Konstrukcja prawna, wdrażanie i realizacja budżetu zadaniowego we Francji i Polsce - Urszula Zawadzka-Pąk

 

[…]

1. Istota budżetu zadaniowego

[…]

1.2. Budżet zadaniowy instrumentem nowego zarządzania publicznego

Budżet zadaniowy jest jednym z instrumentów kompleksowej koncepcji transformacji i unowocześniania administracji publicznej, jaką jest nowe zarządzanie publiczne (ang. New Public Management, NPM). Terminem tym zaczęto się posługiwać w celu odróżnienia nowych metod od dotychczas stosowanych praktyk. Natomiast te zmiany, które dotyczą finansów publicznych, zaczęto określać mianem nowego zarządzania finansami publicznymi. Instrumenty NPM nie są niezależne od siebie, wręcz przeciwnie, wzajemnie się uzupełniają i umożliwiają poprawną realizację. Aby zatem budżet zadaniowy był skutecznym narzędziem racjonalizacji wydatków publicznych, powinien być wdrażany równolegle z innymi narzędziami NPM.

Stosowanie tych instrumentów rozpoczęło się w krajach anglosaskich na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, niemal jednocześnie w Wielkiej Brytanii i w Stanach Zjednoczonych. Obecnie NPM jest wykorzystywane na całym świcie.

Inspiracją reform stały się mechanizmy wolnorynkowe oraz metody, techniki i rozwiązania instytucjonalne stosowane w sektorze prywatnym [Lubińska, 2010, s. 126]. Na etapie konceptualizacji NPM niezbędne stało się dostosowanie tych rozwiązań do specyfiki sektora publicznego. Powody trudności w stosowaniu instrumentów NPM zaczerpniętych z sektora prywatnego wyjaśnia tzw. teoria wyboru publicznego16. Problemy te wynikają z faktu, że sektor prywatny i publiczny realizują odmienne cele. Przedsiębiorstwa są nastawione na osiąganie zysku, natomiast państwo na realizację usług publicznych. Zatem pożądanym rezultatem działalności zarówno na szczeblu państwa, jak i samorządu terytorialnego jest efektywność i skuteczność realizacji usług publicznych. W sektorze prywatnym gospodarka rynkowa, dzięki systemowi ocen w procesie produkcji dóbr prywatnych, jest w stanie osiągnąć efektywną alokację zasobów [Stiglitz, 2004, s. 184-185]. Dzięki niewidzialnej ręce konkurencji [Smith, 2008] utrzymują się na rynku jedynie producenci w efektywny sposób wytwarzający swoje dobra, których jakość i cena są w stanie przekonać potencjalnych klientów do zakupów danych towarów, a zatem utrzymują się tylko przedsiębiorstwa, które przynoszą zysk. Z oczywistych względów do oceny funkcjonowania państwa nie można zastosować kryterium zysku, konieczne zatem staje się zastosowanie innych kryteriów. W tym celu są wykorzystywane różnego rodzaju mierniki wykonania zadań oraz sprawnie funkcjonujące formy kontroli uzyskiwanych rezultatów [Malinowska-Misiąg, Misiąg, Tomalak, 2007, s. 8-10]. Wybór takich mierników, które by w satysfakcjonującym stopniu mierzyły efekty działalności sektora publicznego, napotyka jednak trudności. Zadowalający poziom pomiaru rezultatów najtrudniej jest uzyskać w dziedzinach o charakterze typowo władczym (taki charakter mają m.in. uprawnienia związane z wymiarem sprawiedliwości, nadzorem i kontrolą), w których realizowane zadania nie mają charakteru typowych usług.

Logiczną konsekwencją wprowadzenia do sektora publicznego rozwiązań wykorzystywanych dotąd jedynie w zarządzaniu przedsiębiorstwem jest częściowe przejęcie związanej z nimi terminologii. We Francji już od dawna mówi się o menedżerach publicznych, programowaniu wieloletnim oraz odpowiedzialności za jakość świadczonych usług (odpowiedzialności zarządczej), nazywanej przez niektórych autorów rozliczalnością [Zawicki, 2011, s. 72]. Nie są to słowa, które w naturalny, niebudzący wątpliwości sposób są akceptowane w terminologii prawa finansów publicznych. Wdrożenie omawianych reform wymaga czasu, który jest potrzebny do przyjęcia samej koncepcji NPM, a także na wykształcenie się w danym języku i zaakceptowanie terminologii opisującej te przemiany.

