Informacja publiczna w jednostkach samorządu terytorialnego - Paweł Kamiński

Od autora

Jednostki samorządu terytorialnego często są adresatami wniosków o udzielenie informacji publicznej. Dostęp do informacji o sprawach publicznych jako jeden z filarów demokratycznego państwa jest zagwarantowany przez Konstytucję RP. Prawo do informacji publicznej ma praktycznie bezwarunkowy charakter i przysługuje każdemu.

Proste zapytanie o sprawy dotyczące podmiotu publicznego wysłane przez obywatela e-mailem z prywatnej skrzynki, może w pewnym warunkach uruchomić poważną procedurę administracyjną i sądową, potencjalnie skutkującą zarówno wymierzeniem kary na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, jak i odpowiedzialnością karną za przestępstwo, jakim jest nieudzielenie informacji publicznej.

Z powyższych powodów znajomość przepisów dotyczących informacji publicznej, w szczególności procedur związanych z udzielaniem informacji przetworzonej, jest niezbędna osobom kierującym podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej, w tym kierownikom jednostek organizacyjnych gmin, powiatów i województw, osobom zarządzającym samorządowymi osobami prawnymi oraz pracownikom samorządowym. Dodatkowo w przypadku osób kierujących instytucjami kultury nieodzowna jest również znajomość innych przepisów, w tym wyłączających jawność wynagrodzeń podmiotów świadczących usługi lub realizujących dostawy z zakresu działalności artystycznej lub twórczej.

W publikacji omówiono kluczowe zasady i przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej w Polsce, a także przytoczono liczne przykłady dotyczące spraw związanych udzielaniem Informacji publicznej przez różnego rodzaju podmioty. W odróżnieniu od innych źródeł, dostępnych w przestrzeni publicznej, w publikacji przywoływane są wyłącznie prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych i powszechnych.

Pomimo staranności z jaką został przygotowany ten poradnik zastrzec należy, że zawarte w nim treści należy traktować jako zbiór niewiążących opinii, które mogą być pomocne w pracy kierowników jednostek organizacyjnych samorządów, osobom zarządzającym samorządowymi osobami prawnymi oraz pracownikom samorządowym. Na pewno nie należy traktować ich jako oficjalnych interpretacji przepisów prawa regulujących dostęp do informacji publicznej.

Konstytucyjne prawo do informacji

Prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest jednym z praw politycznych gwarantowanych obywatelom przez Konstytucję RP (art. 61 ust. 1). Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Ponadto prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Jak wskazuje Konstytucja RP ograniczenie tych praw, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Jednocześnie zapis art. 61 ust. 4 upoważnia ustawodawcę do określenia trybu udzielenia tych informacji. Przepis ten stanowił podstawę do przyjęcia Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o założeniu miała na celu skonkretyzowanie prawa obywatela do informacji publicznej zapisanego w artykule 61 konstytucji RP przez wskazanie jakie uprawnienia składają się na to prawo. Ustawodawca przyjął, że prawo to będzie realizowane przez dostęp do informacji, które zapewniają jednostki zobowiązane. Jak czytamy

w uzasadnieniu projektu ustawy z 2001 r. na pierwszy plan wysunięto zasadę bezpłatnego informowania obywateli w sposób i w czasie zapewniającym aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku. Dalej wskazano na prawo wglądu, a więc zapoznania się z treścią dokumentów urzędowych. Jako odrębne wymieniono prawo kopiowania, a więc powielania lub przenoszenia na inne nośniki co obejmuje tak przenoszenie informacji co do treści jakiej postaci dokumentu (w trybie graficznym) drogą teleinformatyczną. Osobno wymieniono prawo dostępu do posiedzenia organów kolegialnych władz publicznych szczegółowo precyzując zakres tego uprawnienia. odrębnie zapisano prawo do uzyskania informacji przetworzonej, a więc w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie.

Ustawa założeniu miała być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP.

Jawność w samorządzie

Czy podmioty samorządowe są obowiązane do udostępniania informacji publicznej?

Zgodnie z art. 4 ust. 1. Ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Ustawa wymienia wśród nich:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2).

Należy zwrócić uwagę, że katalog podmiotów określony w art. 4. ust. 1. ustawy ma charakter otwarty, co oznacza, że ustawodawca de facto wymienił jedynie przykładowe - kluczowe grupy podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Ustawa wymienia wprost podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt. 4)), a jednocześnie wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym (art. 4. ust. 1 pkt. 5)). Nie ma więc wątpliwości, że są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej.

art. 4. ust. 1. Ustawy o dostępie do informacji publicznej

Czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być anonimowy?

Czy osoba składająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi podpisać się w imieniu i nazwiskiem? Czy podmiot publiczny może zignorować wnioski składane anonimowo? Odpowiedź na każde z tych pytań brzmi - nie. Potwierdzają tę tezę sądy administracyjne. Przykładem takiego orzeczenia jest wyrok NSA z 2023 r., który dotyczył skargi kasacyjnej złożonej przez jeden z polskich związków sportowych.

Sprawa dotyczyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez obywatelkę za pośrednictwem poczty elektronicznej. Obywatelka wynosiła o udostępnienie kopii protokołu z posiedzenia kongresu sprawozdawczego związku z 2021 roku oraz kopii podjętych w jego trakcie uchwał kropka wiadomość elektroniczna, zawierająca wniosek, została wysłana z adresu popularnej poczty elektronicznej i podpisana "niezależny analityk" (a nie swoim imieniem i nazwiskiem). Jednocześnie wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie żądanych informacji pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres. Po upływie dwóch tygodni z tego samego adresu poczty elektronicznej obywatelka wysłała podpisane swoim imieniem i inicjałem nazwiska ponaglenie, do którego dołączyła (w formie pliku pdf) wniosek złożony uprzednio. Wobec nieudzielenia odpowiedzi wniosła skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę związek wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie, wskazując, że dopiero w skardze wnioskodawczyni podała swoje pełne dane, w tym adres do korespondencji oraz złożyła podpis. Dopiero więc na etapie skargi powstała możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Przedstawiciele związku wskazywali przy tym, że wprawdzie orzecznictwo sądowo-administracyjne nakazuje również uznawać za pisemny wniosek informacyjny zapytanie złożone za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), jednak, w realiach tej sprawy, organ miał do czynienia z wnioskiem anonimowym (niezidentyfikowanym), dlatego na podstawie art. 64 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawił pismo skarżącej bez nadawania dalszego biegu. Brak imienia i nazwiska wnioskodawcy, adresu do doręczeń lub adresu elektronicznego uniemożliwił bowiem wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku.