Przedmowa

Problematyka oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest ważnym elementem procedury administracyjnej przed wydaniem zezwolenia na jego realizację. W czasach, kiedy Polska przygotowywała się do wejścia do Unii Europejskiej i w pierwszych latach członkostwa, z początkiem XXI w. pojawiły się na rynku liczne poradniki na temat przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko [Tyszecki 1999, Florkiewicz i Tyszecki 2002, Ufnal 2003, ZPORR, Lackowski i in. 2004; Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Bar i Jendrośka 2006; Bohatkiewicz i in. 2008]. Od tego czasu stopniowo zmieniały się przepisy prawne, a w 2008 r. zmieniła się nawet podstawa prawna tej procedury, lecz zachowały się główne zasady jej przeprowadzania.

System ocen oddziaływania na środowisko miał również swoje czasopismo branżowe. W latach 1998-2010 wydawano kwartalnik "Problemy Ocen Środowiskowych".

Ocena oddziaływania na środowisko była tematem publikacji [Wathern 1990, Morgan 1999, Wood 2003, Mareddy 2017], poświęcano też jej rozdziały w książkach [Liu i Liptak 1999], które ukazały się w języku angielskim. Z wydań polskich należy wymienić komentarze do ustawy OOŚ [Gruszecki 2009] oraz monografie prawnicze omawiające procedurę postępowania w sprawie oceny oddziaływania i wymaganych dokumentów [Florkiewicz i Kawicki 2009, Pchałek i Behnke 2009, Robaszewska i in. 2015, Siwkowska 2020]. Jedna z publikacji koncentruje się głównie na aspektach ekologicznych i monitoringu przyrodniczym [Biesiadka i Nowakowski 2013]; jest ona dostępna bezpłatnie w wersji elektronicznej.

Odczuwalny jest brak na polskim rynku pozycji, w której znajdowałyby się podstawy teoretyczne procedury oceny oddziaływania na środowisko i rzeczywiste przykłady, uzupełnione wieloaspektowym spojrzeniem na tę procedurę z naciskiem na zagadnienia techniczne i inżynierskie.

W niniejszej książce w sposób całościowy i krytyczny opisano ocenę oddziaływania na środowisko zarówno od strony autora raportu, jak i organu administracji, który odnosi się do takiego dokumentu w toku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zamiarem autora było również opracowanie zagadnienia w taki sposób, aby książka mogła być podręcznikiem przeznaczonym dla studentów, którzy mogą ją wykorzystać podczas realizacji zajęć z zakresu oceny oddziaływania na środowisko.

Rysunki lub zdjęcia, przy których nie podano autorów, zostały wykonane przez autora książki.

W tym miejscu chciałbym bardzo podziękować za pomoc i konsultacje przy przygotowywaniu niniejszej książki dr. inż. Mariuszowi Hachułce z Wydziału Biologii i Ochrony Środowiska Uniwersytetu Łódzkiego za cenne uwagi dotyczące skali porostowej oraz udostępnienie zdjęć. Dziękuję Pani dr hab. inż. Małgorzacie Szczesio, która konsultowała zagadnienia związane z Geograficznymi Systemami Informacyjnymi oraz opracowała mapę lesistości Polski (rys. 12.28) i mapę korytarzy ekologicznych (rys. 12.31). Dziękuję firmie "Przedsiębiorstwo Inżynierii Ogrodniczej DREWSMOL" za udostępnienie zdjęć dokumentujących mechaniczny sposób przesadzania dużych drzew.

Szczególne podziękowania składam dr hab. Edycie Sierce, prof. Uniwersytetu Śląskiego, za wiele cennych i szczegółowych uwag zgłoszonych podczas przygotowywania recenzji, które pozwoliły na lepsze opracowanie ostatecznej wersji niniejszej książki.

Szczególne podziękowania należą się również prof. dr. hab. inż. Wojciechowi Wolfowi, który wspierał mnie podczas prac nad książką oraz służył radą i pomocą w chwilach zwątpienia. Pani prof. dr hab. inż. Małgorzacie Iwonie Szynkowskiej-Jóźwik, Dziekan Wydziału Chemicznego Politechniki Łódzkiej, dziękuję za wsparcie finansowe umożliwiające wydanie niniejszej książki.

Autor zwraca się z prośbą do odbiorców o przesyłanie swoich uwag jak i zauważonych ewentualnych niedociągnięć na adres: jacek.krystek@p.lodz.pl, aby opracowanie mogło być udoskonalone.

Jeżeli książka spotka się z zainteresowaniem czytelników, to w ewentualnych kolejnych wydaniach autor obiecuje nanieść konieczne poprawki. Ponieważ nie ma możliwości, aby wszystkie tematy omówione zostały w sposób wyczerpujący, w wielu miejscach znajduje się odwołanie do bogatej literatury szczegółowej, również tej, która jest dostępna w Internecie.

W książce uwzględniono stan prawny na dzień 17 sierpnia 2020 r.

Wstęp

Standardowe podejście do ochrony środowiska jest wyprowadzane z filozofii "końca rury". Zakładała ona eliminację aktualnych emisji, czyli problemu już istniejącego. Można zatem uznać, że nie są usuwane przyczyny emisji, ale dopiero jej skutki.

Ocena oddziaływania na środowisko, która narodziła się w Stanach Zjednoczonych w 1969 r., odwraca kolejność rozwiązywania problemu. Nie koncentruje się na usuwaniu już istniejącej emisji, ale na podejmowaniu działań, aby nie dopuścić do jej powstania, a jeżeli jest to niemożliwe - zminimalizować emisję i ograniczyć jej szkodliwe skutki. Okazało się, że takie podejście jest bardziej efektywne i dość szybko stało się obowiązkowym elementem procedury administracyjnej uzyskania pozwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Głównym aktem prawnym regulującym w Polsce kwestię oceny oddziaływania na środowisko jest Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa OOŚ). Ustawa ta wdraża do prawa polskiego zapisy dyrektyw europejskich:

- Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne [Dz.Urz. WE L 175 z 5 lipca 1985], zastąpionej przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. [Dz.Urz. WE L 26 28.01.2012, s. 1];

- Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa) [Dz.Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992, s. 7];

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko [Dz.Urz. WE L 197 z 21 lipca 2001, s. 30];

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG [Dz.Urz. WE L 41 z 14 lutego 2003, s. 26];

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE [Dz.Urz. UE L 156 z 25 czerwca 2003, s. 17];

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli [Dz.Urz. UE L 24 z 29 stycznia 2008, s. 8];

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiającej ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej) [Dz.Urz. UE L 164 z 25 czerwca 2008, s. 19].

Rys. 1. Ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Richling i Solon 1998, s. 203].

Środowisko nie jest statyczne. Ciągle zmieniają się jego różne parametry, szczególnie poziomy stężeń substancji i natężenia energii. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko polega na oszacowaniu średniej zmiany tych parametrów wywołanej jego realizacją (rys. 1).

Pojęcie "ocena oddziaływania na środowisko" oznacza nie tylko sporządzenie raportu oceny, ale całą procedurę, a więc postępowanie administracyjne, którego jednym z elementów jest raport oceny oddziaływania na środowisko [Sas-Bojarska 2003]. Dokładnie definiuje to art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy OOŚ, według którego przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień;

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Każdy z powyższych punktów jest wymagany do właściwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

1 Historia OOŚ

Procedura oceny oddziaływania na środowisko jest metodologią działań na rzecz ochrony środowiska. Realizuje dwie zasady prawa ochrony środowiska: zasadę prewencji i zasadę przezorności. Kształtowała się w różny sposób w poszczególnych krajach, ale obecnie jest bardzo podobna na całym świecie.

Za pierwowzór tej procedury uznaje się powszechnie uchwaloną w 1969 r. w USA ustawę o państwowej polityce ochrony środowiska (NEPA - National Environmental Policy Act) [What is the National Environmental Policy Act?], która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1970 r. Ustawa ta zobowiązywała wszystkie agencje federalne do przygotowania szczegółowych ocen wpływu na środowisko głównych przedsięwzięć federalnych, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko. Oceny te powinny mieć podejście inter­dyscyplinarne. Powinny również przewidywać wariant alternatywny planowanych działań [What is the National Environmental Policy Act?]. Oświadczenie to powszechnie nazwa się raportem o oddziaływaniu na środowisko (EIS - Environmental Impact Statement) oraz oceną środowiskową (EA - Environmental Assessments).

Zgodnie z przepisami ustawy NEPA ustanowiono Radę Prezydenta d/s Jakości Środowiska (CEQ - Council on Environmental Quality), do której obowiązków należą [What is the National Environmental Policy Act?]:

- zapewnienie przestrzegania przepisów ustawy NEPA przez agencje federalne;

- nadzorowanie właściwej realizacji procedury oceny oddziaływania na środowisko przez agencje federalne;

- wydawanie wytycznych i przepisów wykonawczych dla agencji federalnych w zakresie zgodności podejmowanych działań z ustawą NEPA.

Ustawa NEPA odnosiła się do oceny oddziaływania na środowisko planowanych projektów przygotowywanych przez agencje federalne. Według obecnej definicji była to strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Początkowo zmagano się z objętością towarzyszącej jej dokumentacji. I tak dokumentacja oceny oddziaływania na środowisko rurociągu produktów ropopochodnych na Alasce miała ok. 1,5 m wysokości [Introduction to Environmental Impact Assessment]!

Na mocy ustawy NEPA powołano w dniu 9 maja 1970 r. Agencję Ochrony Środowiska (EPA - Environmental Protection Agency), tj. niezależną agencję rządową koordynującą działania dotyczące jakości środowiska [Environmental Impact Assessment for International Cooperation 2000].

1.1. Historia wdrażania procedury oceny oddziaływania na świecie

Po wprowadzeniu procedury oceny oddziaływania na środowisko w USA, w niedługim czasie wdrożyły ją również inne kraje: Kanada (1973), Nowa Zelandia (1973), Australia (1974), Kolumbia (1974), Tajlandia (1975), Francja (1976), Filipiny (1978), Izrael (1981), Pakistan (1983), Japonia (1984), Włochy (1986), Holandia (1987) [Environmental Impact Assessment for International Cooperation, Murray 1990; Netherlands commission for environmental assessment, Dobrowolski 2011].

Europejska Wspólnota Gospodarcza w dniu 2 kwietnia 1979 r. przyjęła Dyrektywę Rady w sprawie ochrony dzikiego ptactwa 79/409/EWG, która powszechnie nazywana jest dyrektywą ptasią [Dz.U. L 103 z 25.4.1979, s. 1]. Ta dyrektywa i późniejsza dyrektywa siedliskowa były podstawą regulacji prawnej obszarów Natura 2000. W załącznikach do tej dyrektywy podano wykazy gatunków ptaków, które powinny być chronione, oraz tych, na które można polować z uwzględnieniem określonych warunków. Została ona zastąpiona przez dyrektywę 2009/147/WE [Dz.Urz. UE L 20 z 26 stycznia 2010, s. 7].

Europejska Wspólnota Gospodarcza w dniu 27 czerwca 1985 r. przyjęła Dyrektywę Rady 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne [DzUrz. WE L 175 z 5 lipca 1985, s. 40]. Wymusiła ona konieczność uzyskania zezwolenia na realizację przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto zezwolenie mogło być udzielone jedynie po uprzednim wykonaniu oceny możliwych znaczących skutków środowiskowych tych przedsięwzięć.

Ocena taka powinna być przeprowadzona na podstawie odpowiednich informacji dostarczonych przez inwestora. Dodatkowe uwagi mogą zgłaszać władze i obywatele zainteresowani danym przedsięwzięciem.

Dyrektywa miała cztery załączniki. Załącznik I zawierał wykaz przedsięwzięć, które obowiązkowo podlegały ocenie oddziaływania na środowisko, Załącznik II - wykaz przedsięwzięć, których oddziaływanie na środowisko miało być oceniane indywidualnie albo za pomocą progów lub kryteriów ustalonych przez każde z państw członków EWG, Załącznik III - kryteria selekcji, jakie należało zastosować podczas badania indywidualnego albo ustalania progów bądź kryteriów badania wpływu przedsięwzięcia na środowisko, a Załącznik IV - wykaz informacji, które ma obowiązek dostarczyć do instytucji przeprowadzającej ocenę przedsiębiorca planujący przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Dyrektywa 85/337/EWG została zmieniona dyrektywą 97/11/WE [Dz.Urz. L73 14.03.1997, s. 151], a ta z kolei zastąpiona przez dyrektywę 2011/92/UE [Dz.Urz. L26 28.01.2012, s. 1], która została zmieniona dyrektywą 2014/52/EU [Dz.Urz. L124 25.04.2014, s. 1].

W dniu 25 lutego 1991 r. podpisano w Espoo (Finlandia) Konwencję o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym (Konwencja z Espoo) [Dz.U. z 1999 r. nr 96, poz. 1110]. Konwencja ta reguluje problematykę ocen oddziaływania w sytuacji, gdy przedsięwzięcie z jednego kraju (kraj pochodzenia) może oddziaływać na inny kraj (kraj narażenia). Zawiera ona załączniki, w których kolejno podano: zestawienie rodzajów działalności, przed realizacją których prowadzona będzie transgraniczna ocena oddziaływania na środowisko (załącznik I); zawartość dokumentacji wymaganej do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (załącznik II); kryteria wspomagające określenie znaczenia dla środowiska rodzajów działalności niewymienionych w załączniku I (załącznik III); zasady prowadzenia postępowania transgranicznego oddziaływania na środowisko (załącznik IV); elementy analizy porealizacyjnej (załącznik V); zasady współpracy dwustronnej (załącznik VI); zasady prowadzenia arbitrażu (załącznik VII).

W dniu 21 maja 1992 r. została przyjęta dyrektywa siedliskowa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory [Dz.Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992, s. 7], która często nazywana jest również dyrektywą habitatową. Zawiera ona kilka załączników. Załącznik I określa typy siedlisk przyrodniczych ważnych dla wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Jako jego kontynuację, załącznik II zawiera wykaz gatunków roślin i zwierząt, których ochrona również wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. W załączniku III zawarte są kryteria wyboru terenów kwalifikujących się do określenia jako tereny mające znaczenie dla wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalnych obszarów ochrony. W załączniku IV zestawione są gatunki roślin i zwierząt ważnych dla wspólnoty, które wymagają ścisłej ochrony. Kolejny załącznik V zawiera listę gatunków zwierząt i roślin, których pozyskiwanie ze stanu dzikiego i eksploatacja muszą być zgodne z ich zachowaniem we właściwym stanie ochrony. W załączniku VI podano zabronione metody chwytania i zabijania oraz sposoby transportu organizmów.

W dniach od 3 do 14 czerwca 1992 r. w Rio de Janeiro odbyła się Konferencja Narodów Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój". Deklaracja końcowa zawierała 27 zasad, ustanowionych w celu osiągnięcia nowego i sprawiedliwego światowego partnerstwa, międzynarodowych porozumień korzystnych dla wszystkich i chroniących integralność światowego systemu środowiska i rozwoju przez stworzenie nowych form współpracy między państwami, podstawowymi grupami społecznymi i narodami. Zasada 17, odnosząca się do ocen oddziaływania na środowisko, brzmiała:

Ocena oddziaływania na środowisko, jako wewnętrzny instrument kontroli, musi być wykonywana dla tych zamierzonych działań, co do których można się spodziewać, że będą miały znacząco niekorzystny wpływ na środowisko i których realizacja wymaga podjęcia decyzji przez kompetentne organy władzy.

W 1996 r. została przyjęta przez Wspólnotę Europejską dyrektywa w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli 96/61/WE, zwana też dyrektywą IPPC [Dz.Urz. L 257, 10.10.1996 s. 26-40]. Celem tej dyrektywy była globalna ochrona środowiska, ogólne zmniejszenie emisji i oddziaływania na środowisko naturalne jako całości, więc pojawiły się w niej również elementy dotyczące oceny oddziaływania na środowisko. Ta dyrektywa została zastąpiona dyrektywą dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli 2008/1/WE [Dz.Urz. UE L 24 z 29 stycznia 2008, s. 8], którą z kolei w 2010 r. zastąpiono dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) [Dz.Urz. EU L 334/17].

W dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus została podpisana Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska [Dz.U. z 2003 r. nr 78, poz. 706]. Co prawda nie dotyczy ona bezpośrednio procedury ocen oddziaływania na środowisko, ale reguluje prawo dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, jak również udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących środowiska, które są ich nieodłącznymi elementami.

Z kolei problematykę strategicznych ocen oddziaływania na środowisko reguluje w Unii Europejskiej dyrektywa 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (SEA) [Dz.Urz. WE L 197 z 21 lipca 2001, s. 30].

1.2. Historia wdrażania procedury oceny oddziaływania w Polsce

Dnia 24 października 1974 r. została uchwalona ustawa Prawo wodne [Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 230], która zawierała kilka rozwiązań przełomowych w swoim brzmieniu. Organ administracji prowadzący postępowanie został zobowiązany do odmówienia wydania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy sposób korzystania z wody jest sprzeczny z określonym w planie społeczno-gospodarczego rozwoju kraju kierunkiem rozwoju gospodarki narodowej albo ochroną środowiska, a zwłaszcza, jeżeli poziom wody uległby obniżeniu poniżej stanu niezbędnego ze względów biologicznych. Dodatkowo w sytuacji, gdy nie można ustalić, w jakim stopniu zamierzone korzystanie z wody może oddziaływać szkodliwie na interesy ludności, gospodarki narodowej lub środowiska, wydanie pozwolenia wodnoprawnego właściwy organ administracji mógł uzależnić od przedłożenia ekspertyzy wykonanej przez biegłego lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez ten organ. Koszt ekspertyzy pokrywał wnioskodawca. Zarządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie ustanawiania biegłych w postępowaniu wodnoprawnym zostało wydane w 1975 r. [Zarządzenie Ministra Rolnictwa].

Dnia 31 stycznia 1980 r. uchwalono ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska [Dz.U. z 1980 r. nr 3, poz. 6]. Wprowadzała ona rozwiązania bardzo nowoczesne, jak na owe czasy. Upoważniała właściwy organ administracji do zażądania od inwestora, a także właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego albo zespołu obiektów, opinii na temat oddziaływania inwestycji lub obiektu budowlanego albo zespołu obiektów na środowisko, sporządzonej przez wskazanego rzeczoznawcę. Koszt takiej opinii pokrywał zobowiązany. W sytuacji, gdy nie przedłożył jej w wyznaczonym terminie, jej wykonanie mogło zostać zlecone na jego koszt. Opinie mogły wykonywać osoby wpisane na listę rzeczoznawców prowadzoną przez Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska reprezentujące: szkoły wyższe, placówki naukowe, instytuty naukowo-badawcze, stowarzyszenia naukowe, naukowo-techniczne i osoby fizyczne. Ustawa przewidziała również możliwość tworzenia stref ochronnych wokół zakładów, które - mimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych - nie mogą wyeliminować lub ograniczyć szkodliwego oddziaływania na środowisko spowodowanego działalnością wykonywaną na tym terenie, a jednocześnie interes społeczny przemawia za utrzymaniem takiej działalności.

Na mocy Ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o utworzeniu Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [Dz.U. z 1983 r. nr 44, poz. 201] obowiązki Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska przejął Minister - Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a w 1987 r. - Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych na mocy Ustawy z dnia 23 października 1987 r. o zmianach w zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej [Dz.U. z 1987 r. nr 33, poz. 180].

Dnia 12 lipca 1984 r. została uchwalona ustawa o planowaniu przestrzennym [Dz.U. z 1984 r. nr 35, poz. 185]. Przewidziano w niej udostępnianie do publicznego wglądu treści założeń do przygotowywanych projektów i planów oraz zbieranie uwag obywateli, organizacji samorządowych, społecznych, spółdzielczych i zawodowych, a także opinii specjalistów w danej dziedzinie. Miejscowe plany ogólne powinny uwzględniać przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania danego terenu oraz cele i zasady polityki przestrzennej analizowanych obszarów, w tym warunki i sposoby:

- zagospodarowania i wykorzystania gruntów;

- ochrony zdrowia;

- ochrony środowiska;

- ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych;

- kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej;

- kształtowania struktur przestrzennych;

- rozwiązań architektonicznych i budowlanych.

Były to, choć jeszcze nienazwane, ale już pierwowzory ocen oddziaływania na środowisko dokumentów planistycznych, czyli strategiczne oceny oddziaływania.

Dnia 27 marca W 1985 r. określono rodzaje inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi na mocy zarządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej [M.P. z 1985 r. nr 8, poz. 74].

W 1989 r. została zmieniona ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska [Dz.U. z 1989 r. nr 26, poz. 139]. W wyniku tej zmiany termin "opinia" zastąpiono "oceną oddziaływania". Ustawa upoważniła jednocześnie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych do określenia warunków, jakim powinna odpowiadać ocena oddziaływania inwestycji, obiektu budowlanego lub zespołu obiektów na środowisko oraz rozwiązań projektowych inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Upoważniono również właściwy terenowy organ administracji do ustanawiania, w formie decyzji, strefy ochronnej. Wskazano, że w tej decyzji powinny być określone jednocześnie obszar strefy oraz warunki jej zagospodarowania i użytkowania. Rada Ministrów została upoważniona do wydania rozporządzenia, które określi tryb i warunki ustanawiania, zagospodarowywania i użytkowania stref ochronnych.

W 1990 r. określono wymagania, jakim powinna odpowiadać ocena oddziaływania na środowisko (Zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leś­nictwa z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środo­wiska i zdrowia ludzi oraz warunków, jakim powinna odpowiadać sporządzona przez rzeczoznawcę ocena oddziaływania inwestycji i obiektów budowlanych na środowisko) [M.P. z 1990 r. nr 16, poz. 126].

W 1991 r. uchwalono Ustawę z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody [Dz.U. z 1991 r. nr 114, poz. 492]. Wprowadziła ona prawo do korzystania przez organy ochrony przyrody z opinii biegłych w zakresie ochrony przyrody. Zasady kwalifikacji oraz tryb nadawania uprawnień biegłych zlecono do określenia w Zarządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 kwietnia 1993 r. w sprawie kwalifikacji oraz trybu nadawania uprawnień biegłym w zakresie ochrony przyrody [M.P. z 1993 r. nr 21, poz. 227].

W 1993 r. na mocy Ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne [Dz.U. z 1993 r. nr 40, poz. 183] pojęcie "rzeczoznawca" zastąpiono określeniem "biegły z listy rzeczoznawców Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa". Upoważniono również ministra do określenia, w formie rozporządzenia, wymagań, jakim powinien odpowiadać biegły z listy rzeczoznawców, oraz tryb ich stwierdzania i koszty postępowania w tych sprawach.

W 1994 r. uchwalono Ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 415]. Nałożyła ona obowiązek przedkładania prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania na środowisko przyrodnicze. Dodatkowo ustawa zobowiązała Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w porozumieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Ministrowie powinni również określić wymagania, jakim powinny odpowiadać prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko, i wymagania odnośnie do oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze ocenianych inwestycji. Analizy te mogły być wykonywane tylko przez biegłych z listy rzeczoznawców Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

Również w 1994 r. została uchwalona Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym [Dz.U. z 1994 r. nr 127, poz. 627]. Nakładała ona obowiązek przedstawiania oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz dobra kultury. Oceny oddziaływania autostrady na środowisko musiały być wykonywane przez biegłych wskazanych przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, natomiast oceny oddziaływania na dobra kultury - przez biegłego z listy rzeczoznawców Ministra Kultury i Sztuki. Dodatkowo ustawa zobowiązała niektórych ministrów do określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko - Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 czerwca 1995 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną [Dz.U. z 1995 r. nr 64, poz. 332].

Dnia 13 maja 1995 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko [Dz.U. z 1995 r. nr 52, poz. 284].

Uchwalona w 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej [Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483] w dziale zatytułowanym "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne", określiła rolę ochrony środowiska.

Art. 74.

1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.

4 Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Jednocześnie art. 5 Konstytucji podniósł znaczenie ochrony środowiska do rangi niepodległości i nienaruszalności terytorium czy wolności i praw obywatelskich:

Art. 5.

Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwa obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrówno­ważonego rozwoju.

Wprowadzono również w Art. 31. ust. 3 ramy ograniczania zakresu wolności i praw zapisanych w Konstytucji:

Art. 31.

3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Nałożono również obowiązek ochrony środowiska zarówno na władze publiczne (Art. 68 ust. 4), jak też na obywateli (Art. 86).

Art. 68.

4. Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.

Art. 86.

Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.

W dniu 30 kwietnia 1997 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikował Konwencję o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym - konwencję z Espoo [Dz.U. z 1999 r. nr 96, poz. 1110]. Weszła ona w życie 10 września tego samego roku.

W wyniku uchwalenia Konstytucji na mocy Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzono zmiany również w najważniejszej ustawie dotyczącej ochrony środowiska, czyli w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska [Dz.U. z 1997 r. nr 133, poz. 885]. Zmieniono preambułę tej ustawy, która przejęła wiele zapisów konstytucyjnych. Dodatkowo wprowadzono obowiązek uzgadniania z wojewodą i właściwym państwowym terenowym inspektorem sanitarnym planów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a także wniosków o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uzgodnienia tego dokonywano na podstawie odpowiedniej dla danego etapu inwestycyjnego oceny oddziaływania, która była sporządzana na koszt inwestora przez biegłego z listy ministra właściwego do spraw środowiska. Pojęcie stref ochronnych zostało zastąpione pojęciem obszaru ograniczonego użytkowania.

Ta sama ustawa [Dz.U. z 1997 r. nr 133, poz. 885] zmieniła również ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana dotyczyła konieczności wykonywania prognoz skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko, a także oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska wyłącznie przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Jednocześnie część uzgodnień podejmowanych przez właściwe organy miała opierać się na ocenach oddziaływania na środowisko. Wprowadzono również obowiązek przedkładania oceny oddziaływania na środowisko do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym samym roku na mocy Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw zmieniono również zasady nadawania uprawnień biegłym w zakresie ochrony przyrody [Dz.U. z 1991 r. nr 114, poz. 492] i Prawa wodnego [Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 230]. Od tej pory zaczęto je nadawać zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska [Dz.U. z 1980 r. nr 3, poz. 6].

W 2000 r. została uchwalona Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania [Dz.U. z 2000 r. nr 109, poz. 1157], która po raz pierwszy w sposób całościowy uregulowała sprawy oceny oddziaływania. Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2001 r. i obowiązywała przez 9 miesięcy. Od 1 października 2001 r. jej zapisy przeszły do Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627]. Procedura oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z tymi przepisami była przeprowadzana najczęściej dwukrotnie - najpierw na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie - na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę. W 2005 r. - w wyniku nowelizacji Ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2005 r. nr 113, poz. 954] - wprowadzono obowiązek uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (DUŚ), która zastąpiła dwukrotną procedurę oceny oddziaływania. Jednak Komisja Europejska uznała zaproponowane rozwiązanie za sprzeczne z prawem europejskim, nakazując dokonywać oceny oddziaływania na środowisku na etapie wydawania pozwolenia na realizację inwestycji. W Polsce taką decyzją jest najczęściej pozwolenie na budowę, a ocenę oddziaływania prowadzi się na wcześniejszym etapie.

W wyniku tych zastrzeżeń uchwalono Ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [Dz.U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.], która reguluje obecnie procedurę oceny oddziaływania na środowisko.

2 Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie

Świadomość prawa do informacji o środowisku wydaje się obecnie powszechna w społeczeństwie [Jendrośka i Stoczkiewicz 2002]. Zwłaszcza, że jeszcze przed 1990 r. informacje o pogarszającym się stanie środowiska objęte były "zapisami cenzorskimi" [Kassenberg 2014]. Należy przypomnieć, że w okresie istnienia PRL funkcjonowała instytucja cenzury prewencyjnej. Nie wolno więc było oficjalnie publikować tych informacji, które znajdowały się na specjalnych listach. Taki wykaz, na bieżąco aktualizowany, nazywany był krótko "zapisem cenzorskim".

Dostęp do informacji o środowisku jest obecnie uznawany za jeden z podstawowych elementów uspołecznienia w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska.

Marek Górski i Anna Barczak [2014] do zasad stanowiących kanon demokracji zaliczają m.in. zasadę jawności administracyjnej

[...] dzięki realizacji której w społeczeństwie obywatelskim obywatele sami aktywnie zajmują się sprawami gminy, regionu czy państwa.

Zanim wspomniana zasada stała się podstawą demokracji, musiało minąć wiele czasu, albowiem w Polsce do zmian z przełomu lat 80. i 90. ubiegłego stulecia, a może nawet i do 1997 r., władza publiczna miała monopol informacyjny, będąc właścicielem informacji, kierując jej przepływem. Sama zbierała informacje i decydowała, kiedy i w jaki sposób należy je przekazać obywatelom. W tym okresie informacja była dobrem elitarnym, natomiast normą w działaniu administracji była tajemnica i poufność.

Polskie przepisy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie wdrażają - oprócz dyrektyw i rozporządzeń Wspólnot Europejskich - również przepisy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. [Dz.U. z 2003 r., poz. 706], jak i Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, sporządzonej w Espoo w dniu 25 lutego 1991 r. [Dz.U. z 1999 r. nr 96, poz. 1110, Raniszewski 2013, Nyka 2015, Walczak 2015]. Konwencja z Aarhus gwarantuje obywatelom prawo do życia w czystym środowisku. Reguluje trzy zasadnicze sprawy, tzw. "filary Konwencji": dostęp do informacji, udział w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska oraz prawo do rozstrzygania wątpliwości przez niezależny sąd.

2.1. Konstytucja RP

Prawo dostępu do informacji jest zapisane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w artykule 74, który brzmi:

1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.

4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Ustęp 2 i 4 tego artykułu, według Mariety Czekałowskiej [2015]:

[...] dają podstawy do dekodowania norm określanych w doktrynie jako programowe. Rozważania muszą dotyczyć zatem istoty tych norm, a także ich relacji względem ustawodawstwa, które - na kanwie wybranych regulacji - przysparzają wielu wątpliwości interpretacyjnych związanych z wykonywaniem obowiązków co do stanowienia oraz stosowania przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Marek Górski i Anna Barczak [2014] dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie wiążą z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, stwierdzając, że:

Zasada demokratycznego państwa prawnego jest zasadą ustrojową państwa. Z niej wywodzi się wiele podstawowych standardów dotyczących między innymi zasady dostępu do informacji, określające z jednej strony podstawy działania władzy publicznej, a z drugiej - dające gwarancje praw jednostki.

Justyna Węgrzyn [2011] uważa, że

Prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska zostało potraktowane przez ustawodawcę konstytucyjnego jako jeden z priorytetów państwa.

Potwierdził to również Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie [Wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 20/00].

2.2. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

Wspominane przepisy dotyczące dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie zostały w Polsce wprowadzone po raz pierwszy zapisami Ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [Dz.U. z 2000 r. nr 109, poz. 1157], a następnie przejęte przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [Dz.U z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.].

Obecnie szczegółowo kwestie dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie reguluje Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [Dz.U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.].

Według tej ustawy każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych zapisami ustawy (art. 4 ustawy OOŚ) i uczestniczyć, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 5 ustawy OOŚ).

Jeżeli mamy opisać środowisko, a następnie przewidzieć jak planowane do realizacji przedsięwzięcie może oddziaływać na jego elementy, to musimy uzyskać możliwie kompletną informację o środowisku w wielu aspektach. I to zgodnie z zasadą nieograniczonego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie zapisanej w artykule 8 ustawy OOŚ:

Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej.

Pod pojęciem władz publicznych ustawa rozumie Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa.

Za informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych uważa się informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych, wytworzoną przez władze publiczne lub otrzymaną przez władze publiczne od osoby trzeciej. Informacja przeznaczona dla władz publicznych to informacja, którą w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie w tym też informacja, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich. Zgodnie z ustawą OOŚ udostępnieniu podlegają informacje dotyczące (art. 9):

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

b) elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Udostępniając informacje o emisji (w tym odpadów promieniotwórczych), a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpływać na stan elementu środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, organ administracji informuje także na wniosek podmiotu żądającego informacji, o miejscu, w którym znajdują się dane na temat metod przeprowadzania pomiarów, w tym sposobów poboru i przetwarzania próbek oraz sposobów interpretacji uzyskanych danych, które posłużyły do wytworzenia udostępniania informacji lub odsyła do stosownych metodyk referencyjnych w tym zakresie.

Władze mają również obowiązek wyznaczenia osób, które zajmują się udostępnianiem informacji o środowisku i jego ochronie (art. 10 ustawy OOŚ). Informacje, które zostały udostępnione przez osoby trzecie, organ administracji udostępnia, wskazując źródło ich pochodzenia. Informacje udostępniane są na pisemny wniosek zainteresowanego. Bez pisemnego wniosku udostępnia się informacje:

1. niewymagającą wyszukiwania;

2. znajdującą się w posiadaniu organu administracji lub dla nich przeznaczoną, która jest udostępniania w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej, awarii technicznej lub innego bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska spowodowanego działalnością człowieka lub przyczynami naturalnymi umożliwiające osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia.

Od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się, zgodnie z ustawą OOŚ, wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 ustawy OOŚ). Należy rozróżnić pojęcie interesu prawnego i interesu faktycznego. Według Magdaleny Laskowskiej [2009: s. 93] przez interes prawny rozumie się interes indywidualny (interes jednostki), którego treść jest określona przez prawo, jednocześnie zapewniając instrumenty prawne służące do ochrony tego interesu, natomiast interes faktyczny nie ma ochrony w obowiązującym stanie prawnym dla jednostki, która wykazuje taki interes.

Informacje o środowisku mogą być udostępnione w formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej. Sposób i forma udostępnienia zależą od wnioskodawcy, chyba że organ administracji nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi, aby przygotować je w sposób określony we wniosku.

Wyjaśnienia wymaga również kwestia formy pisemnej wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. Maciej Nyka [2015] tłumaczy ją następująco:

Sama ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie wyjaśnia bliżej, na czym polega wymóg złożenia wniosku w formie pisemnej. Jeżeli jednak przyjmiemy, że wniosek taki będzie swoistą formą podania (wskazuje na to możliwość wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji), to zastosowanie mieć będzie tutaj art. 63 § 1 kpa, przewidujący możliwość wnoszenia podań za pomocą formularza, dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej organu administracji, który umożliwia pobranie danych. W doktrynie coraz bardziej rozpowszechnia się pogląd, iż forma elektroniczna złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nawet w sytuacji braku opatrzenia wniosku podpisem elektronicznym, jest pełnoprawną formą wystąpienia o udzielenie informacji.

2.3. Terminy na udostępnienie informacji

Aby dostęp do informacji był realnym uprawnieniem, wprowadzono terminy, w których powinna być ona udostępniona:

- w dniu złożenia wniosku, w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej albo innego bezpośredniego zagrożenia zdrowia ludzi lub środowiska, spowodowanego działalnością człowieka lub przyczynami naturalnymi - informacje znajdujące się w posiadaniu władz publicznych lub informacje przeznaczone dla władz publicznych, umożliwiające osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia powstaniu lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia (art. 14 ust. 4 ustawy OOŚ);

- niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od złożenia wniosku, gdy dokumenty są umieszczone w publicznie dostępnych wykazach (art. 14 ust. 3 ustawy OOŚ);

- bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy OOŚ);

- bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, gdy sprawa jest skomplikowana (art. 14 ust. 2 ustawy OOŚ).

2.4. Odmowa udostępnienia informacji

Skoro dostęp do informacji jest zasadą, czy dopuszczalna jest odmowa udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie? Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymienia takie przypadki (art. 16 ust. 1), w których organ administracji, po rozważeniu interesu publicznego, może odmówić udostępnienia informacji. Dzieje się tak w sytuacji, gdy udostępnienie tych informacji może naruszyć:

- ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych;

- przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego;

- prawa własności intelektualnej;

- ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa;

- ochronę informacji lub danych dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli te osoby, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie;

- stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;

- ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej;

- obronność i bezpieczeństwo państwa;

- bezpieczeństwo publiczne;

- ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej.

Dodatkowo władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (art. 16 ust. 2), jeżeli:

- wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;

- wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;

- wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;

- wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.

Ponadto, jeżeli jest to możliwe, to oddziela się część informacji, która podlega wyłączeniu z udostępnienia z przyczyn wymienionych powyżej, i udostępnia się pozostałą część informacji.

Aneta Trela-Smalarz [2018], komentując odmowę udzielenia informacji z tego powodu, że wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania, stwierdziła, że:

organ władzy publicznej, podejmując decyzję odmowną na tej podstawie, będzie musiał wykazać, na czym ta "oczywistość" polega.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [Wyrok WSA IV SA/Wa 2136/13] zajmował się sprawą odmowy udostępnienia informacji w postaci kserokopii mapy projektu zagospodarowania złoża. Stwierdził, że kserokopia mapy projektu zagospodarowania złoża, będąca częścią projektu zagospodarowania złoża, który to projekt stanowi załącznik do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, dotyczyć może informacji o wartości handlowej.

2.5. Opłaty za udostępnienie informacji

Kolejnym problemem związanym z udostępnianiem informacji o środowisku może być żądanie przez urząd opłat. Opłaty mogą być pobrane w wysokości odzwierciedlającej uzasadnione koszty. Zostały również określone maksymalne stawki za: wyszukanie informacji, przekształcenie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzenie kopii dokumentów oraz za przesłanie kopii dokumentów lub danych drogą pocztową. Szczegółowe stawki opłat określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku [Dz.U. z 2010 r. nr 215, poz. 1415]. Opłaty mają być więc zwrotem nakładów poniesionych przez organ administracji na przygotowanie informacji. Tym samym wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie organu administracji dokumentów, które są wyszczególnione w publicznie dostępnych wykazach, jest bezpłatne.

