Paweł Kamiński

Biblioteka publiczna. Instrukcja obsługi

2022

© Paweł Kamiński, 2022

Publikacja, analogicznie jak „siostrzany” poradnik pt. „Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi”, dokonuje przeglądu kluczowych orzeczeń z ostatnich lat i odpowiada na bardzo konkretne i bardzo praktyczne pytania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej w formie biblioteki publicznej.

Niemal każdy fragment książki odwołuje się do aktu prawnego, orzeczenia sądu, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub innego wiarygodnego źródła.

ISBN 978-83-8324-103-6

Książka powstała w inteligentnym systemie wydawniczym Ridero

Spis treści

1. Biblioteka publiczna. Instrukcja obsługi

2. Instrukcja obsługi. Wersja dla bibliotekarzy

3. Ustrój bibliotek publicznych w Polsce

1. Czym się różni biblioteka…

2. Prowadzenie bibliotek publicznych to obowiązek

3. Zadania bibliotek

4. Krajowa Rada Biblioteczna

5. Ogólnokrajowa sieć biblioteczna

6. Tworzenie bibliotek publicznych

7. Kto jest organizatorem biblioteki publicznej?

8. Obowiązki organizatora wobec biblioteki publicznej

9. Biblioteka publiczna w rejestrze instytucji kultury

4. Statut biblioteki publicznej

1. Kto nadaje statut bibliotece publicznej?

2. Co powinien zawierać statut biblioteki publicznej?

3. Czy organizator może w dowolny sposób poszerzać zakres zadań biblioteki publicznej?

4. Czy statut biblioteki publicznej musi wskazywać jej siedzibę?

5. Czy statut powinien wskazywać ustawy i rozporządzenia, na podstawie których działa biblioteka?

6. Określenie organów zarządzających oraz sposobu ich powoływania

7. Czy statut biblioteki publicznej powinien określać sposób odwołania dyrektora?

8. Określenie organów doradczych biblioteki publicznej

9. Kto powinien powoływać organy doradcze w bibliotece publicznej?

10. Czy rada programowa może mieć uprawnienia opiniodawcze?

11. Określenie źródeł finansowania

12. Postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna

13. Czy biblioteka publiczna może prowadzić działalność dodatkową i pobierać opłaty za usługi?

14. Czy statut powinien określać zakres obowiązków dyrektora?

15. Czy statut powinien regulować kwestię udzielania pełnomocnictw przez dyrektora?

16. Czy statut powinien określać treść pieczęci biblioteki publicznej?

17. Czy statut biblioteki publicznej powinien przewidywać tworzenie w instytucji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych?

