Wstęp

Od poprzedniego, drugiego wydania podręcznika Finanse. Instytucje, instrumenty, podmioty, rynki, regulacje minęło już kilka lat. Zespół autorski postanowił opracować nowe, uaktualnione o polikryzysy ujęcie finansów oraz opublikować trzecie wydanie podręcznika. W zmieniającym się świecie są jednak pewne wartości, które pozostają stałe. Zmienia się moda, zmieniają się style, powstają nowe kierunki studiów, natomiast finanse jako treść zjawisk gospodarczych pozostają takie same. Możemy przypisać im nowe funkcje, lecz istota finansów nie ulega zmianie. Mimo pojawienia się nowych kierunków studiów to finanse i rachunkowość od kilku dziesięcioleci cieszą się niesłabnącym zainteresowaniem wśród młodego pokolenia. Jeśli chodzi o nowe funkcje finansów publicznych, to profesor Stanisław Owsiak - oprócz klasycznych: alokacyjnej, redystrybucyjnej, stabilizacyjnej - wprowadza nową funkcję - ratunkową[1]. Podobnie jeśli chodzi o funkcje pieniądza, to oprócz znanych dotąd takich jak: cyrkulacyjna, mierzenia wartości czy tezauryzacji, należy także zauważyć nową funkcję - behawioralną. Pieniądz oddziałuje na zachowania ludzi, jest kreatorem tych zachowań. Chęć posiadania pieniędzy determinuje bowiem relacje międzyludzkie. Niekiedy wymusza zachowania nieetyczne, jak choćby wstępowanie do Legii Cudzoziemskiej, i prowadzi do zabijania innych ludzi - dla chęci posiadania pieniędzy. Ta sama chęć sprawia, że jedni ludzie donoszą na drugich. Jednak ta behawioralna sprawczość pieniądza wpływa na to, co dzieje się zarówno w sektorze finansów publicznych, podmiotów gospodarczych, jak i gospodarstw domowych.

Zasygnalizowano tylko niektóre aspekty nowego podejścia do finansów, które zostaną uwzględnione w treści podręcznika. W jego podtytule chcemy zaakcentować kwestie teorii finansów, wobec tego podręcznik ma tytuł Finanse. Teorie, instrumenty, rynki, instytucje, podmioty, regulacje. Uwzględniono tu obowiązującą od 1 stycznia 2025 r. nową ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[2]. Przedstawiono również zmiany w opodatkowaniu dochodów osób fizycznych, wprowadzone przepisami Polskiego Ładu nr 1 i nr 2 oraz oceniono skutki tych zmian dla podatników i dochodów budżetu państwa. Po stronie wydatków budżetu państwa powstały nowe, większe potrzeby finansowania zadań związanych z: obronnością kraju, ubezpieczeniami zdrowotnymi i emerytalnymi. Te ostatnie są efektem starzenia się polskiego społeczeństwa i niekorzystnej sytuacji demograficznej naszego kraju, która jest jedną z gorszych wśród państw europejskich[3]. Podręcznik adresowanyjest do osób studiujących ekonomię, finanse i rachunkowość, zarządzanie, logistykę, administrację. Mogą korzystać z niego zarówno praktycy zarządzający finansami na szczeblu krajowym bądź samorządowym, jak i przedsiębiorcy.

W tym wydaniu podręcznika, podobnie jak w wydaniach poprzednich, treści teoretyczne są zobrazowane przykładami z praktyki finansowej. Tym razem została przyjęta inna struktura oraz inna kolejność rozdziałów. Uznano, że na początku powinny zostać umieszczone rozdziały traktujące o teoriach finansowych, funkcjach finansów i ich istocie, a także klasyfikacji zjawisk finansowych. Następnie ukazano teorię pieniądza i jego osobliwości jako treść finansów. Przyjęto założenie, że strumienie pieniężne mają swoją genezę w sektorze prywatnym, stąd przedstawiono w pierwszej kolejności otoczenie przedsiębiorstw, takie jak: rynek, klient, konkurenci, bank centralny, banki komercyjne, firmy ubezpieczeniowe, rynek kapitałowy, rynek pieniężny i walutowy, system podatkowy, ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Po czym omówiono finanse przedsiębiorstw, a następnie dokonano charakterystyki finansów publicznych (państwa i samorządu terytorialnego). Ostatnia część podręcznika, podobnie jak poprzednio, dotyczy finansów międzynarodowych.

W rozdziale 1 przedstawiono finanse w teorii, wyróżniając wśród nich teorie klasyczne oraz teorie współczesne. Zaprezentowano podział strumieni pieniężnych, biorąc pod uwagę takie kryteria jak: rola i funkcje tych strumieni w gospodarce, sposób ich powstawania oraz usytuowanie wśród podmiotów finansowych. W rozdziale 2 przedstawiono problematykę pieniądza wraz z jego osobliwościami, takimi jak: rodzaje pieniądza, zmienność jego wartości w czasie, cena pieniądza i jego koszt. Przedstawiono trzy metody oceny finansowej efektywności inwestycji, które bazują na rachunku dyskontowym (NPV, stopa zyskowności inwestycji, wewnętrzna stopa zwrotu z inwestycji). Ukazano zastosowanie rachunku dyskontowego w faktoringu. Rozdział 3 traktuje o otoczeniu działalności przedsiębiorstwa. Przedstawiono rynek i jego prawa, rolę banku centralnego i jego politykę monetarną, rolę banków komercyjnych, rolę firm i instytucji ubezpieczeniowych. Ukazano klienta i jego behawioralne zachowanie na rynku. Omówiono także rynek kapitałowy oraz system podatkowy. Rozdział 4 poświęcono ocenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa, akcentując rolę sprawozdań finansowych, źródła pozyskiwania kapitałów oraz wpływ ich struktury na zyskowność przedsiębiorstwa. Dużo miejsca przeznaczono dla analizy finansowej jako metody badawczej, służącej do oceny sytuacji finansowej przedsiębiorstwa. Rozdział 5 zawiera charakterystykę finansów publicznych państwa, państwowych funduszy celowych i finansów samorządu terytorialnego. Przedstawiono miejsce finansów publicznych w ramach sektora publicznego oraz strukturę podmiotową sektora finansów publicznych i zasady gospodarowania finansami publicznymi. Jak wspomniano, omówiono nowe, obowiązujące od 1 stycznia 2025 r. zasady finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Rozdział 6 poświęcono zagadnieniom finansów międzynarodowych, w tym finansom Unii Europejskiej.

Inwokacja

Mijają dni, miesiące, lata, stulecia,

Wszystko się wokół nas i w gospodarce zmienia,

Pora, by wydać podręcznik Finanse po raz trzeci,

Są wartości, które warto ocalić od zapomnienia,

Na przestrzeni ostatnich miesięcy i lat

Nie tylko w finansach wiele się zmieniło,

Przez COVID-19 i wojny zmienił się cały świat,

Wiele nowych doświadczeń i wyzwań nam przybyło,

Te trudne i niepewne czasy sprawiają,

Że mimo tego nauka o finansach się rozwija,

W finansach publicznych nowe ich funkcje się pojawiają,

Chodzi o funkcję "ratunkową", której nie można pomijać,

Od 2025 roku w Polsce zmieniają się zasady,

Finansowania jednostek samorządu terytorialnego,

Stąd potrzeba ich poznania i poświęcenia im uwagi,

Wymagają one rzetelnej oceny i spojrzenia krytycznego,

Pieniądz jako treść finansów ma znaczenie podstawowe,

Jest miernikiem wartości, umożliwia cyrkulację, tezauryzację i nie jest to aforyzm,

