Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze?

§ 1. Uwagi ogólne

Nb 1

Odpowiedź na pytanie, czym jest publiczne prawo gospodarcze, zilustrujemy krótką historią bohaterów tej książki Kleofasa, Baltazara i Zuzanny.

W październiku 2025 r. 20-letni student wydziału matematyki Kleofas Blum postanowił, idąc raczej za głosem serca niż rozsądku, zarabiać, świadcząc usługi detektywistyczne. Decyzję powziął po stwierdzeniu, że nie stać go nie tylko na utrzymanie na godziwym poziomie w wielkim mieście, ale także na nowe podręczniki. Poza tym poznał niedawno Zuzannę, z czym wiązały się nowe, dotychczas nieznane mu, wydatki. Miał pewne mgliste wyobrażenie, że to, co będzie chciał robić, nazywane jest przez prawników działalnością gospodarczą i wymaga pewnych wstępnych urzędowych czynności. Udał się zatem po poradę do swojego kolegi z drużyny piłki nożnej, który był na II roku prawa - Baltazara Faula. Baltazar zaś wzruszył ramionami i powiedział, że "tego jeszcze nie przerabiali".

Baltazar miał rację. Odpowiedź na pytanie, jakich czynności należy dopełnić, aby zgodnie z prawem rozpocząć działalność gospodarczą, daje dyscyplina zwana publicznym prawem gospodarczym, będąca zazwyczaj przedmiotem wykładu na III lub IV roku studiów prawniczych. Prawo publiczne gospodarcze zakresem regulacji nie ogranicza się jedynie do momentu wejścia przez Kleofasa na rynek usług detektywistycznych, lecz można by rzec, towarzyszy mu przez cały czas wykonywania działalności gospodarczej w każdej sprawie, w której państwo czegoś od Kleofasa wymaga lub też gdy Kleofas czegoś od państwa chce. Nie obejmuje zatem zagadnień związanych z relacjami Kleofasa z jego kontrahentami lub klientami, lecz z państwową ingerencją w sferę praw i wolności Kleofasa. Prawem publicznym gospodarczym są zatem także te regulacje prawne, które nakładają na Kleofasa obowiązki uzyskiwania zezwoleń, koncesji i zgód. Z publicznego prawa gospodarczego należy jednak wyłączyć dwie niezwykle istotne sfery ingerencji państwa, które ze względu na swą specyfikę i obszerność wykładane są oddzielnie: chodzi mianowicie o prawo podatkowe oraz prawo ubezpieczeń społecznych. Obie te dziedziny prawa dotyczą obowiązków finansowych przedsiębiorców, konieczności płacenia przez nich podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne.

Mając zatem już pewne wyobrażenie, czym jest publiczne prawo gospodarcze, należy wytłumaczyć, co znaczą poszczególne wyrazy w nazwie przedmiotu.

§ 2. "Publiczne prawo..."

Nb 2

Przez prawo należy tu rozumieć zespół norm, do których przestrzegania zobowiązuje państwo. Jest to prawo pozytywne. Poza polem rozważań pozostawiamy zagadnienia związane z prawem naturalnym. Prawnicy dzielą prawo na dziedziny lub gałęzie prawa, takie jak: prawo cywilne, prawo karne, prawo administracyjne. Jednak podziałem podstawowym, sięgającym korzeniami prawa rzymskiego, jest podział prawa na prywatne i publiczne. Podział ten, niekiedy w historii negowany, jest cały czas użyteczny.

Wyróżnia się trzy kryteria pozwalające na odróżnienie prawa publicznego od prawa prywatnego:

Z tych trzech kryteriów trudno wskazać najważniejszy. Każdy uważamy za użyteczny, chociaż w literaturze można spotkać poglądy przeciwne. Zofia Duniewska uznaje kryterium metody regulacji za podstawowe1.

Poniżej postaramy się wytłumaczyć, czym jest prawo publiczne, obrazując przykładami stosowania poszczególnych kryteriów:

Każde ze wskazanych kryteriów jest przydatne dla wytyczenia granicy między prawem publicznym i prywatnym. Każde też może być zawodne. Dlatego, podsumowując rozważania dotyczące prawa publicznego i prywatnego, J. Zimmermann stwierdził: "Każda z wymienionych teorii ma swoją niewątpliwą wartość, ale też żadna z nich nie prowadzi do klarownego rozróżnienia między prawem publicznym i prywatnym"2.

