OD REDAKTORA NACZELNEGO
USTANAWIANIE PRZYMUSU I POLSKI INTERES STRATEGICZNY
Niemal od początku rosyjskiej agresji na Ukrainę w 2014 r. zarówno w fachowej, jak i politycznej debacie wybrzmiewa pogląd, że państwo to będzie musiało zaakceptować straty terytorialne na rzecz Rosji. "Realiści" wskazują, że wojny zawsze kończą się pokojem ustanawiającym nowe status quo, a zakończenie rosyjsko-ukraińskiego sporu na zasadzie "pokój za ziemię" byłoby sukcesem Ukrainy. W dyskursie politycznym rozważania tego rodzaju zazwyczaj nie są prowadzone publicznie. Od wznowienia rosyjskiej agresji na Ukrainę w lutym 2022 r. politycy państw demokratycznych pytani o interpretację deklaracji wspierania Ukrainy "tak długo, jak to będzie konieczne" (as long as it takes) dodawali czasami, że oznacza to kontynuowanie wsparcia, dopóki sami Ukraińcy nie podejmą decyzji o szukaniu porozumienia z Rosją w sprawie zakończenia wojny. Prezydent Stanów Zjednoczonych Joseph Biden w artykule opublikowanym w "The New York Times" w maju 2022 r. wykluczył możliwość uwikłania Ameryki w jakiekolwiek rozmowy zmierzające do narzucenia Ukrainie pokoju na rosyjskich warunkach. "Przez cały czas kryzysu moja zasada brzmiała "nic o Ukrainie bez Ukrainy". [Oznacza ona, że] nie będę naciskał na ukraiński rząd – prywatnie ani publicznie – aby poczynił jakiekolwiek ustępstwa terytorialne. Byłoby to niewłaściwe i sprzeczne z ugruntowanymi zasadami"1. Miesiąc później podobną deklarację w Bundestagu złożył kanclerz Niemiec Olaf Scholz: "Nic o Ukrainie bez Ukrainy! Jesteśmy daleko od negocjacji, ponieważ Putin wierzy w pokój oparty na dyktacie [Diktatfrieden]... UE, NATO i G7 muszą wysłać sygnał, że światowe demokracje stoją razem w walce z imperializmem Putina"2. Idea narzuconego Ukrainie pokoju – czy to przez Rosję, czy też wynegocjowanego z Rosją przez inne państwa – była od początku jednoznacznie odrzucana przez przywódców wolnego świata, także przez Polskę. Już w marcu 2022 r. minister spraw zagranicznych Zbigniew Rau w artykule ogłoszonym w amerykańskim "Politico" podkreślał, że Putin nie jest zainteresowany żadnym kompromisowym zakończeniem kryzysu. "Zaatakował Ukrainę, kierując się pragnieniem wskrzeszenia rosyjskiego imperium. Żąda od Ukrainy bezwarunkowej kapitulacji i nawet jeśli teraz nie jest w stanie tego celu osiągnąć, nie zrezygnuje z niego tak po prostu. Będzie nadal siał śmierć i zniszczenie, aby osłabić ukraińskie morale. Jedynym sposobem, w jaki społeczność międzynarodowa może wpłynąć na jego kalkulację, jest uzbrojenie Ukrainy po zęby, co uczyni jego cele nieosiągalnymi"3. Państwa wolnego świata od samego początku nowej rosyjskiej agresji deklarowały stanowczo, że nie przyłożą ręki do wynegocjowania od Ukrainy koncesji terytorialnych dla Rosji, nawet jeśli miałoby to oznaczać przekształcenie się wojny w długotrwały konflikt na wyniszczenie. Tak stanowcze i jednoznaczne polityczne deklaracje nie powstrzymały ani Waszyngtonu, ani Berlina od prób takiego sterowania strumieniem pomocy wojskowej dla Kijowa i takiego obwarowywania zasad użycia przez Ukrainę otrzymanego od Stanów Zjednoczonych i Niemiec uzbrojenia, aby pozostawiać możliwie szerokie pole dla rozmów politycznych. Ukraina mogła więc bronić się na swoim terytorium, ale atakowanie uprawnionych celów militarnych w głębi Rosji lub na okupowanym przez Rosję ukraińskim Krymie nie było mile widziane. Administracja Bidena tak długo, jak długo to było dla niej politycznie możliwe, opóźniała przekazanie Ukrainie taktycznych pocisków rakietowych wydłużonego zasięgu (ATACMS)4, a Niemcy do dziś odmawiają dostarczenia jej pocisków rakietowych średniego zasięgu Taurus5, licząc, że gest ten zostanie w Rosji zauważony i pomoże niemieckiej dyplomacji posadzić kanclerza Niemiec za stołem rozmów pokojowych, gdy pojawią się do tego warunki.