Żeby odmowa udostępnienia informacji nie była sposobem na utrudnienie dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, następuje ona w drodze decyzji, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto ustalone zostały terminy, w których organ administracji ma obowiązek przekazać akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę (15 dni), jak i termin, w którym sąd ma obowiązek rozpatrzyć taką skargę (30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę).

2.6. Czynne i bierne udostępnianie informacji

Ze względu na sposób udostępniania informacji można podzielić je na czynne i bierne. Taki podział zależy od aktywności organu administracji udostępniającego informacje o środowisku i jego ochronie. Jeżeli władze publiczne udostępniają informacje na wniosek zainteresowanego podmiotu, to mówimy o biernym udostępnianiu informacji [Jendrośka i Stoczkiewicz 2002, Osowski].

Czynne udostępnianie informacji polega na tym, że organ administracyjny, bez wcześniejszego wniosku, sam udostępnia informacje o środowisku i jego ochronie. Obecnie następuje to najczęściej drogą internetową w postaci publikowanych raportów, analiz wniosków i wyników badań.

Ustawa OOŚ wymienia również informacje, jakie muszą być udostępnione drogą elektroniczną w postaci publicznie dostępnych wykazów. Bożena Gajdzik [2009] określiła ten system mianem elektronicznego urzędu.

2.7. Dostęp do informacji o środowisku a dostęp do informacji publicznej

Równocześnie z ustawą OOŚ obowiązują przepisy Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej [Dz.U. z 2019 r., poz. 1429]. Można stwierdzić po analizie przepisów obu wymienionych ustaw, że każda informacja o środowisku jest jednocześnie informacją publiczną. Z kolei wiele informacji publicznych nie dotyczy środowiska.

Jeżeli chcemy uzyskać dostęp do informacji o środowisku, która jest informacją publiczną, możemy skorzystać z obu tych ustaw jako podstawy prawnej do złożenia wniosku o jej udostępnienie. Jednakże ustawa OOŚ powinna mieć pierwszeństwo i to ona powinna być zastosowana w pierwszej kolejności [Bojar-Fijałkowski 2014, Górski i Barczak 2014, Jendrośka i in. 2004, Tomaszewska 2014]. Zdania prawników w tej kwestii są podzielone. Jerzy Jendrośka i Marcin Stoczkiewicz [2002] uważają nawet, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią w pewnym zakresie istotne uzupełnienie i rozwinięcie przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie". Natomiast Marek Górski i Anna Barczak [2014] przedstawiają charakter lex specialis przepisów dotyczących dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w następujący sposób:

(...) że w odniesieniu do informacji o środowisku, która jednocześnie ma charakter informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co jednocześnie zakłada - w kwestiach tą ustawą nieuregulowanych - stosowanie odpowiednich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (na przykład przepisy odnoszące się do kwestii konsekwencji nieudostępnienia informacji publicznej).

Rzeczywiście ustawa OOŚ nie zawiera przepisów karnych w tej kwestii. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej, w art. 23, penalizuje nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji:

Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Agata Kosieradzka-Federczyk [2015] rozróżnia oba typy informacji, pisząc:

Od dostępu do informacji o środowisku należy odróżnić dostęp do informacji publicznej. W prawie polskim dostęp do obu rodzajów informacji ma swoje podstawy konstytucyjne, nie wymaga posiadania interesu prawnego, inne jednak przesłanki legły u podstaw obecnego kształtu regulacji dostępu do takich informacji. Również realizacja innych wartości doprowadziła do otwartego dostępu do informacji o środowisku, a innych do informacji publicznej. Nie zmienia tego fakt, że procedury uzyskiwania obu informacji wykazują znaczne podobieństwo.

Z kolei Elżbieta Czarny-Drożdżejko [2005] uważa, że prawo do informacji publicznej i prawo do informacji o środowisku są odmiennymi prawami.

2.8. Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie w praktyce

Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z zapisami ustawowymi, ma być łatwy i bezproblemowy. W rzeczywistości badania pokazują, że organom administracji publicznej zdarza się nie dotrzymywać terminu na udzielenie odpowiedzi, żądać opłat (czasami znacznych) za udzielenie odpowiedzi, zarzucać, że pytania są sformułowane zbyt ogólnie, czy odsyłać do stron internetowych urzędu, na których nie można znaleźć potrzebnych informacji. Zdarzają się również przypadki braku jakiejkolwiek reakcji na postawione pytania [Krystek i Retelewska 2017, Krystek i Pruszek 2017].

Również Maciej Nyka [2015, s. 175-176] zauważa problemy z praktycznym dostępem do informacji o środowisku.

Paradoksalnie dzisiaj, 15 lat od pojawienia się pierwszych w pełni ukształtowanych instrumentów realizacji dostępu do informacji o środowisku w prawie polskim, nadal wskazać można liczne braki i słabości instytucji dostępu do informacji o środowisku. Pojawiają się one przede wszystkim właśnie na poziomie organów samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego zdają się w sporej części nadal nie przygotowane do realizacji swoich obowiązków w tym zakresie. Wśród przyczyn takiego stanu rzeczy wskazać można z jednej strony brak tradycji kontroli organów państwa przez obywateli, z drugiej zaś wciąż i pomimo licznych ich nowelizacji brak przejrzystości i jednoznaczności dla przeciętnego obywatela norm gwarantujących dostęp.

Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska opublikowała dwa poradniki o identycznym tytule "Zarządzanie informacją o środowisku. Przewodnik". Pierwszy z nich dotyczy tylko informacji o środowisku [Zarządzanie informacją o środowisku. Przewodnik. a], natomiast drugi - informacji o środowisku i informacji publicznej [Zarządzanie informacją o środowisku. Przewodnik. b]. Potwierdza się więc to, co napisano w rozdziale 2.7, że obie te informacje są bardzo sobie bliskie. W treści poradników znajdujemy informację, że można skorzystać z "Wnioskomatu" - systemu wyszukiwania informacji z zakresu działania Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. System ten ma umożliwiać śledzenie statusu sprawy od momentu złożenia wniosku aż do zakończenia. Niestety, ani we wspomnianych przewodnikach, ani na stronie GDOŚ nie można znaleźć tego systemu. No, chyba że adresem jest informacja: "System "Wnioskomat" dostępny pod adresem GDOŚ w sieci internetowej". W wyszukanych w Internecie instrukcjach obsługi tego modułu jest odwołanie do adresu: http://wnioskomat.gdos.gov.pl/, ale próba otwarcia tej strony kończy się niepowodzeniem. Stworzenie tego systemu było dofinansowane ze środków Unii Europejskiej, z Europejskiego Funduszu Społecznego. Czyżby więc okres trwałości tego projektu się zakończył i nie było potrzeby jego dalszego funkcjonowania? Tak najczęściej wygląda dostęp do informacji w praktyce.

2.9. Nadużycie prawa do informacji o środowisku

Jeżeli prawo dostępu do informacji przysługuje każdemu bez konieczności wykazywania się interesem, prawnym lub faktycznym, to czy można nadużyć tego prawa? Konrad Różowicz [2016] postawił taką tezę, wywodząc swoje wnioski z art. 8 Kodeksu pracy [Dz.U. z 2020 r., poz. 1320] oraz art. 5 Kodeksu cywilnego [Dz.U. z 2019 r., poz. 1145], które mają praktycznie identyczną treść i mówią, że:

Nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

W konsekwencji może to prowadzić do odmowy udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie przez organ zobowiązany.

Odmowa udostępnienia informacji o środowisku nie musi zatem zostać oparta na wskazanych w art. 16 i 17 [ustawy OOŚ] wyjątkach, w przypadku gdy nastąpiło nadużycie prawa do informacji o środowisku. Sytuacja taka ma jednak charakter wyjątkowy i nie powinna stanowić pretekstu dla organu administracji do uchylania się od ustawowego obowiązku z jednoczesnym naruszeniem prawa wnioskodawcy. Naruszenie prawa do uzyskania informacji nie będzie miało miejsca w przypadku jego nadużywania przez wnioskodawcę, gdyż jego realizacja jest wyłącznie pozorna. Takie działanie, niemieszczące się w granicach prawa, nie zasługuje na ochronę.

Należy sfalsyfikować taki pogląd. Prawo do informacji o środowisku i jego ochronie jest konstytucyjnym prawem każdego człowieka. Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 16 ustawy OOŚ (art. 17 został uchylony przez Ustawę z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2015 r., poz. 1936]). Brak jakichkolwiek wymagań w stosunku do osób starających się o dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie wydaje się być celowym zabiegiem ustawodawcy. Tym samym ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która jest lex specialis, nie można oceniać wychodząc od innych przepisów prawnych, w żaden sposób z nią nie związanych.

3 Udział społeczeństwa w procedurach administracyjnych dotyczących środowiska

3.1. Wprowadzenie

Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a władza zwierzchnia należy do Narodu, który ją sprawuje przez swoich przedstawicieli lub osobiście (art. 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) [Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483]. Znajduje to odzwierciedlenie w przepisach dotyczących postępowań w sprawach dotyczących środowiska. Wymaga się obligatoryjnego udziału społeczeństwa, które może wyrażać swoje opinie w przedmiotowej sprawie [Lenart i in. 2002, Lenart 2004, Bohatkiewicz i inni 2008 - załącznik 1, Tvevad i in. 2002]. Przepisy prawa zagwarantowały każdemu prawo do składania uwag i wniosków w postępowaniu, które wymaga udziału społeczeństwa. Kluczowe jest tutaj określenie "każdy". Wyklucza ono wymaganie przez organ administracji posiadania interesu prawnego lub faktycznego przez biorącego udział w postępowaniu. Określenie "każdy" oznacza wszystkich, którzy legalnie przebywają w Polsce [Gruszecki 2009].

Procedura udziału społeczeństwa została wprowadzona do systemu prawnego w wyniku ratyfikacji konwencji międzynarodowych i tym samym nie jest do końca zgodna z procedurą administracyjną, która uzależnia udział w postępowaniu od posiadania interesu prawnego. Jak pisze Wojciech Federczyk [2015]:

Polski ustawodawca zdecydował się jednak na rozwiązanie, które z jednej strony daje możliwość wszystkim zainteresowanym podmiotom wyrażenia swoich poglądów, a z drugiej nie niweczy konstrukcji procedury opartej na ochronie interesu prawnego. Oznacza to jednak brak możliwości procesowego egzekwowania swoich uprawnień przez członków społeczeństwa.

Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji zaczyna się w momencie podania do publicznej wiadomości przez organ prowadzący postępowanie (art. 33 ust. 1 ustawy OOŚ), bez zbędnej zwłoki, informacji o:

- przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- wszczęciu postępowania;

- przedmiocie decyzji, która ma być wydana w danej sprawie;

- organie właściwym do wydania decyzji;

- organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;

- możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy (rozumiemy przez to wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi dokumentami, jak i wymagane przez przepisy postanowienia organu właściwego do wydania decyzji oraz stanowiska innych organów, jeżeli są już dostępne);

- miejscu, w którym dokumentacja jest wyłożona do wglądu;

- sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, z podaniem terminu ich składania (określony jest on na 30 dni);

- organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków.

Dodatkowo mogą być jeszcze podane, jeżeli są planowane, informacje o:

- terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa;

- postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Ponieważ pojawiła się tutaj informacja o możliwości przeprowadzenia, przez organ prowadzący postępowanie, otwartej dla społeczeństwa rozprawy administracyjnej, zastanówmy się, jaki jest cel tego środka administracyjnego. Przytoczmy w tym celu kilka wyroków sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził [Wyrok NSA II OSK 552/15]:

Rozprawa administracyjna nie jest bowiem środkiem dowodowym, który pozwala organowi na uzyskanie wiadomości specjalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, analizując tryb przeprowadzania otwartej rozprawy administracyjnej z udziałem społeczeństwa, stwierdził [Wyrok WSA II SA/Po 505/12]:

[...] do rozprawy administracyjnej, o której stanowi art. 36 [ustawy OOŚ], przepisy kpa stosuje się odpowiednio, ponieważ w tego rodzaju rozprawie administracyjnej otwartej dla społeczeństwa może uczestniczyć każdy zainteresowany podmiot, który nie musi mieć nie tylko interesu prawnego, lecz nawet faktycznego. Nie jest to zatem rozprawa administracyjna w rozumieniu art. 89-96 kpa. Dlatego brak podpisów wszystkich uczestników tego rodzaju otwartej rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa nie powoduje wadliwości tego dowodu z powodu naruszenia art. 68 § 2 kpa.

Uwagi i wnioski mogą być wnoszone w formie pisemnej, ustnie do protokołu lub elektronicznie bez konieczności opatrywania ich kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Jeżeli zostaną wniesione po terminie na ich składanie, to się ich nie rozpatruje. Uwagi i wnioski złożone w terminie muszą zostać rozpatrzone przez organ prowadzący postępowanie. Nie znaczy to oczywiście, że muszą zostać przyjęte. Organ administracji musi jednak, w uzasadnieniu decyzji, podać, w jaki sposób je uznał lub dlaczego nie uznał ich słuszności.

Ostatnim elementem udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji jest podanie do publicznej wiadomości informacji o jej wydaniu i możliwości zapoznania się z jej treścią. Podobny schemat postępowania obowiązuje podczas opracowywania dokumentu, który wymaga obecności społeczeństwa.

Jeżeli przepisy wymagają udziału społeczeństwa podczas wydawania decyzji w jakiejś sprawie czy opracowywania projektów dokumentów, to niezapewnienie możliwości składania uwag i wniosków należy traktować jako rażące naruszenie prawa skutkujące wzruszeniem tak przygotowanych dokumentów. Dotyczy to również zmian tych dokumentów.

Udział społeczeństwa może być wcześniej zaplanowany, dzięki czemu można uniknąć eskalacji konfliktu między społeczeństwem a inwestorem, szczególnie w przypadku kontrowersyjnych inwestycji. Mimo że ustawa wymaga, aby czas konsultacji społecznych wynosił 30 dni przy podejmowaniu decyzji i 21 dni podczas opracowywania dokumentu, dla przedsięwzięć bardziej skomplikowanych, a tym samym często budzących opory społeczeństwa, zaleca się wydłużenie tego okresu nawet do trzech lat [Rutkowska 2007, Rutkowska 2008].

Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji określany jest często jako konsultacje społeczne lub partycypacja społeczna. Mają one za zadanie uspołecznienie procesu decyzyjnego, co zwiększa wpływ społeczności lokalnej na te decyzje, a tym samym zapewnia bardziej obiektywne diagnozowanie stanu środowiska oraz problemów i potrzeb, co ma pozwolić na lepszy wybór celów oraz zapewnić skuteczniejszą ich realizację [Kalinowska-Żeleźnik i Lusińska 2014].

Anna Kalinowska-Żeleźnik i Anna Lusińska [2014] uważają konsultacje społeczne jako ważne narzędzie komunikacyjne, które pełni następujące, istotne funkcje społeczne:

- informacyjną - okoliczni mieszkańcy zdobywają wiedzę na temat zamiarów podmiotów gospodarczych, a te podmioty - na temat oceny ich zamiarów przez mieszkańców;

- partycypacyjną - mieszkańcy mają udział w podejmowaniu decyzji lub opracowywaniu dokumentów;

- identyfikacyjną - mieszkańcy mogą określić rozwiązania, jakie preferują, a tym samym zdefiniować grupy interesów, z którymi łatwiej będzie prowadzić późniejszy dialog;

- kreatywną - w sytuacji, gdy rozwiązania proponowane przez wnioskodawcę nie uzyskają akceptacji, można poszukać, a następnie zdefiniować rozwiązania alternatywne;

- korygującą - stwarzającą możliwość łatwiejszej modyfikacji proponowanego rozwiązania przy większej akceptacji społecznej;

- organizacyjną - polegającą na ustaleniu zasad współdziałania między różnymi stronami (organy administracji, wnioskodawcy, grupy nieformalne, organizacje ekologiczne) podczas wypracowywania wspólnego stanowiska;

- edukacyjną - polegającą na upowszechnianiu zasady demokracji na inne sfery działania społeczeństwa;

- prewencyjną - pozwalającą uniknąć popełnienia błędu podczas podejmowania decyzji, która będzie ważna dla lokalnej społeczności.

Te same autorki [Kalinowska-Żeleźnik i Lusińska 2014] określiły również zasady, które powinny być przestrzegane, aby konsultacje społeczne jak najlepiej spełniały swoją funkcję:

- działanie dla dobra publicznego - w czasie konsultacji nie powinno się faworyzować żadnej z grup docelowych;

- subsydiarność (pomocniczość) - decyzje powinny być wypracowywane na najniższym możliwym szczeblu, który zapewnia ich efektywne podjęcie;

- niezależność stron - na strony czy grupy nie powinno się wywierać żadnego nacisku, żeby ich opinia nie była zakłócona;

- jawność i dostępność do informacji - aby móc aktywnie brać udział w konsultacjach, społeczeństwo musi mieć możliwość dostępu do informacji o toczącym się postępowaniu poprzez różne kanały informowania;

- szeroki dostęp - im więcej osób, podmiotów, organizacji się wypowiada, tym bardziej reprezentatywna jest uzyskana opinia;

- wieloetapowość - możliwość zapewnienia udziału społeczeństwa na każdym dopuszczalnym etapie działań;

- obiektywizm - podczas podejmowania decyzji należy kierować się tylko kryteriami merytorycznymi;

- efektywność - konsultacje społeczne mogą być niekiedy czasochłonne i/lub kosztochłonne; należy podejmować takie działania, które będą jak najbardziej efektywne, czyli zapewnią uzyskanie wiarygodnej opinii społeczeństwa w jak najkrótszym czasie, i przy ponoszeniu jak najmniejszych wydatków;

- zintegrowanie z procesem planistycznym i projektowym - konsultacje społeczne należy zaplanować już na etapie planowania i projektowania, gdyż opinie zebrane na tym etapie mogą pozytywnie wpłynąć na ostateczny kształt projektu;

- przejrzystość - zarówno przedmiot konsultacji, jej cel oraz używane dokumenty, opinie, ekspertyzy, jak też forma czy procedura etapów konsultacji powinny być jasne i zrozumiałe dla wszystkich uczestniczących osób;

- profesjonalizm - należy stosować się do metodologii używanych sposobów zbierania opinii;

- różnorodność form - różne metody pozwalają na dotarcie do różnych środowisk, czyli poszerzają zakres konsultacji, a jednocześnie umożliwiają bardziej precyzyjne formułowanie opinii i stanowisk;

- dostateczne ramy czasowe - różne projekty, ze względu na skalę swojego oddziaływania, wymagają innego czasu, który pozwoli na reprezentatywne zebranie wiary­godnej opinii;

- miejsce konsultacji - poszczególne etapy konsultacji powinny zapewniać możliwość łatwego dotarcia zainteresowanym mieszkańcom na planowane spotkania;

- monitoring i ewaluacja - narzędzia pozwalające na kontrolę efektywności procesu konsultacji społecznych, dzięki którym można udoskonalać bieżącą procedurę i przebieg przyszłych konsultacji.

Jan Pałasz [2009] uważa partycypację społeczną za formę "rywalizacji o przestrzeń", która jest nieodłącznym elementem funkcjonowania społeczeństwa i gospodarki:

Nie jest bowiem możliwe zrealizowanie wszystkich potrzeb społecznych, jakie zgłaszają rywalizujące o przestrzeń podmioty. Wiele rozstrzygnięć będzie wymagało kompromisu. Wydarzenia, z niedalekiej przecież przeszłości, wskazują, że uzyskanie kompromisu przy realizacji ważnych celów w gospodarowaniu przestrzenią jest trudne.

Różne zagadnienia udziału społeczeństwa w ochronie środowiska były omawiane w wielu artykułach naukowych [Siemiński 2007b, Fogel 2009, Badera 2010, Instytut Ochrony Środowiska, Sabura 2014, Walczak 2014, Gładkowska-Chocian 2016, Górski 2016, Barczak i Ogonowska 2018] i opracowaniach [Chrzanowski 2014].

Społeczeństwa mogą wykazywać różny stopień zaangażowania w ochronie środowiska, czyli różne poziomy partycypacji społecznej. Według Sherry R. Arnstein [Erbel i Sadura 2012, Wójcicki 2013] partycypacja może odbywać się na ośmiu poziomach, które nazwała ona drabiną partycypacji (rys. 3.1). Im wyższy szczebel tej drabiny, tym większy stopień udziału społecznego.

Rys. 3.1. Drabina partycypacji

Źródło: opracowanie własne według S.R. Arnstein [Erbel i Sadura 2012].

International Association for Public Participation [2012] oraz Wójcicki [2013] rozróżniają tylko 5 poziomów zaangażowania społecznego. Najniższym poziomem jest informowanie, które ma zapewnić społeczeństwu dostęp do zrównoważonych i obiektywnych informacji, które pomogą zrozumieć problemy, alternatywy, możliwości i/lub rozwiązania. Jako przykładowe techniki informowania można wskazać ulotki, strony internetowe, dni drzwi otwartych. Drugi poziom to konsultacje, które pozwalają na uzyskanie opinii publicznej na temat analiz, wariantów i/lub decyzji. Do zbierania opinii społecznych na tym etapie dobrze nadają się ankiety, spotkania publiczne, publiczne wysłuchania lub grupy fokusowe. Trzecim stopniem udziału społecznego jest angażowanie, które podczas współpracy ze społeczeństwem pokazuje, że organ władzy publicznej rozumie obawy i opinie społeczne i bierze je pod uwagę. Technicznie społeczność może być angażowana przez warsztaty lub sondaże deliberatywne. Na kolejnym etapie dochodzimy do współpracy w każdym aspekcie analizowanego zagadnienia, podczas której oceniane są możliwe warianty i wybierane optymalne rozwiązania. Zaleca się na tym etapie stosowanie doradztwa obywatelskiego, komitetów decyzyjnych, budowania konsensusu i udziału w podejmowaniu decyzji. Ostatnim, najwyższym poziomem partycypacji społecznej jest upoważnienie, w którym następuje uwzględnienie czy wręcz przekazanie decyzji w ręce społeczeństwa. Jako przykładowe techniki umożliwienia społeczeństwu podejmowania decyzji można wskazać sądy obywatelskie, głosowania lub decyzje delegowane.

Michał Wójcicki [2013] rozróżnia partycypacje pod względem stopnia zaangażowania jednostki. Partycypacja indywidualna odnosi się do codziennych działań, które są podejmowane przez jednostkę. Człowiek w ten sposób określa swoje oczekiwania w stosunku do społeczeństwa, w którym chciałby żyć. Partycypacja społeczna (horyzontalna, wspólnotowa, stowarzyszeniowa, kolektywna) dotyczy udziału jednostki w działaniach społecznych podejmowanych w najbliższym otoczeniu (działanie w miejscu zamieszkania, stowarzyszenia społeczne, zawodowe, gospodarcze czy organizacje pozarządowe). Ostatnim stopniem zaangażowania jednostki jest partycypacja publiczna (polityczna, obywatelska, wertykalna). Objawia się ona przez zaangażowanie jednostek w działaniu organów władzy państwowej, udział w wyborach, referendach, konsultacjach organizowanych przez organy administracji, jak również działalność w partiach politycznych czy kolegialnych organach władzy.

Żeby dokładniej zrozumieć, jak w praktyce powinien wyglądać udział społeczeństwa w postępowaniach administracyjnych, można prześledzić kilka orzeczeń sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny określił jak należy rozumieć pojęcie postępowania wymagającego udziału społeczeństwa [Wyrok NSA II OSK 2580/11], stwierdzając:

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy [Wyrok WSA II SA/Bd 276/16] stwierdził, że:

W postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny, społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. Dopiero zatem od tego momentu aktualizują się obowiązki informacyjne organu określone w art. 33 ust. 1 ustawy OOŚ, którym to organ powinien zadośćuczynić bez zbędnej zwłoki, co jak przyjmuje się w doktrynie powinno nastąpić po wpłynięciu raportu do organu odpowiedzialnego za przeprowadzenie procedury udziału społeczeństwa.

Podobnie ocenił moment udziału społecznego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie [Wyrok WSA II SA/Kr 1126/13]:

W postępowaniach, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny, społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania.

Oceniając słuszność protestów społecznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził [Wyrok WSA II SA/Bk 316/14]:

Oceniając zasadność protestów społecznych kierowanych przeciwko inwestycji wyważyć należy cel ustawy OOŚ oraz cel udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności - należy je wyjaśnić i nie można w takiej sytuacji uznać, by celem protestów było nieuzasadnione zablokowanie inwestycji.

oraz w innym orzeczeniu [Wyrok WSA II SA/Bk 464/18]:

Jakkolwiek protesty społeczne (niezależnie od ich skali) kierowane przeciwko inwestycji należy zatem dogłębnie ocenić, aby poznać ich powód, to jednak samo ich wystąpienie nie powoduje wniosku, że bez społecznej akceptacji przedsięwzięcia organ decyzji wydać nie może. Wydanie uwarunkowań środowiskowych, pomimo protestów, nie stanowi automatycznego nieuwzględnienia interesu społecznego i przedłożenia interesu inwestora nad interesem lokalnej społeczności (tj. nie może być rozumiane jako naruszenie zasady równego traktowania stron).

Udział społeczny nie jest zależny od tego, czy decyzja będzie pozytywna, czy negatywna [Wyrok WSA II SA/Ol 773/17]:

Brzmienie przepisu art. 79 ust. 1 ustawy OOŚ wskazuje, że w przepisie tym chodzi o decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a w związku z tym udział społeczeństwa winien być zapewniony niezależnie od tego, czy decyzja będzie dla inwestora pozytywna, czy też negatywna.

3.2. Etapy udziału społeczeństwa

Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska jest procesem niejednorodnym. Różnicują go przepisy prawne regulujące przebieg konsultacji, a także efektywność procesu. Można wyróżnić w nim kilka różnych etapów, które są inaczej definiowane przez różnych autorów.

Krystyna Pawłowska, Anna Staniewska i Jacek Konopacki [2012] w swoim poradniku "Udział społeczeństwa w ochronie, zarządzaniu i planowaniu krajobrazu - podręcznik dobrych praktyk" dzielą udział społeczny na 6 niżej wymienionych faz.

1. Informowanie interesariuszy

Władze publiczne kierują informację o zamiarze realizacji planowanego przedsięwzięcia do zidentyfikowanych grup obywateli. Ważne jest, aby informacja możliwie jak najwcześ­niej dotarła do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych, w tym o przeciwstawnych preferencjach.

2. Badanie opinii i potrzeb interesariuszy

W tej fazie zbiera się opinie i potrzeby obywateli pod kątem planowanego przedsięwzięcia. Badania powinny być tak prowadzone, aby dawały reprezentatywną odpowiedź w stosunku do całego społeczeństwa. Nie można się ograniczać tylko do osób popierających lub negujących przeprowadzenie planowanego przedsięwzięcia. Jako metody badawcze można zastosować: ankietę (prasową, pocztową, telefoniczną, rozdawaną), badania prowadzone przez ankieterów, badania obserwacyjne, wywiady indywidualne lub zogniskowane, rysowanie i modelowanie, technikę "burza mózgów", warsztaty projektowe, badania internetowe lub inne. Ważne jest, aby wybrana metoda była odpowiednia do danego celu badawczego. Można również porównywać wyniki opinii uzyskane różnymi technikami badawczymi.

3. Prezentacja i wyjaśnianie projektu

W tym etapie należy zaprezentować planowane przedsięwzięcie. Może to być materiał w postaci map, rysunków, modeli, opisów czy prezentacji multimedialnych. Wybrana technika powinna umożliwić zrozumiałe wyjaśnienie planowanego przedsięwzięcia nawet osobom, które nie mają specjalistycznej wiedzy.

4. Dyskusja publiczna

Na etapie dyskusji publicznej następuje wymiana opinii o planowanym przedsięwzięciu między władzą publiczną i projektantami z jednej strony a społeczeństwem z drugiej strony. Ten składnik konsultacji społecznej pozwala na przedstawienie zagadnień, które zostały pominięte podczas formułowania i opisu planowanego przedsięwzięcia, a które są ważne dla lokalnej społeczności.

5. Negocjacje

Rzadko się zdarza, że przedstawiony projekt jest przyjmowany przez wszystkich z entuzjazmem i bez żadnych uwag. Etap negocjacji pozwala na zwiększenie akceptacji dla projektu dzięki uzyskaniu kompromisu. Jeżeli negocjacje będą prowadzone przez władze i przedstawicieli wnioskodawcy bez zamiaru osiągnięcia porozumienia, a tylko w celu przeprowadzenia wymaganej przez przepisy prawne procedury, to prawdopodobnie spowoduje to tylko powstanie kolejnego konfliktu.

6. Uczestnictwo interesariuszy w realizacji zamierzenia

Uzyskanie konsensusu w toku konsultacji społecznej jest zawsze osiągnięciem prowadzonych negocjacji. Jednak pełna partycypacja społeczna będzie miała miejsce dopiero wtedy, gdy zainteresowane strony uznają planowane przedsięwzięcie nie tylko za akceptowalne, ale również za godne wsparcia i włączenia się w dalszą realizację projektu.

Inaczej etapy udziału społeczeństwa widzą Anders Tvevad, John A. Farr, Jerzy Jendrośka i Dariusz Szwed [2002]. Ich podział dotyczy konkretnie postępowań w sprawie ochrony środowiska. Autorzy ci wyróżniają również 6 etapów, które częściowo pokrywają się z wcześniej przedstawionym podziałem:

1. Opracowanie planu informowania i udziału społeczeństwa

Na tym etapie powinny zostać zdefiniowane trzy podstawowe składniki: cele procedury, potrzebny na to czas oraz dostępne środki. W celach należy zdefiniować efekt konsultacji społecznej. Do tego celu należy dostosować metody i techniki dalszego postępowania, szczegółowy harmonogram działania oraz konieczne środki (personel, czas, środki finansowe).

2. Zidentyfikowanie grup celowych dla planu informowania i udziału społeczeństwa

Przepisy prawne określają strony postępowania, do których zaliczamy bezpośrednich sąsiadów planowanego przedsięwzięcia. Ale im większy projekt, tym szersze oddziaływanie na środowisko, a tym samym zwielokrotnia się liczba osób i podmiotów, które chciałyby wypowiedzieć się w danej sprawie. Oprócz sąsiadów (i to nie tylko najbliższych), dochodzą organizacje ekologiczne, przedsiębiorcy, organy administracji czy wreszcie środki masowego przekazu. Organ prowadzący konsultacje nie powinien czekać, aż wszyscy zainteresowani sami się zgłoszą, ale aktywnie prowadzić poszukiwanie środowisk zainteresowanych danym projektem.

3. Informowanie społeczeństwa

Po zdefiniowaniu planu konsultacji społecznych i grup celowych, można przystąpić do udostępniania informacji. Można to robić w sposób bierny (organ administracji czeka na wnioski obywateli o udzielenie informacji) lub w sposób aktywny (sam organ podejmuje działania w celu rozpowszechniania informacji).

4. Gromadzenie uwag i wniosków społeczeństwa

Na tym etapie organ administracji rejestruje i gromadzi wpływające od społeczeństwa uwagi i wnioski, dzieli je na kategorie pod kątem tematu zgłoszenia, co ułatwia późniejszą ich ocenę. Należy pamiętać, że często publikowane są gotowe wzorce zgłoszeń uwag, więc może wpłynąć nawet kilkaset takich samych, a w sprawach budzących sprzeciw - nawet kilka tysięcy.

5. Rozpatrzenie uwag i wniosków społeczeństwa

Na tym etapie organ administracji dzieli uwagi i wnioski na trzy kategorie: uwzględnione, uwzględnione częściowo i nieuwzględnione. Wcześniejszy podział na kategorie może być tutaj bardzo przydatny.

Rozpatrywanie powinno mieć charakter merytoryczny i opierać się na faktach. Warto jednak spojrzeć i na uwagi zgłaszane emocjonalnie, często bez merytorycznych argumentów, czy nie kryją się za nimi poważniejsze przesłanki, które tylko nie zostały należycie umotywowane.

6. Ocena rezultatów udziału społeczeństwa

Ostatnim etapem jest ocena przeprowadzonej procedury udziału społeczeństwa. Czy konsultacje społeczne były prowadzone efektywnie i skutecznie? Czy zrealizowano wszystkie zakładane cele? Czy zauważono jakieś błędy postępowania? Taka analiza może być cenna zarówno dla bieżącej procedury udziału społeczeństwa, jak też dla tych, które będą wykonywane w przyszłości. Właściwie dokonana ocena rezultatów partycypacji społecznej jest szansą na poprawienie jakości kolejnych takich postępowań prowadzonych przez dany organ władzy publicznej.

Inny podział [IAPP 2001] wyróżnia pięć niżej wymienionych kroków w zakresie udziału społeczeństwa.

Krok 1. Rozpoznanie zainteresowanych stron i zdefiniowanie problemu

W tym kroku należy zdefiniować wstępnie istotę problemu i przeanalizować potencjalne skutki, które mogą się pojawić w wyniku realizacji przedsięwzięcia lub podjętej decyzji. Następnie identyfikuje się strony, które mogą być zainteresowane udziałem w postępowaniu, czyli te, na które dany projekt może oddziaływać. Po określeniu zainteresowanych stron można próbować przewidzieć, jaki mogą mieć w danej sprawie interes oraz jakie mogą się pojawić problemy. Na koniec należy ponownie zdefiniować problem, uwzględniając przewidywane stanowiska zainteresowanych stron.

Krok 2. Rozpoznanie możliwości udziału społecznego

Konsultacje społeczne mogą odbywać się na różnych poziomach i przy różnym zaangażowaniu uczestników. Może wystarczyć tylko poinformowanie pozwalające zrozumieć problem, jego możliwe warianty i rozwiązania. Następnie, na podstawie podanych informacji, można oczekiwać opinii społeczeństwa, potem czynnego zaangażowania w toczące się postępowanie, współpracy przy określaniu możliwych wariantów decyzji i wyboru najlepszego rozwiązania. Na koniec można oczekiwać społecznej akceptacji dla podjętych decyzji.

Krok 3. Wypracowywanie techniki decyzji do poziomu zaangażowania społecznego

Na tym etapie wybiera się najlepszy sposób współpracy organu mającego podjąć decyzję ze społecznością.

Krok 4. Opracowanie planu uczestnictwa społecznego

W tym kroku ustala się szczegółowo problem, który ma być zdefiniowany, jego potencjalne skutki, określa się cele udziału społecznego, definiuje zainteresowane grupy społeczne, szczegółowe procedury partycypacji społecznej, jej harmonogram, konieczne środki finansowe i planowane rodzaje wydatków, dopasowując do tego odpowiednie metody i techniki realizacji.

Krok 5. Ocena przebiegu konsultacji społecznych i jej wyników

Na tym etapie dokonuje się oceny poszczególnych etapów postępowania i jego rezultatów, szczególnie pod kątem skuteczności wpływu zainteresowanych grup na wybrane rozwiązanie.

Jak widać, każdy z opisanych wyżej podziałów pod innym kątem określa przygotowania do procedury udziału społeczeństwa, jej przebieg oraz wybrane rozwiązania.

3.3. Zalety i wady konsultacji społecznych

Ponieważ można stosować różne techniki konsultacji społecznych i mogą być one prowadzone z różnym zaangażowaniem społecznym, warto zastanowić się, czy ten etap postępowania administracyjnego przynosi więcej korzyści, czy raczej więcej strat. Zalety i wady konsultacji mogą wynikać z działań zarówno organu prowadzącego postępowanie, przedsiębiorcy planującego przedsięwzięcie inwestycyjne, jak i społeczeństwa.

Do zalet konsultacji społecznych zalicza się [Tvevad i in. 2002, Pawłowska i in. 2012, Kalinowska-Żeleźnik i Lusińska 2014, Gładkowska-Chocian 2016]:

- budowanie społeczeństwa obywatelskiego i jego aktywizację;

- łatwiejszy dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, jak i planowanych przedsięwzięć;

- minimalizację konfliktów społecznych zarówno przez właściwe informowanie, odczytywanie nastrojów społecznych, jak i przez włączanie społeczeństwa w podejmowanie decyzji;

- kształtowanie świadomości ekologicznej i budowanie odpowiedzialności za decyzje dotyczące środowiska;

- zmniejszanie negatywnego oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko;

- umożliwienie bezpośredniego kontaktu społeczeństwa z ekspertami;

- zwiększanie zaufania społecznego do podejmowanych decyzji administracyjnych;

- zmniejszanie dyktatu administracji;

- przeciwdziałanie sytuacjom konfliktowym i identyfikowanie ich na wczesnym etapie postępowań administracyjnych;

- szybkie wykrywanie wadliwego prawa, które nie jest społecznie akceptowane;

- zmniejszanie kosztów realizacji przedsięwzięć nieakceptowanych społecznie;

- łatwiejsze odczytywanie nastrojów społecznych odnośnie do planowanych przedsięwzięć;

- uniknięcie lub ograniczenie niewłaściwej lub niepotrzebnej dyskusji;

- poprawa społecznego wizerunku przedsiębiorcy;

- uniknięcie opóźnień w realizacji przedsięwzięcia.

Zastosowanie procedury udziału społeczeństwa może się wiązać, niestety, z pewnymi trudnościami lub kłopotami [Tvevad i in. 2002, Gładkowska-Chocian 2016] przejawiającymi się np.:

- znaczącym wydłużeniem postępowania administracyjnego;

- zwiększeniem kosztów postępowania (koniecznością druku materiałów, organizacji spotkań, przygotowywania opracowań, zatrudniania ekspertów);

- zwiększeniem wysiłku pracowników prowadzących postępowanie;

- eskalacją konfliktów przez wytworzenie się przeciwstawnych grup interesu i tym samym pogorszeniem nastrojów społecznych w obrębie zainteresowanej społeczności;

- pieniactwem niektórych uczestników konsultacji;

- brakiem odpowiedzialności protestujących za skutki prawne i ekonomiczne trwającego konfliktu;

- brakiem właściwej komunikacji między stronami konfliktu z powodu często znikomej wiedzy specjalistycznej u niektórych uczestników zaangażowanych w proces konsultacji społecznych;

- utratą zaufania do organu w przypadku wybrania wariantu, który jest kontestowany przez społeczeństwo;

- pogorszeniem się wizerunku publicznego przedsiębiorcy w przypadku braku szeroko akceptowanego porozumienia;

- brakiem akceptacji dla udziału społeczeństwa ze strony pracowników organu administracji, którzy czują się zagrożeni i kontrolowani przez społeczeństwo.