Jako przykład niech posłuży wspomniane prawo ochrony konkurencji. Z jednej strony chroni mechanizm rynkowy jako dobro wspólne: wszystkich przedsiębiorców i konsumentów. Z drugiej zaś - jego regulacje stanowią instrument ochrony, tak jak w prawie prywatnym, poszczególnych przedsiębiorców przed niezgodnymi z prawem działaniami innych przedsiębiorców.

I wreszcie na koniec tej części rozważań należy wspomnieć o różnicy między sformułowaniem "publiczne prawo gospodarcze" i "administracyjne prawo gospodarcze". Niekiedy pojęcia te są stosowane zamiennie. Nie jest to całkiem prawidłowe, choć rzeczywiście często ma miejsce w wypowiedziach przedstawicieli doktryny. Administracyjne prawo gospodarcze stanowi jedynie część publicznego prawa gospodarczego, które ponadto obejmuje prawo konstytucyjne. Ponieważ fragment naszego wykładu jest poświęcony zagadnieniom konstytucyjnym, uznaliśmy, że właściwy tytuł całości to: Publiczne prawo gospodarcze.

§ 3. "...gospodarcze"

Nb 3

"...gospodarcze" znaczy tyle, co odnoszące się do gospodarki. Ta zaś ma w nauce ekonomii wiele znaczeń. Słusznie jednak podkreśla się, że jej podstawowy aspekt dotyczy procesu gospodarowania (działalności gospodarczej). W pewnym uproszczeniu mówiąc, gospodarowanie polega na zaspokajaniu potrzeb człowieka w drodze świadczenia usług lub produkcji towarów, których jest za mało. Deficyt dóbr i usług zmusza człowieka do gospodarowania. Ono natomiast jest istotnym elementem życia społecznego poddanym regulacji prawnej. Tak rozumiana gospodarka (działalność gospodarcza) jest przedmiotem prawa gospodarczego, z jednym wszakże zastrzeżeniem. Otóż prawo gospodarcze reguluje tę sferę gospodarowania, która od strony podmiotowej wiąże się z zawodowym charakterem działalności. Można bowiem mówić także o gospodarce, która nie prowadzi do wymiany dóbr, a jedynie jest procesem zaspokajającym własne potrzeby. Jest to tzw. gospodarka naturalna. W przeciwieństwie do gospodarki naturalnej w gospodarce towarowo-pieniężnej następuje wymiana dóbr dzięki specjalizacji produkcji i świadczenia usług. W systemie gospodarczym opartym na gospodarce towarowo-pieniężnej, a w takim współcześnie żyjemy, grupa podmiotów zajmuje się zawodowo gospodarowaniem. Właśnie tej grupie przydatne jest prawo gospodarcze. Można zatem powiedzieć, że prawo gospodarcze jest prawem przedsiębiorcy, a więc takiej osoby, która z gospodarowania uczyniła swój zawód i która podjęła ryzyko ekonomiczne prowadzenia tej działalności. Jest także prawem, które za przedmiot regulacji ma obrót handlowy, a więc zawodowy proces wymiany dóbr i usług.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że prawem publicznym gospodarczym jest takie prawo, które dotyczy sytuacji prawnej przedsiębiorcy i które, jak każde prawo publiczne, charakteryzuje się tym, że chroni przede wszystkim interes publiczny, a co najmniej jednym adresatem jego norm są organy władzy mogące władczo określać sytuację prawną przedsiębiorcy. Innymi słowy, publiczne prawo gospodarcze jest prawem ingerencji państwa w sytuację prawną przedsiębiorcy.

§ 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania

Nb 4

Znając już definicję publicznego prawa gospodarczego, trzeba sobie zadać pytanie, czy jest ono rzeczywiście dziedziną prawa, która charakteryzuje się własną metodą regulacji, odrębnymi od innych dziedzin prawa zasadami lub też niebudzącym sporów przedmiotem regulacji.