Pełni on także dodatkową funkcję nową,

Oddziałuje na nas i na nasz behawioryzm,

Zmieniają się ekipy rządzących i w lepsze jutro wiara,

Lecz do każdego finansowego przykładu

Ma zastosowanie reguła stara,

Oceniająca rentowność jako efekt do nakładu,

Finanse to nauka, sztuka i praktyka,

Mają one swoje reguły, procesy, zasady i prawa,

Dobrze byłoby, aby nie wkraczała zbytnio w nie polityka,

Racjonalne i efektywne gospodarowanie pieniądzem to finansów sprawa,

Pieniądz jako treść finansów ma swoje osobowości,

Pieniądz przeznaczony jest na nasze życiowe cele,

Jest szczególnym towarem i w czasie traci na wartości,

Dobrze jest, gdy wypełnione są nim nasze portfele,

Jak wiadomo, są pieniądze prywatne i publiczne,

Dla rozwoju ważne są jedne i drugie,

Z pieniędzy publicznych finansujemy dobra wspólne liczne,

Pieniądze prywatne oszczędzamy na lata chude,

Z pieniądzem w parze idą dyskonto, kredyt, inkaso, płaca,

Naliczać możemy odsetki z góry albo z dołu,

Kalkulujemy zawsze, co się bardziej opłaca,

Inwestować dla siebie czy dla pospołu,

Studia to naukowa i towarzyska przygoda,

Tu zdobywa się do swojej osobowości wartość dodaną,

Każdy pracownik uczelni do Twojego rozwoju cząstkę doda,

Choć czasami na wykład nie chce się wstać rano,

Podręcznik ten dedykujemy głównie studenckiej braci,

Niech Wam służy i poszerza wasze horyzonty finansowe,

Niech napełni wiarą, że studiowanie się opłaci,

Niech sprawi dla Was na finanse spojrzenie nowe,

Zachęcamy także kadry zawodowe do studiowania podręcznika,

Niech służą nauczaniu jego nowe treści,

Niech do dydaktyki jego treść przenika,

Niech dostarcza wszystkim dydaktycznej radości.

Życzymy miłej i owocnej lektury!

Marian Podstawka

ROZDZIAŁ 1Finanse w teoriach

1.1. Pojęcie i istota finansów

Finanse jako zjawisko ekonomiczne stanowią podstawowy element gospodarki rynkowej. Występują tam, gdzie w procesach gospodarczych istnieje pieniądz. Termin "finanse" pochodzi od słowa łacińskiego finire (skończyć)[4]. W średniowieczu pojęcie to odnosiło się do orzeczeń sądowych, które miały charakter świadczeń, a następnie zaczęto je stosować dowszelkich operacji pieniężnych.

Finanse oznaczają ogół zjawisk i procesów pieniężnych związanych z tworzeniem (emisją), przepływem, gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych. Przedmiotem zainteresowania finansów jest ruch pieniądza, jego tworzenie, cyrkulacja między różnymi podmiotami prywatnymi i publicznymi oraz jej skutki społeczno-gospodarcze. Tak rozumiane finanse są przedmiotem badań naukowych, tworząc finanse. Są także praktyką realizowaną w gospodarkach rynkowych poszczególnych państw. Finanse zarówno w ujęciu teoretycznym, jak i praktycznym są złożonym zjawiskiem. W jego skład wchodzą:

- finanse przedsiębiorstw - nauka i praktyka obejmująca operacje finansowe realizowane przez przedsiębiorstwa,

- finanse publiczne - nauka i praktyka dotycząca obiegu pieniądza w sektorze publicznym,

- finanse ludności (gospodarstw domowych) - teoria i praktyka obejmująca operacje finansowe osób fizycznych,

- bankowość - teoria i praktyka zajmująca się operacjami finansowymi prowadzonymi przez banki,

- rynek finansowy - teoria i praktyka odnosząca się do obrotu instrumentami finansowymi.

Nauka finansów stara się odpowiedzieć przede wszystkim na następujące pytania:

- jakie rodzaje pieniądza występują w gospodarce,

- jaka jest istota, jakie są różnice i funkcje tych strumieni pieniężnych,

- dlaczego władze publiczne zgłaszają popyt na środki pieniężne,

- od czego zależy wielkość tego popytu,

- w jaki sposób ten popyt może być zaspokojony,

- na czym polega istota gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi,

- jakie dziedziny życia społeczno-gospodarczego powinny być finansowane z funduszy publicznych,

- w jaki sposób oceniać skuteczność wydatkowania publicznych pieniędzy,

- jakie wskaźniki są miarą oceny sytuacji finansowej przedsiębiorstw, banku, gospodarstwa rolnego,

- od czego zależy struktura kapitałów w przedsiębiorstwie i jaki ma to wpływ na jego wynik finansowy,

- jak wykorzystywać podatki do realizacji zadań redystrybucyjnych i stabilizacyjnych,

- jak finansować cele polityki społecznej i ubezpieczeń społecznych,

- jak powinien być zorganizowany rynek finansowy i aparat skarbowy,

- jaki wpływ na zjawiska gospodarcze ma inflacja, stopa procentowa, polityka podatkowa.

Pierwotnie termin "finanse" odnoszono do finansów publicznych, czyli do nakładania podatków i do rozdysponowania środków finansowych gromadzonych przez władze publiczne. Obecnie przez kreowanie pieniądza przez bank centralny i banki komercyjne, redystrybucję dochodów, operacje finansowe, działalność ubezpieczeniową itp. następujealokacja zasobów i tworzenie dóbr oraz usług. Wobec tego słusznie postrzega S. Owsiak, iż: "Związek zjawisk pieniężnych ze sferą realną gospodarki stanowi sens i ekonomiczną treść finansów"[5]. Warto dodać, że finanse oprócz ekonomicznej treści mają także treść społeczną i polityczną. Wszelkie procesy gospodarcze wynikające z uwarunkowań finansowych w ostateczności odnoszą się do zjawisk społecznych i politycznych. Procesy tworzenia i podziału dochodów inspirowane zjawiskami finansowymi mogą prowadzić do uprzywilejowania jednych grup społecznych kosztem innych. Z kolei procesy te przekładają się na sytuację na scenie politycznej danego kraju. Sprawiają one, że do głosu dochodzą ugrupowania opozycyjne, co powoduje, iż w przyszłości akcenty gospodarcze i społeczne zostają nieco inaczej rozłożone.

Pojęcie "finanse" ma znaczenie teoretyczne i praktyczne. Zarówno w przypadku teorii i praktyki, istota finansów związana jest z ruchem pieniądza. Ten ruch odbywa się wewnątrz sektora prywatnego, wewnątrz sektora publicznego, a także między tymi sektorami. Ruch pieniądza sprawia, że zmienia on swój status[6]. Następuje swego rodzaju przeistoczenie tego statusu, a co za tym idzie - zmieniają się także zasady gospodarowania nim. Inne są cele i zasady gromadzenia i wydatkowania pieniędzy w sektorze prywatnym. Tu celami tych procesów jest maksymalizacja zysków, utrzymanie się na rynku, eliminacja konkurencji itp. Inne są natomiast cele i zasady gospodarowania pieniądzem w sektorze publicznym. Tu z kolei cel stanowi maksymalizacja zaspokajania potrzeb publicznych, z wykorzystaniem m.in. przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Istota finansów w sektorze prywatnym staje się oczywista. Maksymalizacja zysków jest efektem działania praw rynku i zasad gospodarki rynkowej.

Inaczej przedstawia się istota finansów, którymi posługuje się władza państwowa i samorządu terytorialnego. W tym przypadku finanse publiczne, jak słusznie podkreśla S. Owsiak, nie są samoistnym bytem. Zwłaszcza w praktyce próbuje się im nadać cechy podmiotu[7]. W naszym kraju w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 9 wskazuje się, że do sektora finansów publicznych zalicza się m.in.[8]: organy władzy publicznej, jednostki samorządu terytorialnego, jednostki budżetowe, agencje wykonawcze, państwowefundusze celowe, ZUS, KRUS, uczelnie publiczne. Z kolei państwowy dług publiczny według art. 72.1 - są to zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu m.in.: wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek, kredytów, przyjętych depozytów itp. Zapis w tym artykule nie odnosi się do rzeczywistych przyczyn powstawania państwowego długu publicznego. Wiadomo, że sprawcami tego długu są władze publiczne, które wydatkują więcej pieniędzy publicznych niż posiadają dochodów. Natomiast to, co zawiera art. 72.1, jest tylko sposobem ratowania się, gdy władze wygenerują państwowy dług publiczny. Stąd należy zgodzić się ze stanowiskiem S. Owsiaka, który stwierdza, że "niebezpiecznym jest obserwowane zjawisko odrywania działalności władz wykonawczych oraz podejmowanych przez nie decyzji od ekonomicznej i społecznej treści finansów publicznych"[9]. Tym bardziej że w Polsce po zmianach ekip rządzących, wywodzących się z dwóch różnych ugrupowań politycznych, ich cele polityki gospodarczej i społecznej nie są tożsame. Oprócz tego, mimo wprowadzenia do finansów publicznych wieloletniego planowania (wieloletni plan finansowy państwa) i dyscypliny dotyczącej finansów publicznych zawartej w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., że deficyt budżetowy nie może przekraczać 3% PKB, a dług publiczny nie więcej niż 3/5 PKB, to uchwalono ustawę budżetową na 2025 r. z pogwałceniem tych reguł. Deficyt budżetowy w 2025 r. wynosił prawie 300 mld zł, co stanowiło około 8% PKB.

