OD REDAKCJI
Przekazujemy w ręce Czytelników kolejny numer "Polskiego Przeglądu Dyplomatycznego", poruszający w dużej mierze problematykę europejską. Przypomnijmy, iż poprzedni poświęcony był zagadnieniom bezpieczeństwa, a w szczególności NATO – jego znaczeniu dla Polski i całego Zachodu, a także wyzwaniom stojącym przed Sojuszem. Punktem wyjścia do rozważań była przypadająca w bieżącym roku dwudziesta piąta rocznica członkostwa Polski w NATO i towarzyszące jej pytanie: "Jakiego Sojuszu potrzebujemy?".
Na rok 2024 przypada także druga niezwykle ważna rocznica, czyli dwudziestolecie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Niewątpliwie przyniosło ono Polsce znaczące korzyści ekonomiczne – dobre wykorzystanie funduszy strukturalnych oraz dostępu do wspólnego rynku umożliwiło nadrobienie opóźnień cywilizacyjnych względem Zachodu m.in. w sferze infrastruktury. Przystąpienie Polski do UE wraz ze wspomnianym członkostwem w NATO stanowiło także domknięcie procesu zakotwiczenia naszego kraju w strukturach militarnych i politycznych Zachodu oraz podsumowanie kursu obranego po przełomie 1989 r.
Wejście Polski do UE miało miejsce w zupełnie innych realiach porządku międzynarodowego niż obecne. Od 2004 r. Polska, Unia Europejska i świat zmieniły się diametralnie i to pod wieloma względami. Dość powiedzieć, że w chwili naszej akcesji nieznane były media społecznościowe, a scenariusze pandemii czy wojny w Europie rozpatrywano w kategoriach science i political fiction. Sama rocznica wejścia Polski do UE staje się zarazem coraz bardziej odległa – w dorosłe życie wchodzi właśnie pierwsze pokolenie Polek i Polaków urodzonych już w Unii Europejskiej.
Podobnie jak w poprzednim numerze naszego pisma historyczna rocznica stanowi jednak zaledwie punkt wyjścia do rozważań dotyczących przyszłości. Tematem przewodnim tego numeru "Polskiego Przeglądu Dyplomatycznego" jest Unia Europejska i jej aktualne funkcjonowanie, a także stojące przed nią najważniejsze wyzwania oraz pytanie o kierunki i zakres ewentualnych reform Wspólnoty.
Bieżący rok przyniósł wydarzenia bardzo istotne dla aktualnego polityczno-instytucjonalnego oblicza UE. Wybory do Parlamentu Europejskiego z czerwca br. przyniosły sukces partii eurosceptycznych lub wręcz otwarcie antyeuropejskich i niekiedy prorosyjskich, jak Alternatywa dla Niemiec czy Zjednoczenie Narodowe we Francji. Najsilniejszą pozycję w izbie utrzymały jednak centroprawicowa Europejska Partia Ludowa (EPP) oraz grupa Socjalistów i Demokratów (S&D). Ursula von der Leyen zachowała stanowisko przewodniczącej Komisji Europejskiej, a Roberta Metsola – przewodniczącej PE. Ustalono także obsadę unijnych stanowisk na kolejne kadencje. Przewodniczącym Rady Europejskiej od 1 grudnia br. zostanie Portugalczyk António Costa, a wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa – Estonka Kaja Kallas. W składzie Komisji Europejskiej na kolejną kadencję Polsce przypadnie teka komisarza ds. budżetu, którą ma objąć Piotr Serafin. Nowością jest powołanie po raz pierwszy w dziejach komisarza ds. obrony i przestrzeni kosmicznej, którym ma zostać Litwin Andrius Kubilius.
Pełnoskalowa rosyjska agresja na Ukrainę z 2022 r. wstrząsnęła porządkiem międzynarodowym w Europie. Z jednej strony Unia wykazała się zdecydowaniem i solidarnością przy wspieraniu Ukrainy i nakładaniu kolejnych pakietów sankcji na Rosję. Z drugiej jednak wojna unaoczniła także unijne deficyty w sferze bezpieczeństwa i obronności, m.in. związane z pilną koniecznością rozbudowy potencjału przemysłu obronnego i znalezienia źródeł jego finansowania.