Wydawałoby się, że najłatwiejszym zadaniem jest określenie takiego przedmiotu regulacji. Nie jest to jednak takie proste. Jeśli zajrzymy do podręczników z zakresu publicznego prawa gospodarczego, to zauważymy, że nie ma jednolitego stanowiska co do listy zagadnień przynależnych do publicznego prawa gospodarczego. Treść poszczególnych rozdziałów może być uznana za dotyczącą odrębnej dziedziny prawa niż samo publiczne prawo gospodarcze. Jaka jest tego przyczyna? Otóż specjalizacja prawa prowadzi do sytuacji, gdy niewielki fragment regulacji ma własną siatkę pojęciową, własne zasady, a czasem nawet specyfikę źródeł prawa. I tak, do publicznego prawa gospodarczego zalicza się niekiedy prawo bankowe, prawo konkurencji, prawo energetyczne, prawo obrotu papierami wartościowymi. Jak już powiedziano, "prawa" te mogą być uznane za odrębne dziedziny i nie zawsze tworzą one spójną całość. Ułomność publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej gałęzi prawa związana jest również z okolicznością braku występowania uniwersalnej i w miarę kompleksowej regulacji. Nie jest nią z pewnością ustawa - Prawo przedsiębiorców. Praktyk prawa raczej najpierw sięgnie przy stosowaniu przepisów zaliczanych do publicznego prawa gospodarczego do Kodeksu postępowania administracyjnego niż do proceduralnych przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców.

Odrębność metody regulacji lub też zasad publicznego prawa gospodarczego z trudem daje się bronić, pomimo czynionych na tym polu wysiłków. Metody regulacji nie są bowiem inne niż w prawie administracyjnym, a zasady publicznego prawa gospodarczego to zazwyczaj zasady konstytucyjne odnoszące się do działalności gospodarczej.

Pomimo tak wielu argumentów przemawiających za nieuznawaniem publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej dziedziny prawa, trzeba podkreślić, że jako dyscyplina nauczania uniwersyteckiego ma ono wartość nieocenioną. Wykładający publiczne prawo gospodarcze starają się przedstawić w toku kształcenia problematykę relacji państwa i gospodarki, poczynając od Konstytucji RP, kończąc na bardzo szczegółowych regulacjach dotyczących niewielkich obszarów aktywności gospodarczej człowieka. Przyjmując typologię zaprezentowaną przez Z. Ziembińskiego, trzeba stwierdzić, że publiczne prawo gospodarcze nie jest dziedziną prawa, lecz dyscypliną dydaktyczną, pomocną studentom w zrozumieniu roli państwa w gospodarce3.

Studenci mający za sobą praktykę w dużych kancelariach prawniczych, podzielonych na działy, departamenty lub zespoły, zauważyli zapewne, że często nie ma tam miejsca dla publicznego prawa gospodarczego. Praktyka prawa nie przyjęła zatem podziałów akademickich. W życiu codziennym kancelarii mówi się raczej o prawie konkurencji, bankowym czy energetycznym. Wszystkie zaś te dziedziny staramy się zgromadzić w jedno publiczne prawo gospodarcze, by dać chociaż ogólny pogląd o rzeczywistości prawnej otaczającej przedsiębiorców. Poza nim znajduje się prawo prywatne, którego regulacje dotyczące przedsiębiorcy znajdują się w takich aktach prawa, jak Kodeks cywilny i Kodeks spółek handlowych.