18. Kiedy wchodzi w życie uchwała w sprawie nadania statutu?

19. Czy biblioteka publiczna może działać w formie zakładu budżetowego?

20. Czy biblioteka publiczna być częścią Centrum Usług Społecznych?

21. Czy organizator może narzucić bibliotece publicznej organizację konkretnych wydarzeń?

22. Czy biblioteka publiczna może prowadzić działalność sportową?

23. Czy biblioteka publiczna może tworzyć i prowadzić ośrodki wychowania przedszkolnego?

5. Organizacja wewnętrzna

1. Kto decyduje o strukturze organizacyjnej biblioteki publicznej?

2. Czy statut powinien zawierać schemat organizacyjny biblioteki?

3. Kto ustala liczbę zastępców dyrektora?

4. Kto powinien powoływać zastępcę dyrektora?

5. Kto wskazuje osobę zastępującą dyrektora podczas jego nieobecności?

6. Kto decyduje o przystąpieniu biblioteki do wspólnej obsługi?

6. Powołanie dyrektora instytucji kultury

1. Jak powołać dyrektora?

2. Czy konieczny jest konkurs?

3. Jak zorganizować konkurs na dyrektora?

4. W jakim terminie należy ogłosić konkurs?

5. Co musi zawierać ogłoszenie o konkursie?

6. Co musi zawierać uchwała lub zarządzenie w sprawie ogłoszenia konkursu?

7. Czy organizator może oczekiwać od kandydatów na dyrektora doświadczenia na stanowiskach kierowniczych?

8. Czy staż pracy kandydatów musi być dokumentowany świadectwami pracy?

9. Gdzie należy opublikować ogłoszenie o konkursie?

10. Kto udostępnia informacje i dokumenty kandydatom?

11. Komisja konkursowa

12. Kto nie może być członkiem komisji konkursowej?

13. Jakie są zadania komisji konkursowej?

14. Jaki jest tryb pracy komisji konkursowej?

15. W jaki sposób komisja dokonuje wyboru?

16. Czy organizator ma prawo „anulować” konkurs na dyrektora?

17. Kto ponosi koszty organizacji konkursu?

18. Jak zorganizować konkurs w bibliotekach spoza wykazu ministra?

19. A jeśli bez konkursu?

20. Czy komisja rady gminy może opiniować kandydata na dyrektora?

21. Co dalej?

22. Czy nazwiska kandydatów na dyrektora są jawne?

23. Czy koncepcje programowe kandydatów na dyrektora są jawne?

24. Czy program działalności biblioteki publicznej jest jawny?

25. Czy biblioteką publiczną może kierować p.o. dyrektora?

26. Czy biblioteką publiczną może zarządzać kierownik?

27. Czy biblioteką publiczną może kierować dyrektor powołany na czas nieokreślony?

28. Czy wojewoda może unieważnić powołanie dyrektora?

29. Czy biblioteką publiczną musi zarządzać dyrektor?

7. Odwołanie dyrektora

1. Kiedy można odwołać dyrektora?

2. Czy zarządzenie o odwołaniu musi zawierać uzasadnienie?

3. Naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem

4. Odstąpienie od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania

5. Choroba trwale uniemożliwiająca wykonywanie obowiązków

6. Utrata zaufania

7. „Wygaśnięcie” powołania na czas nieokreślony

8. Dostosowanie formy zatrudnienia do przepisów ustawy

9. Zmiana statutu instytucji

10. Konkludentne powołanie czy umowa o pracę?

11. Czy zasięganie opinii związków zawodowych i stowarzyszeń jest konieczne?

12. A jeśli dyrektor nie należy do żadnej organizacji?

13. A jeśli w gminie nie działają żadne stowarzyszenia?

14. Czy organizator ma prawo zasięgać opinii tylko wybranych przez siebie stowarzyszeń?

15. Czy organizator ma prawo domagać się od dyrektora wskazania stowarzyszeń „związanych” z instytucją?

16. Czy można odstąpić od zasięgania opinii, jeśli dyrektor został powołany w wyniku konkursu?

17. Czy należy zasięgać opinii fundacji współpracujących z instytucją kultury?

18. Czy zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora można zaskarżyć do sądu administracyjnego?

19. Czy wojewoda może unieważnić odwołanie dyrektora?

20. Czy dyrektor po odwołaniu może powrócić na poprzednie stanowisko?

8. Relacje między organizatorem a biblioteką publiczną

1. Czy organizator ma prawo nadzorowania biblioteki publicznej?

2. Czy wójt jest pracodawcą dyrektora biblioteki publicznej?

3. Czy wójt jest zwierzchnikiem służbowym dyrektora biblioteki publicznej?

4. Kto powinien prowadzić i przechowywać akta osobowe dyrektora biblioteki publicznej?

5. Kto powinien udzielać urlopu dyrektorowi biblioteki publicznej?

9. Gospodarka finansowa instytucji kultury

1. Plan finansowy instytucji kultury

2. Czy organizator ma prawo opiniować plan finansowy instytucji kultury?

3. Czy dyrektor musi przekazywać organizatorowi plan finansowy instytucji kultury?

4. Czy dyrektor instytucji kultury może zaskarżyć uchwałę budżetową rady gminy?

5. Czy organizator może udzielić dotacji na pokrycie straty bilansowej instytucji kultury?

6. Czy skarbnik gminy może być głównym księgowym w instytucji kultury?

10. Przekształcenia instytucji kultury

1. Jak połączyć instytucje kultury?

2. Jak połączyć instytucje kultury, z których co najmniej jedna jest biblioteką publiczną?

3. Jak połączyć bibliotekę publiczną z muzeum?

4. Czy można połączyć ośrodek kultury i bibliotekę publiczną z ośrodkiem sportu?

5. Kto będzie kierował instytucją powstałą w wyniku połączenia?

6. Czy dyrektorem nowej instytucji może zostać dyrektor jednej z łączonych instytucji?

7. Jak podzielić instytucję kultury?

8. Jak zlikwidować instytucję kultury?

9. Jak zlikwidować filię biblioteki publicznej?

10. Czy możliwe jest połączenie poprzez likwidację?

11. Czy można zlikwidować instytucję kultury i przekazać jej zadania komórce organizacyjnej urzędu gminy?

12. Czy organizator może swobodnie dysponować obiektem biblioteki?

11. Wybrane akty prawne regulujące działalność bibliotek publicznych

12. Oferta Fundacji MenedżerKultury.pl

Instrukcja obsługi. Wersja dla bibliotekarzy

Biblioteki publiczne stanowią największą grupę instytucji kultury w Polsce. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego w 2021 roku funkcjonowały 7.693 biblioteki publiczne, które przyjęły 4,8 mln czytelników i wypożyczyły na zewnątrz 89,1 mln woluminów księgozbioru. W niektórych gminach biblioteki są jedynymi instytucjami kultury i jedynymi podmiotami oferującymi bezpłatny dostęp do kultury.

Jednocześnie biblioteki publiczne są szczególnymi formami instytucji kultury o wyraźnie określonych zadaniach i różnym od domów, ośrodków i centrów kultury, a także instytucji artystycznych, statusie. W podstawowym zakresie funkcjonowanie bibliotek reguluje Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W praktyce stosowanie przepisów regulujących działalność bibliotek publicznych nastręcza jednak trudności. Z jednej strony mamy bowiem do czynienia z dość ogólnymi zapisami ustawowymi. Z drugiej z coraz większą liczbą orzeczeń sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach dotyczących organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej.

Niniejsza publikacja, analogicznie jak „siostrzany” poradnik pt. „Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi”, dokonuje przeglądu kluczowych orzeczeń z ostatnich lat i odpowiada na bardzo konkretne i bardzo praktyczne pytania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej w formie biblioteki publicznej. Zawiera same konkrety i omawia rzeczywiste przypadki, z którymi ktoś, gdzieś w Polsce, już się zmierzył. Z tego powodu niemal każdy fragment książki odwołuje się do aktu prawnego, orzeczenia sądu, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub innego wiarygodnego źródła.

Pomimo staranności z jaką została przygotowana ta publikacja zastrzec należy, że zawarte w niej treści należy traktować jako zbiór niewiążących opinii, które mogą być pomocne w pracy dyrektorów instytucji kultury. Nie należy traktować ich jako oficjalnej interpretacji przepisów prawa regulujących działalność kulturalną.

Paweł Kamiński

Wrocław, sierpień 2022 r.

Ustrój bibliotek publicznych w Polsce

Czym się różni biblioteka…

Biblioteka publiczna jest szczególną formą instytucji kultury. Ogólne zasady działania bibliotek określa Ustawa o bibliotekach. Jednocześnie ustawa wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tj. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W praktyce przy stosowaniu przepisów należy pamiętać o tzw. zakresowej (merytorycznej) regule kolizyjnej. Wyraża tę regułę maksyma „Lex specialis derogat legi generali” (łac.). W tłumaczeniu uwzględniającym praktykę jej stosowania regułę tę można wyrazić następująco: norma węższa zakresowo (bardziej szczegółowa) wyłącza zastosowanie normy zakresowo szerszej (bardziej ogólnej). Logika reguły przedstawia się następująco: Skoro prawodawca ustanowił dwie kolidujące normy, z których jedna jest ogólna, zaś druga ma węższy zakres, zastosowanie znajdzie ta druga[1].

Kolizję tę rozstrzygnąć należy zgodnie z zakresową regułą kolizyjną na korzyść normy węższej (bardziej szczegółowej). Normę węższą należy tutaj traktować jak swoisty wyjątek od ogólniejszej reguły. Gdyby reguła zakresowa nie funkcjonowała w naszej kulturze prawnej, niemożliwe byłoby ustanawianie jakichkolwiek wyjątków od bardzo ogólnych reguł postępowania.

To oznacza, że przepisy Ustawy o bibliotekach należy stosować przed przepisami Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 1991 nr 114 poz. 493)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=wdu19911140493

Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. 1997 nr 85 poz. 539)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=wdu19970850539

Prowadzenie bibliotek publicznych to obowiązek

Art. 9 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego do organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej. Prowadzenie takiej działalności jest och zadaniem własnym o charakterze obowiązkowym. Jednocześnie ustawa wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Jednocześnie art. 19 Ustawy o bibliotekach narzuca samorządom obowiązki w zakresie organizowania i prowadzenia bibliotek publicznych. Przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek organizowania bibliotek publicznych w sposób zapewniający mieszkańcom dogodny dostęp do materiałów bibliotecznych i informacji.

Ponadto przepisy ustawowe wskazują obowiązek organizowania i prowadzenia co najmniej jednej biblioteki każdej jednostce samorządu terytorialnego. W przypadku gmin obowiązek dotyczy prowadzenia co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Samorządy powiatowe mają obowiązek co najmniej jedną powiatową bibliotekę publiczną. Zadania powiatowej biblioteki publicznej może wykonywać, na podstawie porozumienia, wojewódzka lub gminna biblioteka publiczna działająca i mająca swoją siedzibę na obszarze powiatu. Samorząd województwa ma obowiązek organizowania i prowadzenia co najmniej jednej wojewódzkiej biblioteki publicznej.

Biblioteki, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą zawierać, za zgodą organizatora, porozumienia z innymi bibliotekami i instytucjami w sprawie wspólnego prowadzenia obsługi bibliotecznej określonych obszarów i środowisk.

Zadania bibliotek

Biblioteki publiczne są szczególną formą prowadzenia działalności kulturalnej. Zadania bibliotek publicznych określają przepisy Ustawy o bibliotekach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do podstawowych zadań bibliotek należy:

1) gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych;

2) obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie.

Do zadań bibliotek może ponadto należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej.

Z kolei zadania bibliotek publicznych określa art. 18 ust. 1 Ustawy o bibliotekach. Zgodnie z nim biblioteki publiczne służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury.

Krajowa Rada Biblioteczna

Art. 7 ust. 1 Ustawy o bibliotekach konstytuuje Krajową Radę Biblioteczną, działającą przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Do zadań rady należy w szczególności:

1) opiniowanie aktów prawnych dotyczących bibliotek;

2) koordynowanie ogólnokrajowych przedsięwzięć bibliotecznych;

3) stymulowanie rozwoju najważniejszych kierunków polskiego bibliotekarstwa;

4) opiniowanie działań i inicjatyw istotnych dla rozwoju bibliotek;

5) okresowa ocena działalności bibliotek i skuteczności polityki bibliotecznej;

6) przedstawianie opinii w sprawie połączenia biblioteki z instytucją kultury niebędącą biblioteką.

W skład rady powoływani są: dyrektor Biblioteki Narodowej, dyrektor Biblioteki Jagiellońskiej, czterej przedstawiciele bibliotek publicznych wskazani przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, czterej przedstawiciele bibliotek szkolnych, pedagogicznych i naukowych wskazani przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, dwaj przedstawiciele środowisk naukowych wskazani przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki oraz trzej przedstawiciele środowisk bibliotekarskich i twórczych. Członków rady powołuje minister na okres pięciu lat. Minister może też odwołać członka rady przed upływem tego okresu, jeżeli nie uczestniczy on w pracach rady. Przewodniczącego wybiera ze swego grona rada.