Na horyzoncie widać także inne wyzwania dla Polski i całej UE. Rosnąca rola Chin, niepewny kształt relacji z USA w czasie prezydentury Donalda Trumpa, groźba utraty konkurencyjności gospodarczej, nielegalna migracja i zmiany klimatyczne to tylko niektóre z katalogu zagrożeń, z którymi mierzy się Unia.
W cieniu wspomnianych wyzwań i polikryzysów toczą się dyskusje na temat ewentualnego usprawnienia procesu podejmowania decyzji w ramach Unii. Perspektywa kolejnych rozszerzeń o państwa Bałkanów Zachodnich, Mołdawię, Ukrainę i Gruzję rodzi pytania o reformy Wspólnoty. Niektóre państwa członkowskie, np. Niemcy, usiłują powiązać rozszerzenie z ideą ograniczenia prawa weta państw członkowskich w Radzie na rzecz większości kwalifikowanej, argumentując to koniecznością zwiększenia sprawności Unii. Otwarte pozostaje pytanie o zakres ewentualnej reformy i praktyczne możliwości jej przeprowadzenia. Czy przy obecnym układzie sił w UE i państwach członkowskich zmiana traktatów jest w ogóle możliwa, czy może należałoby się skupić na wykorzystaniu istniejących już tzw. klauzul pomostowych? To zaledwie niewielka część dylematów, przed którymi stoją decydenci państw członkowskich, a także liderzy unijnych instytucji.
***
Dział Opinie zawiera trzy teksty znawców problematyki europejskiej związane z wyzwaniami stojącymi przed UE. Otwiera go artykuł Agnieszki Cianciary na temat możliwości usprawnienia działania Unii i jej instytucji bez konieczności dokonywania zmian traktatowych. Jolanta Szymańska i Melchior Szczepanik opowiadają się w swoim artykule za niewykluczaniem reform traktatowych z dyskusji o przyszłości UE. Łukasz Maślanka skupia się na funkcjonowaniu unijnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz związanych z nią problemach.
W dziale Eseje i Artykuły Malwina Talik analizuje jedno z najważniejszych wyzwań dla UE i Polski, jakim jest instrumentalizacja migracji przez Białoruś. Tamar Gamkrelidze przedstawia dorobek Partnerstwa Wschodniego, punktując jego sukcesy, porażki i deficyty. Kolejne dwa teksty są związane z dwudziestą rocznicą członkostwa Polski w UE. Artur Nowak-Far opisuje mechanizmy procesu akcesji Polski do Unii Europejskiej. Przemysław Biskup zarysowuje natomiast dotychczasowy bilans członkostwa Polski w UE i formułuje scenariusze na przyszłość.
Kolejny artykuł odwołuje się do wyników wyborów do Parlamentu Europejskiego z czerwca tego roku. Maciej Pawłowski opisuje ich rezultaty we Włoszech i analizuje sytuację na scenie politycznej tego państwa.
Na zakończenie proponujemy artykuł recenzyjny autorstwa Ryszarda Stemplowskiego poświęcony książce Melvyna P. Lefflera Confronting Saddam Hussein: George W. Bush and the Invasion of Iraq.
W dziale Archiwum publikujemy ciekawy dokument opisujący relacje środowisk polonijny z Solidarnością w 1981 r. z perspektywy dyplomacji PRL.
Życzymy Państwu ciekawej i inspirującej lektury.
OPINIE
AGNIESZKA K. CIANCIARA
JAKIEJ REFORMY POTRZEBUJE UNIA EUROPEJSKA?
Temat reformy Unii Europejskiej powraca cyklicznie, zarówno w kontekście kolejnych wyzwań, z jakimi konfrontowana jest Unia, jak i w odpowiedzi na potrzeby unijnych aktorów, tak instytucji europejskich, jak i państw członkowskich. W ostatnim czasie impulsem do debaty stały się konsekwencje rosyjskiej inwazji na Ukrainę, w tym radykalne przyspieszenie w unijnej polityce rozszerzenia. Proces akcesyjny objął Ukrainę, Mołdawię i Gruzję – państwa, które przed inwazją były pozbawione jasnej perspektywy członkostwa w UE. Ów kontekst stawia pytania o to, na ile reforma, w szczególności reforma traktatowa, jest niezbędna dla przeprowadzenia procesu rozszerzenia Unii o kolejne państwa, jaka reforma jest Unii faktycznie potrzebna, a nawet konieczna, oraz jaka reforma jest politycznie możliwa. Debata, którą animowały dotąd raporty eksperckie, oraz opisana poniżej rezolucja Parlamentu Europejskiego dotyczyły raczej kwestii instytucjonalnych niż reformy unijnych polityk i ich finansowania. Kluczowe jest pytanie: na ile podstawowym wyzwaniem, na jakie reforma ma odpowiedzieć, jest proces rozszerzenia, a na ile Unia powinna systemowo adaptować się do fundamentalnych zmian globalnych, będących pochodną wzrostu rywalizacji i niepewności na arenie międzynarodowej, gdzie rozszerzenie jest tylko jednym z elementów, ale w żadnym razie nie wyczerpuje katalogu strategicznych wyzwań oraz wynikających z nich koniecznych zmian.
W poniższej analizie argumentuję, że reforma traktatowa, w szczególności instytucji i procedur decyzyjnych, nie jest konieczna do dalszego rozszerzenia UE. Traktat lizboński, który wszedł w życie w 2009 r., został skonstruowany w taki sposób, by kolejne rundy akcesji nie wymagały politycznie kosztownych negocjacji i ratyfikacji traktatowych rewizji. Niezbędne zmiany instytucjonalne i proceduralne mogą zostać wprowadzone w ramach lizbońskich klauzul pomostowych. Jednak wymóg jednomyślności sprawia, że – pomimo traktowych możliwości – państwa członkowskie nie zdecydowały się dotąd na zmniejszenie liczby komisarzy czy zwiększenie liczby obszarów, w których decyzje w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa podejmowane są na zasadzie większości kwalifikowanej. Rzecz jasna, Unia – jeśli chce pozostać relewantnym graczem na arenie międzynarodowej – musi adaptować się do globalnych wyzwań i potrzebuje zmian. Zresztą takie zmiany – w odpowiedzi na kryzys w strefie euro, pandemię czy wojnę w Europie – faktycznie w ostatnich latach następowały, ale nie pociągały za sobą rewizji unijnych traktatów (co nie wykluczało zawierania przez państwa członkowskie umów międzynarodowych poza unijną strukturą traktatową). Należy zatem zakładać, że Unia w krótkiej i średniej perspektywie będzie podlegała daleko idącym zmianom w formie adaptacji poniżej progu zmiany traktatowej, i to w odniesieniu do polityk w daleko większym stopniu niż w wymiarze instytucjonalno-proceduralnym.
REFORMA INSTYTUCJI?
Na przełomie 2023 i 2024 r. polska debata publiczna na temat reformy UE ogniskowała się wokół kwestii instytucjonalnych i proceduralnych podnoszonych w rezolucji Parlamentu Europejskiego (PE) z 22 listopada 2023 r.1 oraz w raporcie francuskich i niemieckich ekspertów z września 2023 r.2 Uwaga koncentrowała się zwłaszcza na kwestii rozszerzenia głosowania większością kwalifikowaną na kolejne obszary, objęte dotąd wymogiem jednomyślności. Polityczne emocje towarzyszące w Polsce rezolucji przyjętej przez PE zostały dobrze oddane w wygłoszonych z mównicy sejmowej słowach Jarosława Kaczyńskiego na temat formułowanych w Unii planów "zmiany państwa polskiego w teren zamieszkiwania Polaków zarządzany z zewnątrz, z Brukseli, a w istocie z Berlina"3. Plany te miałyby zmaterializować się w formie nieuniknionej jakoby rewizji unijnych traktatów.