Literatura

Korenik D., Korenik S., Podstawy finansów, WN PWN, Warszawa 2004.

Owsiak S., O racjonalne wykorzystywanie funkcji finansów publicznych w warunkach kryzysu, [w:] Finanse publiczne, PAN, Warszawa 2021.

Owsiak S., Podstawy nauki o finansach, PWE, Warszawa 2002.

Akty prawne

Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. 2009 r. nr 157, poz. 1240).

1.2. Funkcje finansów

Finanse odgrywają służebną rolę w stosunku do państwa, władz publicznych oraz do podmiotów gospodarczych i ludności. Wyróżnia się trzy podstawowe funkcje finansów:

1) alokacyjną,

2) redystrybucyjną,

3) stabilizacyjną.

Kreatorem tych funkcji są władze publiczne i wynikają one z roli państwa. P.A. Samuelson oraz W.D. Nordhaus[10] wyróżniają następujące funkcje państwa:

- zapewnienie efektywności całej gospodarki,

- zapewnienie sprawiedliwości w podziale dochodów,

- zapewnienie stabilności gospodarki rynkowej.

1.2.1. Funkcja alokacyjna

Alokacyjna funkcja państwa polega na podejmowaniu działań sprzyjających optymalnemu rozmieszczeniu zasobów. Do tego celu służy ochrona własności prywatnej oraz korygowanie skutków działania mechanizmu rynkowego. Ta funkcja państwa i finansów wynika z niedoskonałości rynku. Gdyby wszystkie dobra były alokowane za jego sprawą, to wielu obywateli o niższych dochodach nie byłoby w stanie nabyć np. usług oświatowych, zdrowotnych czy oszczędzić na starość. W takich sytuacjach ujawnia się rola finansów publicznych, za pomocą których państwo dostarcza nieodpłatnie lub za częściową odpłatnością wyżej wymienione dobra także dla najuboższych grup społecznych. Podobnie władze publiczne angażują się w sferę działalności przedsiębiorstw, które nastawione na zysk wywołują szkody środowiskowe czy w infrastrukturze drogowej lub wpływają negatywnie na zdrowie pracowników. Sytuacja ta zmusza władze publiczne do alokacji części zasobów publicznych służących naprawie wyrządzonych szkód. Warto wskazać także na potrzeby publiczne, takie jak: obrona narodowa, administracja, bezpieczeństwo wewnętrzne, sądownictwo, ochrona środowiska, których nie sposób zorganizować na zasadach ryn-kowych. Władze publiczne są zobowiązane do ich zaspokojenia. W tej sytuacji są zmuszone do dokonania pewnej alokacji środków finansowych, przede wszystkim z sektora prywatnego do sektora publicznego, w celu sfinansowania tych potrzeb. Obecnie alokacja zasobów za sprawą finansów jest prowadzona także w przekroju terytorialnym zarówno wewnątrz jednego kraju, jak i w ramach grupy państw. Sterowanie rozmieszczeniem zasobów wewnątrz danego kraju jest związane z realizacją polityki regionalnej. Natomiast korygowanie alokacji zasobów w ramach grupy państw jest wyrazem realizowania unijnej polityki rozwoju regionalnego.