Wiosną 2023 r. uczestniczyłem w Waszyngtonie w niepublicznej konferencji, w której udział wzięło kilku amerykańskich ekspertów wykorzystywanych przez administrację prezydenta Bidena do utrzymywania nieoficjalnych kontaktów z obiema stronami konfliktu. Jeden z nich postawił tezę, że nawet jeśli w wyniku "terytorialnego kompromisu" Ukraina zostałaby pozbawiona dostępu do Morza Czarnego, czyli Rosjanie zajęliby Odessę, to w sytuacji otrzymania "rekompensaty" w postaci amerykańskich "gwarancji bezpieczeństwa" dla reszty jej terytorium wynik wojny byłby dla niej korzystny. W takim wypadku – utrzymywał ekspert – Ukraina "miałaby znacznie lepsze perspektywy rozwoju niż przed wojną". Inni zwolennicy "wynegocjowanego pokoju" argumentowali, że "porzucenie przez Rosję zamiaru zawojowania i podporządkowania sobie Ukrainy spełniałoby kryteria zwycięstwa Ukrainy w wojnie z Rosją, gdyż ta musiałby uznać, że nie była w stanie zrealizować swojego celu wojennego". W dyskusji tej część amerykańskich uczestników argumentowała, że ukraińscy przywódcy strategiczni powinni rozważyć, czy warto, aby kolejne tysiące Ukraińców ginęło w imię idei odzyskania Krymu czy Donbasu, skoro w dającej się przewidzieć przyszłości zwrot okupowanych przez Rosję ukraińskich terytoriów jest nierealny. Inni wzywali do podejścia realistycznego, wskazując, że Ukraina nie ma żadnych szans, aby wojnę z Rosją wygrać, a im dłużej będzie ona trwała, tym większy może być rosyjski apetyt na kolejne terytorialne akwizycje6.
W kontekście tych niepublicznych rozważań amerykańskich ekspertów współpracujących z demokratyczną administracją, podkreślającą przywiązanie i gotowość do obrony ładu międzynarodowego opartego na prawie międzynarodowym (rule based order), a tym bardziej biorąc pod uwagę publiczne zapowiedzi byłego prezydenta Donalda Trumpa, iż po wygranych wyborach doprowadzi natychmiast do zakończenia wojny rosyjsko-ukraińskiej, pośrednicząc w zawarciu kompromisu, warto zastanowić się, jakie stanowisko powinna zająć Polska wobec prób zmuszenia Ukrainy do koncesji terytorialnych na korzyść Rosji. Opcje są następujące: po pierwsze, można w całości poprzeć ewentualną akcję polityczną zmierzającą do wynegocjowania zakończenia wojny i w przypadku jej powodzenia uznać nowe terytorialne status quo między Rosją i Ukrainą. Możliwość druga to wsparcie politycznego zaangażowania Stanów Zjednoczonych, ale bez akceptacji zmian terytorialnych jako stojących w sprzeczności z zasadą nienaruszalności granic. Po trzecie, można nie wspierać amerykańskiej akcji politycznej zmierzającej do nakłonienia Ukrainy do zaakceptowania nowego terytorialnego status quo z Rosją, a w przypadku zawarcia jakiegoś porozumienia w sprawie granic nie uznać go lub też uznać za rozwiązanie wyłącznie tymczasowe, nieprzesądzające ostatecznego przebiegu granicy. Oczywiście kluczową kwestią wydaje się stosunek władz Ukrainy i ukraińskiego społeczeństwa zarówno do akcji politycznej zmierzającej do przerwania walk, jak i wynegocjowanych warunków. Nie każdy potencjalny kompromis musi – teoretycznie rzecz biorąc – rozstrzygać o kwestiach terytorialnych. I można wyobrazić sobie sytuację, że Ukraina traci część swojego terytorium, ale następuje to za aprobatą ukraińskiego społeczeństwa dla pozostałych warunków.
Wśród hipotetycznych opcji warto wymienić rezygnację Ukrainy z aspiracji do członkostwa w NATO w zamian za stałą obecność amerykańskich sił zbrojnych na jej terytorium. Także ewentualna neutralizacja Ukrainy jako warunek przerwania przez Rosję działań zbrojnych mogłaby być oceniana w Kijowie i poza Ukrainą zupełnie odmiennie, w zależności od tego, czy byłaby to "neutralność" zbrojna, czy nie. A także, czy ta pierwsza mogłaby oznaczać powrót Ukrainy do statusu mocarstwa nuklearnego. Cel Ukrainy w wojnie z Rosją nie polega bowiem wyłącznie na uniemożliwieniu jej osiągnięcia militarnego i politycznego zwycięstwa, ale także na uzyskaniu gwarancji, że podobna rosyjska agresja, obliczona na anihilację ukraińskiego państwa i społeczeństwa, już nigdy nie będzie się mogła powtórzyć.
Zdefiniujmy najpierw polskie interesy. Aby poruszać się w ich sprawie w zakresie najszerszego politycznego konsensu, przywołajmy Konstytucję RP jako zasadniczą dyrektywę strategiczną, która nie podlega koniunkturalnym politycznym redefinicjom. Artykuł 9 Konstytucji głosi, że "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego". Z tej jasnej dyrektywy wynika, że Polska nie może, prowadząc politykę, opowiedzieć się za żadnym rozwiązaniem, które godziłoby w zasady prawa międzynarodowego sformułowane w Karcie Narodów Zjednoczonych (art. 2). Jest to bardzo silna dyspozycja konstytucyjna, o której niestety w polskiej debacie publicznej często się zapomina. Stąd też niejednokrotnie bezrefleksyjnie podąża ona za kierunkiem dyskusji w innych państwach, które w swoich porządkach prawnych nie posiadają tak jednoznacznego konstytucyjnego ograniczenia dla własnej polityki. Są natomiast związane art. 103 Karty Narodów Zjednoczonych: "W razie sprzeczności między zobowiązaniami członków Organizacji Narodów Zjednoczonych, wynikającymi z niniejszej Karty, a ich zobowiązaniami, wynikającymi z jakiejkolwiek innej umowy międzynarodowej, zobowiązania wynikające z niniejszej Karty mają pierwszeństwo."
Uznajmy więc, że wobec rosyjskiej agresji na Ukrainę strategicznym celem polskiej polityki jest obrona zasady powstrzymywania się państw "od groźby użycia siły lub użycia jej przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej któregokolwiek państwa".
Tym, co w dyskusjach na temat wariantów zakończenia wojny rosyjsko-ukraińskiej często rzuca się w oczy, jest właśnie ignorowanie kontekstu prawnomiędzynarodowego komentowanej i projektowanej rzeczywistości. Źródła tego sposobu myślenia zawsze są zróżnicowane. Zacznijmy może od dość rozpowszechnionego założenia, że skoro prawo międzynarodowe jest instrumentem w polityce suwerennych państw i powstaje na podstawie ich politycznej zgody (woli) na ustanowienie nowej prawnomiędzynarodowej normy, to interes państwowy ma prymat nad normami prawa międzynarodowego. Innymi słowy siła interesu politycznego stoi przed prawem. Jednocześnie uczestnicy dyskusji, którzy odwołują się do tego sposobu myślenia, zazwyczaj popełniają błąd prezentyzmu, przyjmując, że zarówno prawo międzynarodowe i jego uwarunkowania na przestrzeni czasu, jak i interesy państw pozostają niezmienne. Skoro więc coś kiedyś było możliwe, musi być możliwe (zgodne z prawem) również obecnie.
Zacznijmy od kwestii czasu. Prawo międzynarodowe ewoluuje pod wpływem zmian w polityce państw, stąd jego rozwój jest nielinearny. Jeden ze współtwórców polskiej szkoły prawa międzynarodowego, Ludwik Ehrlich – którego klasyczny podręcznik prawa międzynarodowego pod redakcją prof. Romana Kwietnia wkrótce zostanie wznowiony staraniem Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych – uważał, że prawo międzynarodowe kształtuje się w rezultacie oddziaływania zmiennych nurtów czy trendów w myśleniu o porządku prawnym regulującym relacje między państwami oraz praktyki jego stosowania. W zależności od okoliczności prawo międzynarodowe bywa więc instrumentem pierwszoplanowym, aby za chwilę utonąć głęboko na dnie skrzynki narzędziowej rządów. Rozwój prawa międzynarodowego na przestrzeni ostatnich stu lat jest jednocześnie najszybszy w dziejach. Coś, co w przeszłości mogło uchodzić za normę lub też było w polityce państw dopuszczalne, dziś jest już uznawane za pogwałcenie zasad współżycia międzynarodowego. Jako przykład można przywołać układ monachijski z 1938 r., który w chwili zawierania uznawały za zgodny z prawem wszystkie podpisujące go strony. Później jednak stanowisko państw wobec tej umowy zmieniało się – Wielka Brytania uznała, że układ został pogwałcony przez III Rzeszę, a więc jego skutki prawne stały się bezprzedmiotowe, natomiast Czechosłowacja, a od 1943 r. także Francja, uznały, że był podpisany pod przymusem i z tego powodu nieważny ex tunc, czyli od momentu zawarcia7. Dziś wszystkie państwa-sygnatariusze Karty Narodów uznają układy zawarte po groźbą użycia siły lub pod wpływem jej użycia za nielegalne.
Do XX wieku agresja zbrojna była najłatwiej dostępnym i statystycznie najskuteczniejszym instrumentem zmiany status quo w celu wytworzenia nowej równowagi. Wojny niszczyły stary ład i tworzyły nowy, a jego źródłem były traktaty pokojowe. Ale za pozornie zdroworozsądkową tezą, że wojny zawsze kończyły się pokojem, w którym strony ustalały nowy bieg granic, kryje się albo ignorancja, albo błąd prezentyzmu, albo celowa manipulacja. Dziś każdy traktat międzynarodowy, także kończący wojnę, musi być zgodny z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych. Polska Konstytucja dodatkowo wymaga, aby kryterium to było podstawową dyrektywą w określaniu polskiego stanowiska.
Wojna jako instrument polityki zagranicznej była na przestrzeni wieków stopniowo delegalizowana. Średniowieczna dyskusja o wojnach sprawiedliwych i niesprawiedliwych była tego pierwszą próbą. W XX w. podjęto kroki w celu systemowego wyeliminowania wojny napastniczej, najpierw na konferencji pokojowej w Paryżu w 1919 r., zakończonej traktatem wersalskim, następnie poprzez pakt Brianda–Kellogga z 1928 r., aż po Kartę Narodów Zjednoczonych z 1945 r., Akt końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie z 1975 r. oraz Kartę paryską z 1991 r. Karta Narodów Zjednoczonych, która jest fundamentem współczesnych stosunków międzynarodowych i źródłem prawa międzynarodowego, jednoznacznie zakazuje użycia siły przeciwko integralności terytorialnej lub niezależności politycznej jakiegokolwiek państwa (KNZ, art. 2, ust. 4).
Oznacza to, że współcześnie w świetle prawa międzynarodowego jakiekolwiek nabytki terytorialne uzyskane przez stronę, która dokonała agresji, są nielegalne. Zasada ta została dodatkowo wzmocniona przez rezolucje Zgromadzenia Ogólnego, w tym nr 2625 (XXV) z 1970 r., która stanowi, że "terytorium państwa nie może być przedmiotem nabycia przez inne państwo w wyniku groźby lub użycia siły". Społeczność międzynarodowa konsekwentnie potępia akwizycje terytorialne dokonane przy użyciu siły. Tak było w przypadku aneksji Kuwejtu przez Irak w 1990 r., potępionej przez Radę Bezpieczeństwa ONZ, która nałożyła na Irak sankcje gospodarcze oraz zaakceptowała zbrojną interwencję w celu przywrócenia status quo sprzed irackiej agresji. Podobnie stało się po rosyjskim ataku na Ukrainę i próbie aneksji Krymu w 2014 r., która mimo że została dokonana przez stałego członka Rady Bezpieczeństwa, przez większość państw świata została uznana za nielegalną, a społeczność międzynarodowa nałożyła na Rosję sankcje. Tak więc w świetle prawa międzynarodowego agresor nie może liczyć, że jego sytuacja terytorialna poprawi się w wyniku użycia siły, i nawet gdyby państwo będące ofiarą agresji wyraziło zgodę na utratę terytorium, traktat taki, jako zawarty pod przymusem i wskutek zabronionego przez Kartę Narodów użycia siły, byłby nieważny. Sprawy mogłyby się dodatkowo skomplikować, gdyby Ukraina zdecydowała się przeprowadzić referendum w sprawie cesji części swoich terytoriów na rzecz Rosji, a społeczeństwo ukraińskie zadecydowało w nim np. o rezygnacji z Donbasu i Krymu. Takie referendum – a w konsekwencji rezygnacja z integralności terytorialnej – nie odbyłoby się bez rosyjskiej agresji na Ukrainę. Oznacza to, że hipotetyczna umowa o cesji terytorialnej zostałaby zawarta z pogwałceniem prawa międzynarodowego zakazującego użycia siły lub groźby jej użycia. Z polskiego punktu widzenia jakiekolwiek osłabienie prawnomiędzynarodowego zakazu stosowania siły dla osiągnięcia celów politycznych w polityce międzynarodowej byłoby zjawiskiem skrajnie negatywnym. Ze względów konstytucyjnych polskie władze nie mogłyby uznać nowego przebiegu granicy rosyjsko-ukraińskiej, nawet zaakceptowanego w referendum przez Ukraińców. Najlepszą dostępną opcją byłoby przyjęcie do wiadomości nowego stanu faktycznego i bojkotowanie, ograniczanie jego negatywnego wpływu na sytuację prawną polskich obywateli i podmiotów gospodarczych. Należałoby prowadzić politykę przyjmowania do wiadomości stanu faktycznego przy jednoczesnej odmowie uznania go de iure.
Uczestnicy dyskusji, którzy pomijają znaczenie prawa międzynarodowego w poszukiwaniu wariantów zakończenia konfliktu rosyjsko-ukraińskiego, argumentują czasami, że praktyka prawa międzynarodowego i przestrzeganie jego norm opierają się na dobrej woli suwerennych państw. Dobra wola zaś jest kategorią sensu stricto polityczną. Znowu warto wtrącić, że w polskim przypadku zakres "dobrej woli" jest jednak ograniczony konstytucyjnie i Polska nie może udzielać poparcia rozwiązaniom politycznym sprzecznym z Kartą Narodów Zjednoczonych. Przy tej okazji warto jednak zwrócić uwagę na kolejne uproszczenie w odniesieniu do praktyki stosowania prawa międzynarodowego. W prawie krajowym – w ustrojach demokratycznych – władztwo nad rzeczywistością jest istotnie ograniczone trójpodziałem i równowagą władzy, które redukują ryzyko autokracji, pełnej hegemonii nad kształtowaniem rzeczywistości społeczno-politycznej przez parlament, władzę wykonawczą lub sądowniczą. Władza każdego z tych podmiotów kończy się tam, gdzie zaczynają się prerogatywy innego. W porządku międzynarodowym również istnieją hamulce uniemożliwiające powstanie globalnej dominacji oraz dowolnego stosowania norm. Pierwszym jest suwerenność innych państw, rozumiana najprościej jako zdolność do efektywnego, niezależnego sprawowania władzy nad określonym terytorium. Drugim są zobowiązania wobec innych podmiotów działających w przestrzeni międzynarodowej, państw i organizacji międzynarodowych powstałych z ich woli, a więc będących pewną formą zobowiązania zaciągniętego przez państwo – członka organizacji wobec innych uczestników. Trzecim zaś jest wola współdziałania dla obrony dwóch pierwszych hamulców.
Motywacje stojące za wolą współdziałania mogą być różne i brak interesu w powstaniu przewagi jakiegoś państwa nad innymi jest jednym z częściej pojawiających się impulsów. To najmniej widoczny i najmniej opisany mechanizm w stosunkach międzynarodowych, gdyż wola działania jest kategorią dynamiczną, zależy od okoliczności zewnętrznych i wewnętrznych oraz dostępnych zasobów, po które można sięgnąć w celu obrony ważnej dla danego państwa normy. Państwa mają więc skłonność do współdziałania w obronie prawa międzynarodowego, ponieważ jest ono najtańszym dostępnym instrumentem utrzymywania równowagi sił między nimi. W interesie większości państw świata leży przestrzeganie i obrona porządku międzynarodowego ograniczającego hegemonistyczne tendencje w polityce mocarstw. W ten sposób wartości przekształcają się w interesy.
Druga kwestia – w tych rozważaniach wtórna, ale warto mimo to poświęcić jej trochę uwagi – to błędne założenie, że interesy państw są wieczne, zmienna jest natomiast wyłącznie polityka je obsługująca, która musi uwzględniać uwarunkowania taktyczne. W rozważaniach na temat interesów państw często przywoływane jest powiedzenie – błędnie przypisywane Winstonowi Churchillowi – "Wielka Brytania nie ma wiecznych sojuszników ani wiecznych wrogów, wieczne są tylko interesy Wielkiej Brytanii i obowiązek ich ochrony". Autorem tej myśli był brytyjski XIX-wieczny polityk Henry John Temple, lord Palmerston, sekretarz do spraw wojny (1809–1828), spraw zagranicznych (1830–1834, 1835–1841, 1846–1851), następnie premier (1855–1858, 1859–1865), uznawany za jednego z najwybitniejszych kierowników brytyjskiej polityki zagranicznej w historii, pamiętany jako polityk z determinacją dążący do ustanowienia "równowagi sił", niewahający się użyć siły w celu jej wymuszenia, w imię interesów brytyjskiego imperium. Pojęcie "równowagi sił" Palmerston uważał jednak za ideę defensywną. W debacie w Izbie Gmin w 1854 r. tłumaczył, że "równowaga sił oznacza tylko tyle, że kilka słabszych państw może się zjednoczyć, aby zapobiec zdobyciu przez silniejsze państwo władzy, która byłaby dla nich niebezpieczna i która obaliłaby ich niezależność, wolność i swobodę działania. Jest to doktryna samozachowawcza. Jest to doktryna samoobrony, z prostym zastrzeżeniem, że jest ona połączona ze sprytem i przezornością oraz próbą zapobieżenia zbliżającemu się niebezpieczeństwu, zanim dotrze ono do naszych drzwi"8. Następca Palmerstona zarówno jako przywódca Partii Liberalnej, jak i na urzędzie premiera Anglii – William Gladstone – w liście do królowej Wiktorii wyjaśniał, na czym powinien polegać angielski interes polityczny: "Anglia powinna zachować w pełni w swym ręku środki pozwalające jej ocenić swe zobowiązania odnośnie do wydarzeń, w miarę jak one występują, nie powinna wykluczać ani ograniczać wolności wyboru poprzez deklaracje uczynione wobec innych mocarstw [...] jest niebezpieczne zajmować eksponowane, a zatem odosobnione stanowisko wobec europejskich sporów [...] lepiej obiecywać zbyt mało niż za dużo, nie należy zachęcać słabych, stwarzając nadzieję, iż otrzymają pomoc, aby oprzeć się silnym, ale raczej starać się odwieść silnych od agresji przeciwko słabszym, używając stanowczego, ale umiarkowanego języka. [...] [Anglia] winna starać się rozwijać i urzeczywistniać działalność wspólnej [...] europejskiej opinii jako najlepszą stałą zaporę przeciwko złu, ale wystrzegać się przed sprawianiem wrażenia, że arbitralnie narzuca swą opinię jako prawo"9.