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie organizacji i trybu działania Krajowej Rady Bibliotecznej rada powinna obradować nie rzadziej niż raz na kwartał. Posiedzenia zwołuje przewodniczący rady z inicjatywy własnej albo na wniosek co najmniej sześciu członków rady lub na wniosek ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Rada do realizacji swoich zadań może powoływać spośród swoich członków zespoły problemowe, które mogą mieć charakter stały lub doraźny. W pracach zespołów problemowych mogą brać udział eksperci, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania zadań przez te zespoły. Wnioski i ustalenia zespołów problemowych są przedkładane radzie w formie opinii lub rekomendacji.

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie organizacji i trybu działania Krajowej Rady Bibliotecznej (Dz. U. 2012 poz. 198)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20120000198

Ogólnokrajowa sieć biblioteczna

Zgodnie z art. 27 ust. 1 Ustawy o bibliotekach w Polsce działa ogólnokrajowa sieć biblioteczną. Jej celem jest prowadzenie jednolitej działalności bibliotecznej i informacyjnej, umożliwiającej korzystanie z materiałów bibliotecznych i innych źródeł informacji.

W skład sieci bibliotecznej wchodzą biblioteki publiczne. Inne biblioteki mogą być włączone do sieci bibliotecznej, na wniosek organizatora, decyzją ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, który w uzgodnieniu z organizatorem wskazuje jednostkę sprawującą nadzór merytoryczny. Decyzja o włączeniu do sieci bibliotecznej może podlegać uchyleniu w razie naruszenia przez bibliotekę obowiązków wynikających z przynależności do sieci bibliotecznej. Ewidencję bibliotek wchodzących w skład sieci bibliotecznej prowadzi Biblioteka Narodowa.

Biblioteki wchodzące w skład sieci bibliotecznej obowiązane są do współdziałania w zakresie:

1) gromadzenia, opracowywania, przechowywania i udostępniania zbiorów;

2) sporządzania i rozpowszechniania informacji bibliograficznych i dokumentacyjnych;

3) działalności naukowo-badawczej oraz dokształcania i doskonalenia zawodowego pracowników bibliotek;

4) wymiany oraz przekazywania materiałów bibliotecznych i informacji.

Sposób ewidencji materiałów bibliotecznych w bibliotekach wchodzących w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej określa Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie sposobu ewidencji materiałów bibliotecznych

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 października 2008 r. w sprawie sposobu ewidencji materiałów bibliotecznych (Dz. U. 2008 nr 205 poz. 1283)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20082051283

Tworzenie bibliotek publicznych

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Ustawy o bibliotekach biblioteki są organizowane i prowadzone przez podmioty zwane dalej „organizatorami”. Należy jednak zastrzec, że pojęcie organizatora w Ustawie o bibliotekach nie jest tożsame z pojęciem organizatora w Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z przepisami Ustawy o bibliotekach organizatorami bibliotek mogą być: ministrowie i kierownicy urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego a także: osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej tworzenie instytucji kultury jest zastrzeżone tylko dla niektórych podmiotów, tj. ministrów i kierowników urzędów centralnych oraz jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 Ustawy o bibliotekach biblioteki, dla których organizatorem są jednostki samorządu terytorialnego a także Biblioteka Narodowa są bibliotekami publicznymi. Biblioteka publiczna może stanowić samodzielną instytucję kultury albo wchodzić w skład innej instytucji kultury, w tym powstałej w wyniku połączenia. Organizację oraz szczegółowy zakres działania biblioteki publicznej wchodzącej w skład innej instytucji kultury określa organizator w statucie tej instytucji kultury.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 Ustawy o bibliotekach biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Akt o utworzeniu biblioteki określa: nazwę, siedzibę, teren i zakres działania biblioteki oraz źródła finansowania. W przypadku samorządowych instytucji kultury jest to uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tj. rady gminy, rady miejskie, rady powiatu lub sejmiku województwa. Dodatkowo, zgodnie z art. 11 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej akt musi określać czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną. Instytucjami artystycznymi są według ustawy instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne.

Kto jest organizatorem biblioteki publicznej?

Pytanie jest z pozoru oczywiste, ale praktyka wskazuje, że nie wszyscy organizatorzy znają prawidłową odpowiedź na to pytanie. Należy do nich m.in. Rada Miejska w Trzemesznie w województwie wielkopolskim, która w 2022 r. w statucie biblioteki publicznej wskazała jako organizatora… siebie. Zapis zakwestionował Wojewoda Wielkopolski a jego stanowisko podtrzymał WSA w Poznaniu.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Ustawy o bibliotekach biblioteki są organizowane i prowadzone m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, ja stwierdził sąd, przepisy Ustawy o bibliotekach wprost wskazują, jakie podmioty są organizatorami bibliotek. W art. 8 ust 2 Ustawy o bibliotekach ustawodawca użył zwrotu „organizatorami bibliotek są”, oznacza to, że podmioty te z mocy ustawy są organizatorami bibliotek. Innymi słowy jest to ich ustawowy obowiązek zorganizowania i prowadzenia bibliotek. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w powołanym wyżej art. 9 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawę tę na mocy art. 2 Ustawy o bibliotekach stosuje się do bibliotek w sprawach nieuregulowanych w Ustawie o bibliotekach. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 Ustawy o bibliotekach gmina ma obowiązek zorganizowania i prowadzenia co najmniej jednej biblioteki na swoim terenie, a także odpowiednią liczbę filii, oddziałów oraz punktów bibliotecznych. To oznacza, że wskazanie w statucie jako organizatora biblioteki rady miejskiej a nie jednostki samorządu terytorialnego wprost narusza art. 8 ust.2 pkt 2 Ustawy o bibliotekach.

Wyrok WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2022 r. — sygn. akt IV SA/Po 187/22

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/03E9422946

Obowiązki organizatora wobec biblioteki publicznej

Zgodnie z art. 12 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Jeżeli tworzona instytucja ma mieć status biblioteki lub jedną z form działalności będzie działalność biblioteki publicznej lista obowiązków organizatora wobec instytucji jest bardziej szczegółowa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy o bibliotekach organizator ma obowiązek zapewnić bibliotece warunki działalności i rozwoju biblioteki, odpowiadające jej zadaniom. Dotyczy to w szczególności: lokalu oraz środków na: wyposażenie, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników.

Biblioteka publiczna w rejestrze instytucji kultury

Zgodnie z art. 14 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej biblioteka publiczna jako instytucja kultury uzyskują osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Instytucja kultury podlega wpisowi do rejestru z urzędu.

Ustawa określa zakres danych, które są gromadzone w rejestrze. Są to następujące dane:

1) oznaczenia instytucji kultury, w szczególności podmiotu, z którym organizator wspólnie prowadzi instytucję kultury, oraz imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

2) organizacji instytucji kultury, w szczególności:

a) imię i nazwisko dyrektora instytucji kultury i jego zastępców albo oznaczenie osoby fizycznej, której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, albo której powierzono zarządzanie instytucją kultury,

b) imiona i nazwiska pełnomocników instytucji kultury uprawnionych do dokonywania czynności prawnych w imieniu instytucji oraz zakres ich upoważnień,

c) imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

3) dotyczące mienia instytucji kultury, w szczególności imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu;

4) połączenia, podziału i likwidacji instytucji kultury, w szczególności imię i nazwisko likwidatora oraz imię i nazwisko pełnomocnika organizatora dokonującego wpisu.

Sposób prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury, w tym zakres danych zamieszczanych w rejestrze, tryb dokonywania wpisów, zmian i wykreśleń wpisów oraz wzór księgi rejestrowej określa Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury.