3.4. Techniki przeprowadzania konsultacji społecznych

W celu zmniejszenia niekorzystnych następstw postępowania z udziałem społeczeństwa, należy właściwie dobierać technikę pracy do danego etapu czy zadania. Anders Tvevad i jego współpracownicy [2002] dokładnie opisują różne sposoby przeprowadzania postępowania z udziałem społeczeństwa. Rozróżniają oni trzy zasadnicze fazy procedury:

- informowanie społeczeństwa;

- gromadzenie uwag i wniosków społeczeństwa;

- uwzględnianie opinii społeczeństwa w czasie podejmowania decyzji.

Jako techniki pracy wyróżniają następujące sposoby informowania:

- materiały drukowane (tablica ogłoszeń publicznych, ulotka rozdawana w miejscach publicznych, ulotka wysyłana bezpośrednio do odbiorców pocztą, broszury napisane prostym językiem, karty informacyjne, materiały faktograficzne, broszura z ankietą, która może zostać przekazana do organu prowadzącego postępowanie, ekspertyzy techniczne, pisma przesyłane pocztą, plakaty, prezentacje i wystawy w miejscach publicznych);

- wykorzystanie dostępnych środków masowego przekazu (lokalne imprezy, wystawy, komunikaty dla prasy, artykuły w prasie i listy od czytelników, konferencje prasowe, wywiady, programy radiowe i telewizyjne, reklamy, strony internetowe, w tym z ankietami, czaty);

- działania informacyjne (centrum obsługi telefonicznej, wystawy i dni otwarte, zwiedzanie podobnych przedsięwzięć już zrealizowanych, biuro informacyjne, interaktywna strona internetowa);

- spotkania (spotkania z najważniejszymi osobami lub grupami, spotkania z grupami docelowymi, spotkania publiczne, warsztaty publiczne, otwarte rozprawy administracyjne, "burze mózgów" z udziałem lokalnej społeczności);

- wywiady i badania (badania ankietowe ogólne, badania ankietowe grup zogniskowanych, badania opinii publicznej);

- grupy doradcze (lokalne grupy doradcze, specjalistyczne grupy doradcze, grupy zadaniowe);

- techniki rozwiązywania problemów i doprowadzania do konsensusu (wykorzystanie mediatorów, "burze mózgów", pomoc niezależnych ekspertów, negocjacje z udziałem niezależnych moderatorów);

- inne działania (programy edukacyjne, opracowywanie ekspertyz, studiów przypadku, podsumowań).

Nie każda technika nadaje się do każdego zadania. Materiały drukowane i środki masowego przekazu najlepiej nadają się do informowania społeczeństwa. Tutaj widać rosnącą rolę internetu. Powszechność dostępu do globalnej sieci informatycznej ułatwia dotarcie do każdego zainteresowanego (może poza osobami w starszym wieku). Możliwość umieszczania w sieci opracowań różnego typu (tekst, mapy, zdjęcia, prezentacje multimedialne, filmy) powoduje, że są one coraz liczniej i chętniej stosowane. Jednocześnie generują one najmniejsze koszty, gdyż nie ma konieczności wytwarzania materiałów drukowanych i zatrudniania pracowników do ich przekazywania. Jednocześnie na stronach internetowych można załączyć w prosty sposób ankiety, które umożliwią gromadzenie opinii społeczeństwa. Rola spotkań nadal jest ważna, ale to głównie w sytuacjach narastania konfliktów. Obecnie coraz częściej do prowadzenia takich publicznych zebrań zatrudnia się wykwalifikowanych niezależnych mediatorów, którzy umiejętnie powstrzymają ewentualną eskalację niezadowolenia społecznego. Do opracowania opinii społeczeństwa, oprócz technik cyfrowych, często zatrudnia się niezależnych ekspertów, którzy opracowują zebrane opinie i przedstawiają możliwości ich wykorzystania.

3.5. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska

Oddzielnym zagadnieniem jest możliwość uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Organizacja ekologiczna, która ma w swoich celach statutowych ochronę środowiska lub ochronę przyrody, i prowadzi działalność przez co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem danego postępowania, może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Może również składać odwołanie od wydanej decyzji, wymagającej udziału społeczeństwa, nawet gdy nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Organizacja ekologiczna ma również prawo składać skargę do sądu administracyjnego. Jak widać, uprawnienia organizacji ekologicznych są dużo większe niż zwykłego obywatela. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniach administracyjnych związanych z ochroną środowiska analizowano pod różnymi względami w opracowaniach szczegółowych [Federczyk 2008, Milewski 2008, Daniel 2012, Krupa 2014, Bursztynowicz 2015, Barczak i Kaźmierska-Patrzyczna 2016, Kiedrzynek 2017]. Jak słusznie zauważył Paweł Milewski [2008], uprawnienia organizacji ekologicznych użyte w złej wierze mogą znacznie wydłużyć postępowanie administracyjne prowadzące do uzyskania decyzji wymaganych prawem.

Działania organizacji ekologicznych są często krytykowane ze względu na próby wymuszania pieniędzy od inwestorów. Jako przykład niech posłuży sprawa budowy centrum handlowo-rozrywkowego na terenie byłej fabryki Norbelana (poniżej jako Norblena) w Łodzi. Oto oświadczenie dwóch organizacji pozarządowych [Razem dla Środowiska 2001]:

Powyższe oświadczenie zostało uznane jako sukces ruchów ekologicznych, gdyż stało się ono powszechnie wiadome dzięki jawności działania Federacji Zielonych. Nie jest to jedyny taki znany publicznie przypadek wymuszania pieniędzy od inwestorów. Z tego powodu rzeczywiste i uzasadnione protesty organizacji ekologicznych są kwalifikowane często jako działania "ekoterrorystów". A wspomniana inwestycja na terenie byłej fabryki Norbelana ostatecznie nie została zrealizowana. Dopiero po prawie 20 latach na tym terenie powstaje osiedle mieszkaniowe.

Udział organizacji ekologicznej w postępowaniu jest możliwy jednak tylko wtedy, gdy w danym postępowaniu jest wymagany udział społeczeństwa. Jeżeli takiego udziału nie będzie, to niemożliwy będzie również udział w nim organizacji ekologicznej. Potwierdził to NSA w swoich orzeczeniach [Wyrok NSA II OSK 2037/14, Wyrok NSA II OSK 1507/15].

4 Procedura administracyjna oceny oddziaływania na środowisko

Procedura administracyjna oceny oddziaływania na środowisko prowadzi do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (rozdział 4.4). Jej przebieg zależy od tego, czy jest to procedura podstawowa, uzupełniająca (ponowna), czy dotyczy wpływu na obszar Natura 2000, a także od tego, do której grupy przedsięwzięć należy planowane przedsięwzięcie (więcej w rozdziale 4.2).

W Polsce wydano kilka monografii i poradników prawniczych, które szczegółowo omawiają procedurę postępowania w sprawie oceny oddziaływania i wymagane dokumenty [Florkiewicz i Kawicki 2009, Pchałek i Behnke 2009, Grudzińska i Zarzecka 2011, Dobrowolski 2011, Robaszewska i in. 2015, Siwkowska 2020]. Agata Kosieradzka-Federczyk [2019] opublikowała monografię omawiającą zagadnienia prawnomiędzynarodowe dotyczące oceny oddziaływania na środowisko. Małgorzata Łatuszyńska i Roma Strulak-Wójcikiewicz [2014a, 2014b] zaproponowały zastosowanie narzędzia informatycznego do wspomagania procedury administracyjnej wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego względu niniejsza książka nie ma za zadanie szczegółowego omawiania kwestii proceduralnych dokładnie omówionych już w innych podręcznikach [Florkiewicz i Kawicki 2009, Pchałek i Behnke 2009, Grudzińska i Zarzecka 2011, Dobrowolski 2011, Robaszewska i in. 2015, Siwkowska 2020]. Ponieważ jednak podczas rozważania zagadnień oceny oddziaływania na środowisko nie można pominąć tych spraw, poniżej zostaną zdefiniowane podstawowe pojęcia, jak: przedsięwzięcie, kwalifikowanie (screening), ustalanie zakresu oceny (scoping) oraz decyzja środowiskowa, żeby ostatecznie dojść do podstawowych kwestii schematu procedury administracyjnej.

W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia następujące kryteria:

- bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

- elementy środowiska przyrodniczego oraz człowieka, w tym zdrowie i warunki życia ludzi,

- dobra materialne,

- zabytki,

- krajobraz, w tym kulturowy,

- wzajemne oddziaływanie między elementami wymienionymi wyżej,

- dostępność do złóż kopalin;

- ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych;

- możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- wymagany zakres monitoringu.

4.1. Przedsięwzięcie

Analizę postępowania administracyjnego należy rozpocząć od pojęcia przedsięwzięcia, które jest kluczowe dla zrozumienia dalszych jego etapów. Legalną definicję tego pojęcia zawiera ustawa OOŚ w art. 3 ust. 1 pkt 13 i brzmi ona następująco:

"rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty".

Wydawałoby się, że definicja ta jest zrozumiała i oczywista. Pojawiające się wątpliwości, dotyczące głównie powiązania technologicznego, były rozstrzygane już wielokrotnie przez sądy administracyjne. Pojęcie prawne przedsięwzięcia było przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego [Wyrok NSA II OSK 183/17], który stwierdził, że:

"pojęcie prawne przedsięwzięcia oznacza każde zamierzenie budowlane lub też inną ingerencję w środowisko, która polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim wyroku [Wyrok WSA II SA/Lu 259/19] odniósł się do powiązań technologicznych przedsięwzięcia i wskazał, że:

"Przepis art. 3 pkt 13 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pozwala na potraktowanie różnych przedsięwzięć jako jedno nawet wtedy, gdy prowadzone są przez dwa różne podmioty; warunkiem jest istnienie powiązań technologicznych między nimi".

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w swoim wyroku [Wyrok WSA II SA/Sz 530/15] odniósł się do kwestii powiązania technologicznego przedsięwzięcia w sformułowaniu:

"Powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy."

oraz dalej:

"Przepis ten ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji."

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim [Wyrok WSA II SA/Go 950/09] stwierdził, że:

"W związku z faktem, że dyrektywa z 1992 r. nr 92/43/EWG nie definiuje pojęć "plan" lub "przedsięwzięcie", interpretacja tych pojęć powinna być dokonywana na bazie sposobu ich sformułowania, celu i kontekstu, w jakim występują. Są one interpretowane szeroko. Pod pojęciem "przedsięwzięcie" rozumie się wykonywanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, a także inne ingerencje w otoczenie naturalne i krajobraz, włącznie z wydobywaniem surowców mineralnych".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w decyzji [Decyzja SKO.0814/OŚ/756/2010] orzekło:

"Fakt, że skarżący zamierza realizować przedsięwzięcie etapami pozostaje bez wpływu na ustalenie, iż jest to jedno przedsięwzięcie."

Obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznano w literaturze prawnej za nienaruszający zasad konstytucyjnych [Sadowski i Lebowa 2017]:

"Ochrona środowiska jako przesłanka ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności ma więc na celu zaakcentowanie konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i koresponduje zarówno z określeniem ogólnych celów państwa (art. 5 Konstytucji RP), jak i ze sformułowaniem zasad jego polityki (art. 74 Konstytucji RP) oraz sformułowaniem obowiązku jednostki (art. 86 Konstytucji RP)".

Dominik Wałkowski [2014] stwierdza, że jednym z często popełnianych błędów w procedurze uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieprawidłowa kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia lub kwalifikacja przedsięwzięcia jako niewymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to często przez sztuczny podział przedsięwzięcia w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Problem "dzielenia" przedsięwzięcia na etapy, które realizowane same nie wymagałyby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został już dostrzeżony przez ustawodawcę, który w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Dz.U. z 2019 r., poz. 1839], dodał nowy zapis punktu 2 ust. 2 w §3:

2. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia:

2) polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak widać, obecnie należy rozpatrywać sumę wszystkich działań inwestycyjnych, niezależnie od ich etapów, czy też traktowania ich jako rozbudowy, a nie nowej inwestycji.

Należy również sięgnąć do najważniejszej ustawy odnoszącej się do ochrony środowiska, czyli do Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627], która w art. 5 zawiera zasadę globalnej ochrony. Dzielenie przedsięwzięcia byłoby więc bezpośrednim jej naruszeniem. Należy zauważyć, że rozbijanie przedsięwzięcia na części składowe może mieć cechy działania w celu obejścia prawa.