Brytyjski historyk dyplomacji Harold Nicolson pisał, że w podejściu Wielkiej Brytanii zawierały się elementy idealizmu i realizmu, które obserwatorzy zewnętrzni często odbierali jako hipokryzję – dającą się zauważyć tak często, że Anglia zapracowała na określenie "perfidnego Albionu". Nicolson uważał jednak, że źródłem dążenia elit angielskich drugiej połowy XIX w. do zachowania maksymalnej możliwej swobody politycznego manewru oraz awersji do wszelkiego rodzaju traktatowych zobowiązań i ograniczeń była "narodowa niechęć do logiki" i skłonność do zajmowania się danym problemem międzynarodowym dopiero wówczas, kiedy jest się do tego zmuszonym. "Nie na darmo angielskie przysłowie mówi, że należy myśleć o przejściu przez most dopiero wtedy, kiedy się do niego dojdzie"10. Dziś, choć rzeczywistość stosunków międzynarodowych wygląda zupełnie inaczej niż 150 lat temu, wielu Amerykanów ma podobną awersję do sojuszy i międzynarodowych – zwłaszcza prawnych – zobowiązań, podobną do tej, którą żywiły dawne elity imperialnej metropolii. Odnajdziemy tego rodzaju skłonność zarówno w kręgach amerykańskich izolacjonistów, jak i w szerszym ugrupowaniu amerykańskich nacjonalistów wierzących w wyjątkowość Stanów Zjednoczonych11. To ostatnie przeświadczenie może być osadzone zarówno na gruncie przekonań liberalnych – w których Ameryka jest przywódcą wolnego świata, w związku z czym ma prawo i potencjał do kształtowania go na swój obraz i podobieństwo – jak i odrzucających tego rodzaju aspiracje, a odwołujących się do argumentów podkreślających militarne, polityczne i gospodarcze źródła amerykańskiej globalnej hegemonii. Zgodnie z tym podejściem Stany Zjednoczone są supermocarstwem i dlatego to one kształtują globalny porządek i określają kryteria legalizmu. Supermocarstw w prowadzeniu polityki ex definitione nie mogą ograniczać zobowiązania prawnomiędzynarodowe. Oba te nurty zbiegają się w przekonaniu, że Stany Zjednoczone są de facto ponad prawem międzynarodowym, to znaczy stosują się tylko do tych jego norm, które aktualnie są zgodne z ich interesem lub po prostu politycznie wygodne. A jeśli coś jest dla Ameryki niewygodne, to, ponieważ jest ona dominującym mocarstwem demokratycznym, ma wystarczającą siłę, aby wymusić zmianę normy lub praktykę jej stosowania. Innymi słowy, siła przed prawem. Tyle że demokratyczna, a nie autorytarna.
Tu warto jednak przypomnieć, że współczesny międzynarodowy porządek oparty na prawie międzynarodowym został w dużej mierze ukształtowany pod wpływem polityki Stanów Zjednoczonych i ich przywództwa. To Ameryka doprowadziła do przyjęcia Karty Narodów Zjednoczonych, do utworzenia ONZ, Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Banku Światowego, Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz Światowej Organizacji Handlu. Każda z tych organizacji wiąże Stany Zjednoczone zobowiązaniami ograniczającymi ich politykę. Z polskiego punktu widzenia istotne jest, że to przywództwo Ameryki doprowadziło do ukształtowania normy zakazującej użycia siły lub groźby jej użycia w celu rozstrzygnięcia sporów międzynarodowych. To prezydent Woodrow Wilson żądał, "aby żadne państwo nie domagało się rozszerzenia swego władztwa nad jakimkolwiek państwem lub narodem, ale każdy naród miał prawo swobodnie określać własną politykę, własny kierunek rozwoju, bez przeszkód, bez zastraszania, bez obawy, państwa małe na równi z wielkimi i potężnymi"12. Bardziej "liberalni" przedstawiciele amerykańskich środowisk fachowych nie rezygnują z obrony prawa międzynarodowego, choć mają świadomość coraz bardziej ograniczonych zasobów własnego państwa. Szukają ratunku w politycznej pragmatyce i politycznych precedensach, które pozwalały Ameryce nie przechodzić do porządku dziennego nad jego naruszaniem przy jednoczesnym powstrzymaniu się od odwoływania się do siły politycznej, ekonomicznej lub militarnej w celu wymuszenia przestrzegania danej normy.
Ten ostatni sposób myślenia odwołuje się często do doktryny Stimsona ogłoszonej w 1931 r. w reakcji na zajęcie przez Japonię chińskiej Mandżurii. Henry L. Stimson był sekretarzem stanu Stanów Zjednoczonych w administracji Hoovera (1929–1933), który szukał politycznej odpowiedzi na pogwałcenie przez Japonię paktu Brianda–Kellogga z 1928 r. delegalizującego wojnę jako instrument polityki zagranicznej państw (wszedł w życie raptem dwa lata wcześniej). Japonia należała do jego pierwszych sygnatariuszy, a mimo to zignorowała swoje zobowiązania i zajęła chińską prowincję. W tym czasie Stany Zjednoczone borykały się z potężnym kryzysem gospodarczym, recesją i ogromnym bezrobociem, dlatego Stimsonowi nie udało się przekonać prezydenta Hoovera do zastosowania wobec Japonii sankcji gospodarczych. Nie chcąc pozostawić bezprawnej japońskiej aneksji terytorialnej zupełnie bez odpowiedzi, administracja Hoovera zadeklarowała, że Stany Zjednoczone nie będą uznawały zmian terytorialnych dokonanych przy użyciu siły.
