdf)/Wdf)Wdf – (1 – t*d)rf/(1 – t*x)(Kd + Wdf – Wd). [7]

Warunki równowagi wynoszą w tym przypadku:

g'd(Kd) = (1 – t*d)rf/(1 – t*x), [8a]

(1 – t*m)[rf – c'(Wdf)] = (1 – t*d)rf/(1 – t*x). [8b]

Tymczasem dla inwestora krajowego równowaga zachodzi, wtedy i tylko wtedy, gdy:

(1 – td) g'd(Kd) = (1 – t*m)(1 – tx)[rf – c'(Wdf)]. [9]

Obliczając g'd(Kd) z [8a] oraz rf – c'(Wdf) i podstawiając do [9], otrzymujemy:

td = tx. [10]

Z tego względu optymalna relacja stóp podatkowych musi zapewnić, aby tm = 0, zaś td = tx, gdyż wyrażenie (1 – tm) nie występuje w [8a]. Gdyby pominąć warunek optymalnej wielkości kapitału zainwestowanego w kraju (równanie [8a]), to z porównania wzorów [6], [8b] i [9] wynika, że: (1 – td)/(1 – tm) = (1 – tx).

Ten ostatni warunek dokładnie opisuje zasadę huśtawki i pozostaje zgodny, zarówno z zasadą rezydencji, jak i z zasadą opodatkowania u źródła. Jak można zauważyć, opodatkowanie dochodów z eksportu kapitału nie zależy od stóp opodatkowania stosowanych za granicą. Wysokość tego opodatkowania powinna natomiast być ujemna, jeśli stopa opodatkowania dochodów z importu kapitału przewyższa stopę opodatkowania dochodów krajowych.

Jak już wspomniano, zasada rezydencji stanowi szczególny przypadek zasady huśtawki dla sytuacji, gdy opodatkowanie dochodów z importu kapitału wynosi zero. Drugi skrajny przypadek, czyli sytuacja, w której td = tm a tx = 0, odpowiada wykorzystaniu zasady opodatkowania u źródła. Zgodnie z nią opodatkowaniu podlega dochód tam, gdzie powstaje, niezależnie od tożsamości właściciela kapitału. Takie ujęcie odpowiada opodatkowaniu inwestycji, a nie oszczędności podatnika. W efekcie stosowania wymienionej zasady wszyscy podatnicy mają takie same stopy zwrotu po opodatkowaniu. Sprawia to, że opodatkowanie nie powoduje u inwestorów zniekształceń między wyborem poziomu oszczędności i konsumpcji, ale zniekształcenia w wyborze między inwestycjami krajowymi i zagranicznymi. Jednocześnie ułatwia to unikanie opodatkowania, bowiem wystarczy, aby dochód krajowy został przetransferowany za granicę, a następnie sprowadzony do kraju (repatriowany), aby mógł być traktowany jako zwolniony z opodatkowania (jeśli organy podatkowe nie mają możliwości dokładnego śledzenia przepływu środków za granicą). Użycie zasady opodatkowania u źródła tworzy również warunki do konkurencji podatkowej o stopy podatkowe, w wyniku której opodatkowanie kapitału może być zbyt niskie ze społecznego punktu widzenia (por. rozdział 3).

Opodatkowanie według zasady źródła pochodzenia dochodu (wyłączenie z opodatkowania dochodu uzyskanego za granicą) nie jest optymalne w ogólności, ale może nim być, jeśli z innych przyczyn, np. politycznych, nie można ustalić opodatkowania dochodów od importu kapitału na poziomie innym niż opodatkowanie dochodu krajowego (np. z powodu trudności w odróżnieniu kapitału krajowego od zagranicznego). W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą huśtawki, opodatkowanie dochodów z eksportu kapitału powinno być zerowe. Zasada ta jest szczególnie często wykorzystywana w przypadku opodatkowania osób prawnych. Taki sposób opodatkowania może też być preferowany przez rząd, gdyż uderza w podmioty zagraniczne, które nie biorą udziału w wyborach polityków. Niemniej jednak, jeśli rząd dysponuje innymi instrumentami podatkowymi, takimi jak np. opodatkowanie pracy, to nie powinien stosować opodatkowania importu kapitału, gdyż jest to nieefektywne i powoduje spadek jego zaangażowania w danym kraju, zmniejszając produktywność innych czynników produkcji.

Konsekwencje stosowania tej zasady można również prześledzić na rysunku (schemat 3). Występowanie podatku od zaimportowanego kapitału tm powoduje, że zagraniczni inwestorzy otrzymują światową stopę zwrotu rf po opodatkowaniu. Wymaga to, aby stopa zwrotu przed opodatkowaniem r była wyższa niż w przypadku braku opodatkowania (dokładnie, aby r = rf/(1 – tm)). Osiągnięcie takiego poziomu rentowności jest możliwe tylko przy napływie kapitału do poziomu K’’ (z W) zamiast do K’, jak byłoby w przypadku braku opodatkowania importu kapitału. Zacieniony obszar przedstawia stratę dobrobytu wynikającą ze zbyt niskiego poziomu zainwestowanego kapitału, która stanowi nadwyżkę dochodów, jakie można by uzyskać w gospodarce ponad to, co jest transferowane do zagranicznych właścicieli kapitału (prostokąt położony poniżej zakreskowanego trójkąta). Tym samym otwarcie gospodarki przy stosowaniu zasady opodatkowania dochodu u źródła nie tylko prowadzi do zmniejszenia ilości zainwestowanego kapitału w porównaniu ze stanem optymalnym, ale przerzuca również koszty na inwestorów zagranicznych, co nie występuje przy stosowaniu zasady rezydencji oraz w przypadku gospodarki zamkniętej.

Schemat 3. Równowaga rynku kapitałowego w małej gospodarce otwartej, gdy stosowana jest zasada opodatkowania dochodów u źródła a kraj jest importerem kapitału

Źródło: [Slemrod, 1988, s. 120].

Warto zauważyć, że mimo iż wszystkie trzy zasady (tj. rezydencji, huśtawki i opodatkowania źródła) spełniają warunek określony w równaniu [4], to nie prowadzą do takich samych skutków w zakresie alokacji kapitału. W przypadku zasady rezydencji, podstawiając uzyskany warunek do równań [1] i [2] otrzymujemy rd(Kd) = rf, natomiast w przypadku zasady opodatkowania dochodu u źródła: rd(Kd)(1 – td) = rd(Kd)(1 – tm) = rf, co wyklucza zrównanie krańcowych produktywności kapitału przed opodatkowaniem, gdyż stopa produktywności kapitału zainwestowanego w kraju musi być przed opodatkowaniem wyższa niż stopa zwrotu za granicą.

W przypadku zastosowania zasady opodatkowania u źródła w małej gospodarce otwartej, będącej eksporterem kapitału, równowaga nie ulega zmianie, bowiem podatek obciąża jedynie kapitał krajowy, a potencjalny wzrost rentowności tego ostatniego zostaje skompensowany przez większy napływ kapitału zagranicznego, wynagradzanego według światowej stopy zwrotu (schemat 4).

Schemat 4. Równowaga rynku kapitałowego w małej gospodarce otwartej, gdy stosowana jest zasada opodatkowania u źródła, a kraj jest eksporterem kapitału

Źródło: Opracowanie własne.