Akta rejestrowe nie mogą być wynoszone poza miejsce ich przechowywania. Rejestr, informację o rejestrze oraz sposobie udostępniania danych w nim zawartych zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie organizatora. Dane zawarte w rejestrze udostępnia się przez otwarty dostęp do zawartości rejestru lub wydanie odpisu z rejestru albo księgi rejestrowej. Udostępnianie danych zawartych w rejestrze w formie odpisu jest bezpłatne i odbywa się przez stronę Biuletynu Informacji Publicznej organizatora.

Każdy ma prawo przeglądać w godzinach urzędowych akta rejestrowe oraz księgi rejestrowe instytucji kultury. Organizator prowadzący rejestr instytucji kultury ma obowiązek wydać urzędowo poświadczony odpis każdemu, kto zwróci się z wnioskiem o jego wydanie.

Odpis z rejestru instytucji kultury może być pełny lub skrócony. Odpis pełny zawiera treść wszystkich wpisów dokonanych w księdze rejestrowej. Odpis skrócony zawiera treść aktualnych wpisów dokonanych w rejestrze. Odpisy muszą być opatrzone datą, pieczęcią urzędową oraz podpisem osoby, która je sporządziła, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Odpis przesyła się wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, na adres wskazany we wniosku, przesyłką poleconą lub przekazuje się osobiście wnioskodawcy albo osobie przez niego upoważnionej, za pisemnym potwierdzeniem odbioru. Odpis może być przesłany również w postaci dokumentu elektronicznego.

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. 2012 poz. 189)

http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20120000189

[1] A. Sulikowski, Wstęp do prawoznawstwa. Krótki kurs, Wałbrzyska Wyższa Szkoła Zarządzania i Przedsiębiorczości, Wałbrzych 2002, s. 34

Statut biblioteki publicznej

Kto nadaje statut bibliotece publicznej?

Statut instytucji kultury nadaje organizator. Upoważnienie do nadania statutu instytucji kultury przez organizatora zawiera z art. 13 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jednocześnie art. 18 ust. 4. Ustawy o bibliotekach również wskazuje organizatora jako podmiot nadający statut bibliotece publicznej. Analogicznie, jak w przypadku aktu o utworzeniu instytucji kultury, statut samorządowej instytucji kultury nadaje organ stanowiący w drodze uchwały. Nadanie statutu jest ustawowym obowiązkiem organizatora.

Co powinien zawierać statut biblioteki publicznej?

Elementy formalnoprawne statutu instytucji kultury, w tym bibliotek publicznych oraz materię podlegającą regulacji w statucie określają Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz Ustawa o bibliotekach.

Zakres postanowień statutu biblioteki reguluje art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, który stanowi: „Statut określa w szczególności:

1) cele i zadania biblioteki,

2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii i oddziałów,

3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki — w odniesieniu do Biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej,

4) sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki.”

Powyższe elementy stanowią minimalną, konieczną treść statutu biblioteki.

Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”. Zatem statut biblioteki może zostać uzupełniony o postanowienia nieprzewidziane w art. 11 ust. 3 Ustawy o bibliotekach.

Z uwagi na art. 2 Ustawy o bibliotekach: „W zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej”, swoboda w uchwalaniu postanowień statutu biblioteki ograniczona jest treścią przepisu art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ten przepis stanowi, że statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Przepis ten zatem określa maksymalny zakres, o który organizator może uzupełnić treść statutu biblioteki. Potwierdza to m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w 2022 r. badał statut Biblioteki Publicznej w Trzemesznie w województwie wielkopolskim. W ocenie sądu odrębne uregulowanie treści statutu biblioteki wynikające z Ustawy o bibliotekach należy rozpatrywać jako uszczegółowienie tej formy prowadzenia działalności kulturalnej w formie biblioteki w stosunku do regulacji art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skorzystanie przez ustawodawcę ze sformułowania „w szczególności” w art. 11 ust. 3 Ustawy o bibliotekach, odnosi się w istocie do prowadzenia działalności kulturalnej przez szczególny rodzaj samorządowej instytucji kultury jaką jest biblioteka. Zatem elementy statutu w art. 11 ust. 3 Ustawy o bibliotekach są ściśle związane z działalnością biblioteki. Oznacza to, że organizator powinien w statucie biblioteki zawrzeć sumę treści, na którą składają się wymagania z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (katalog zamknięty) oraz wymagania z art. 11 ust. 3 Ustawy o bibliotekach odnoszące się jedynie do bibliotek (otwarty katalog).

Należy zwrócić uwagę, że wszystkie unormowania uchwały w sprawie nadania statutu muszą precyzyjnie i w sposób pełny realizować delegację ustawową a jednocześnie nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. To znaczy, że statut powinien zawierać dokładnie to, co wskazuje przepis art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z uwzględnieniem art. 11 ust. 3 Ustawy o bibliotekach. Organizator ma obowiązek formułowania postanowień zawartych w uchwale podejmowanej na podstawie przepisu ustawowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. To oznacza, że organizator nie może wprowadzać do statutu zapisów, które przekraczają lub modyfikują zakres upoważnienia określony ustawą.

Wyrok WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2022 r. — sygn. akt IV SA/Po 187/22

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/03E9422946

W podobny sposób wyraził się WSA w Olsztynie, który w 2019 r. badał statut Centrum Sztuki Galeria EL w Elblągu. Według sądu konstytucyjna zasada praworządności wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani doregulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r. — sygn. akt II SA/Ol 518/19

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4F837ECF0D

Analogiczne stanowisko wyraził w swoim orzeczeniu z 2022 r. NSA. Sprawa dotyczyła nadania statutu Miejskiemu Domowi Kultury „Kazimierz” w Sosnowcu (woj. śląskie). Jak stwierdził sąd, konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych. Rada miejska nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Tym samym brak któregokolwiek z obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. — sygn. akt — III OSK 891/21

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3F010E7745

Czy organizator może w dowolny sposób poszerzać zakres zadań biblioteki publicznej?

Czy organizator może dopuszczać w statucie biblioteki publicznej możliwość podejmowania przez instytucję „dowolnych działań, jeśli tylko wynikają one z potrzeb społeczeństwa”? Taki zapis w 2021 r. umieściła w statucie biblioteki Rada Miejska w Trzemesznie w województwie wielkopolskim.

Zapis zaskarżył do WSA w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski. Według wojewody zapis ten poprzez zastosowanie katalogu otwartego, który nie jest powiązany z zasadniczymi celami i zadaniami oznaczonymi w statucie narusza istotnie prawo, stojąc w sprzeczności z przepisami Ustawy o bibliotekach. W ocenie organu nadzoru postanowienia statutu w materii dotyczącej określenia zadań winny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter, a nie nadmiernie ogólny i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. W akcie o charakterze organizacyjnym, jakim jest statut instytucji kultury, jaka jest biblioteka publiczna, nie należy formułować zadań, zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Według wojewody dopuszczalne jest skonstruowanie tego rodzaju przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), jednak zadania te muszą wiązać się z realizacją ustawowego celu biblioteki, a nie dotyczyć każdej innej potrzeby społeczeństwa.

Opinię wojewody podzielił sąd, który potwierdził, że otwarty katalog zadań zawarty w statucie biblioteki, a dotyczący jej działalności powinien odnosić się konkretnie do celów funkcjonowania bibliotek określonych w art. 3 ust. 1 Ustawy o bibliotekach, czyli organizacji i zapewnienia dostępu do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej, a nie dotyczyć każdej innej potrzeby społeczeństwa w nieokreślonym przez organizatora zakresie.

Wyrok WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2022 r. — sygn. akt IV SA/Po 187/22

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/03E9422946

Czy statut biblioteki publicznej musi wskazywać jej siedzibę?

Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury, w tym biblioteki publicznej musi zawierać nazwę, teren działania i siedzibę instytucji.

