Wojciech GlacUniwersytet Pedagogiczny im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie ORCID: 0000-0001-6363-93362. Uwarunkowania prawne pomocy społecznej

Spis treści

Wprowadzenie

Prawo pomocy społecznej a prawa człowieka i obywatela

Postępowanie administracyjne w pomocy społecznej

Wpływ orzecznictwa sądów administracyjnych na prawo pomocy społecznej

Podsumowanie

Bibliografia

Wprowadzenie

Pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej państwa od dnia 1 maja 2004 r. funkcjonuje na podstawie Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Ustawa 2004). Regulacja szczebla ustawowego stanowi podstawę dla aktów wykonawczych, tj. rozporządzeń, obejmujących szczegółowe warunki jej realizacji. Poprzednim aktem prawnym regulującym sferę pomocy społecznej była Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zaś wcześniejszą działalność państwa w tym zakresie regulowała Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Ustawa 1923).

Ze względu na swój zakres przedmiotowy pomoc społeczna pozostaje w katalogu przepisów prawa administracyjnego materialnego (Sierpowska 2017). Za poglądem tym, utrwalonym w doktrynie, przemawia także związanie instytucji prawa pomocy społecznej z procedurą administracyjną, na podstawie której organy prowadzą większość postępowań objętych Ustawą o pomocy społecznej. Postępowanie administracyjne ma charakter sformalizowany, a rządzi nim zasada legalizmu opisana w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), będąca powtórzeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (Konstytucja RP, art. 7).

Prawne uwarunkowania pomocy społecznej jako instytucji państwa mają zatem charakter tak materialny, który obejmuje zobowiązania administrujących i administrowanych, jak i proceduralny.

Prawo pomocy społecznej w obecnym kształcie pozostaje według większości badaczy składową prawa socjalnego, a to zaś powiązane jest z prawem administracyjnym (tak: Sierpowska 2017; Szurgacz 1985).

Analizując uwarunkowania prawne współczesnej pomocy społecznej, należy wziąć pod uwagę zarówno pozycję konstytucyjną tej instytucji jako instrumentu ochrony obywateli w najtrudniejszych sytuacjach życiowych i kryzysach, ale także traktować jako zadanie państwa poddane rygorom postępowania administracyjnego. Nie sposób pominąć tu także kreującego wpływu orzecznictwa sądów administracyjnych na kształt prowadzonych postepowań i rozstrzygnięć organów.

Prawo pomocy społecznej a prawa człowieka i obywatela

W obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. nie znalazły się normy, które wprost statuują prawo do pomocy społecznej czy też konkretnego świadczenia z tego tytułu (Gapski 2018). Zgodnie z poglądem wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) pomoc społeczna na gruncie ustrojowym stanowi część składową szeroko ujmowanego zabezpieczenia społecznego, w zakres którego zalicza się: ubezpieczenie społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczną. Przy czym brak jest w Konstytucji wprost wykazanych tych form realizacji zabezpieczenia (Garlicki 2003).

Zabezpieczenie społeczne zgodnie z ustabilizowaną terminologią obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych - przyznawane są obywatelowi będącemu w potrzebie. Składa się na nie system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do pracy albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny. Pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający (wyrok TK, sygn. SK15/01).W orzecznictwie utrwalony jest także pogląd co do subsydiarności pomocy społecznej, zgodnie z którym celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspokajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (tak np. Wyrok NSA, I OSK 2698/19, Legalis nr 2487233).

Charakter i cele pomocy społecznej wymagają, by wskazać na jej zasadnicze umiejscowienie w katalogu instrumentów państwa chroniących prawa podstawowe tak człowieka, jak i obywatela. Zasadą państwa prawa pozostaje oparcie systemu prawnego na zasadzie poszanowania i ochrony godności ludzkiej, mającej atrybut nienaruszalności. Ustrojodawca nadał godności człowieka znaczenie konstytucyjne, czyniąc z niej płaszczyznę odniesienia dla systemu wartości, wokół którego zbudowano Konstytucję, a zarazem fundament całego porządku prawnego w państwie (Wyrok TK, K 2/98).W kontekście przedmiotu opracowania należy wskazać, że poprzez instrumenty polityki społecznej, w tym pomoc społeczną, państwo realizuje swój specjalny obowiązek zagwarantowania minimalnych warunków egzystencji dla każdej jednostki (tak też: Bosek, Safjan 2016: art. 67). Zasada ta jednak pozostaje ograniczona względami racjonalnej polityki państwa. Państwo może dostosować zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (Wyrok TK, SK 16/01). Trybunał wskazuje w wyroku pod sygn. K 11/00 w sprawie dotyczącej m.in. wykonywania wyroków eksmisyjnych w sytuacji, gdy zobowiązanemu nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, a zobowiązany nie jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, że "Przesłanką poszanowania (...) godności człowieka jest między innymi istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i cywilizacyjnym" (Wyrok TK, K 11/00). Przenosząc powyższe na grunt pomocy społecznej, trzeba wskazać na utrwaloną zasadę swoistej gwarancyjnej funkcji państwa w jej realizowaniu wobec obywateli.

Powszechną i przyjętą w doktrynie pozostaje koncepcja, zgodnie z którą pomoc społeczna jest jedną z technik realizowania zabezpieczenia społecznego, którą wobec nieuwzględnienia expressis verbis w Konstytucji RP ustrojodawca pozostawił do regulacji ustawodawcy zwykłemu (Bosek, Safjan 2016: art. 67).

Prawo do pomocy społecznej traktować należy, przez pryzmat prawa do zabezpieczenia społecznego, jako prawo podmiotowe, wprost egzekwowalne (Wyrok TK, SK15/01, zob. też: Garlicki 2003) tj. takie, z którego jednostka spełniająca kryteria określone ustawą zwykłą może wysuwać swoje roszczenia wobec państwa, a państwo zobowiązane jest je spełnić według norm prawem przepisanych.

Postępowanie administracyjne w pomocy społecznej

Zadania w zakresie pomocy społecznej wykonują organy administracji, co do zasady na szczeblu gminy, z pewnymi wyjątkami na rzecz innych organów, zgodnie z zasadą decentralizacji. Między stronami postępowania inicjowany jest wówczas stosunek administracyjnoprawny, którego cechą pozostaje nierównorzędność. Tylko bowiem po stronie organu występuje uprawnienie władcze do wydania rozstrzygnięcia, zazwyczaj w formie decyzji administracyjnej. Przychylić trzeba się tu jednak do poglądu Iwony Sierpowskiej, zgodnie z którym w rzeczywistości cecha ta jest znacznie złagodzona, a niekiedy w ogóle nie występuje (Sierpowska 2011: 36). W istocie bowiem, zwłaszcza w pomocy społecznej, liczne relacje prawne między stronami w prawie administracyjnym wymagają współdziałania, opierają się na porozumieniach czy innych formach umów. Zarówno normy prawa administracyjnego, jak akty administracyjne określają uprawnienia lub obowiązki w sposób pierwotny, co sprawia, że władza publiczna i jednostka są tu obejmowane bezpośrednio więzami stosunków prawnych, które mają je łączyć. Władza publiczna występuje w nich wyłącznie bezpośrednio wobec jednostki, a jednostka - wyłącznie bezpośrednio wobec władzy publicznej (Filipek 2012).

Swoistość formy działania organów administracji w zakresie zadań pomocy społecznej wyraża koncepcja administracji świadczącej, zarezerwowana wyłącznie dla tych podmiotów wykonujących władzę publiczną, których właściwość rzeczowa przewiduje wzmiankowane zadania. W centrum zainteresowania administracji świadczącej znajduje się człowiek i jego potrzeby. Ich zaspokajanie z jednej strony wiąże się z ingerencją w sferę praw i wolności jednostki, z drugiej wymaga zapewnienia jej bezpieczeństwa socjalnego. Zaspokajanie potrzeb nieodłącznie związane jest z dystrybucją dóbr i ustalaniem ciężarów dla całego społeczeństwa (Sierpowska 2012: wstęp).

Specyfika działania organów administracji wykonującej zadania z zakresu pomocy społecznej, polegająca na dwoistości - gdzie z jednej strony organ związany jest dyrektywą praworządności i sformalizowanym postępowaniem, z drugiej jednak nie może pomijać swojej roli we współdziałaniu - waży te dwie zasady, by osiągnąć rozwiązanie optymalne, tj. zgodne z prawem, ale dostosowane do potrzeb żądającego udzielenia świadczenia. Pogląd taki wyraża m.in. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że "Obowiązek współdziałania nie wyczerpuje się w podejmowaniu czynności procesowych, nie świadczą o jego spełnieniu zapoznanie się z aktami czy udzielanie wyjaśnień organowi. Obowiązek współdziałania dotyczy realizacji tej funkcji pomocy społecznej, jaką jest - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" (Wyrok NSA, I OSK 1694/19, Legalis nr 2367021).

Zasady postępowania administracyjnego, mające cechy uniwersalne dla wszystkich prowadzonych na jego podstawie postępowań, uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego, stanowiącym podstawę proceduralną do działania dla organów administracji publicznej. Funkcję prawa procesowego administracyjnego rozważać można w dwu ujęciach: po pierwsze, funkcji prawa procesowego jako drogi prawa ochrony jednostki wobec władczego działania administracji publicznej; po drugie, funkcji prawa procesowego jako drogi realizacji zadań i kompetencji administracji publicznej (Adamiak 2010). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku, że wydając decyzję administracyjną, organy administracji publicznej powinny kierować się całością przepisów postępowania, a w tym także przepisami art. 6-16 KPA statuującymi zasady postępowania. Wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek i zaleceń (Wyrok WSA w Warszawie, II SA/Wa 1911/06).

Zasadą rządzącą postępowaniem administracyjnym pozostaje wzmiankowana już zasada praworządności, inaczej: legalności, opisana tak w art. 7 Konstytucji RP, jak i w art. 6 KPA. Postępowanie organu administracji w każdej prowadzonej sprawie winno opierać się na dyrektywie działania tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Gwarancją realizacji tej zasady, będącej swoistym buforem bezpieczeństwa dla obywatela, tj. jego praw i wolności, przed przekraczaniem przez państwo jego kompetencji, jest m.in. dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. Ponadto organ władzy publicznej zobligowany pozostaje do wskazania każdorazowo podstawy prawnej swojego działania, zapewnienia udziału w postępowaniu stronie, zachowania rozdziału kompetencji i poszanowania właściwości tak rzeczowej, jak i miejscowej. Mając jednak znowu na względzie specyfikę pomocy społecznej, należy zauważyć, że zasada legalności nie tyle ulega złagodzeniu, ile wymaga szczególnej uwagi piastunów organów w wykonywaniu zadań, w sposób uwzględniający założenia skuteczności instrumentów działania, ale także wzmożonego nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami, by współdziałanie korelowało z procedurą. Zwrócono uwagę na te czynniki w orzeczeniach NSA, gdzie m.in.: przepisy ustawy przewidują działania podejmowane przez organy pomocowe w celu nakazania stronie współdziałania w rozwiazywaniu trudnych sytuacji życiowych, rozumianego jako gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Nie są to jednak działania uprawniające do nakładania na stronę dodatkowych zobowiązań w decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie (I OSK 2680/19, Legalis, nr 2390977). Zatem każde działanie organu administracji, także to pozostające w sferze kompetencyjnej swobody w doborze form pomocy czy świadczenia, musi zawsze znajdować podstawę prawną. Wtedy i tylko wtedy będzie ono zgodne z zasadą praworządności.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne związany jest zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 KPA, a doprecyzowaną w art. 77 § 1 KPA, zobowiązującą organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania (Adamiak, Borkowski 2017: art. 7). Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie pozostaje zgromadzenie materiału dowodowego w zakresie koniecznym dla ustalenia rzeczywistego zakresu i stanu sprawy, a następnie jego ocena z zastosowaniem dyrektywy swobodnej oceny dowodów i w końcu na jej podstawie wydanie rozstrzygnięcia.

W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zasadniczym środkiem dowodowym pozostaje wywiad środowiskowy. Z art. 107 Ustawy o pomocy społecznej i Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym złożonego przez stronę (zob. Wyrok WSA w Gliwicach, IV SA/Gl 870/18).

Postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej oprócz wywiadu środowiskowego odwołuje się również do innych dowodów, w dużej mierze opiera się na oświadczeniach stron oraz na dokumentach urzędowych.

Kolejną zasadą rządzącą postępowaniem administracyjnym jest jego dwuinstancyjność. Jest ona zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Celem zasady dwuinstancyjności, a także jej konstytucyjnego umocowania jest funkcja ochronna dla obywatela będącego stroną postępowania administracyjnego, który ma prawo do żądania skontrolowania wydanej decyzji co do jej zgodności z prawem i ze stanem faktycznym. W sprawach z zakresu świadczeń pomocy społecznej, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, organem drugiej instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, miejscowo właściwe. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (Hauser, Wierzbowski 2020: art. 15).

Z punktu widzenia postępowań pomocy społecznej ważkie pozostaje, że kontroli dwuinstancyjnej podlegają także decyzje uznaniowe organów (Hauser, Wierzbowski 2020: art. 15), które znajdują się w katalogu wydawanych przez te organy aktów normatywnych.

Opisane tu zasady postępowania administracyjnego nie stanowią oczywiście pełnego katalogu, a jedynie zarys i opis tych w ocenie autora najważniejszych.

Wpływ orzecznictwa sądów administracyjnych na prawo pomocy społecznej

Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Ustawa 2002a) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ustawa 2002b). Powyższą klauzulą sądy administracyjne otwierają uzasadnienia do wyroków przez siebie wydawanych, wskazując na zakres swej kognicji, która pozostaje oczywiście różna od kognicji sądów powszechnych.

W sprawach administracyjnych z zakresu pomocy społecznej, tak jak w pozostałych, przysługuje stronie prawo zaskarżenia decyzji administracyjnej organu drugiej instancji, która w toku instancyjnym staje się ostateczna, otwierając tym samym termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, wszczynającej postępowanie sądowo-administracyjne. W wyniku prowadzonej kontroli decyzji administracyjnych sądy administracyjne kreują poglądy ważkie dla praktyki stosowania prawa.

W katalogu źródeł prawa opisanym w art. 87 Konstytucji RP nie wskazano orzecznictwa sądów jako źródła prawa. Bez wątpienia jednak, mając na uwadze wpływ doktryny i orzecznictwa na kreowanie systemu prawnego, analizie poddać należy poglądy w nich wyrażane, a mające istotne znaczenie dla praktyki stosowania prawa poprzez dawanie jego wykładni.

Utrwalonym pozostaje w orzecznictwie pogląd dotyczący możliwości limitowania świadczeń z zakresu pomocy społecznej z przyczyn leżących po stronie sytuacji gospodarczej i ekonomicznej państwa. Zgodnie z nim: "Istniejąca od wielu lat dysproporcja pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe, jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do świadczeń" (Wyrok NSA, I OSK 1557/20, Legalis nr 2519103, zob. też Wyrok WSA w Warszawie VIII SA/Wa 431/07)

Jednolity wydaje się także pogląd orzecznictwa dotyczący zadań pomocy społecznej jako instrumentu o charakterze subsydiarnym, przeznaczonego do ochrony obywateli w sytuacjach kryzysowych. Sądy administracyjnie sprzeciwiają się zgodnie ustanawianiu świadczeń pomocowych stałym źródłem dochodu. Obowiązek wspierania osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 Ustawy o pomocy społecznej, wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej" (Wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 672/19).

Podobnie jednolite pozostaje stanowisko sądów administracyjnych uwzględniające obowiązek współdziałania beneficjentów pomocy społecznej z organami, płynący z przepisów Ustawy o pomocy społecznej, a będący w warunkach jej wykonywania szczególnie ważką okolicznością. WSA w Poznaniu wskazał w uzasadnieniu wyroku, że "Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest na tyle istotny, że został wielokrotnie zaakcentowany w Ustawie o pomocy społecznej, jak choćby w art. 4 ustawy, który stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Należy podkreślić, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ust. 2 Ustawy o pomocy społecznej" (Wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 153/19, Legalis nr 1943685).

Trzeba wskazać, że praktyka orzecznicza sądów administracyjnych w sprawach najpowszechniejszych z zakresu pomocy społecznej, tj. zwłaszcza świadczeń, wydaje się dość jednolita, uwzględniająca formalne zasady pomocy społecznej.

Podsumowanie

Uwarunkowania prawne pomocy społecznej opierają się zarówno na normach o randze konstytucyjnej, ustawowej, jak i na licznych aktach wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeniach. Trzeba mieć na uwadze istotne z punktu widzenia wykonywania prawa przesłanki ważenia specyfiki stosunków prawnych, jakie kreowane są między świadczeniobiorcą a świadczeniodawcą w postępowaniu przed organem administracji świadczącej. Ich specyfika wykazana w opracowaniu dotyczy oczywistego przedmiotu postępowania, ale także wrażliwej kwestii postępowania w sposób wyważony między uznaniowością a dowolnością w decyzjach administracyjnych. Wydawać się może, że tego rodzaju wada aktu władczego, narażonego na naruszenie zasady legalności poprzez choćby nałożenie decyzją obowiązków niezgodnych z ustawą, ma cechy rażącego naruszenia prawa i tym samym stanowi przesłankę do uznania nieważności decyzji, w trybie art. 156 KPA.

Warto z pewnością polecić uwadze czytelników bieżące aktualizowanie swojej wiedzy w zakresie linii orzeczniczych sądów administracyjnych, dających istotne wskazówki interpretacyjne zwłaszcza w obrębie przepisów, których wykładnia może być nieostra bądź narażona na rozbieżności interpretacyjne.

Bibliografia

Adamiak B. (2010). Nauka postępowania administracyjnego a inne dyscypliny wiedzy w sferze badań nad administracją publiczną, w: Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, red. S. Wrzosek, H. Izdebski, T. Stanisławski. Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck.

Adamiak B., Borkowski J. (2021). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17. Warszawa: Legalis.

Filipek J. (2012). Miejsce i rola prawa administracyjnego w mechanizmie działania prawa, w: Prawo administracyjne w mechanizmie prawa, red. J. Filipek. Kraków: Wydawnictwo KA AFM.

Gapski M.P. (2018). Prawo do świadczeń z pomocy społecznej w świetle Konstytucji RP, "Rocznik Administracji Publicznej", 4: 186-199.

Garlicki L. (red.) (2003). Konstytucja RP. Komentarz. Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck.

Hauser R., Wierzbowski M. (2020). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6. Warszawa: Legalis.

Safjan M., Bosek L. i in. (red.) (2016). Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86. Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck.

Sierpowska I. (2011). Prawo pomocy społecznej. Warszawa: Wolters Kluwer Polska.

Sierpowska I. (2012). Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne. Warszawa: Wolters Kluwer Polska.

Akty prawne

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483.

KPA. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168, t.j. Dz.U. 2020 poz. 256.

Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

Ustawa (1923). Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej, Dz.U. RP Nr 92 poz. 726 z późn. zm.

Ustawa (2002a). Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1269.

Ustawa (2002b). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1270.

Ustawa (2004). Ustawa o pomocy społecznej, Dz.U. 2004 Nr 64 poz. 593, t.j. Dz.U. 2020 poz. 1876.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., I OSK 2680/19.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 2698/19, Legalis nr 2487233.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 1694/19, Legalis nr 2367021.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 2680/19, Legalis, nr 2390977.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 1557/20, Legalis nr 2519103.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II SA/Wa 1911/06.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/Gl 870/18.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, VIII SA/Wa 431/07.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, II SA/Po 672/19.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, IV SA/Po 153/19, Legalis nr 1943685.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 1999 r., K 2/98.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 kwietnia 2001 r., K 11/00.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r., sygn. SK15/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 252.

Wstęp

W 2023 roku minie sto lat od uchwalenia pierwszej w Polsce ustawy z obszaru pomocy społecznej (zwanej wtedy opieką społeczną). Gdy w 1923 roku Zofia Praussowa referowała na posiedzeniu Sejmu projekt tej ustawy, w tak wdzięczny sposób mówiła o koncepcji opieki społecznej: "Jest to rzecz (...) wypróbowana, dobra, niezmiernie tania, tańsza niż niezorganizowana opieka społeczna. Kraje ubogie, które nie mogą sobie pozwolić na duże wydatki, właśnie wprowadziły u siebie (...) opiekę zorganizowaną, uważając, że to najtaniej społeczeństwo kosztuje, że niezorganizowana opieka jest najdroższą, bo za nią idzie występek, choroba i śmierć, t.j. rzeczy, które najwięcej niszczą społeczeństwa". Od tamtej pory instytucja pomocy społecznej przeszła znaczną ewolucję pod względem prawnym i strukturalnym, ale jej fundamentalne założenie pozostało niezmienne - przeciwdziałanie sytuacjom niszczącym jednostki i grupy pod względem społeczno-ekonomicznym. Tak było sto lat temu. Tak jest też dzisiaj.

Książka Pomoc społeczna. Idea, rozwój, instytucje nie powstała jednak tylko "przy okazji" tej rocznicy. Zajmując się od wielu lat zagadnieniami pomocy społecznej, dostrzegaliśmy brak publikacji, która łączyłaby w sobie wszystkie aspekty tej instytucji: genezę, rozwój, unormowania prawne, funkcje, kadry, świadczenia, organizację i tendencje. Publikacji, która ukazywałaby pomoc społeczną z perspektywy filozofii, nauk prawnych, polityki społecznej, socjologii, nauk o polityce i administracji oraz pedagogiki. Sądzimy, iż tylko kompleksowe, interdyscyplinarne spojrzenie na pomoc społeczną pozwala dostrzec jej istotę i szczególną rolę społeczną, bez której trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie współczesnych państw dobrobytu (welfare states). Dlatego też prezentowany podręcznik w pierwszej kolejności skierowany jest do studentów kierunków związanych z obszarami pomocowymi, szczególnie pracy socjalnej, polityki społecznej czy pedagogiki społecznej, ale jesteśmy przekonani, iż treści zawarte w książce zainteresują także osoby związane z profesjami i zawodami pomocowymi (np. pracowników socjalnych), badaczy zajmujących się kwestiami społecznymi, dziennikarzy, samorządowców czy wszystkie osoby wrażliwe na problemy społeczne.

Autorzy poszczególnych rozdziałów podręcznika tworzą grono niemal czterdzieściorga polskich naukowców i praktyków pomocy społecznej. Sądzimy, że tym samym możemy mówić także o funkcji integracyjnej zawartej w idei tej książki, gdyż wśród wspomnianych badaczy są pracownicy niemal wszystkich liczących się polskich ośrodków naukowych zajmujących się pomocą społeczną. Wymieńmy je w ramach podziękowania w kolejności występowania rozdziałów: Uniwersytet Jagielloński, Uniwersytet Pedagogiczny im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie, Uniwersytet Wrocławski, Uniwersytet SWPS, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Uniwersytet Warszawski, Uniwersytet Rzeszowski, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy im. Jana Długosza w Częstochowie, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Uniwersytet Szczeciński, Uniwersytet Śląski w Katowicach oraz Uczelnia Korczaka w Warszawie. Dla porządku dodajmy jeszcze Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bochni, który akurat - rzec by można - występuje w książce jako podmiot i przedmiot analizy.

Materiał zawarty w podręczniku podzielono na cztery części, na które składa się łącznie 37 rozdziałów. Część I - Idea, rozwój i podstawy prawne pomocy społecznej - prezentuje fundament przedmiotu badań: wartości, cele, zasady, uwarunkowania prawne, świadczenia oraz historyczne przeobrażenie pomocy społecznej. Część II pt. Beneficjenci, instytucje i organizacje pomocy społecznej omawia m.in. liczne formy organizacyjne pomocy społecznej ukierunkowane na poszczególne grupy społeczne. Kolejna część podręcznika zatytułowana Zarządzanie i profesjonalizacja w pomocy społecznej przybliża aspekty związane z zarządzaniem i profesjonalizacją omawianej instytucji. Zawiera opracowania z zakresu diagnozowania i zarządzania oraz artykuły poświęcone najważniejszym aspektom funkcjonowania kadr pomocy społecznej. Książkę zamyka część IV zatytułowana Współczesne tendencje i kierunki rozwoju pomocy społecznej. Sięgając do tej części podręcznika, czytelnik odnajdzie zagadnienia związane z procesem rozdziału postępowań administracyjnych od pracy socjalnej, rozwojem usług społecznych w pomocy społecznej, znaczeniem projektów socjalnych, przyszłościowymi trendami w pomocy społecznej oraz - na sam koniec, w rozdziale finalnym - będzie miał możliwość porównać pomoc społeczną w świecie z polskimi doświadczeniami opisanymi w pozostałych partiach książki.

Oddając do rąk czytelników ten podręcznik, żywimy nadzieję, że będzie on nie tylko źródłem wiedzy czy użytecznym narzędziem dydaktycznym, ale także inspiracją do kolejnych rozważań nad tak istotną częścią systemu zabezpieczenia społecznego, jaką jest podsystem pomocy społecznej.

Elżbieta Bojanowska

Krzysztof Chaczko

Jerzy Krzyszkowski

Ewelina Zdebska

Światowy Dzień Pracy Socjalnej 2021

Hubert KaszyńskiUniwersytet Jagielloński ORCID: 0000-0001-5714-68421. Źródła, idee i wartości w pomocy społecznej

Spis treści

Wprowadzenie

Rozwój społeczny - utracona wspólnota, anomia i alienacja

Pomoc społeczna - troska o więź moralną, współpracę i hominizację

Hominizacja - perspektywa osobowa, komunikacyjna i organizacyjna

Podsumowanie

Bibliografia

Wprowadzenie

Bez względu na okoliczności ludzkich dziejów idea pomocy społecznej ma charakter trwały i stanowi nieredukowalny pierwiastek ludzkiego współżycia[1]. Zarówno czasy stabilnego rozwoju, jak i gwałtownych przemian, czasy poszanowania godności człowieka i pogardy wobec bliźniego są pozytywnie naznaczone nieustanną aktualizacją działań, które przywykliśmy określać mianem pomocy, wsparcia lub opieki przynależnej osobom, rodzinom oraz wspólnotom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. W początkach XX wieku rosyjski filozof Piotr Kropotkin (1919: 6) zakładał, że prawem umożliwiającym rozwój społeczeństw nie jest dominująca walka gatunku o przetrwanie, lecz wszechobecna dążność ludzi do pomocy wzajemnej, zakorzeniona w człowieku tak głęboko, że zachowała się aż do dnia dzisiejszego pomimo wszystkich błędów historii.

Szereg złożonych ludzkich aktywności pomocowych - począwszy od tych nieformalnych, wymagających indywidualnych gestów, a skończywszy na kształtowaniu reguł prawnych oraz budowaniu ładu instytucjonalnego - przyjmujemy najczęściej jako fakt oczywisty, niewywołujący emocji i niewymagający powszechnej dyskusji. Jednakże w sytuacjach uświadomionego zagrożenia dotyczącego społeczeństwa jako całości - kiedy porządek, spójność lub integralność wspólnot może korodować - ludzie skupiają się na identyfikowaniu wszelkich zasobów powalających na utrzymanie stanu równowagi lub przekroczenie sytuacji kryzysowej. Wtedy właśnie uwaga przedstawicieli nauki, organizacji publicznych oraz obywatelskich, również pojedynczych osób skoncentrowana jest na kategoriach potrzeb, które określić można jako solidarność, odpowiedzialność, wzajemna troska lub pomoc.

Rozwój społeczny - utracona wspólnota, anomia i alienacja

Sytuacje kryzysowe, które wymagają od wspólnot - jeśli chcą one przetrwać - wypracowywania nowych strategii adaptacyjnych, powodują wzrost zainteresowania nie tylko mechanizmami umożliwiającymi podtrzymywanie integralności społeczeństwa, ale również rozumieniem istoty następujących przemian. Sięgając do klasycznych rozważań Ferdinanda Tönniesa (2006), który rozwój społeczny ujmował jako nieuchronne oddalanie się od idei bezpiecznej i statycznej wspólnoty w kierunku złożonych, dynamicznych całości, można przyjąć, że ważnym elementem przemian społecznych jest stopniowe redukowanie bądź zastępowanie form kontaktów międzyludzkich opartych na bezpośrednich (bezinteresownych, autotelicznych) relacjach na rzecz kontaktów zapośredniczonych i celowo projektowanych, manipulowanych lub instrumentalizowanych. Życie wzorowane na idei wspólnoty staje się coraz bardziej nieosiągalne, niekiedy jest źródłem indywidualnego bądź grupowego cierpienia - szczególnie w okresach gwałtownie następujących przekształceń społecznych. W sytuacjach określanych jako kryzysowe osoby, grupy bądź wspólnoty lokalne doświadczają silniej niż zwykle utraty więzi społecznych, dla których fundamentem jest bliskość drugiego człowieka, bezpośrednie spotkanie z jego twarzą, wzajemne zaufanie oraz miłość rozumiana jako dostrzeganie niepowtarzalności i wyjątkowości człowieka. Wahadło wyznaczające dynamikę życia codziennego zbliża się do krańca wyznaczonego relacjami społecznymi, które dobrze opisują słowa: dystans, anonimowość, obcość, chłód. Bez względu na specyfikę sytuacji trudnej uniwersalnym doświadczeniem uwikłanych w nią ludzi jest dotkliwe poczucie utraty wspólnoty - łączności z innymi, którzy dotychczas stanowili źródło zaspokojenia potrzeby bezpieczeństwa oraz nadawania znaczeń temu, czym przeniknięta była codzienność.

Kolejny komponent przekształceń społecznych będący źródłem cierpienia można zilustrować, posiłkując się Durkheimowskim pojęciem stanu anomii (Durkheim 1999), kiedy to spójność społeczna ulega osłabieniu w wyniku dezintegracji oraz wewnętrznej sprzeczności obowiązującej hierarchii wartości i norm prowadzących do ich osiągania. Życie w stanie anomii to niemożność wyruszenia w podróż, bowiem jeden teren posiada wiele różniących się od siebie map, lub odbywanie podróży, o której można wprawdzie opowiedzieć, lecz nikt nie zrozumie, jaką drogę obraliśmy i dokąd nas ona doprowadziła. Anomia objawia się utratą nie tylko zdolności komunikowania się ze sobą nawzajem oraz budowania wspólnego rozumienia sytuacji, ale również - wtórnie - paraliżuje możliwość współdziałania, która wymaga określenia, w imię jakich wartości, w jakim celu oraz jakim sposobami ludzie mają wspólnie ze sobą pracować. Dynamika rozwoju społecznego - wyznaczana narastaniem jego kulturowej i funkcjonalnej złożoności, jak również formami oraz ilością przekazywanych i dostępnych informacji - w sposób podstawowy wiąże się ze stanem anomii. Nie należy traktować go jako aberracji, ale jako stały element życia społecznego, będący wyzwaniem tak w wymiarze osobowym, jak i mikro- czy makrospołecznym. Tym samym człowiek jest stale narażony na utratę oparcia w płynnych konstelacjach wartości, a jego decyzje moralne są raczej wynikiem subiektywnych wyborów, podlegających presji zatomizowanych grup interesów, aniżeli pochodną odnoszenia się do jednoznacznych kryteriów dobra i zła. Anomia prowadzi do kruszenia więzi społecznych, będącego podłożem adaptacyjnych trudności człowieka.

Wymienione dwa komponenty rozwoju społecznego oddalają ludzi od życia zgodnie z ideą wspólnoty - przekuwającej indywidualne "ja" w grupowe "my", jak również określającej stabilne zasady życia społecznego. Człowiek zostaje obarczony odpowiedzialnością za nieustanne poszukiwanie oraz kreowanie warunków kompensujących społecznie determinowany deficyt pierwotnych relacji. Jest on podmiotem współdefiniującym z innymi warunki umożliwiające rozwój potencjalności każdej osoby przynależącej do określonego kolektywu. Obowiązujące wartości i normy nie są wynikiem oddziaływania wiary bądź tradycji, dających poczucie stabilności i niepodważalności obowiązujących reguł społecznych - one stają się w toku rozmowy oraz intersubiektywnych ustaleń, ich cechą istotową jest zmienność, konsensualność oraz otwartość na zróżnicowane konteksty. Ten trzeci komponent rozwoju społecznego, który polega na stopniowym odchodzeniu od tego, co dane i bezdyskusyjne w kierunku tego, co wypracowane, uwspólnianie i wydobywane spośród tego, co narzucane i skomercjalizowane, wymaga przede wszystkim osobowych, grupowych i wspólnotowych zdolności do dialogicznej i refleksyjnej obecności z innymi ludźmi. Ich deficyt, a tym samym niemożność utrzymania kontroli nad migotliwym polem aksjonormatywnym prowadzić może do alienacji - aby posłużyć się tym klasycznym pojęciem Karola Marksa (1960) - lub skrajnych przejawów antyspołecznego egoizmu, kiedy człowiek doświadcza wyobcowania od innych ludzi lub oderwania od środowiska społecznego.

Pierwszy z wymienionych komponentów rozwoju społecznego, którego synonimem jest utracona wspólnota, ma charakter relacyjny. Wpływa on na sposób bycia ludzi wobec siebie, w którym niejednokrotnie brakuje głębokiego doświadczenia twarzy drugiego człowieka. Kolejny - obiektywny - komponent wiąże się z powstawaniem struktur społecznych, w których anomia jest nieusuwalną zmienną pośredniczącą, mającą oczywisty wpływ na wynik i trwałość osiągniętych rezultatów w budowaniu przez ludzi ładu społecznego. Wreszcie trzeci komponent (subiektywny) dotyka bezpośrednio człowieka jako istoty zdolnej do krytycznego myślenia i relatywizacji nawet najbardziej oczywistych wartości, która uczestnicząc w płynnej rzeczywistości, utracić może również moralną odpowiedzialność za siebie i swoje otoczenie. Wymienione komponenty rozwojowe prowadzić mogą do społecznej zapaści (w jakimś sensie brak kontroli, kryzys jest koniecznością historyczną).

Utrata uważnej twarzy drugiego człowieka, faktycznej jego bliskości fizycznej, psychicznej oraz duchowej niesie za sobą zagrożenie stopniowego zubożania człowieczeństwa w sobie. Inny (nietożsamy ze mną) jest niezbywalnie potrzebny, aby człowiek rozwinąć mógł swoją podmiotowość i różność. Stopniowe lub gwałtowne izolowanie ludzi od siebie, dystansowanie, oddzielanie, segregowanie jest powiązane z nieuchronnym zanikaniem, a ostatecznie anihilacją osoby ludzkiej. Utrata kontroli nad spójnością reguł porządkujących życie społeczne grozi podstawom jego funkcjonowania i równocześnie wywiera niszczący wpływ na kondycję psychiczną osób, grup oraz wspólnot, które pozbawione spójnego systemu wartości i norm stają się niezdolne do współdziałania i współpracy - wartości niezbywalnych dla trwania wspólnot ludzkich. Ostatni komponent, który prowadzi do zwiększania twórczych zdolności kształtowania subiektywnych mikroświatów, relatywizowania wartości i wybierania alternatywnych sposobów działania, może prowadzić równocześnie do pułapki narcyzmu, który jest siłą upośledzającą możliwość aktualizacji człowieczeństwa.

Przyjmując, że rozwój społeczny przebiega kierunkowo i polega na stopniowej intensyfikacji procesów zachodzących w trzech wyodrębnionych komponentach, kryzys (będący immamentną cechą rozwoju) można rozumieć jako sytuację trudną spowodowaną brakiem wypracowanych przez osoby, grupy lub środowiska strategii adaptacyjnych, umożliwiających kompensowanie zmiany (przeważnie mającej charakter gwałtowny, będącej wstrząsem społecznym) w zakresie: 1) formy dominujących kontaktów interpersonalnych, 2) nasilenia poziomu anomii lub też 3) skali doświadczanej alienacji powodującej niezdolność do uwspólniania indywidualnych światów wartości i norm. Niwelowanie sytuacji kryzysowych, ukierunkowane na przystosowywanie osób, grup i środowisk lokalnych do nowych wyzwań rozwojowych, jest istotą szeroko rozumianej działalności określanej jako pomoc wzajemna (jeśli obejmuje aktywności o niewielkim poziomie sformalizowania, przeważnie na poziomie mikrostruktur społecznych) lub pomoc społeczna (jeśli dotyczy działań sformalizowanych w szerszym kontekście społecznym). Aktywność pomocowa opiera się na założeniu, że kryzys (sytuacja trudna) jest deficytem własnych zasobów, możliwości czy uprawnień osób lub rodzin poszukujących pomocy, który to stan uniemożliwia: godne życie, zaspokajanie podstawowych potrzeb oraz satysfakcjonującą przynależność do lokalnej wspólnoty. Działalność pomocowa uwzględnia znaczenie strukturalnych i egzogennych (zewnętrznych) uwarunkowań sytuacji trudnych, niemniej jednak zakłada współdziałanie osoby doświadczonej, zachowując jednak pełną świadomość wyzwania, jakim jest zbudowanie sojuszu z człowiekiem skrzywdzonym przez los, często żyjącym w błędnym kole uogólnionego resentymentu.

Czerpiąc z idei opisujących społeczeństwo w kategoriach wspólnoty Ferdinanda Tönniesa czy też solidarności mechanicznej Émile'a Durkheima, pomoc społeczną można ujmować jako sentymentalną podróż do wyidealizowanej wizji przeszłości, której synonimem jest dająca poczucie bezpieczeństwa, stabilna i ogarniająca indywidualne "ja" wspólnota, w której dominują bezpośrednie relacje międzyludzkie, obiektywna hierarchia wartości oraz czytelne i niepodlegające dyskusji reguły życia społecznego, które umożliwią ludziom współdziałanie. Kluczowe znaczenie ma jednak wskazanie, jakie wartości oraz pierwiastki aplikacyjne kryją się za tak zarysowaną ogólną ideą pomocy społecznej.

Pomoc społeczna - troska o więź moralną, współpracę i hominizację

Odpowiednio do wyodrębnionych komponentów rozwojowych można zdefiniować trzy obszary aktywności w obszarze pomocowym, które mają kluczowe znaczenie w przezwyciężaniu sytuacji kryzysowych.

Pierwszy powiązany jest z istotą pracy socjalnej, jak również innych zawodów pomocowych i terapeutycznych, która sprowadza się do sztuki nawiązania i podtrzymywania relacji z osobą poszukującą pomocy. Jednym z mistrzów nawiązywania kontaktu i kształtowania więzi moralnej był Antoni Kępiński (1972) - humanista i psychiatra, poszukujący wraz ze swoimi pacjentami aksjologicznego porządku świata. W jego pracach oraz opisach praktyki terapeutycznej znajduje się szereg zasad będących punktem wyjścia dla nauki poznawania człowieka i odbudowywania relacji zaufania, lojalności i solidarności z cierpiącymi z powody stygmatyzacji i wyłączania ze wspólnotowego "my". Czerpiąc z nich, pomoc drugiemu traktuje się jako dążenie do zachowania dynamicznej równowagi między miłością, która jest warunkiem sine qua non oczekiwanej pozytywnej zmiany w życiu osoby potrzebującej, a wolnością, będącą przejawem szacunku wobec podmiotowości człowieka znajdującego się w sytuacji kryzysowej. Chodzi o to, aby miłość nie blokowała jego rozwoju, natomiast wolność nie oznaczała zaniedbania.

Relacja pomocowa ufundowana jest na zgodzie osoby poszukującej pomocy. Zgoda nie jest jednorazowym aktem, ma charakter procesualny i jest stale obecna podczas podejmowanych działań ukierunkowanych na niwelowanie sytuacji kryzysowych. Kształtowanie więzi moralnej z człowiekiem wymaga rozmowy prowadzonej w skupieniu, co oznacza, że czas rozmowy jest czasem ofiarowanym drugiemu na absolutną jego wyłączność. Rozmowa to sztuka bycia w relacji równoległej (nieskośnej, wolnej od ograniczeń wynikających ze statusów społecznych) i autentycznej (jej synonimem jest spotkanie z twarzą drugiego, a nie z jego maską, którą posługuje się w codziennym życiu). Spotkanie z człowiekiem wymaga akceptacji, czyli umiejętności przyznania pierwszeństwa subiektywnej perspektywie, z jakiej opisuje on świat, przed innymi sposobami oglądu jego rzeczywistości. Prowadzenie rozmowy to umiejętność pozostawania w tak zwanym "bliskim dystansie", czyli refleksyjne współbrzmienie z innym, "wczucie się" w świat jego niełatwych przeżyć. "Uważna bliskość" jest dążeniem do porządkowania i nazywania pojawiających się emocji przy równoczesnym dbaniu o podtrzymywanie atmosfery bezpieczeństwa. Otwartość na przyjęcie uczuciowej historii życia człowieka, respekt wobec nabytego doświadczenia oraz nieosądzanie jego czynów jest kluczowym przejawem akceptacji wobec jego odmienności. U podstaw akceptacji leży przeświadczenie, że człowiek jest z natury dobry i kieruje się dobrymi intencjami. Oczywiście "nieosądzanie" nie oznacza pracy w przestrzeni aksjologicznej pustki. Wprost przeciwnie, istotą rozmowy pomocowej jest dążenie do rekonstrukcji - niejednokrotnie zniszczonego w wyniku trudnych doświadczeń życiowych - moralnego ułożenia siebie wobec innych.

W trakcie rozmowy o trudnych emocjonalnych kontekstach indywidualnych losów etycznym drogowskazem jest imperatyw kategoryczny Immanuela Kanta (2001), zgodnie z którym człowiek powinien być uznawany zawsze zarazem za cel, nigdy wyłącznie za środek do jego osiągnięcia. Spotkanie z osobą poszukującą pomocy jest nieustannym pytaniem o zdolność ludzi do miłości, będącej postawą przewagi dawania nad braniem, a tym samym możliwości tworzenia zasobów kulturotwórczych, będących emanacją zdolności człowieka do przekraczania siebie jako istoty śmiertelnej. Bycie w relacji z potrzebującym jest również poddawaniem próbie solidarności społecznej rozumianej nie tylko jako tolerancja, ale również jako zdolność do uczuciowego uczestniczenia w losach drugiego. Sztuka kształtowania bezpośredniej, bliskiej relacji, opartej na zasadzie indywidualizacji wykluczającej jakiekolwiek formy przymusu umożliwia poszukującemu pomocy dokonywanie autonomicznych wyborów życiowych oraz określanie dróg prowadzących do ich osiągania. Zakłada zatem szczególne znaczenie samodzielności człowieka przy równoczesnej uważnej obecności osoby udzielającej wsparcia.

Ryc. 1.1. Zasady kształtowania relacji pomocowej

Źródło: opracowanie własne.

Działania pomocowe wyprowadzone z obszaru, którego istotą jest sztuka kształtowania więzi moralnej, stanowią przeciwwagę dla komponentu rozwojowego powodującego utratę możności głębokiego doświadczenia twarzy drugiego człowieka. Przyczyniają się do one do kształtowania zbiorowości przenikniętej wartościami ułatwiającymi współdziałanie oraz odnoszenie wspólnych sukcesów.

Ryc. 1.2. Zasady pomocy społecznej

Źródło: opracowanie własne.

Kolejny ważny obszar aktywności pomocowych jest odpowiedzią na stan społecznej anomii. Wiąże się on z koniecznością przyjęcia w praktyce pomocowej imperatywu współpracy. Nie ulega wątpliwości, że współdziałanie osoby znajdującej się w sytuacji trudnej - obok wyrażenia przez nią zgody na podejmowane działania, orientacji na jej potrzeby oraz udzielania wsparcia pomocniczego, czyli uważnego na posiadane przez nią własne zasoby - należy do kanonu zasad pomoc społecznej.

Punktem skupienia współdziałania nie jest jednak dyskusja nad doborem metod i technik postępowania, ale ustalenie hierarchii wartości, potrzeb oraz spraw ważnych z perspektywy poszukującego pomocy. Dopiero wtórnie współpraca dotyczyć może sposobów osiągania poszczególnych życiowych zamierzeń. Współdziałanie - zakotwiczone w relacji pomocowej - jest dążeniem do zminimalizowania doświadczanego przez człowieka stanu anomii. Polega ono nie tylko na zdefiniowaniu celów działania, ale również ich uwspólnieniu, czyli na zgodzie wyrażonej przez obie strony relacji pomocowej na szereg planowanych szczegółowych zamierzeń. Konieczność współpracy nie dotyczy jednak wyłącznie osoby poszukującej pomocy. Jest ona powinnością wszystkich osób oraz przedstawicieli instytucji, które włączone są w szerzej rozumiany proces pomocowy. Chodzi tutaj nie tylko o budowanie kultury pracy zespołowej w ramach instytucji, która jest jako kluczowa włączona w działanie pomocowe na rzecz osoby, grupy bądź środowiska lokalnego, ale również o współpracę pomiędzy różnymi organizacjami, mającymi znaczenie w konkretnej sytuacji. Również na tym poziomie współpracy, który dotyczy sieci społecznych, podobnie jak na poziomie relacji pomocowej zagadnieniem o pierwszorzędnym znaczeniu jest refleksja i uzgodnienie, w imię jakich wartości, zgodnie z jakimi zasadami i w jaki konkretny sposób instytucje będą uczestniczyły w procesie pomocowym. Dążenie do optymalnego poziomu spójności na tych dwóch poziomach aktywności pomocowej jest ważne, aby podejmowane działania były komplementarne względem siebie, nie wchodziły na kolizyjne tory, były wolne od wewnętrznych sprzeczności lub inaczej - były sensowne dla wszystkich zaangażowanych osób. Poza zdolnością nawiązania sojuszu z osobą poszukującą pomocy zbudowanie sieci współpracy osób włączonych w działania wspierające ma pierwszorzędne znaczenie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych.

Wreszcie trzeci obszar aktywności pomocowych dotyczy w głównej mierze profesjonalistów, a konkretnie potrzebnych im kompetencji, dzięki którym mogą oni wspierać proces hominizacji, będący antidotum na rozbijające spójność "ja" deterministyczne doświadczenie społecznej alienacji. Hominizacja zakłada, że człowiek dzięki swojej duchowości (rozumianej jako osiąganie pełni człowieczeństwa dzięki rozwojowi świadomości i refleksyjności) jest zdolny do przekraczania zewnętrznych uwarunkowań i ograniczeń, a tym samym przezwyciężania własnego uprzedmiotowienia. Jest zdolnym do tworzenia rzeczywistości, współpracy z innymi, a dzięki niej redukowania aksjonormatywnego rozproszenia i chaosu. Myśląc o współpracy jako jednej z kluczowych wartości kulturotwórczych, a równocześnie podstawowej kompetencji w XXI wieku, warto zwrócić uwagę, że jest ona czymś więcej niż międzyludzkim współdziałaniem lub kooperacją. Jej funkcja sprowadza się nie tylko do pomnożenia kapitału ekonomicznego oraz rozwoju umiejętności osób, grup i środowisk połączonych siecią zależności wynikającą ze współdziałania. Istotą współpracy jest jej powiązanie z refleksją etyczną nad dobrem wspólnym. Podstawowym celem współpracy jest rozwój dobra wspólnego, czyli takie intencjonalne urzeczywistnianie świata społecznego, które tworzy optymalne warunki umożliwiające rozwój potencjalności każdego człowieka w danej wspólnocie lokalnej. Oczywiście kluczową kwestią jest umiejętność zdefiniowania wspomnianych "optymalnych warunków" w złożonym świecie krzyżujących się kultur, wielości lokalnych kontekstów aksjologicznych oraz wyznaczanych priorytetów. Nie ulega wątpliwości, że oznacza to gotowość uczestniczenia w procesie intersubiektywnych ustaleń oraz posiadanie kompetencji umożliwiających nie tylko wypracowywanie wspólnej wizji, ale i jej przyjęcie. Współpraca odnosząca się do procesu dyskursywnie definiowanego dobra wspólnego wymaga specyficznych kompetencji z trzech podstawowych wymiarów: 1) osobowego, który jest powiązany z globalną samooceną oraz poczuciem kontroli nad rzeczywistością, 2) komunikacyjnego, który odnosi się do umiejętności uczestniczenia w dialogu oraz 3) organizacyjnego, skupionego na formułowaniu celów działania oraz metodach ich realizacji.

Hominizacja - perspektywa osobowa, komunikacyjna i organizacyjna

Podstawowy wymiar hominizacji - określony jako osobowy - to konstelacja czterech kompetencji, dla których inspiracją jest model koherentnej osobowości Aarona Antonovsky'ego (1995). Zakłada on, że podstawą spójnego "ja" jest indywidualna orientacja życiowa człowieka lub, inaczej, jego uwewnętrznione przeświadczenie, które powoduje, że życie bez względu na okoliczności zawsze warte jest emocjonalnego zaangażowania - jest sensowne lub zmierza do ujawniania i nadawania sensu ludzkiej egzystencji. Człowiek spójny jest zdolny do nieustannej interpretacji rzeczywistości i wydobywania na światło dzienne jej sensu.

Pierwsza kompetencja osobowa wspierająca poczucie sensowności życia wiąże się z powszechnie stosowanym podejściem pomocowym określanym jako empowerment (tłumaczonym jako "umacnianie", "uprawomocnienie", "wyposażenie we władzę" czy też "sprawstwo"). Jego interesującą operacjonalizację przedstawiła Sally Rogers (1997), która podkreśliła, że przejęcie kontroli nad kluczowymi obszarami życia przez osobę poszukującą pomocy jest możliwe poprzez kształtowanie takich warunków, które umożliwią jej rozwój: 1) poczucia własnej wartości, 2) zdolności wywierania wpływu na rzeczywistość, 3) aktywności środowiskowej, 4) poczucia kontroli nad przyszłością oraz 5) zdolności do wyrażania społecznego sprzeciwu, niezadowolenia, złości. W tym ujęciu empowerment oznacza zdolność do formułowania i artykułowania własnej perspektywy poznawczej, opinii, poglądów oraz wywierania wpływu na innych. Kolejna kompetencja dotyczy otwartości na przyjmowanie odmiennych opinii oraz ich twórczego łączenia z własnymi poglądami. Zdolność tę można odnieść do koncepcji resilience, której istotą jest osobowa gibkość, plastyczność pozwalająca na uczenie się z doświadczeń konieczności stawiania oporu życiowym okolicznościom - niekorzystnym warunkom życia i rozwoju, przeciwnościom losu - bez konieczności ich znaczącej modyfikacji. Osobowa plastyczność pozwala na przyjęcie alternatywnych opisów rzeczywistości i uczenie się z doświadczeń, które niekiedy niszczą indywidualny, grupowy bądź środowiskowy stan równowagi. Wiąże się ona z następną kompetencją, określaną słowem nadzieja (hope). Pozwala ona nie tylko na podejmowanie aktywności społecznej, ale również na podtrzymywanie względnie stałego przeświadczenia, że wydarzenia opisywane jako nagłe, niezrozumiałe czy przypadkowe prowadzą ostatecznie do pozytywnych rozstrzygnięć. Wreszcie ostatnia zdolność osobowa - inspirowana definicjami procesu zdrowienia (recovery) - sprowadza się do przeżywania własnych działań jako niewymuszonych zewnętrznymi okolicznościami, potrzebnych oraz - przede wszystkim - mających sens pomimo przeciwności losu oraz doświadczanych niepowodzeń.

Drugi obszar kompetencji bazuje na ustaleniach Jakko Seikkuli i Toma E. Arnkila (2018), którzy czerpiąc z systemowej terapii rodzin, znajdującej zastosowanie również w pracy socjalnej, wypracowali podejście określane jako dialogi sieci społecznych. Jego istotą jest zwrócenie uwagi na pierwszorzędne znaczenie procesu nawiązywania i podtrzymywania relacji oraz prowadzenia rozmowy z osobą poszukującą pomocy. Wtórą kwestią jest ogniskowanie uwagi na usilnym dążeniu do określania i wywołania terapeutycznych zmian. Jeśli one następują, to są niejako naturalną konsekwencją dobrej relacji, a nie zabiegów socjotechnicznych. Dlatego też poza umiejętnością "podążania za" partnerem relacji lub też - nazywając rzecz inaczej - "pracy bazującej na relacji" w podejściu dialogicznym ważna jest zdolność do słuchania tego, co ludzie mówią, nie zaś tego, co uważamy, że mają oni na myśli. Nie mniej ważną kompetencją jest lingwistyczna otwartość, która pozwala na poszukiwanie nowego, wspólnego języka ze swoim rozmówcą, a tym samym porzucanie stylu profesjonalnego. Tylko wtedy osoba przeżywająca specyficzne trudności życiowe będzie mogła je nazwać - co przecież jest fundamentem dla określania działań pomocowych. Praktykowanie dialogu zakłada umiejętność prowadzenia rozmów grupowych - z wszystkimi osobami, które mają znaczenie w procesie pomocowym. Oczywiście są nimi przedstawiciele sieci społecznej tych, którzy poszukują pomocy, ich rodzin, grup, do jakich przynależą, jak również zaangażowani reprezentanci kluczowych organizacji włączonych w świadczenie pomocy. Te szczególna kompetencja związana jest ze zdolnością do inicjowania i prowadzenia rozmów grupowych praktycznie od początku procesu pomocowego, a wszystkie kwestie związane z analizowaną sytuacją problemową, planowaniem działań i podejmowaniem decyzji są przedmiotem otwartej dyskusji w obecności wszystkich zgromadzonych. Warto podkreślić, że zarówno tematy, jak i forma rozmowy nie są sztywno zaplanowane, lecz otwarte, plastyczne, a tym samym możliwe do modyfikacji i współtworzenia podczas spotkania osób współpracujących. Przedmiotem uwagi jest kształtowanie podczas spotkań atmosfery zaufania - niekoniecznie prowadzenie ich ściśle z przyjętym celem pomocowym. Uogólniając, drugi obszar kompetencji dotyczy dialogicznego sposobu życia, czyli pozostawania w specyficznej relacji ze sobą oraz z innymi, co polega na odsłanianiu i uczeniu się różnych (intymnych, subiektywnych, niepowtarzalnych) znaczeń rzeczywistości i poszukiwaniu holistycznego obrazu ludzkiej egzystencji.

Ostatni zbiór kompetencji - określony jako organizacyjne - skupia się na specyfice formułowania celów współpracy oraz podejścia do ich realizacji. Interesującym źródłem wiedzy w tym zakresie jest praca Frederica Laloux (2016) - twórcy modelu organizacyjnego określanego ewolucyjnym turkusem. Autor poszukując cech wyłaniających się w XXI wieku nowych instytucji, wskazał między innymi na zmiany w zakresie definiowania celu. Cel przestaje być próbą kontrolowania przyszłości, wymagającą zastosowania rozmaitych praktyk socjotechnicznych prowadzących do jego osiągnięcia, opierających się na gotowych schematach opisujących rzeczywistość. W jego miejsce stopniowo wprowadzana jest metoda wsłuchiwania się w to, co dzieje się w złożonym systemie kooperacji pomiędzy pracownikami danej instytucjami lub też różnych instytucji, które współdziałają ze sobą, oraz interpretacji tego, do czego system dąży. Tym samym tradycyjny sztywny cel (opisywany akronimem SMART) transformuje w cel ewolucyjny, otwarty. Można uchwycić jego specyfikę posługując się innym akronimem - ROCK. Cel rozumieć można jako "opokę", nie tyle wytyczającą kierunek działaniom organizacji, ile dającą stabilne oparcie dla jej wzrastania - aktualizacji jej potencjału. Ewolucyjny cel jest gibki, elastyczny, transformuje pod wpływem nieprzewidzianych okoliczności zewnętrznych, a tym samym zachowuje swoją żywotność (R - resilience); jest przeżywany przez ludzi współpracujących na rzecz jego realizacji jako sensowny, dostosowany do wyznawanych w zespole pracowniczym wartości oraz otwarty na aksjologiczną weryfikację podejmowanych działań, jakie z niego wynikają (O - open for meaning). Cel jest dyskutowany przez osoby współpracujące i przez nie uwspólniany (C - common), stając się powszechnym i inkluzywnym. Cel jest wypracowany w otwartej dyskusji, w atmosferze zaufania, tym samym jest bliski i przyjazny (K - kindly). Szczególną kompetencją przyszłości staje się umiejętność formułowania celów ewolucyjnych organizacji oraz ich integrowanie z dotychczas stawianymi celami uwzględniającymi zakładane, strategiczne kierunki jej rozwoju.

Drugi ważny komponent turkusowych organizacji określany jest jako "dążenie do pełni". Promuje on obok tradycyjnego podejścia specjalistycznego wielowymiarowe zaangażowanie pracowników, uwalnianie ich potencjałów, włączanie specyficznych zdolności, które dotychczas pozostawały na funkcjonalnych marginesach organizacji. Podejście to wspiera - znaną dość powszechnie w obszarze pomocy społecznej - praktykę angażowania w działania pomocowe przedstawicieli różnych profesji i specjalności, jak również dążenie do holistycznego ujmowania spraw osoby w sytuacji kryzysowej. Holistyczna praktyka - obejmująca ludzi w danej instytucji - jest obiecują metodą wypracowywania oryginalnych zasobów pomocowych. Wymaga ona specyficznych umiejętności pracy z zespołem, która leży w sprzeczności z dotychczas podkreślaną linią precyzyjnego odgradzania życia zawodowego od prywatnego. Dążenie do pełni jest raczej pracą na granicach tych dwóch światów, łączeniem zasobów kompetencyjnych, a nie ich separowaniem.

Kolejna cecha nowych organizacji to "samozarządzanie". Przestrzeń współpracy ujmowana jest jako system oparty przede wszystkim na bezpośrednich relacjach między pracownikami, bez konieczności akcentowania hierarchii i usilnego dążenia do wypracowywania konsensusu oraz nadmiernej formalizacji umów kooperacyjnych pomiędzy partnerami. System ujmowany jest jako "żywy organizm" posiadający zdolność samoorganizacji, która redukuje do niezbędnego minimum konieczność centralnego zarządzania i kontroli. Wyłaniające się organizacje są niekiedy wprost ahierarchiczne z dominującym etosem braku przywództwa. Nowi członkowie mają status tożsamy z osobami, które legitymują się dłuższym stażem. Dobrowolność, sugestia i poczucie możliwości podjęcia zadania zastępują tradycyjnie wydawanie poleceń obwarowanych negatywnymi sankcjami za ich niewypełnianie. Wypracowywanie konsensusu zastępowane jest wyrażaniem zgody na podejmowanie działań, chyba, że one sprzeczne z fundamentami danej instytucji - jej misją i celami strategicznymi. Komunikacja w zespole przeniknięta jest bezpośredniością oraz otwartością, która niweluje bariery związane z różnicami statusowymi członków zespołu.

Ryc. 1.3. Kompetencje wspierające hominizację

Źródło: opracowanie własne.

Istotą kompetencji określonych jako organizacyjne jest taka instytucjonalizacja życia społecznego, która wzmacnia proces twórczego urzeczywistniania się człowieka - jego podmiotowości, dialogicznej obecności w świecie oraz dążenia do aktualizacja wartości duchowych, poznawczych, moralnych, estetycznych, a tym samym do kształtowania dobra wspólnego, będącego gwarantem rozwoju kulturowego.

Podsumowanie

Trzeci z wyszczególnionych obszarów aktywności pomocowych - określony jako "hominizacja" - dotyczy kluczowych kompetencji, które umożliwiają trwanie i rozwój dobra wspólnego poprzez kształtowanie dialogicznego podejścia do życia i praktyki zawodowej. Ich specyfikę oddaje myśl ks. Józefa Tischnera (1992), która podkreśla, że dialog jest wyzwaniem, aby nie tylko stwierdzić "z pewnością masz trochę racji", ale również przyznać "z pewnością ja nie całkiem mam rację". Podjęcie dialogu jest wznoszeniem się jakby ponad siebie, dążeniem ku wspólnocie jednego i tego samego punktu widzenia na sprawy i rzeczy, jest metakompetencją umożliwiającą nie tylko realizację wartości, jaką jest współpraca, ale również nawiązywanie dobrych relacji pomocowych, czyli takich, które szanując wolność osoby, są równocześnie wyrazem odpowiedzialności za jednostki, grupy i środowiska lokalne wymagające społecznej troski. Niejednokrotnie słabnie społeczna nadzieja, że podejście dialogiczne do życia posiada moc sprawczą, aby chronić wspólnotę wartości - chociażby tych, na których ufundowana jest pomoc społeczna: godność osoby ludzkiej i powiązaną z nią wolność do samostanowienia, równość, wykluczającą jakiekolwiek formy dyskryminacji człowieka, sprawiedliwość oraz solidarność. Dialog traci swój uniwersalny charakter, kiedy może być praktykowany, ale "nie zawsze" i "nie z każdym człowiekiem", oraz gdy wymaga określenia czytelnych granic, które jednych włączają, a innych wykluczają. Wtedy dialog staje się karykaturą, ustępuje miejsca organizacji życia społecznego, której synonimem nie jest już otwarta, inkluzywna wspólnota, ale zbiorowość dychotomiczna, spolaryzowana, podzielona na swoich i obcych, obywateli i "motłoch" - pozbawiany na różne sposoby godności i praw. Podział ten chwilowo łagodzi anomię społeczną - wykluczając odmiennych, złych, niegodziwych, daje iluzoryczne poczucie przynależenia do moralnej i spójnej całości. Równocześnie jednak upośledza on instynkt pomocy wzajemnej, który jest nie tylko podstawą, ale i gwarantem trwania i hominizacji ludzkich wspólnot.

Bibliografia

Antonovsky A. (1995). Rozwikłanie tajemnicy zdrowia. Jak radzić sobie ze stresem i nie zachorować, tłum. H. Grzegołowska-Klarkowska. Warszawa: Fundacja IPN.

Durkheim E. (1999). O podziale pracy społecznej, tłum. K. Wakar. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Kant I. (2001). Uzasadnienie metafizyki moralności, tłum. M. Wartenberg. Kęty: Wydawnictwo Antyk.

Kępiński A. (1972). Rytm życia. Kraków: Wydawnictwo Literackie.

Kropotkin P. (1919). Pomoc wzajemna jako czynnik rozwoju, tłum. J. Hempel. Warszawa: Wydawnictwo Stowarzyszenia "Książka".

Laloux F. (2016). Pracować inaczej, tłum. M. Konieczniak. Warszawa: Wydawnictwo Studio Emka.

Marks K. (1960). Rękopisy ekonomiczno-filozoficzne z 1844 r., w: K. Marks, F. Engels, Dzieła, t. 1. Warszawa: Książka i Wiedza

Rogers E.S. i in. (1997). A Consumer-Constructed Scale to Measure Empowerment among User of Mental Health Services, "Psychiatric Services", 48(8): 1042-1047.

Seikkula J., Arnkil T.E. (2018). Dialog sieci społecznych, tłum. A. Tanalska-Dulęba. Kraków: Wydawnictwo Paradygmat.

Tischner J. (1992). Etyka solidarności oraz Homo Sovieticus. Kraków: Wydawnictwo Znak.

Tönnies F. (2006). Wspólnota i stowarzyszenie. Rozprawa o komunizmie i socjalizmie jako empirycznych formach kultury, tłum. M. Łukasiewicz. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.