W gospodarce rynkowej alokacja zasobów dokonuje się za pomocą mechanizmu rynkowego, który rozdziela je, kierując się motywem zysku. Jednak rynek czasami odbiega od modelu konkurencji doskonałej, nie wszystkie koszty i korzyści znajdują odzwierciedlenie w cenach rynkowych. Rynek nie zapewnia osiągnięcia alokacyjnej efektywności w rozumieniu V. Pareta, tj. takiego stanu gospodarki, w którym wykorzystanie zasobów jest optymalne, a poziom dobrobytu społecznego jest maksymalny w danych warunkach. Wówczas alokacyjna interwencja państwa jest uzasadniona i powinna odnosić się tylko do tych dóbr i usług, w których rynek zawodzi jako mechanizm alokacji zasobów. Współcześnie teoria i praktyka coraz częściej wskazują na decentralizację funkcji państwa. Polega ona na ustawowym podziale władzy politycznej, finansowej i administracyjnej między rząd i samorządy terytorialne. Podział ten stanowi podstawę decentralizacji finansów publicznych i prowadzi do decentralizacji funkcji państwa. Proces ten ogranicza się do omawianej funkcji alokacyjnej. Funkcje stabilizacyjna i redystrybucyjna oraz rekonwersji własnościowej mogą być efektywnie realizowane jedynie przez rząd centralny. Trudno sobie wyobrazić, aby władze lokalne bądź regionalne prowadziły własną politykę pieniężną czy własną politykę redystrybucji dochodów. Prowadziłoby to do migracji ludności do regionów o niskich podatkach, wysokich dochodach, co w efekcie spowodowałoby pogłębienie się regionalnych nierówności rozwojowych.

Realizacja funkcji alokacyjnej przez system finansów publicznych nasuwa wiele uwag. W ostatnich latach nastąpił wzrost liczby państwowych funduszy celowych z 29 w 2015 r.[11] do 37 w 2023 r.[12] Tym samym nastąpił znaczny wzrost przepływu finansów publicznych przez struktury, na które ograniczony wpływ mają władze stanowiące i kontrolne. Niektóre z państwowych funduszy celowych mogą być wykorzystywane do realizacji celów politycznych, jak np. Fundusz Sprawiedliwości czy Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Fundusz Pomocy Penitencjarnej. Podobne uwagi krytyczne można sformułować pod adresem rządowego programu inwestycji lokalnych[13]. W tym przypadku alokacja środków dotyczyła w większej mierze tych samorządów terytorialnych, które były życzliwe dla władzy centralnej. W latach 2010-2020 nastąpił wzrost liczby agencji wykonawczych i państwowych osób prawnych. Jak podaje S. Owsiak, w 2010 r. było takich podmiotów 24, podczas gdy w 2020 r. funkcjonowało ich już 40[14]. Niektóre z nich posiadają przychody wyłącznie z budżetu państwa, jak np. Agencja Antydopingowa. Powstaje zatem pytanie o sens ich wydzielenia z budżetu państwa.

1.2.2. Funkcja redystrybucyjna

Jak wspomniano, funkcję redystrybucyjną pełni władza centralna. Funkcja redystrybucyjna finansów polega na wtórnym korygowaniu sytuacji dochodowej czy majątkowej poszczególnych podmiotów (podatników). Funkcja ta jest realizowana w formie pieniężnej. Dokonuje się przez system transferów dochodów. Przyjmują one postać przepływu pieniądza między poszczególnymi obywatelami a państwem i jednostkami samorządu terytorialnego. Istota tej funkcji polega na tym, iż władze publiczne w formie podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, opłat, kar, grzywien itp. dokonują przejęcia pewnej części dochodów od różnych podmiotów, które następnie dzielą na rzecz innych podmiotów oraz na rzecz podatników. Schematyczne ujęcie funkcji redystrybucyjnej finansów i władz publicznych przedstawia rysunek 1.1.

Rysunek 1.1

Działanie funkcji redystrybucyjnej finansów i władz publicznych

Źródło: opracowanie własne.

Funkcję redystrybucyjną finansów dostrzegamy w ujęciu makroekonomicznym i w ujęciu mikroekonomicznym. Makroekonomiczny aspekt redystrybucji dochodów dotyczy całej gospodarki i polega na transferowaniu ich z sektora prywatnego do tzw. działów nietworzących dochodów czy do sfery budżetowej. Natomiast mikroekonomiczny aspekt redystrybucji dochodów odnosi się do poszczególnych podatników i gospodarstw domowych. Wraz z realizacją funkcji redystrybucyjnej finansów współrealizowanej przez władze publiczne pojawia się problem sprawiedliwego i efektywnego rozłożenia na poszczególnych podatników ciężaru finansowania zadań publicznych. Ogólnie między tymi działaniami występują antynomie. Sprzeczności między efektywnością a sprawiedliwością znajdują odzwierciedlenie w progresywnej polityce podatkowej i w polityce innych świadczeń.