Tymczasem postulat rewizji traktatów był stanowiskiem jednej tylko instytucji (PE), przyjętym niewielką większością głosów. Rezolucję z listopada 2023 r. przyjęto większością zaledwie 291 głosów, przy 274 głosach sprzeciwu i 44 głosach wstrzymujących się. Przekonanie, że perspektywa nowego rozszerzenia Unii czyni reformę traktatową "nieuniknioną"4, okazało się wysoce kontrowersyjne nawet w łonie instytucji, która tradycyjnie najmocniej dążyła do pogłębienia integracji europejskiej. Wynik głosowania nie umocnił pozycji Parlamentu wobec Rady Europejskiej. Ani w grudniu 2023 r., ani podczas kolejnych posiedzeń Rada Europejska nie zajęła się wyrażonym w rezolucji żądaniem zwołania Konwentu, choć podjęcie takiej decyzji wymagało uzyskania tylko zwykłej większości. Państwa członkowskie nie zrobiły więc nawet pierwszego formalnego kroku w ramach skomplikowanej i długotrwałej procedury rewizji traktatów, obarczonej wysokimi kosztami i ryzykiem politycznym ze względu na konieczność ratyfikacji zmian we wszystkich państwach członkowskich, w tym w wielu z nich na podstawie referendum.
Parlament uzasadniał konieczność proponowanych zmian traktatowych nie tylko rozszerzeniem, ale i wolą realizacji propozycji obywatelskich wyrażonych podczas Konferencji w sprawie przyszłości Europy. Jednak reakcja Rady nie pozostawiała wątpliwości, iż zdecydowaną większość propozycji (zgodnie z oceną Sekretariatu Generalnego Rady "niemal 95%"5) można zrealizować w obowiązujących ramach traktatowych. Dotyczy to także zastosowania klauzul pomostowych zawartych w obowiązującym traktacie lizbońskim, w tym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Warto jednak pamiętać, że nie jest możliwe zastosowanie klauzul pomostowych do decyzji w obszarze obrony i o implikacjach wojskowych. O rewizji traktatów milczą konkluzje Rady Europejskiej z 15 grudnia 2023 r. w kontekście przygotowania do lata 2024 r. mapy drogowej w zakresie reform wewnętrznych, niezbędnych dla rozszerzenia UE. Mowa jest tam, kolejno, o dostosowaniu unijnych polityk, zapewnieniu ich finansowania, oraz, na trzecim miejscu, o efektywnym funkcjonowaniu europejskich instytucji, jednak bez wzmianki o zmianach traktatowych6.
Analogiczne stanowisko zaprezentowała w marcu 2024 r. Komisja Europejska w komunikacie na temat reform i przeglądu unijnych polityk przed rozszerzeniem7. Zdaniem Komisji reforma Unii jest potrzebna, zaś rozszerzenie czyni ją niezbędną. Czy jednak chodzi tu głównie o reformę instytucji i procedur decyzyjnych? Większa efektywność procesu decyzyjnego w rozszerzonej Unii miałaby zostać osiągnięta dzięki szerszemu stosowaniu głosowania większością kwalifikowaną na podstawie klauzul pomostowych oraz dzięki szerszemu stosowaniu "konstruktywnego wstrzymania się od głosu" (art. 31.1 TUE). Należy jednak podkreślić, że od wejścia w życie Traktatu z Lizbony nie skorzystano z żadnej klauzuli pomostowej, a państwa członkowskie pozostają mocno podzielone, jeśli idzie o rozszerzenie stosowania głosowania większością kwalifikowaną w obszarze polityki zagranicznej8. O ile Komisja popiera zmianę traktatów, "jeśli i gdzie okaże się to potrzebne", to jednak wyraźnie podkreśla, że zarządzanie Unią może być szybko usprawnione dzięki "pełnemu wykorzystaniu potencjału aktualnych traktatów"9.