Karolina StopkaUniwersytet WrocławskiORCID: 0000-0003-1199-93503. Instytucja, cele i zasady pomocy społecznej

Spis treści

Wprowadzenie

Instytucja pomocy społecznej

Pojęcie pomocy społecznej

Przedmiot pomocy społecznej

Podmioty pomocy społecznej

Cele i zasady pomocy społecznej

Pojęcie i znaczenie celów oraz zasad pomocy społecznej

Charakterystyka celów pomocy społecznej

Charakterystyka zasad pomocy społecznej

Podsumowanie

Bibliografia

Wprowadzenie

W nauce o pomocy społecznej mówi się w ujęciu szerokim lub wąskim. Pod pojęciem pomocy społecznej sensu largo rozumie się zespół różnych nieekwiwalentnych form wsparcia, spełnianych przez instytucje publiczne i finansowanych ze środków publicznych i adresowanych do osób lub rodzin znajdujących się w potrzebie. Tak rozumiana pomoc społeczna regulowana jest w wielu aktach prawnych. Poza Ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Ustawa 2004), swoim zakresem obejmuje regulację prawną m.in. dodatków mieszkaniowych, świadczeń rodzinnych, renty socjalnej, pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zatrudnienia socjalnego czy też rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (Sierpowska 2006: 30). W ujęciu ścisłym przez pomoc społeczną rozumie się instytucję unormowaną w Ustawie o pomocy społecznej i aktach prawnych wydanych w związku z realizacją zadań w niej określonych.

Ustawa o pomocy społecznej z 2004 r. jest obecnie podstawowym źródłem prawa w dziedzinie pomocy społecznej sensu stricto. Zasadniczo ustawa ta z dniem 1 maja 2004 r. zastąpiła Ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Ustawa 1990), która dała początki współczesnemu systemowi pomocy społecznej, uchylając z dniem 17 stycznia 1991 r. Ustawę z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Ustawa 1923) i dokonując formalnego potwierdzenia przekształcenia się opieki społecznej w pomoc społeczną.

Ustawa o pomocy społecznej ma rozbudowaną regulację prawną, na którą składają się przepisy materialnoprawne, ustrojowe i proceduralne, ujęte w pięć działów normujących kolejno: zasady ogólne, zakres podmiotowy i zadania pomocy społecznej (Dział I), świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasady odpłatności za świadczenia oraz postępowanie w przedmiocie świadczeń (Dział II), organizację pomocy społecznej, w tym m.in. strukturę organizacyjną pomocy społecznej oraz status pracowników socjalnych (Dział III), realizację działań finansowanych z udziałem Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (Dział IIIA) oraz przepisy zmieniające, przejściowe i końcowe (Dział IV). W okresie ponadpiętnastoletniego obowiązywania ustawa była wielokrotnie nowelizowana.

Regulację prawną ustawy o pomocy społecznej, obok innych regulacji prawnych dotyczących zaspokajania potrzeb bytowych jednostki w zakresie bezpieczeństwa socjalnego, łączy się z prawem zabezpieczenia społecznego lub prawem socjalnym jako kategorią pojęciowo szerszą od prawa zabezpieczenia społecznego, uwzględniającą jego kierunki rozwojowe, tj. z gałęziami prawa, dla których wyróżnienia czy też charakteryzacji kluczową rolę odgrywa kategoria ryzyka socjalnego. W przypadku pomocy społecznej jest to ryzyko trudnych sytuacji życiowych, którego nazwa nawiązuje do sformułowania, jakim posługuje się Ustawa o pomocy społecznej, określając istotę pomocy społecznej, zaś jego treść odzwierciedlają również te przepisy ustawy, które wyrażają jej cele i zasady. Pomoc społeczna bywa również traktowana jako część prawa administracyjnego, stanowiącego zespół norm regulujących administrację publiczną. O jej przynależności do prawa administracyjnego świadczyć mają relacje pomocy społecznej z administracją w sensie podmiotowym i przedmiotowym.

Instytucja pomocy społecznej

Pojęcie pomocy społecznej

Ustawa o pomocy społecznej definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (Ustawa 2004: art. 2 ust. 1). Dalej wskazuje, że pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (Ustawa 2004: art. 2 ust. 2).

Określenie na pierwszym miejscu pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa podkreśla rolę państwa w działalności na rzecz kształtowania warunków bytu i pracy zmierzającej do optymalnego zaspokajania indywidualnych i społecznych potrzeb. Stanowi również swoistą odpowiedź ustawodawcy na głoszone w przeszłości poglądy na temat zanikającej roli pomocy społecznej w związku z rozwojem innych form zabezpieczenia społecznego, zwłaszcza ubezpieczeń społecznych. Daje także podstawy do ujmowania pomocy społecznej w kategorii metody, sposobu czy też techniki zaspokajania określonych ważnych potrzeb człowieka. Dalsza część art. 2 ust. 1 ustawy wraz z innymi przepisami ogólnymi, wyrażającymi cele, zasady i zadania pomocy społecznej, dają natomiast podstawę do ujmowania pomocy społecznej jako instytucji, której zadanie sprowadza się do udzielania odpowiednich świadczeń osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. W tym ujęciu pomoc społeczna stanowi system określonych świadczeń stanowiących jej cel i rację bytu, udzielanych przez wyspecjalizowane podmioty (Szurgacz 1992: 34).

Przedmiot pomocy społecznej

Pomoc społeczna nie działa w sytuacjach łatwo poddających się typizacji. W odróżnieniu od innych form zabezpieczenia społecznego nie opiera się na ochronie generalnie określonych potrzeb oraz działa niezależnie od przyczyn powodujących potrzebę jej udzielenia.

Ustawa o pomocy społecznej nie konkretyzuje trudnych sytuacji życiowych, wymienia jedynie przykładowo najczęstsze powody ich powstawania. Zgodnie z art. 7 ustawy pomocy społecznej udziela się w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; trudności w integracji cudzoziemców, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Ryzyko trudnych sytuacji życiowych, charakteryzujące przedmiot ochrony w pomocy społecznej, oznacza niebezpieczeństwo niewykorzystania przez jednostkę (rodzinę) własnych zasobów, możliwości i uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej oraz niebezpieczeństwo braku tych zasobów, możliwości i uprawnień jako przyczynę trudnej sytuacji życiowej, powodującej stan niezaspokojenia niezbędnych potrzeb. W pierwszym przypadku świadczenia z pomocy społecznej są udzielane w celu umożliwienia osobie lub rodzinie wykorzystania własnych zasobów, możliwości i uprawnień. Taką funkcję realizuje np. praca socjalna, poradnictwo specjalistyczne, pomoc w ekonomicznym usamodzielnieniu. W drugim przypadku pomocy społecznej udziela się w celu wsparcia osoby lub rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, który to cel realizują, w szczególności, świadczenia pieniężne np. zasiłek celowy, okresowy czy usługi bytowe lub opiekuńcze.

Ponieważ trudne sytuacje życiowe stanowiące sytuację socjalną objętą ochroną pomocy społecznej dotykają ludzi z różnych przyczyn i w bardzo różny sposób, to pomoc społeczna może służyć zabezpieczeniu:

1) potrzeb nieobjętych w ogóle ochroną w ramach innych form zabezpieczenia społecznego, tj. nowych rodzajów potrzeb, w czym wyraża się m.in. jej funkcja (rola) pilotująca, uznawana w nauce za jedną z najważniejszych właściwości pomocy społecznej, polegająca na ujawnianiu przez nią nowych potrzeb i przygotowywaniu gruntu pod lepsze rozwiązania organizacyjnoprawne (Szurgacz 1992: 15-22);

2) potrzeb objętych ochroną w ramach innych form zabezpieczenia społecznego, ale powstałych w okolicznościach wyłączających ich działanie, tj., w dużym uproszczeniu, potrzeb nieujętych w przesłankach przyznania konkretnych świadczeń.

Opisane właściwości przesądzają nie tylko o trwałości i przydatności pomocy społecznej jako formy zabezpieczenia społecznego, ale także powodują, że kształt pomocy społecznej w sposób szczególny determinowany jest sytuacją społeczną, ustrojową i gospodarczą określającą strukturę potrzeb społecznych (indywidualnych i zbiorowych) oraz możliwości ich zaspokojenia. Okoliczności te wpływają również na zmiany w strukturze beneficjentów pomocy społecznej.

Podmioty pomocy społecznej

Podmiotem uprawnionym do pomocy społecznej są osoby lub rodziny w trudnej sytuacji życiowej. Ustawa nie definiuje pojęcia "osoby" jako podmiotu uprawnionego do pomocy społecznej. Przeznaczenie pomocy społecznej wskazuje jednak, że podmiotem tym może być tylko osoba fizyczna oraz że zakresem tego pojęcia objąć należy również dziecko nienarodzone oraz osobę zmarłą (zob. Ustawa 2004: art. 44), a spośród osób urodzonych i żyjących - także osoby z ograniczoną zdolnością prawną oraz ubezwłasnowolnione (Jończyk 2001: 400). Kryterium ograniczającym krąg osób fizycznych jako podmiotów uprawnionych do pomocy społecznej jest wymóg obywatelstwa czy też przynależności do określonej kategorii cudzoziemców oraz zasada domicylu (zob. Ustawa 2004: art. 5 i 5a).

Uczynienie rodziny podmiotem ochrony i prawa do świadczeń z pomocy społecznej wynika z istoty pomocy społecznej oraz istoty rodziny jako najstarszej, najpowszechniejszej i podstawowej grupy społecznej, pełniącej bardzo ważne dla społeczeństwa funkcje, w szczególności funkcję ekonomiczną, prokreacyjną oraz opiekuńczą. W myśl art. 6 pkt 14 Ustawy o pomocy społecznej rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W tak szerokiej definicji rodziny, odbiegającej od potocznego jej rozumienia, najważniejsze znaczenie ma pozostawanie w faktycznej wspólnocie. Wspólnota ta może mieć podłoże emocjonalne, może polegać na pozostawaniu pod opieką lub na utrzymaniu danej osoby. W ujęciu ustawy rodzinę mogą zatem tworzyć osoby pozostające w związku konkubenckim, w tym osoby tej samej płci, choć odbiega to od konstytucyjnego modelu rodziny i małżeństwa, które jest związkiem kobiety i mężczyzny (Sierpowska 2017: 63). Faktyczny związek oznacza współdziałanie danych osób zmierzające do lepszego zaspokajania ich potrzeb bytowych, w tym potrzeb mieszkaniowych, żywnościowych i zarobkowych. Wspólne zamieszkiwanie jest natomiast przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także - jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem - gospodarstwa rolnego (zob. Wyrok NSS z 29.07.2019, I OSK 4373/18, Lex nr 2778834 oraz z 24.04.2018, I OSK 257/18, Lex nr 2551081). Rodzina jest podmiotem uprawnionym do enumeratywnie wskazanych świadczeń.