Doktryna ta została następnie potwierdzona przez Sumnera Wellesa pełniącego obowiązki sekretarza stanu w deklaracji z 23 lipca 1940 r., w której Stany Zjednoczone ogłosiły, że nie uznają sowieckiej aneksji i inkorporacji trzech państw bałtyckich: Estonii, Łotwy i Litwy. Deklaracja ta nie przeszkodziła wprawdzie prezydentowi Rooseveltowi w zaakceptowaniu w Teheranie w 1943 r. nabytków terytorialnych Związku Sowieckiego osiągniętych wskutek politycznego układu Stalina i Hitlera z 23 sierpnia 1939 r., a następnie w oddaniu Europy Wschodniej Stalinowi w Jałcie. Po odzyskaniu niepodległości przez trzy państwa bałtyckie w 1991 r. Stany Zjednoczone nie musiały jednak uznawać ich niepodległości, a tylko wznowić z nimi stosunki dyplomatyczne. Z politycznego punktu widzenia precedens nieuznawania aneksji państw bałtyckich przez ZSRS odegrał pewną rolę w uzyskaniu przez te państwa członkostwa w NATO w 2004 r.13
Po rosyjskiej aneksji Krymu polityka odwołująca się do doktryny Stimsona została ponownie przywołana przez amerykańską administrację, tym razem Donalda Trumpa, która 25 lipca 2018 r. wydała tzw. deklarację krymską. Departament Stanu powołał się w niej na znany Moskwie precedens deklaracji Wellesa i ogłosił, że Stany Zjednoczone nie uznają próby aneksji Krymu przez Rosję14.
Praktyka polityczna państw demokratycznych, w tym Stanów Zjednoczonych, w kwestii zasady delegalizacji użycia siły lub groźby jej użycia w celu dokonania zmian terytorialnych była różna, zmieniała się w zależności od okoliczności. Norma kształtowała się stopniowo i umacniała w praktyce politycznej państw powoli. Praktyka obrony norm prawa międzynarodowego pozostawia decydentowi duże pole do politycznej decyzji o zastosowanych środkach. Sposób reakcji może zaś zwiększyć zakres ochrony normy, spowolnić jej ugruntowywanie się w praktyce politycznej państw lub też doprowadzić do regresu w jej przestrzeganiu. Gdyby więc doszło do zawarcia pokoju kończącego aktualną fazę wojny rosyjsko-ukraińskiej, na mocy którego Ukraina byłaby zmuszona zaakceptować nowy przebieg granicy z Rosją, a więc de facto utratę integralności terytorialnej, Polska stanęłaby przed koniecznością określenia swojej polityki wobec tego faktu. Musiałaby kierować się własnym interesem oraz dyrektywą konstytucyjną, która może wymagać zajęcia stanowiska odmiennego od przyjętego przez władze ukraińskie, ale także innego niż stanowisko Stanów Zjednoczonych oraz, być może, innych sojuszników. Nie byłby to zresztą przypadek wyjątkowy. Polska miała i ma odmienną politykę od Stanów Zjednoczonych w kwestii np. Międzynarodowego Trybunału Karnego oraz działań Izraela na tzw. terytoriach okupowanych i z tego powodu odmówiła – mimo amerykańskich nacisków – przeniesienia ambasady z Tel Awiwu do Jerozolimy, nie uznając suwerenności Izraela nad wschodnią częścią miasta. W przypadku zakończenia rosyjsko-ukraińskiego konfliktu interes bezpieczeństwa Polski – polegający na zakazie stosowania przez Rosję siły zbrojnej dla wymuszania korekt granicznych – musiałby tym bardziej mieć pierwszeństwo nad troską o jak najlepszy stan relacji sojuszniczych z Ameryką... a nawet Ukrainą.
W sprawie hipotetycznego "kompromisu" między Rosją i Ukrainą Polska musiałaby się kierować własnym interesem polegającym na obronie prawnomiędzynarodowego zakazu użycia siły, dodatkowo mocno osadzonym w polskich przepisach konstytucyjnych. Interes ten wymagałby od Polski przywództwa i kształtowania jak najszerszej możliwej koalicji państw, podobnie zainteresowanych obroną porządku międzynarodowego opartego na prawie. Obrona ta byłaby uzasadniona również w przypadku, gdyby miała skutkować tymczasowym pogorszeniem relacji z niektórymi sojusznikami. Warto bowiem pamiętać, że Sojusz Północnoatlantycki, który realizuje prawo do kolektywnej obrony zdefiniowane w art. 51 KNZ, słabłby równolegle z erozją zakazu stosowania siły przeciwko integralności terytorialnej i suwerenności członków ONZ. Wraz z postępującą – być może początkowo cichą – akceptacją powrotu siły zbrojnej jako instrumentu polityki słabłaby determinacja do obrony obszaru traktatowego NATO. Między innymi dlatego wspieranie Ukrainy w obronie jej integralności terytorialnej i suwerenności ma tak fundamentalne znaczenie dla polskich interesów strategicznych.
***
Tematem przewodnim tego numeru "Polskiego Przeglądu Dyplomatycznego" jest NATO i 75. rocznica jego istnienia. Oprócz historycznych nawiązań w naszym piśmie podejmujemy refleksję na temat dorobku i obecnego kształtu Sojuszu, a także stojących przed nim wyzwań i kierunków reform, zwłaszcza w świetle postanowień szczytu w Waszyngtonie.
Dział Opinie zawiera trzy teksty znawców tej problematyki. Otwiera go artykuł Roberta Pszczela na temat ewolucji NATO od 1999 r., a zatem od momentu, w którym Polska razem z Czechami i Węgrami stała się jego członkiem, aż do współczesności. Wojciech Michnik opisuje rolę frontowych państw NATO w świetle decyzji podjętych na szczycie w Waszyngtonie. Sigita Struberga wskazuje, jak decyzje te zostały przyjęte w krajach bałtyckich, oraz analizuje kolejne niezbędne kroki, które państwa członkowskie powinny podjąć z myślą o zapewnieniu skutecznego bezpieczeństwa.
W dziale Eseje Elene Kintsurashvili porusza temat polityki NATO wobec państw położonych poza wschodnią granicą Sojuszu, m.in. Gruzji, analizując jej sukcesy, porażki i wyzwania.
Kolejne dwa teksty autorstwa analityków z PISM są związane z różnymi aspektami bezpieczeństwa. Tymon Pastucha wskazuje na rolę energetyki jądrowej i bezpieczeństwa dostaw w coraz bardziej niebezpiecznym środowisku międzynarodowym. Stefania Kolarz analizuje funkcje, potencjał i słabości Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).
Na oddzielną uwagę zasługują teksty związane z rosnącą rolą państw Globalnego Południa. Bartłomiej Znojek opisuje coraz większe wpływy Chin w Ameryce Południowej. Piotr Dzierżanowski wskazuje z kolei na rolę i przyszłość Światowej Organizacji Handlu (WTO).
Na zakończenie proponujemy artykuł Rafała Janczyka, który w syntetyczny sposób przybliża prawne i historyczne aspekty dwudziestolecia polskiej obecności w UE.
W dziale Archiwum publikujemy ciekawą korespondencję Jerzego Giedroycia, która daje wgląd w działalność redaktora paryskiej "Kultury" na arenie międzynarodowej.
Życzymy Państwu ciekawej i inspirującej lektury.
1 President Biden: What America Will and Will Not Do in Ukraine, "The New York Times", 31 maja 2022 r., www.nytimes.com.
2 "Wir sind von Verhandlungen zwischen der Ukraine und Russland weit, weit entfernt, weil Putin noch immer an die Möglichkeit eines Diktatfriedens glaubt. Umso entscheidender ist es, dass wir standhaft Kurs halten, mit unseren Sanktionen, mit den international abgestimmten Waffenlieferungen und mit unserer finanziellen Unterstützung für die Ukraine – so lange, bis Putin seine kolossale Fehleinschätzung endlich erkennt", Regierungserklärung vom 22.06.2022, Olaf Scholz, https://olaf-scholz.spd.de/aktuelles/detail/news/regierungserklaerung-vom-22062022/22/06/2022.
3 Z. Rau, Russia Has Declared War on the West. Here's How to Win, "Politico", 24 marca 2022 r., www.politico.com/news/magazine/2022/03/24/russia-war-how-to-win-00020059.
4 M.R. Gordon, Ukraine Fires ATACMS Missiles at Russian Forces for the First Time, "The Wall Streat Journal", 17 października 2023 r., www.wsj.com/world/europe/ukraine-fires-atacms-missile-at-russian-forces-for-the-first-time-3bebcdb1.
5 C. Hasselbach, No Taurus missiles for Ukraine, Germany decides, "Deutsche Welle", 14 marca 2024 r., www.dw.com/en/no-taurus-missiles-for-ukraine-germany-decides/a-68525183.
6 Podobne argumenty można znaleźć m.in w: S. Charap, An Unwinnable War. Washington Needs an Endgame in Ukraine, "Foreign Affairs", lipiec/sierpień 2023; R. Haass, Ch. Kupchan, The West Needs a New Strategy in Ukraine. A Plan for Getting From the Battlefield to the Negotiating Table, "Foreign Affairs", 13 kwietnia 2023 r., www.foreignaffairs.com. Ten ostatni tekst omawiałem już szerzej na tych łamach, zob. Droga na manowce strategii, "Polski Przegląd Dyplomatyczny" 2023, nr 2.
7 A.D. Rotfeld, Czy Układ Monachijski obowiązuje?, "Sprawy Międzynarodowe" 1966, nr 5.
8 War with Russia, the Queen's Message, volume 132: debated in UK Parliament on Friday 31 March 1854, Hansard, UK Parliament, https://hansard.parliament.uk.
9 Cyt. za. P. Wandycz, Pax Europea. Dzieje systemów międzynarodowych w Europie 1815–1914, Arcana, Kraków 2003, s. 40–41.
10 Ibidem, s. 41.
11 Zob. Ch. Kupchan, Izolacjonizm. Jak w swej historii Ameryka odgradzała się od świata, PISM, Warszawa 2024.
12 Joint Address to Congress Leading to a Declaration of War Against Germany (1917), Milestone Documents, National Archives, www.archives.gov.
13 Zob. H. Meiertöns, The Doctrines of US Security Policy—An Evaluation under International Law, Cambridge University Press, 2010.
14 Statement by Secretary Pompeo – Crimea Declaration, U.S. Embassy & Consulates in Russia, 25 lipca 2018 r., https://ru.usembassy.gov.