Siedzibą instytucji jest miejscowość, w której rezyduje organ zarządzający, natomiast terenem działania jest obszar, na którym działalność instytucji się odbywa. Teren działania jest pojęciem zakresowo szerszym i może być określony również jako teren całego kraju a także zagranica.

Niewskazanie w statucie siedziby jest niezgodne z ustawą i powinno skutkować jego unieważnieniem. Stało się tak np. w przypadku statutu Willi Lentza w Szczecinie. Siedziba instytucji została wskazana przez Radę Miasta Szczecin jedynie w akcie założycielskim, tj. uchwale o utworzeniu instytucji. Natomiast w statucie znalazł się tylko zapis określający teren działania. Jak stwierdził WSA w Szczecinie w 2021 r. ranga statutu jako dokumentu, który stanowi podstawę działania instytucji kultury, przesądza o tym, że brak jakiegokolwiek elementu przewidzianego przepisami ustawy stanowi naruszenie prawa i to naruszenie istotne. Gdyby bowiem ustawodawca uznał, że wystarczającym jest wskazanie siedziby instytucji w akcie założycielskim, to dałby temu wyraz w przepisach ustawy. Skoro jednak ustawodawca w tym samym akcie prawnym uznał, że siedziba powinna być wskazana zarówno w akcie założycielskim jak i w statucie, to oznacza, że formułując powyższe dokumenty organizator nie mógł wskazania siedziby w żadnym z nich pominąć.

Wyrok WSA w Szczecinie z 22 lipca 2021 r. — sygn. akt II SA/Sz 214/210

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/40F93D36EE

Czy statut powinien wskazywać ustawy i rozporządzenia, na podstawie których działa biblioteka?

W przeszłości bardzo często w statutach różnych instytucji, w tym bibliotek publicznych, umieszczano katalog aktów prawnych, na podstawie których prowadzi działalność dany podmiot. Nie jest to właściwa praktyka i wprowadzenie takich zapisów do statutu instytucji kultury powinno skutkować jego unieważnieniem.

Przykładem takiej sytuacji było m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2016 r. unieważniające uchwałę Rady Miejskiej Olszyny w sprawie nadania statutu gminnemu ośrodkowi kultury. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Oznacza to również, że w akt wydany przez radę gminy (a więc np. statut instytucji kultury) na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niedopuszczalne jest wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.96.3.2016.JB Wojewody Dolnośląskiego z 1 lutego 2016 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2016/842/

W tego typu sprawach wielokrotnie wypowiadały się sądy. Przykładem takiego orzeczenia może być wyrok WSA we Wrocławiu dotyczący skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, który m.in. z tego powodu stwierdził nieważność uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r. — IV SA/Wr 81/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/65BE9D54FD

Stanowisko to potwierdził również NSA, który w 2022 r. badał statut Miejskiego Domu Kultury „Kazimierz” w Sosnowcu w województwie śląskim. Jak stwierdził sąd, umieszczenie w statucie enumeratywnego wykazu aktów prawnych, na podstawie których działa instytucja stanowi naruszenie prawa z tego powodu, że zawiera on zamkniętą listę ustaw i innych aktów. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje instytucja kultury. Jak wskazał sąd, takim przykładem jest pominięcie Kodeksu cywilnego lub Kodeksu pracy w tym wykazie. Tym samym o ile stanowiłoby nieistotne naruszenie prawa zamieszczenie katalogu przykładowych („w szczególności”) aktów prawnych, na podstawie których działa dana instytucja kultury, to już sporządzenie wykazu wyczerpującego, a przy tym niepełnego stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ taka treść statutu prowadzi do sprzeczność w systemie prawa w ramach dyrektywy wykładni systemowej. Skutkuje to bowiem tym, że zapis statutu zawęził stosowanie aktów prawnych do tej jednostki tylko do objętego tym przepisem katalogu, mimo że sam przepis statutu będącego aktem prawa miejscowego nie może derogować lub ograniczyć stosowania norm ustawowych jako norm powszechnie obowiązujących.

Wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. — sygn. akt — III OSK 891/21

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3F010E7745

Określenie organów zarządzających oraz sposobu ich powoływania

Brak w statucie instytucji kultury regulacji dotyczących powoływania dyrektora lub jedynie zawarcie delegacji do przepisów Ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających i doradczych instytucji, a doregulowanie tej kwestii jest obowiązkiem organizatora.

W 2011 r. WSA w Szczecinie badając statut ośrodka kultury w jednej z gmin województwa zachodniopomorskiego stwierdził, że statut powinien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Według sądu organizator nie może ograniczać się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających. Według sądu ustawodawca wprowadzając taki wymóg upoważnił radę w zasadzie do wyboru jednej z dwóch metod powoływania dyrektora placówki kulturalnej: czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły m.in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku.

W sądu ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r. — sygn. akt II SA/Sz 523/11

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/16096ADB6F

Analogiczne stanowisko przyjął w 2021 r. WSA w Łodzi, który utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który unieważnił statut Miejskiej Strefy Kultury, która powstała w wyniku połączenia pięciu łódzkich domów kultury. W ocenie sądu delegacji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wypełnia zapis statutu, zgodnie z którym dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi w trybie przewidzianym Ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Według sądu obowiązkiem Rady Miejskiej w Łodzi było wskazanie w statucie, który z ustawowo regulowanych sposobów powołania dyrektora instytucji kultury ma zostać zastosowany przy powoływaniu dyrektora instytucji.

Jak podkreślił sąd, istota naruszenia prawa polegała w tym przypadku właśnie na braku pełnej i prawidłowej regulacji w tym zakresie. Ustawa wskazuje jednoznacznie jakie elementy stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury, przez co żaden z elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy nie może zostać pominięty w stanowionym na podstawie tego przepisu akcie prawa miejscowego. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Tym samym brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, to jest Prezydentowi Miasta Łodzi, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji do art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika kompetencja Rady Miejskiej do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru stanął również na stanowisku, że pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora — w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Sąd w trakcie procesu odrzucił też wyjaśnienia Wiceprezydent Miasta Łodzi, która powoływała się na wyrok NSA z 2015 r. W wyroku tym, dotyczącym statutu Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Pilawie (woj. mazowieckie) sąd stwierdził, że przepis ustawy stanowi jedynie wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Według sądu przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo, nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy zaistniałych stanów faktycznych.

Wyrok NSA z 9 lipca 2015 r. — sygn. akt II OSK 1216/15

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/08BC2F2CB4

Wojewoda Łódzki odnosząc się do wyjaśnień Wiceprezydent stwierdził, że nie aprobuje zaprezentowanej wykładni, zgodnie z którą dopuszczalne jest takie skonstruowanie statutu instytucji kultury, że jego postanowienia w zakresie powoływania organów zarządzających będą jedynie odwoływać się do Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stanowisko wojewody potwierdził sąd, który nie podzielił stanowiska przedstawicieli samorządu Łodzi, według których wskazanie organów zarządzających instytucją ma charakter obligatoryjny, natomiast wskazanie organów doradczych ma charakter fakultatywny.

Czy statut biblioteki publicznej powinien określać sposób odwołania dyrektora?

Zgodnie z art. 13. ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających. Przepis nie daje jednak delegacji do określenia w statucie sposobów czy okoliczności odwoływania dyrektorów.

Zasady odwoływania dyrektorów określa art. 15 ust. 6 ustawy. Zgodnie z nim dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: na własną prośbę, z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w przypadku odstąpienia od realizacji umowy dot. warunków organizacyjnych i finansowych działania instytucji oraz w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury jednostce samorządu terytorialnego.

To oznacza, że statut nie może zawierać regulacji dotyczących odwoływania dyrektorów instytucji kultury. Potwierdza to wyrok NSA z 2021 r. dotyczący sprawy odwołania dyrektorki jednej z instytucji kultury, dla której organizatorem jest samorząd Województwa Świętokrzyskiego. Według NSA przepis art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie pozwala w ogóle na uregulowanie tej kwestii w statucie instytucji kultury.