Osoba lub rodzina w trudnej sytuacji życiowej może oczekiwać pomocy od wielu różnych podmiotów. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, na nich spoczywa też obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej. Wśród podmiotów zobowiązanych do pomocy społecznej główna rola przypada gminom i powiatom (zob. Ustawa 2004: art. 16-24) wraz z jednostkami stanowiącymi ich aparat pomocniczy, wyposażonymi w odpowiednią infrastrukturę techniczną i kadrową (np. regionalne ośrodki polityki społecznej, ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej). Na gminach i powiatach spoczywa realizacja największej liczby zadań, w tym tych, które bezpośrednio służą udzielaniu wsparcia jednostce i rodzinie. Organy administracji rządowej i samorządowej organizując pomoc społeczną, współpracują na zasadzie partnerstwa z podmiotami niepublicznymi. Współdziałanie następuje m.in. przez zlecanie zadań w dziedzinie pomocy społecznej określonym jednostkom niepublicznym, z czym łączy się udzielenie dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania. Zlecenie nie może obejmować przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz przyznawania świadczeń pieniężnych. Zlecenie realizacji zadania odbywa się po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert na zasadach określonych w przepisach Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (zob. Ustawa 2004: art. 25).

Cele i zasady pomocy społecznej

Pojęcie i znaczenie celów oraz zasad pomocy społecznej

Cele i zasady pomocy społecznej mają kluczowy charakter dla instytucji pomocy społecznej w aspekcie poznawczym, teoretycznym i praktycznym. Cele pomocy społecznej są wyrazem akceptowanych przez ustawodawcę wartości i oczekiwań co do działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin w trudnej sytuacji życiowej, zaś zasady pomocy społecznej to ogólne reguły (normy) systemu pomocy społecznej, które wyznaczają sposób realizacji prawa jednostki (rodziny) do tej pomocy. Tak rozumiane cele i zasady pomocy społecznej stanowią o istocie i swoistości tej instytucji. Wskazują jej współczesne oblicze oraz idee i wartości towarzyszące procesowi jej prawnego ukształtowania. Podkreślają odrębność pomocy społecznej, z jednej strony w stosunku do opieki społecznej - instytucji, z której pomoc społeczna wyrosła, z drugiej zaś w stosunku do innych instytucji prawnych dotyczących zaspokajania potrzeb bytowych jednostki w zakresie bezpieczeństwa socjalnego. Poza tym pełnią funkcję regulacyjną - znajdują bezpośrednie zastosowanie w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki w sferze pomocy społecznej z uwagi na wynikające z nich nakazy i zakazy, których adresatami są podmioty pomocy społecznej. Zasady pomocy społecznej współwarunkując uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej, stanowią jednocześnie gwarancję jej skutecznego działania, dostosowanego do wartości pomocy społecznej i jednostkowych przypadków, w tym niepoddających się typizacji. Cele i zasady właściwe pomocy społecznej wyrażając to, co dla przyjętych w ustawie o pomocy społecznej rozwiązań prawnych jest najważniejsze, pełnią także istotne zadanie w procesie wykładni jej przepisów, w tym zwłaszcza w ustalaniu znaczenia zwrotów niedookreślonych czy też dookreślaniu sytuacji uprawniających do świadczeń ujętych w sposób przykładowy. Nadto pełnią funkcję wytycznych legislacyjnych. Powinny być uwzględniane przez ustawodawcę przy nowelizacji przepisów ustawy, uchwalaniu i wdrażaniu programów ochronnych (zob. Ustawa 2004: art. 24) czy też tworzeniu aktów prawa miejscowego, mających dookreślić zasady korzystania ze świadczeń pomocy społecznej (zob. np. Ustawa 2004: art. 8 ust. 2, art. 50 ust. 6).

Charakterystyka celów pomocy społecznej

Cele pomocy społecznej koncentrują się na potrzebach jednostki (rodziny) w różnych sferach życia. Z reguły adresowane są do wszystkich osób (rodzin) ubiegających się o świadczenia pomocy społecznej lub korzystających z nich. Osiągnięcie tych celów zależy od działań podejmowanych przez podmioty zobowiązane do pomocy społecznej, w tym od wysokości przyznawanych świadczeń pieniężnych, oraz od postaw adresatów tych działań. W doktrynie dokonuje się gradacji celów pomocy społecznej. Wyróżnia się cele podstawowe, nadrzędne i cząstkowe. Podkreśla się ich wzajemne przenikanie i uzupełnienie.

Głównym celem pomocy społecznej jest wsparcie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (Ustawa 2004: art. 3 ust. 1). Cel ten oznacza, że pomoc społeczna działa w sytuacjach, w których zagrożone są podstawowe warunki egzystencji jednostki (rodziny) bądź też jakość życia jest niższa od społecznie akceptowanego minimum (Szurgacz 1992: 39), wskazuje również, że pomoc społeczna dotyczy nie tylko sfery materialnej życia jednostki rodziny, ale działa również w sferze pozamaterialnej i psychospołecznej. W świetle omawianego celu świadczenia z pomocy społecznej powinny odpowiadać potrzebom wnioskodawcy i nie przybierać formy mu uwłaczającej. Powinny zapewniać życie ponad tzw. minimum biologicznym i być adekwatne do standardów życia przeciętnego członka danego społeczeństwa, które z założenia, podobnie jak niezbędne potrzeby, są zmienne w czasie i w przestrzeni.

Celem pomocy społecznej jest również udzielanie pomocy osobie (rodzinie) w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby (Ustawa 2004: art. 2 ust. 1). Cel ten wiąże się z jedną z kluczowych zasad pomocy społecznej, tj. z zasadą subsydiarności. W świetle tego celu pomoc społeczna działa niezależnie od przyczyny trudnej sytuacji życiowej. Poza tym cel ten zakłada wspieranie przez pomoc społeczną osoby (rodziny) w trudnej sytuacji życiowej, ale nie wyręczanie jej w samodzielnym rozwiązywaniu problemów. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przez analizę sytuacji życiowej danej jednostki (rodziny) pod kątem możliwości i szans samodzielnego zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Cel ten zakłada zatem udzielanie przez pomoc społeczną świadczeń osobom, które nie mogą samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb z uwagi na brak stosownych możliwości, zasobów i uprawnień, lub osobom, w przypadku których stan niezaspokojenia niezbędnych potrzeb wynika nie tyle z braku tych możliwości, zasobów i uprawnień, ile z nieporadności lub nieskuteczności ich wykorzystania. W przypadku tych osób wsparcie z pomocy społecznej nie powinno ograniczać się tylko do świadczeń służących zaspokojeniu niezbędnej potrzeby, ale powinno obejmować świadczenia, które umożliwiłyby jednostce (rodzinie) w przyszłości wykorzystanie jej uprawnień, zasobów i możliwości w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb, czemu służy np. praca socjalna lub poradnictwo specjalistyczne, w szczególności prawne i psychologiczne. Wsparcie takie pozostaje w zgodzie z innym celem pomocy społecznej, a mianowicie z celem polegającym na zapobieganiu przez nią trudnym sytuacjom życiowym.

W myśl art. 3 ust. 3 ustawy zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Doprowadzenie do usamodzielnienia polega na tym, że przyznane świadczenie - jego rodzaj, forma i rozmiar - powinno spowodować, że dana osoba (rodzina) wyjdzie z systemu pomocy społecznej i będzie funkcjonowała samodzielnie. Wyrazem jego realizacji winno być kształtowanie aktywnych postaw wnioskodawców i beneficjentów pomocy społecznej, podejmowanie działań stymulujących ich aktywność, których brak może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub modyfikacji zasad korzystania z przyznanego już wsparcia (zob. Ustawa 2004: art. 11). Cel ten wyznacza również poziom, do którego w ramach współdziałania można oczekiwać od jednostki (rodziny) wykorzystania własnych zasobów w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i wskazuje, że aby korzystać z pomocy społecznej, jednostka nie musi wyzbywać się wszelkich posiadanych dóbr. Omawiany cel powinien być uwzględniany również w procesie stosowania prawa pomocy społecznej w przedmiocie ulg w regulowaniu należności z tytułu wydatków na świadczenia, opłat za korzystanie z nich i z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz w organizatorskiej sferze działań pomocy społecznej (zob. Ustawa 2004: art. 15 pkt 3-6). Zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez proces integracji ze środowiskiem zakłada natomiast umożliwienie osobie (rodzinie) włączenia się do środowiska, w którym przyszło jej żyć, bądź też powrót do tego środowiska. Ten cel cząstkowy adresowany jest zatem do pewnych kategorii osób, np. osób niepełnosprawnych lub opuszczających zakłady karne (Nitecki 2008: pkt 2.1.5.).

Charakterystyka zasad pomocy społecznej

Jak dotychczas w doktrynie nie ukształtował się powszechnie przyjmowany katalog zasad pomocy społecznej, tak co do rodzaju wyodrębnianych zasad, jak i ich nazewnictwa. Zasady pomocy społecznej wyodrębniane są w różnym celu oraz w oparciu o różne kryteria. Przykładowo w ramach pojęcia zasad pomocy społecznej obok zasad właściwych dla systemu pomocy społecznej, wywodzonych z Ustawy o pomocy społecznej, wymienia się zasady konstytucyjne odnoszące się do pomocy społecznej, zasady organizacji administracji pomocy społecznej oraz zasady postępowania administracyjnego istotne dla pomocy społecznej. Dalsze uwagi poświęcone zostaną wyłącznie zasadom właściwym prawu pomocy społecznej wyznaczającym sposób realizacji prawa jednostki do pomocy społecznej, co pozwala jednocześnie odróżnić pojęcie zasad pomocy społecznej od celów pomocy społecznej (zob. Nitecki 2008: pkt 2.2.1.).

Zasady pomocy społecznej nie mają charakteru jednorodnego pod względem sposobu ich wyrażenia w przepisach ustawy. Zasady te albo są sformułowane wprost w przepisach i jako takie wyrażają określoną dyrektywę postępowania (zasady w znaczeniu dyrektywalnym), albo stanowią konsekwencje logiczne wielu przepisów i jako takie wskazują na pewien sposób ukształtowania instytucji pomocy społecznej (zasady w znaczeniu opisowym). Zasadami pomocy społecznej w pierwszym z wyróżnionych znaczeń są: zasada subsydiarności, zasada indywidualizacji, zasada współdziałania oraz zasada adekwatności wsparcia do celów i możliwości pomocy społecznej. Do zasad pomocy społecznej mających charakter opisowy zaliczyć natomiast należy zasadę fakultatywności (uznaniowości), zasadę ochrony dóbr osobistych oraz zasadę odpłatności.