Na marginesie należy wspomnieć, że na tle krajów zachodniej Europy można mówić o polskiej specyfice. Otóż niemal na każdym wydziale prawa w Polsce istnieje katedra lub zakład publicznego prawa gospodarczego albo też inna jednostka uniwersytecka o podobnej nazwie. Nie wynika to bynajmniej ze szczególnego polskiego zainteresowania publicznym prawem gospodarczym, lecz z historii katedr uniwersyteckich. Na przełomie lat 60. i 70. XX w. powstawały na uniwersytetach katedry zarządzania gospodarką narodową. W systemie gospodarki planowej oraz jednostek gospodarki uspołecznionej (a więc pozostającej w rękach państwa) było to zrozumiałe. Po zmianie ustroju gospodarczego przedmiot prac tych katedr w dużej części przestał istnieć. Co do zasady, zostały one przekształcone w katedry publicznego prawa gospodarczego, które za przedmiot badań obrały regulacje prawne będące skutkiem lub zaczynem transformacji. Regulacje te były zawarte m.in. w ustawie o działalności gospodarczej (pierwszej "wolnościowej" ustawie) oraz ustawie o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Sprzedaż lub przekazanie majątku narodowego w ręce prywatne doprowadziły do rozbudowy nadzoru administracyjnego nad gospodarką. Nadzór ten stał się również częścią publicznego prawa gospodarczego.

O przekształceniu prawa zarządzania gospodarką narodową tak pisał w 1993 r. S. Włodyka: "Istnieje ogromna literatura na ten temat, wyspecjalizowane zespoły specjalistów oraz utrwalone struktury organizacyjne (katedry, instytucje, zakłady). I wprawdzie wszystko to powstało w warunkach odrzuconego już systemu gospodarki socjalistycznej, jednak wypracowana wówczas aparatura myślowa oraz wyniki badań nad różnymi instytucjami zachowały także i obecnie swą aktualność, inny stał się tylko zakres i sposób ingerencji państwa w dziedzinę gospodarki"4.

T. Rabska z pewnej już perspektywy czasowej stwierdziła, że "zaraz po zmianie ustroju polityczno-gospodarczego następował szybki rozwój dyscypliny. Można by więc zaryzykować wyciągnięcie stąd ogólniejszego wniosku, że bez wcześniejszego kapitału instytucjonalnego i dydaktycznego (nie mówiąc już o dorobku naukowym), nie byłaby do pomyślenia tak szybka reakcja na przebudowę ustroju gospodarczego"5.

Mając zatem świadomość, że publiczne prawo gospodarcze jest dyscypliną dydaktyczną, która gromadzi różne przepisy prawa, regulujące stosunki państwo-przedsiębiorca, trzeba wskazać na te, które będą przedmiotem wykładu. Wśród przedstawicieli dydaktyki zajmujących się publicznym prawem gospodarczym nie ma pełnej zgody co do "kanonu" takich przepisów, stąd też podręczniki do publicznego prawa gospodarczego różnią się między sobą treścią. Niemniej da się wyodrębnić zasadniczą część przepisów, których z pewnością nie można pominąć, mówiąc o tej dziedzinie prawa.

Wracając do historii Kleofasa, chcąc już w tej chwili śledzić jego dalsze losy, trzeba powiedzieć, że będzie on, w myśl interesujących nas przepisów, przedsiębiorcą. Temu pojęciu i pojęciu działalności gospodarczej poświęcony zostanie odrębny rozdział. Następnie omówimy zagadnienia związane z koniecznością rejestracji Kleofasa w różnych urzędach. Może się również okazać, że jego działalność będzie wiązała się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia lub koncesji. Również o tym będzie mowa. Trzeba się będzie zapoznać z przepisami dotyczącymi przedsiębiorców zagranicznych, którzy, być może, zechcą z Kleofasem kooperować. I wreszcie, gdyby się okazało, że nasz student osiągnie sukces i będzie chciał inwestować w różne dziedziny gospodarki, zostanie omówiony szereg regulacji szczegółowych dotyczących prawa bankowego, telekomunikacyjnego i energetycznego. Oddzielnie zajmiemy się prawem ochrony konkurencji, a także, last but not least Konstytucją RP, a precyzyjnie mówiąc, przepisami konstytucyjnymi odnoszącymi się do gospodarki. Kto wie, być może również z nimi Kleofas będzie musiał się zmierzyć. Konkurencję dla niego mogą stanowić przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ich działalności oraz jej formom również bliżej się przyjrzymy.

W opracowaniu zostanie pominięta tematyka wszystkich obciążeń fiskalnych przedsiębiorców, a zatem prawo podatkowe i ubezpieczeń społecznych. Podczas zajęć będziemy zatem poruszać się w "sferze idealnej" - świecie bez podatków. Warto to zaznaczyć, gdyż wybór formy organizacyjnoprawnej działalności oraz szereg zachowań gospodarczych podmiotów jest przede wszystkim motywowanych optymalizacją kosztów, w tym przede wszystkim danin publicznych.

Ponadto poza zakresem publicznego prawa gospodarczego pozostaje prawo handlowe, które reguluje stosunki między przedsiębiorcami lub ich wewnętrzną organizację. Najważniejszym źródłem prawa dla prawa handlowego jest Kodeks spółek handlowych, do którego przepisów będziemy się wielokrotnie odwoływać.

§ 5. Współczesny system gospodarczy

Nb 5

Współczesny system gospodarczy określa się mianem rynkowego (gospodarki rynkowej). Rynek jest więc często pojęciem kluczowym dla przedmiotu regulacji. Najprościej rzecz ujmując, rynek jest płaszczyzną wymiany dóbr i usług, pozwalającą na określenie ich optymalnej ceny oraz ich podaży i popytu. Przeciwieństwem gospodarki rynkowej jest gospodarka nakazowa, w której podaż, popyt i cena towarów i usług są regulowane w z góry określonym planie. Rynek, jak niemal każde zjawisko społeczne, podlega regulacji prawnej. Stopień jednak ingerencji państwa w rynek oraz metody postępowania wobec rynku są wynikiem przyjętych poglądów, koncepcji, a niekiedy ideologii.

Liberalna koncepcja rynku zakłada minimalną interwencję państwa, uznając, że mechanizmy wolnego rynku w najlepszy sposób służą rozwojowi gospodarki, a zatem mają pozytywny wpływ na dobrobyt poszczególnych obywateli. Na drugim biegunie - pomijamy w tym miejscu gospodarkę planową jako ostatecznie skompromitowaną - znajduje się koncepcja państwa dobrobytu. Zgodnie z tą koncepcją państwo powinno aktywnie współdziałać na rzecz wyrównania niesprawiedliwości społecznych przez redystrybucję dochodów - zebranie wysokich danin publicznych i rozdzielenie ich (niekoniecznie w formie zapomogi, najczęściej usług) między wszystkich obywateli według powszechnie akceptowanego kryterium sprawiedliwości. Współczesny system gospodarczy państw europejskich jest zdecydowanie bliższy koncepcji państwa dobrobytu. Stara się zapewnić wszystkim bezpłatną naukę od szkoły podstawowej po wyższe studia, bezpłatną służbę zdrowia, zabezpieczenie społeczne na starość lub na wypadek utraty zdrowia, dostęp do źródeł zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną i wiele innych udogodnień infrastrukturalnych.

W oczach wielu obywateli gdzieś na obrzeżu prawa państwa dobrobytu znajdują się te dziedziny prawa, które łączy dyscyplina publicznego prawa gospodarczego. Nie wiążą się bowiem one ani ze służbą zdrowia, ani też z ubezpieczeniami społecznymi, tym bardziej z oświatą i nauką, lecz prowadzeniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wiele z tych regulacji istniałoby także w systemie gospodarki liberalnej. Trudno bowiem współcześnie wyobrazić sobie gospodarkę rynkową bez ochrony konkurencji, którą zapewnia państwo, a także bez wyspecjalizowanych organów nadzoru nad rynkiem telekomunikacyjnym, energetycznym i finansowym. Należałoby uznać, że jeśli współcześnie można mówić o kierunku liberalnym w gospodarce, to bardziej przez "poluźnienie" regulacji publicznego prawa gospodarczego niż przez ich całkowite odrzucenie.

Podsumowując, przepisy publicznego prawa gospodarczego nie są, co do zasady, emanacją jakiejś ideologii lub idei państwa dobrobytu, lecz stanowią najczęściej odpowiedź na potrzeby praktyki, niezależnej od poglądów na gospodarkę.

Pytania:

1. Co to jest publiczne prawo gospodarcze?

2. Czym różni się prawo publiczne od prywatnego?

3. Czy publiczne prawo gospodarcze jest odrębną dziedziną prawa?

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

2. Publikatory i czasopisma

3. Inne skróty