Wyrok NSA z 17 września 2021 r. — sygn. akt II OSK 52/21

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B0E54B2C5F

Określenie organów doradczych biblioteki publicznej

Zgodnie z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury powinien zawierać wskazanie organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Ponadto art. 15 Ustawy o bibliotekach wskazuje, że przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Pominięcie zapisu określającego organy doradcze w instytucji kultury może skutkować unieważnieniem statutu.

Stało się tak w przypadku statutu miejskiego ośrodka kultury w Moryniu w powiecie gryfińskim w województwie zachodniopomorskim. Wojewoda unieważnił statut wskazując, że redakcja przepisu art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przesądza o obligatoryjnej treści statutu instytucji kultury nadanego przez organizatora. Według wojewody potwierdza to użyte w tej regulacji sformułowanie „zawiera” w odniesieniu do wymienionych następnie w punktach elementów, które w statucie muszą być zamieszczone. Katalog zagadnień wskazanych w art. 13 ust. 2 pkt 1 — 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ma charakter zamknięty, co przesądza o tym, że zawarte w nim kwestie bezwzględnie muszą się znaleźć w statucie instytucji kultury. Spełnienie tego wymogu jest konieczne do uznania takiego statutu za zgodny z prawem. Oznacza to, że organ stanowiący gminy jest zobligowany uregulować w nadanym — w drodze uchwały — statucie samorządowej instytucji kultury wszystkie kwestie wymienione w art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Podkreślenia wymaga, że udzielenie organowi kompetencji w przypadku stanowienia zamkniętego katalogu elementów oznacza, że ten katalog musi być ściśle uregulowany. W takich przypadkach ograniczona jest autonomia jednostek samorządu terytorialnego, gdyż zobligowane są do całościowego wypełnienia wymagań ustawodawcy.

Tymczasem, jak stwierdził wojewoda, Rada Miejska w Moryniu, nadając nowe brzmienie statutowi miejskiego ośrodka kultury, nie uregulowała w nim wszystkich prawnie wymaganych kwestii, pominęła bowiem kwestię organów doradczych tej instytucji oraz sposobu ich powoływania. Pominięcie w uchwale materii wskazanej wprost przez ustawodawcę jako koniecznej do ujęcia w statucie instytucji kultury ma charakter istotnego naruszenia prawa.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr P-1.4131.313.2020.AS Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 14 grudnia 2020 r.

http://e-dziennik.szczecin.uw.gov.pl/legalact/2020/5717/

Jeszcze dalej idzie w interpretacji ustawy Wojewoda Śląski, który w 2021 r. unieważnił statut miejskiego ośrodka kultury w Żorach. Według wojewody, w przypadku organów doradczych przepis ustawy nie pozostawia organizatorowi żadnej dowolności decyzyjnej. Nakazuje on wprost „zawarcie” w statucie organów doradczych i sposobu ich powołania. Według wojewody taki zaś nakazowy charakter normy prawnej rzutuje na obligatoryjność samego powołania organów doradczych w instytucji kultury.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.1080.2021 Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2021 r.

http://dzienniki.slask.eu/legalact/2021/7825/

Należy też zwrócić uwagę, że zapisy statutu dotyczące organów doradczych muszą przesądzać jednoznacznie i stanowczo o ustanowieniu organu doradczego w instytucji kultury. W innym przypadku statut może zostać unieważniony przez organ nadzoru. W 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski unieważnił statut Braniewskiego Centrum Kultury. W dokumencie w odniesieniu do rady programowej, postanowiono, że organ ten jako organ doradczy, „może” działać przy centrum kultury. Wojewoda uznał, że taka regulacja pozostawia w tym zakresie swobodę organowi wykonawczemu, który w przyszłości, z możliwości utworzenia rady programowej, może skorzystać bądź nie. W opinii organu nadzoru taki zapis jest niewystarczający i nie spełnia wymogów poprawnej realizacji delegacji ustawowej, gdyż powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały, co stanowi o jej sprzeczności z prawem, to jest z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.4131.452.2020 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2020 r.

http://edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl/legalact/2020/4835/

Kto powinien powoływać organy doradcze w bibliotece publicznej?

Zgodnie z art. 13. ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów doradczych instytucji. Dodatkowo art. 15 Ustawy o bibliotekach wskazuje, że przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Czy to oznacza, że organizator może przyznać sobie uprawnienie do powoływania organów doradczych?

Jak stwierdził WSA w Rzeszowie, który badał statut Teatru „Maska” zapis, w którym przewidziano, że członków organu doradczego dyrektora teatru tj. Rady Artystyczno-Programowej powołuje i odwołuje Prezydent w porozumieniu z dyrektorem teatru, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Jak uzasadnił sąd, skoro samorządowa jednostka kultury jest samodzielnym podmiotem posiadającym osobowość prawną, to jakakolwiek ingerencja w jej działanie, polegająca na nadaniu kompetencji powoływania członków rady programowej organowi wykonawczemu gminy, może wynikać jedynie z ustawy, a nie zaś z przepisów statutu. Oznacza to, że w bibliotece publicznej, jako instytucji kultury, organy doradcze powinien powoływać dyrektor.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Czy rada programowa może mieć uprawnienia opiniodawcze?

W części bibliotek publicznych oraz innych instytucji kultury funkcjonują rady programowe. Zdarza się, że organizatorzy próbują nadawać radom uprawnienia kontrolne lub opiniodawcze w stosunku do dyrektora. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator jest uprawniony jedynie do określenia organów doradczych oraz sposobu ich powoływania.

Przykładem takiego nieuprawnionego działania była próba zmiany statutu Centrum Edukacji Artystycznej — Filharmonii Gorzowskiej w Gorzowie Wielkopolskim. Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego wprowadziła do statutu filharmonii zapisy dot. zadań rady artystyczno-programowej. Rada miała opiniować m.in. plany repertuarowe, plany imprez współorganizowanych z miastem, plany rozwoju działalności instytucji oraz istotne sprawy związane z bieżącą działalnością filharmonii.

Uchwałę w sprawie zmiany statut unieważnił Wojewoda Lubuski, który stwierdził, że Rada Miasta Gorzowa bez wyraźnego upoważnienia ustawowego określiła zakres zadań organu doradczego i tym samym w sposób istotny naruszyła wyżej przywołany przepis ustawy, który daje jej kompetencje wyłącznie wskazania organów doradczych instytucji kultury oraz sposobu ich powoływania.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że rada artystyczno-programowa jest organem doradczym dyrektora a opiniowanie, które miało być zadaniem rady, nie jest tożsame z pojęciem doradztwa. Opiniować oznacza bowiem wydawać opinię o kimś lub o czymś, natomiast doradzać oznacza udzielić porady, wskazać sposób postępowania w jakiejś sprawie.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze nr NK-I.4131.173.2019.AZIE Wojewody Lubuskiego z 25 lipca 2019 r.

http://dzienniki.luw.pl/legalact/2019/2152/

Rada programowa nie ma też prawa do opiniowania projektu regulaminu organizacyjnego biblioteki publicznej. W taką kompetencję próbował wyposażyć radę programową organizator Biblioteki Publicznej im. Adeli Nawrot i Centrum Kultury w Bodzentynie w woj. świętokrzyskim. Zapis statutu wprowadzony przez Radę Miejską Bodzentyna unieważnił w 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski. Jak stwierdził wojewoda ustawodawca wymaga, by regulamin organizacyjny instytucji kultury został zaopiniowany przez organizatora tej instytucji oraz przez działające w niej organizacje związkowe i stowarzyszenia twórców. Zawężanie lub poszerzanie kręgu podmiotów uprawnionych do wydania opinii np. o radę programową stanowi naruszenie prawa.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNK. I.4130.83.2021 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 października 2021 r.

http://edziennik.kielce.uw.gov.pl/legalact/2021/3727/

Określenie źródeł finansowania

Statut instytucji kultury musi precyzyjnie określać źródła jej finansowania. Wprowadzanie przez organizatora zbyt „swobodnych” zapisów może skutkować ich unieważnieniem.