Dzielenie przedsięwzięcia w konkretnym przypadku może doprowadzić do pominięcia pewnych oddziaływań, a tym samym ukrywania rzeczywistych oddziaływań.

4.2. Screening (ustalenie obowiązku przeprowadzenia oceny)

Pierwszym etapem procedury oceny oddziaływania na środowisko jest ustalenie obowiązku przeprowadzenia oceny (screening) [Wołoszyn 2002]. Oceny takiej dokonują przedsiębiorca planujący przedsięwzięcie, który przygotowuje odpowiednią dokumentację, i właściwy organ administracji, który następnie tę dokumentację ocenia.

Przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określa art. 59 ust. 1 ustawy OOŚ. Są to:

- planowane przedsięwzięcia, mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

- planowane przedsięwzięcia, mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony przez właściwy organ administracji.

Dodatkowo oceny oddziaływania może wymagać planowane przedsięwzięcie, które może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony, a obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony przez właściwy organ.

Żeby zminimalizować ryzyko pomijania przez urząd procedury oceny oddziaływania, wprowadzono listy przedsięwzięć, które takiej procedurze podlegają obligatoryjnie, i takich, które mogą podlegać ocenie ich wpływu na środowisko. Listy zostały wprowadzone przez dyrektywę 85/337/EWG (załącznik I i II). W Polsce odpowiada im Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Dz.U. z 2019 r., poz. 1839]. Wyróżnia się następujące grupy przedsięwzięć:

- grupa I - przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje obowiązek przeprowadzania oceny;

- grupa II - przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny stwierdza właściwy organ administracji;

- grupa III - przedsięwzięcia mogące oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny stwierdza właściwy organ administracji;

- grupa IV - przedsięwzięcia, dla których nie ma obowiązku przeprowadzania oceny.

Przedsięwzięcia z grupy I i II są enumeratywnie wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaliczenie przedsięwzięcia do grupy III bada się każdorazowo na etapie screeningu, uwzględniając możliwe przewidywane oddziaływanie na obszar Natura 2000. Należy więc rozpatrzyć wielkość wpływu przedsięwzięcia oraz jego odległość od obszaru Natura 2000. Grupa IV to przedsięwzięcia, które nie zostały zakwalifikowane do żadnej z poprzednich grup.

Do grupy I przedsięwzięć, a więc tych, które uznaje się za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje obowiązek przeprowadzania oceny, zalicza się zakłady należące do przemysłu: chemicznego (wyrób podstawowych produktów lub półproduktów przemysłu organicznego lub nieorganicznego, produkcja nawozów mineralnych, środków biobójczych, materiałów wybuchowych, produktów farmaceutycznych), energetycznego (elektrownie, elektrociepłownie, elektrownie jądrowe), metalurgicznego (wytop surówki żelaza i stali, wytop metali nieżelaznych, obróbka metali żelaznych), drzewnego (papiernie), a także cementownie, przetwarzanie, przesył i magazynowanie produktów ropopochodnych, kopalnie i instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne czy linie elektroenergetyczne. Zalicza się do tych przedsięwzięć również infrastrukturę komunikacyjną (lotniska, linie kolejowe, porty, autostrady i drogi ekspresowe), niektóre urządzenia wodne, instalacje przeróbki odpadów, oczyszczalnie ścieków, instalacje do wychwytu i składowania CO2. Do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko zalicza się również chów i hodowlę zwierząt. Nie tylko rodzaj działalności ma znaczenie podczas kwalifikacji przedsięwzięcia. Innym czynnikiem powodującym zaliczenie danego rodzaju działalności do danej grupy może być skala działalności. Z tego względu zaliczenie do danej kategorii przedsięwzięć nie zawsze odbywa się w momencie ich budowy - może nastąpić na etapie rozbudowy, przebudowy lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych, jeżeli działania te spowodują osiągnięcie wcześniej określonych progów. Rozbudowa, przebudowa lub montaż przedsięwzięcia z grupy II mogą spowodować, że osiągnięte zostaną progi, które kwalifikują to przedsięwzięcie do grupy I. Jeżeli przedsięwzięcie znajdujące się w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na liście przedsięwzięć z grupy II nie osiąga progów zaliczenia do grupy II, a w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu osiągnie progi, które kwalifikują je do grupy I, to następuje automatyczne zaliczenie go do grupy I.

Przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (grupa II), dla których obowiązek przeprowadzenia oceny stwierdza właściwy organ administracji, są wymienione w §3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Dz.U. z 2019 r., poz. 1839]. Mogą być to instalacje i obiekty występujące już wśród tych, które powodowały zaliczenie ich do grupy I, ale o mniejszej skali działalności (np. mniejsza wielkość produkcji), a także inne, np. zakłady produkcyjne (pojazdów mechanicznych, produkcji silników, budowy lub naprawy statków powietrznych, produkcji sprzętu kolejowego, mas bitumicznych, szkła), liczne obiekty związane z uprawianiem sportu (tereny narciarskie, tory bobslejowe, skocznie narciarskie), ośrodki wypoczynkowe lub hotele, centra handlowe, garaże, parkingi, parki rozrywki, kanalizacja i wodociągi. Do tej grupy przedsięwzięć zalicza się również różnorodne działania związane ze zmianą sposobu wykorzystywania gruntów (scalanie gruntów, wylesianie, zalesianie) czy produkcję rolniczą. Również, podobnie jak dla przedsięwzięć z grupy I, rozbudowa, przebudowa lub montaż mogą spowodować przesunięcie przedsięwzięcia do grupy II. Dzieje się tak, dla:

- rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, które znajduje się w rozporządzeniu na liście przedsięwzięć z grupy I, ale nie osiąga określonych tam progów ilościowych, a prowadzona rozbudowa, przebudowa lub montaż też nie spowodują osiągnięcia tych progów;

- rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w §3 ust. 1 rozporządzenia, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w §3 ust. 1 rozporządzenia, o ile zostały one określone; w przypadku, gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach;

- przedsięwzięć nieosiągających progów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w §3 ust. 1.

Należy pamiętać, że od grupy, do której zalicza się dane przedsięwzięcia, zależą procedury administracyjne uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (więcej w rozdziale 4.11).

Dla przedsięwzięć z grupy I, jak już wspomniano, istnieje obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania, natomiast dla przedsięwzięć z grupy II (mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), obowiązek taki może być nałożony przez organ prowadzący postępowanie w drodze postanowienia. Podejmując decyzję, organ powinien wziąć pod uwagę łącznie następujące kryteria (art. 63 ust. 1 ustawy OOŚ):

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu,

f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie,

g) zagrożenia zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek,

b) obszary wybrzeży i środowisko morskie,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeo­logiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej,

k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;

3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania,

f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

g) możliwości ograniczenia oddziaływania.

W czasie oceny organ administracji musi przeanalizować wszystkie te warunki. Nie znaczy to jednak, że wszystkie one przy każdej inwestycji wystąpią. Organ administracji powinien ograniczyć się tylko do tych, które w danej sprawie występują [Wyrok WSA IV SA/Po 1065/12].

Jeżeli z tej oceny wyniknie, że:

- możliwość realizacji przedsięwzięcia będzie wiązała się z koniecznością ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania;

- realizacja przedsięwzięcia może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; organ prowadzący postępowanie ma obowiązek nakazać przeprowadzenie postępowania oceny oddziaływania na środowisko.

Jeżeli wydawane jest postanowienie nakazujące przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, to jednocześnie należy w tym postanowieniu określić zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy [Wyrok WSA II SA/Bd 866/13] zdefiniował, jakie przedsięwzięcia podlegają ocenie oddziaływania:

Z postanowień art. 59 ust. 1 i 2 ustawy OOŚ wynika, że mówiąc o przedsięwzięciach, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, mogą być usystematyzowane ich dwie podstawowe grupy - pierwsza obejmuje przedsięwzięcia, dla których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa, druga - przedsięwzięcia, w przypadku których obowiązek przeprowadzenia oceny nałożono w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej grupy należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogą mieć wpływ na obszar Natura 2000, ale nie są związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru ani nie wynikają z tej ochrony. Druga natomiast obejmuje przedsięwzięcia, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy OOŚ, oraz przedsięwzięcia mogące oddziaływać na obszary Natura 2000, dla których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ustawy OOŚ.

W załączniku 1, na końcu książki, podano listę kontrolną określania konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania (screening) [Komisja Europejska 2001c].

4.3. Scoping (ustalenie zakresu oceny)

Zakres oceny, czyli zawartość raportu oceny oddziaływania (scoping), zależy od grupy, do której należy dane przedsięwzięcie. Wiąże się on z różnym przebiegiem procedury administracyjnej. Dla przedsięwzięć z grupy I, dla których istnieje obowiązek sporządzania raportu oceny oddziaływania, można wcześniej wystąpić do właściwego organu administracji z wnioskiem o ustalenie zakresu raportu (art. 69 ust. 1 ustawy OOŚ). Dla przedsięwzięć, które mogą transgranicznie oddziaływać na środowisko (patrz więcej rozdział 15), ustalenie zakresu raportu jest obowiązkowe. Dla przedsięwzięć z grupy II zakres raportu jest ustalany na etapie podejmowania decyzji o konieczności jego sporządzania [Wołoszyn 2003].

Podczas określania zakresu raportu właściwy organ administracji uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metody badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność badań, kierując się przy tym usytuowaniem przedsięwzięcia oraz charakterem i skalą jego oddziaływania. Ponieważ zakres raportu oceny oddziaływania jest ściśle określony (art. 66 ustawy OOŚ), organ administracji może jedynie zwolnić przedsiębiorcę zobowiązanego do sporządzenia raportu z czterech elementów:

- opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia uwzględniającego dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową (wariant zerowy);

- przedstawienia zagadnień w formie graficznej;

- analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem;

- przedstawienia propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub użytkowania, w szczególności na formy ochrony przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych, oraz informacje o dostępnych wynikach innego monitoringu, które mogą mieć znaczenie dla ustalenia obowiązków w tym zakresie.

Dodatkowo organ administracji, ustalając zakres raportu, może wskazać:

- rodzaje wariantów wymagających zbadania;

- zakres i szczegółowość wymaganych danych pozwalających scharakteryzować przedsięwzięcie, rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy;

- zakres i metody badań.

Dla przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszar Natura 2000 (grupa III) organ administracji, stwierdzając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (oceny habitatowej), określa jednocześnie zakres raportu, który powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (przedmiot ochrony, integralność obszaru i spójność z siecią obszarów). Określając, analizując i oceniając oddziaływanie na obszar Natura 2000, należy wziąć pod uwagę oddziaływania skumulowane z innymi realizowanymi, już zrealizowanymi albo planowanymi przedsięwzięciami.

Zagadnieniem uznaniowości w zakresie określania zakresu raportu oceny oddziaływania na środowisko na podstawie wybranych wyroków sądowych zajmowali się Paulina Kozińska i Marek Geszprych [2018].

W załączniku 2, na końcu niniejszej książki, podano listę kontrolną zakresu raportu oceny oddziaływania na środowisko [Komisja Europejska 2001d].

4.4. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach

4.4.1. Rola i znaczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

Rolę i znaczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach definiuje fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [Wyrok WSA. IV SA/Po 199/18], który literalnie brzmi:

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana przed uzyskaniem innych ważnych decyzji:

1) decyzji o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanych na podstawie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U. z 2020 r., poz. 1333];

2) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych wydawanej na podstawie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U. z 2020 r., poz. 1333];

3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanych na podstawie Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.];

4) koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania ditlenku węgla, koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie ditlenku węgla, wydawanych na podstawie Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze [Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm.]);

5) decyzji zatwierdzającej plan ruchu w celu wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów lub decyzji inwestycyjnej w celu wykonywania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złoża lub decyzji zatwierdzającej plan ruchu w celu wykonywania robót geologicznych na podstawie koncesji na poszukiwanie/rozpoznawanie złoża kopaliny, lub decyzji określającej szczegółowe warunki wydobywania kopaliny, wydawanych na podstawie Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze [Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm.];

6) pozwoleń wodnoprawnych na regulację wód, na wykonanie urządzeń wodnych oraz na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, wydawanych na podstawie Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne [Dz.U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.];

7) decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, wydawanych na podstawie Ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów [Dz.U. z 2018 r., poz. 908 z późn. zm.];

8) decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, wydawanej na podstawie Ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach [Dz.U. z 2020 r., poz. 6 z późn. zm.];

9) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz.U. z 2020 r., poz. 1363];

10) decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, wydawanej na podstawie Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym [Dz.U. z 2020 r., poz. 1043];

11) decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012, wydawanych na podstawie Ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 [Dz.U. z 2017 r., poz. 1372 z późn. zm.];