Co kluczowe, jeśli idzie o efektywne funkcjonowanie Unii, Komisja przykłada daleko większą wagę do reformy budżetu niż do reformy instytucji. Unia potrzebuje radykalnej zmiany modelu finansowania swoich działań i rozszerzenie nie stanowi tutaj zasadniczego impulsu zmian, choć może posłużyć jako użyteczne okno możliwości dla ich przeprowadzenia. Niezależnie bowiem od kontekstu rozszerzenia unijne polityki i programy wymagają fundamentalnych zmian ze względu na globalną niestabilność, poważne i rosnące zagrożenia dla europejskiego bezpieczeństwa oraz finansowe konsekwencje odbudowy europejskich gospodarek po pandemii, w tym konieczność spłaty wspólnego zadłużenia. Oznacza to powrót do wielokrotnie przekładanej dyskusji o zasobach własnych Unii, w tym o nowych źródłach dochodów, w sytuacji gdy płatnicy netto do unijnego budżetu pozostają niechętni zwiększaniu składek narodowych10. Warto, by ta trudna dyskusja nad nową wieloletnią perspektywą finansową (2028–2034) była aktywnie animowana już podczas polskiej prezydencji w Radzie w pierwszej połowie 2025 r.
Podsumowując, nie należy oczekiwać, by w krótkim czy średnim okresie dyskusja na temat reformy instytucjonalnej wykroczyła poza obowiązujące ramy traktatowe. Nie jest też ona dla przyszłości Unii kluczowa. Warto zatem – tak w polskiej debacie eksperckiej, jak i w debacie publicznej – skoncentrować się raczej na reformie unijnych polityk i ich finansowania. Należy pamiętać, że w ciągu piętnastu lat, jakie upłynęły od ostatniej wielkiej reformy instytucjonalnej, Unia uległa głębokiej transformacji. Bez zmiany unijnych traktatów dokonano zasadniczej reformy strefy euro oraz bezprecedensowego zaciągnięcia wspólnego długu w celu stworzenia funduszu odbudowy po pandemii, który miał być jednocześnie kołem zamachowym zielonej i cyfrowej transformacji. Nie ma powodów, by zakładać, że to właśnie zmiana traktatów gwarantuje pożądaną adaptację Unii do kluczowych wyzwań związanych z bezpieczeństwem i rozwojem w erze strategicznej rywalizacji mocarstw.
1 European Parliament resolution of 22 November 2023 on proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties, P9_TA(2023)0427, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0427_EN.pdf.
2 Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century, Report of the Franco-German working group on EU institutional reform, wrzesień 2023, https://institutdelors.eu.
3 Wypowiedzi na posiedzeniach Sejmu: Poseł Jarosław Kaczyński, Posiedzenie nr 1 w dniu 11 grudnia 2023 r., https://sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/wypowiedz.xsp?posiedzenie=1&dzien=9& wyp=3&view=3.
4 European Parliament resolution of 22 November 2023..., op. cit.
5 Sekretariat Generalny Rady, "Nota: Konferencja w sprawie przyszłości Europy. Propozycje i związane z nimi konkretne środki przedstawione w sprawozdaniu z wyników Konferencji w sprawie przyszłości Europy. Uaktualniona ocena", 7 grudnia 2023 r., s. 4, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16054-2023-INIT/pl/pdf.
6 European Council meeting (14 and 15 December 2023) – Conclusions, www.consilium.europa.eu/media/68967/europeancouncilconclusions-14-15-12-2023-en.pdf.
7 Communication from the Commission on pre-enlargement reforms and policy reviews, COM(2024) 146 final, 20 marca 2024 r., https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_1568.
8 The EU debate on qualified majority voting in the Common Foreign and Security Policy. Reform and enlargement, "OSW Commentary", nr 545, 12 października 2023 r., www.osw.waw.pl.
9 Communication from the Commission on pre-enlargement reforms..., op. cit., s. 19.
10 M. Butti, When will the European Union finally get the budget it needs?, "Bruegel", 7 grudnia 2023 r., www.bruegel.org.