Stało się tak m.in. w 2015 r. w przypadku uchwały Rady Gminy Zawonia (woj. dolnośląskie) w sprawie nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki. W statucie GOKiB znalazł się zapis mówiący o tym, że działalność instytucji finansowana jest ze środków publicznych w ramach otrzymywanej dotacji podmiotowej, dotacji celowej z budżetu państwa, dotacji celowej z budżetu gminy, a także darowizn, przychodów z pobieranych opłat i prowadzonej działalności oraz „innych źródeł”.

Wojewoda Dolnośląski uznał część tego zapisu za niezgodną z prawem. Zakwestionowane zostały trzy ostatnie słowa tj. „oraz innych źródeł”. Wojewoda uznał, że rada gminy nie może poprzez takie sformułowanie pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania instytucji kultury. Według wojewody organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu „oraz innych źródeł” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem zgodnie z prawem, to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Umieszczenie w statucie ośrodka kultury słów „oraz innych źródeł” oznacza, że rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/3457/

Analogicznym w skutkach błędem jest użycie w katalogu źródeł finansowania sformułowania „w szczególności”. Użycie w statucie instytucji kultury zwrotu „w szczególności” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty. To zaś oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Takiego błędu dopuściła się m.in. Rady Gminy Jerzmanowa (woj. dolnośląskie) nadając statut gminnemu centrum kultury. Również w tym przypadku wojewoda nie miał wątpliwości co do nieważności tego typu zapisów.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.42.18.2015.MS6 Wojewody Dolnośląskiego z 17 listopada 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/4869/

Postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna

Analogicznie jak źródła finansowania, również zakres działalności instytucji kultury określony w statucie, musi być katalogiem zamkniętym. Umieszczenie w statucie ogólnego zapisu dopuszczającego prowadzenie „innej działalności” jest naruszeniem prawa i powinno skutkować unieważnieniem statutu.

Stało się tak m.in. w sprawie wyżej przywołanej uchwały rady gminy Zawonia. Rada umieściła w statucie zapis mówiący o tym, że Gminny Ośrodek Kultury i Biblioteka może prowadzić oprócz odpłatnej działalności „w zakresie usług kulturalnych i rozrywkowych oraz pozostałych z wykorzystaniem własnego majątku lub zasobów” również „inną działalność usługową wynikającą z potrzeb środowiska lokalnego”. Według wojewody Rada Gminy Zawonia cytowanym sformułowaniem wprowadziła w treści statutu otwarty katalog zakresu działalności ośrodka innej niż kulturalna i tym samym nie wypełniła prawidłowo kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak uzasadnił wojewoda, za kompleksową realizację normy kompetencyjnej nie może zostać uznane ustanowienie zakresu działalności instytucji kultury nie będącej działalnością kulturalną w formie katalogu otwartego z ogólnym odwołaniem do „potrzeb środowiska lokalnego”, pozwalającego na formułowanie przez podmiot odrębny od Rady Gminy Zawonia dodatkowych przedmiotów działalności Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/3457/

W sprawie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna wypowiedział również WSA we Wrocławiu, który w 2013 r. rozpatrywał skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie nadania statutu Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy. Według sądu statut powinien określać zakres działalności oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Brak jest w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Samo stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić inną działalność (w tym konkretnym przypadku gospodarczą) potraktować należy za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej upoważniającej podmiot tworzący do nadania statutu tej jednostce. Jak uzasadnił sąd, obligatoryjnym elementem statutu są postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, a nie samo ogólne zasygnalizowanie takiej możliwości.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r. — sygn. akt IV SA/Wr 673/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6AAB15EE74

Czy biblioteka publiczna może prowadzić działalność dodatkową i pobierać opłaty za usługi?

Zgodnie z art. 14 ust. 1 Ustawy o bibliotekach, usługi bibliotek, których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, są ogólnie dostępne i bezpłatne. Przepis art. 14 ust. 2 określa zamknięty katalog usług, za które biblioteki mogą pobierać opłaty. Opłaty mogą być pobierane:

1) za usługi informacyjne, bibliograficzne, reprograficzne oraz wypożyczenia międzybiblioteczne;

2) za wypożyczenia materiałów audiowizualnych;

3) w formie kaucji za wypożyczone materiały biblioteczne;

4) za niezwrócenie w terminie wypożyczonych materiałów bibliotecznych;

5) za uszkodzenie, zniszczenie lub niezwrócenie materiałów bibliotecznych.

W art. 14 ust. 3 ustawy znajduje się zastrzeżenie, że wysokość ww. opłat nie może przekraczać kosztów wykonania usługi, a więc nie może mieć charakteru zarobkowego.

Czy zatem oznacza to, że biblioteka publiczna nie może prowadzić działalności dodatkowej o odpłatnym charakterze? W tej sprawie wypowiedział w NSA, który w 2016 r. badał zapisy statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej we Wrocławiu.

Rada Miejska Wrocławia nadała statut bibliotece wskazując m. in., że źródłami finansowania biblioteki są: przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego oraz przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych. Statut przewidywał ponadto możliwość prowadzenia przez bibliotekę jako dodatkowej różnorodnej działalności, w tym. m. in.: wypożyczania, najmu, dzierżawy i sprzedaży posiadanych składników majątkowych, produkcji i sprzedaży wydawnictw książkowych, audiowizualnych, multimedialnych, map, planów, zdjęć oraz innych publikacji i materiałów bibliotecznych, promocji i reklamy, projekcji filmów, organizacji spotkań i wystaw, usług transportowych związanych z przewozem osób i rzeczy, usług konserwacji i introligatorskich, usług kserograficznych, przegrywania, skanowania i nagrywania materiałów bibliotecznych na urządzenia mobilne, organizacji wizyt metodycznych, przeprowadzania staży oraz sprzedaży dzieł i utworów powstałych w związku z realizacją zadań statutowych.

Zapisy statutu zakwestionował Wojewoda Dolnośląski, który uznał, że pozostała działalność prowadzona przez biblioteki musi być działalnością nieodpłatną a ewentualna działalność gospodarcza przez bibliotekę jest wykluczona.

Stanowisko wojewody podtrzymał WSA we Wrocławiu. Jednak NSA przychylił się do stanowiska samorządu Wrocławia. Według NSA wojewoda oraz WSA dokonały błędnej wykładni uznając, że w przypadku biblioteki nie ma zastosowania art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który to przepis zezwala na prowadzenie również innej działalności przez instytucje kultury, jeżeli nie będzie to w kolizji z celem jej utworzenia.

Jak zaznaczył NSA przepis art. 2 Ustawy o bibliotekach jednoznacznie stanowi, że do spraw nieuregulowanych Ustawą o bibliotekach stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie sądu odesłanie to świadczy o woli ustawodawcy rozszerzenia zakresu przedmiotowego działalności prowadzonej przez biblioteki. Jest to bowiem niewątpliwie jedna z ustawowych form organizacyjnych działalności kulturalnej, której celem jest również tworzenie, upowszechnianie i o ochrona kultury. Forma jak i zakres tej działalności w powyższej ustawie nie zostały ograniczone. Natomiast brak regulacji w Ustawie o bibliotekach prowadzenia działalności gospodarczej umożliwia odpowiednie zastosowanie w tym przypadku przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że biblioteka może dodatkowo prowadzić działalność inną niż ujęta w art. 4 Ustawy o bibliotekach i czerpać z niej zyski, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona w kolizji z realizacją podstawowych celów tej instytucji kultury.