Omówimy teraz elementy NPM, które bezpośrednio lub pośrednio wspierają budżet zadaniowy: koncepcja rezultatu (metoda zarządzanie przez cele) i wspierające instrumenty, wydłużenie horyzontu planowania, memoriałowa metoda księgowania oraz zaostrzenie wymogów dotyczących sprawozdań finansowych.

Stosowanie NPM oznacza przyjęcie nowej postawy intelektualnej, która polega na zmianie sposobu myślenia o środkach publicznych. W tradycyjnym, starym zarządzaniu publicznym (ang. old public management) nacisk jest położony na same nakłady (ang. inputs), inaczej niż w NPM, gdzie istotne są rezultaty (ang. outputs i outcomes) uzyskane w wyniku wykorzystania posiadanych zasobów (finansowych i ludzkich). Pod pojęciem rezultatów należy rozumieć usługi publiczne wykonywane przez jednostki administracji publicznej traktowane jako dostawcy tych usług. Zadaniem administracji jest stałe monitorowanie i poprawa jakości świadczonych usług oraz dostosowanie ich do zmieniających się potrzeb klientów [Strąk, 2010, s. 115]. NPM zakłada zatem nie tylko kontrolę procedur i reguł związanych z wydatkowaniem pieniędzy, ale przede wszystkim kontrolę rezultatów [Van Helden, 2000, s. 84]. Obywateli natomiast traktuje się nie jako petentów, ale klientów, wobec których państwo ma obowiązek dostarczenia usług przewidzianych przepisami prawa [Podstawka (red.), 2010, s. 135].

W celu poprawy jakości usług publicznych, a także efektywnego wykorzystania (zawsze ograniczonych) środków publicznych NPM posługuje się wieloma instrumentami.

Po pierwsze, wykorzystywane są ilościowe i jakościowe metody pomiarów działalności administracji publicznej (różnego rodzaju mierniki). Najczęściej przedmiotem badania są usługi publiczne (np. oświata, ochrona środowiska, transport), których działalność jest oceniana na podstawie kryteriów: gospodarności, skuteczności, dostępności, wysokości kosztów jednostkowych i kosztów ogólnych oraz sprawności organizacyjnej dotyczącej ściągalności podatków, terminowości realizacji zadań, adekwatności kwalifikacji pracowników, skuteczności w ubieganiu się o pozabudżetowe środki finansowe, umiejętności planowania wieloletniego. Na podstawie precyzyjnych i jednoznacznych informacji uzyskanych w wyniku dokonanych pomiarów możliwe jest wyznaczanie celów na przyszłość, których realizacja jest weryfikowana w drodze kolejnych pomiarów [Zawicki, 2011, s. 72]. Takie działania są podejmowane w celu spełnienia tzw. zasady 3E (ang. Economy, Efficiency and Effectiveness), która opiera się na wydatkowaniu środków publicznych przy zastosowaniu kryteriów efektywności, skuteczności i oszczędności17.

Po drugie, podnoszenie jakości usług publicznych odbywa się przez zwiększenie autonomii pracowników administracji publicznej w podejmowaniu decyzji, która ma się przyczynić do uzyskania zaplanowanych rezultatów. NPM zakłada zatem stopniowe przejście od zbiurokratyzowanego modelu administrowania na rzecz menedżerskiego zarządzania środkami publicznymi [Podstawka (red.), 2010, s. 135]. Tym zmianom towarzyszy wprowadzenie systemów motywujących do większych wysiłków w celu realizacji ustalonych celów. Polegają one na uzależnieniu części wynagrodzenia pracowników od efektów ich pracy. W NPM wprowadza się zatem nowe mechanizmy rozliczania menedżerów publicznych na wzór rozwiązań stosowanych w sektorze prywatnym. Co więcej, jawność przejrzystej informacji na temat rzeczywistych efektów ich pracy ma na celu wprowadzenie relacji rozliczalności także między podmiotami odpowiedzialnymi za usługi publiczne a obywatelami. W tradycyjnym modelu odpowiedzialność przed obywatelami ponoszą jedynie politycy ([Zawicki, 2011, s. 7], za: [Ormond, Löffler, 2006, s. 7-8]).

Po trzecie, skuteczność i efektywność wydatkowania środków publicznych jest realizowana przez stosowanie zasad gry wolnorynkowej (mechanizmów konkurencji) w wyniku kontraktowania usług publicznych (ang. outsourcing), których wykonanie może być powierzone zarówno jednostkom sektora publicznego, jak i prywatnego [Strąk, 2010, s. 115]. Stosowanie outsourcingu jest możliwe w wybranych dziedzinach działalności państwa, która nie polega na realizowaniu jego władczych uprawnień (nie może zatem dotyczyć np. wymiaru sprawiedliwości). Do podjęcia decyzji o zleceniu wykonania usługi publicznej podmiotowi prywatnemu niezbędne jest uzyskanie informacji o jakości i koszcie realizacji tej usługi przez państwo i ich porównanie.

Metoda zarządzania przez cele powinna być stosowana w horyzoncie przekraczającym jeden rok. Wydłużenie horyzontu planowania (programowania) realizacji zadań państwa jest warunkiem umożliwiającym ustanawianie priorytetów, które są następnie przekładane na bardziej szczegółowe cele realizowane w poszczególnych latach.

Zmianom zachodzącym w zasadach wydatkowania środków w sektorze publicznym towarzyszy również upodobnienie metod księgowania dochodów i wydatków do stosowanych w sektorze prywatnym. Do tej pory dominujące ujęcie kasowe zostaje bądź zastępowane, bądź wzbogacane ujęciem memoriałowym, które umożliwia obliczenie pełnego kosztu poszczególnych zadań państwa mimo realizacji znacznej ich części w perspektywie rocznej.

Na wzór rozwiązań stosowanych w przedsiębiorstwach prywatnych NPM wprowadza również zmiany polegające na zatwierdzaniu sprawozdań finansowych pod względem ich zgodności z obowiązującymi normami księgowymi. W sektorze publicznym oceny tej dokonują najwyższe organy kontroli.

 

[…]

 

16 Por.: [Buchanan, Musgrave, 2005].

17 Por. podrozdział 1.5.

Spis treści

Wykaz skrótów

Wprowadzenie

1. Istota budżetu zadaniowego

1.1. Kwestie terminologiczne

1.2. Budżet zadaniowy instrumentem nowego zarządzania publicznego

1.3. Budżet tradycyjny a budżet zadaniowy

1.4. Rodzaje budżetu zadaniowego

1.5. Paradygmat budżetowania zadaniowego

1.6. Wnioski

2. Geneza racjonalizacji wydatków publicznych

2.1. Pierwsze próby racjonalizacji wydatków publicznych

2.2. Pierwsze doświadczenia Francji i Polski w zakresie racjonalizacji wydatków publicznych

2.3. Etapy wdrażania budżetu zadaniowego we Francji i w Polsce

2.4. Organy wspierające wdrażanie budżetu zadaniowego

2.5. Przyczyny wprowadzenia budżetu zadaniowego we Francji i w Polsce

2.6. Wnioski

3. Prawne i praktyczne problemy dotyczące francuskiego i polskiego budżetu zadaniowego

3.1. Ewaluacja polityk publicznych wsparciem budżetu zadaniowego

3.2. Konstrukcja prawna budżetu zadaniowego

3.3. Klasyfikacja funkcjonalna (zadaniowa) wydatków

3.4. Budżet zadaniowy elementem budżetu rezultatów (budżetu programów)

3.5. Opracowywanie budżetu zadaniowego

3.6. System informatyczny wspomagający planowanie i ewidencjonowanie wydatków w układzie zadaniowym

3.7. Budżet zadaniowy na szczeblu samorządu terytorialnego

3.8. Budżet zadaniowy a kryzys finansów publicznych

3.9. Wnioski

4. Oceny wykonania budżetu zadaniowego i odpowiedzialność za jego realizację we Francji i w Polsce

4.1. Cele i mierniki instrumentem pomiaru efektywności i skuteczności na poszczególnych szczeblach klasyfikacji funkcjonalnej

4.2. Trudności w opracowywaniu i stosowaniu celów i mierników

4.3. Wykonywanie budżetu zadaniowego i autonomia zarządcza

4.4. Odpowiedzialność zarządcza

4.5. Kontrola wykonania budżetu zadaniowego

4.6. Metody rachunkowości w budżecie zadaniowym

4.7. Wnioski

5. Porównanie wybranych dziedzin we francuskim i w polskim budżecie zadaniowym

5.1. Organy władzy publicznej

5.2. Sądy powszechne

5.3. Kultura

5.4. Wnioski

Wnioski końcowe

Bibliografia