Wyrok NSA z 29 września 2016 r. — sygn. akt II OSK 2062/16

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B109C6E52C

Czy statut powinien określać zakres obowiązków dyrektora?

Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury, w tym biblioteki publicznej, zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych m.in. WSA w Opolu z 2011 r. oraz WSA w Rzeszowie z 2020 r.

Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora.

Z wyżej przywołanego przepisu Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że dyrektor instytucji kultury dokonuje wszystkich czynności z zakresu prawa pracy względem pracowników, których zatrudnia, w tym dokonuje oceny wymaganych przez przepisy prawa kwalifikacji oraz ustala ich wynagrodzenie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Analogiczna zasada dotyczy też kwestii ustalania planu finansowego instytucji kultury. Precyzowanie w statucie obowiązków dyrektora w zakresie opracowywania planu finansowego instytucji kultury stanowi modyfikację i powtórzenie przepisów rangi ustawowej, ponieważ obowiązki te zostały określone w art. 27 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu plan finansowy, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, ustala dyrektor. Plan finansowy musi być sporządzony zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. — sygn. akt II SA/Op 459/10

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CF5DD4B4EF

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Czy statut powinien regulować kwestię udzielania pełnomocnictw przez dyrektora?

Statut instytucji kultury nie powinien zawierać zapisów dotyczących uprawnień dyrektora do ustanawiania i odwoływania pełnomocników jak i zakresu ich umocowania. To samo dotyczy określenia w statucie wymogu pisemnej formy pełnomocnictwa oraz obowiązku ujawnienia pełnomocnictw w księdze rejestrowej instytucji kultury.

W tej sprawie w 2011 r. wypowiedział się m.in. WSA w Opolu. Jak uzasadnił sąd art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje, że statut instytucji kultury powinien określać jej podstawowe zasady ustrojowe nie przewiduje natomiast regulacji dotyczących tak szczegółowych kompetencji dyrektora. Ani przepis art. 13 ust. 2 ani inne przepisy ustawy nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu instytucji kultury, a także trybu udzielania pełnomocnictwa przez dyrektora. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organizatora do regulowania tych zagadnień w statucie instytucji kultury. Poza tym pełnomocnik z całą pewnością nie jest żadnym z organów instytucji kultury wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. nie jest ani organem zarządzającym ani doradczym.

Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. — sygn. akt II SA/Op 459/10

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CF5DD4B4EF

Czy statut powinien określać treść pieczęci biblioteki publicznej?

W statutach instytucji kultury niejednokrotnie można znaleźć zapisy dot. treści pieczęci, którą winna posługiwać się instytucja. Czy treść pieczęci powinna być regulowana w statucie? Nie powinna, ponieważ zapisy dot. treści pieczęci mieszczą się w upoważnieniu ustawowym z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W tej sprawie w 2020 r. wypowiedział się WSA w Rzeszowie, który badał statut Teatru „Maska”.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. — sygn. akt II SA/Rz 41/20

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4D6234B8B8

Jednocześnie w 2022 r. NSA badając statut Teatru Zagłębia w Sosnowcu stwierdził, że samo ustalenie treści pieczątki jaką posługuje się dana jednostka organizacyjna stanowi element dodatkowy indywidualizujący daną jednostkę poprzez podanie jej dokładnego adresu siedziby oraz numeru NIP. Zamieszczenie takiej informacji w statucie nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa. To oznacza, że ustalenie treści pieczątki w statucie biblioteki publicznej nie powinno skutkować jego unieważnieniem.

Wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. — sygn. akt III OSK 875/21

https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9572767D75

Czy statut biblioteki publicznej powinien przewidywać tworzenie w instytucji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych?

Regulacja dotycząca tworzenia w instytucji zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Taki zapis umieściła w statucie miejskiego domu kultury Rada Miasta w Piekarach Śląskich. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 2015 r. statut unieważnił stwierdzając, że regulacja wykracza poza materię statutową, bo katalog spraw podlegających unormowaniu w statucie jest zamknięty. Z treści art. 13 ust. 2 ustawy nie wynika, aby organizator został upoważniony do stanowienia regulacji dot. zakładowego funduszu świadczeń socjalnych.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.498.2015 Wojewody Śląskiego z 9 grudnia 2015 r.

http://dzienniki.slask.eu/legalact/2015/6889/

Kiedy wchodzi w życie uchwała w sprawie nadania statutu?

Uchwała rady gminy w sprawie nadania statutu instytucji kultury nie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Większość uchwał rad gmin kończy standardowa formuła — „uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. Umieszczenie jej przez „kopiuj — wklej” w uchwale dotyczącej nadania lub zmiany statutu instytucji kultury grozi jej unieważnieniem.

Przykładów interwencji organu nadzoru z powodu wyżej przywołanego błędu jest sporo. Na przykład w województwie wielkopolskim unieważnione zostały m.in. uchwały rad gmin: Granów, Murowana Goślina, Ryczywół i Damasławek. Z analogicznego powodu unieważniono także uchwałę Rady Gminy Czarny Bór w województwie dolnośląskim.

Wszystko dlatego, że uchwała nadająca statut instytucji kultury nie jest zwykłą uchwałą. Ma ona charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów Ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z prawem każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym, czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów i abstrakcyjnym, tj. nie „konsumowane” poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Uchwała w sprawie nadania statutu instytucji kultury spełnia te kryteria w związku z czym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Zgodnie z Ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty takie wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (lub później, jeśli w akcie określono bardziej odległy termin). Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR KN — I.4131.1. 468.2014.11 Wojewody Wielkopolskiego z 8 grudnia 2014 r.

http://edziennik.poznan.uw.gov.pl/legalact/2014/6738/

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.17.3.2015.MW Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2015 r.

https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/295/

Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2019 poz. 1461)

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20190001461

To jednak nie jedyny błąd, który można popełnić redagując zapis dotyczący terminu wejścia w życie statutu instytucji kultury. W 2020 r. Rada Miejska w Mrągowie nadała statut centrum kultury i turystyki. W statucie znalazł się zapis mówiący, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski unieważnił uchwałę uznając, że takie sformułowanie, określające wejście w życie aktu prawa miejscowego jest wadliwe, bowiem nie warunkuje wejścia w życie od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Według wojewody dalsza cześć zapisu, tj. „z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.”, również nie określa terminu jego wejścia w życie. Z treści zapisu wynika jedynie, iż uchwała podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym ze wskazaniem konkretnej daty.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.4131.341.2020 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 września 2020 r.

http://edzienniki.olsztyn.uw.gov.pl/legalact/2020/3836/

Czy biblioteka publiczna może działać w formie zakładu budżetowego?

[1] Reprezentatywną zakładową organizacją związkową jest zakładowa organizacja związkowa: 1) jednostką organizacyjną albo organizacją członkowską ponadzakładowej organizacji związkowej uznanej za reprezentatywną w rozumieniu Ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszająca co najmniej 8% osób wykonujących pracę zarobkową zatrudnionych u pracodawcy lub 2) zrzeszająca co najmniej 15% osób wykonujących pracę zarobkową zatrudnionych u pracodawcy.

[2] „Czy prezydent musi uszanować rozstrzygnięcie konkursu na dyrektora instytucji kultury?" - https://xn--menederkultury-fdd.pl/czy-prezydent-musi-uszanowac-rozstrzygniecie-konkursu-na-dyrektora-instytucji-kultury/

[1] Wyrok został omówiony w rozdziale pt. „Czy instytucją kultury może kierować dyrektor powołany na czas nieokreślony?”

[2] Więcej o tej sprawie czytaj w rozdziale pt. „Odstąpienie od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania”.

[1] „Społeczniczka wymusiła zmianę statutu teatru” — https://xn--menederkultury-fdd.pl/spoleczniczka-wymusila-zmiane-statutu-teatru/

Koniec darmowego fragmentu książki.

Zachęcamy do zakupu pełnej wersji.