Akcent jest położony na zdolność podatkową, której wyrazem jest osiągany przez podatnika dochód lub posiadany majątek. Zasada jest oczywista i polega na tym, że jeżeli podatnik dysponuje większym dochodem lub majątkiem, to obciążany jest relatywnie większymi kosztami utrzymania państwa. Jak pisze S. Owsiak[15], jest to "drastyczny przejaw redystrybucyjnej funkcji finansów publicznych". Ten mechanizm nie sprzyja aktywności gospodarczej, nie motywuje do pracy i wzrostu dochodów podatników wykorzystujących najbardziej efektywnie posiadane zasoby. Mało tego, mechanizm funkcji redystrybucyjnej finansów powoduje niechęć do pracy wśród podatników biedniejszych, ponieważ liczą oni na wsparcie w postaci transferów socjalnych. Warto dodać, że aktywniejsi podatnicy dysponujący większymi dochodami w mniejszym stopniu korzystają z dóbr społecznych, ponieważ niektórzy z nich mogą kupić je na rynku. W tej sytuacji bilans korzyści i strat spowodowany działaniem redystrybucyjnej funkcji finansów jest dla aktywnych podatników jeszcze bardziej niekorzystny.

Jak wskazano, funkcja redystrybucyjna finansów jest odnoszona do pewnych grup podatników. Taką grupą są m.in. rolnicy. W tym przypadku grupa ta osiąga niższy poziom dochodów z przyczyn obiektywnych. Należą do nich z jednej strony sztywność popytu, zarówno dochodowa, jak i cenowa na żywność, z drugiej zaś intensyfikacja procesów produkcji prowadząca do malejącego wzrostu wolumenu produkcji i spadku poziomu cen oraz dochodów. Wreszcie sytuacja dysparytetu dochodowego rolników wynika z trudności dotyczących zastosowania ziemi i maszyn, zwierząt, drzew owocowych do innej produkcji niż rolnicza. Wobec tego dysparytetowa sytuacja dochodowa rolników jest wspierana transferami w postaci dopłat do rolniczego systemu ubezpieczenia społecznego do kredytów preferencyjnych oraz przez dopłaty bezpośrednie do powierzchni użytków rolnych i do ekoschematów. Unia Europejska w ramach Wspólnej Polityki Rolnej stosuje wspieranie dochodów rolniczych za sprawą dopłat do powierzchni gruntów rolniczych i do działań chroniących środowisko. Wspieranie jej prowadziło do wzrostu produkowanej żywności, co z kolei powodowało obniżenie poziomu cen i dochodów. Przykład rolników pokazuje, że osiąganie celów społecznych za pomocą finansów może prowadzić do sprzeczności z celami gospodarczymi. W obecnej perspektywie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) w latach 2023-2027 Unia Europejska podzieliła wsparcie dla rolników. Wydzielono dopłatę podstawową do 1 ha użytków rolnych oraz dopłaty do ekoschematów, które rolnik realizuje dobrowolnie w ramach europejskiego Zielonego Ładu.

W Polsce redystrybucja dochodów przez mechanizm podatkowy i wydatkowy nie jest wysoka. Poziom fiskalizmu w Polsce w latach 90. wynosił 47-48% PKB[16] i w miarę upływu lat zmniejsza się. W roku 2022 wynosił 35,3% PKB. Wskaźnik ten dla całej Unii Europejskiej w 2022 r. wynosił 41,2%[17]. Zostało to spowodowane w naszym kraju głównie zmianami w opodatkowaniu osób fizycznych, które zaprezentowane zostaną w dalszej części podręcznika. Po roku 2015 stosowano politykę zwiększonych transferów na rzecz ludzi ubogich, której podporządkowano wprowadzone w 2022 r. zmiany w podatku PIT. Przyjęto założenie, że podatników bogatych należy opodatkować bardziej niż podatników biednych. Dodatkowo tę politykę wspierania biednych realizowano przez program 500+. Wszystko na to wskazuje, że takie rozwiązania w polityce redystrybucji dochodów podyktowane były względami politycznymi.

1.2.3. Funkcja stabilizacyjna (ratunkowa)

Funkcja stabilizacyjna to druga z funkcji finansów, która nie podlega decentralizacji i jest realizowana przez rząd. Funkcja stabilizacyjna polega na wykorzystywaniu przez państwowe władze publiczne zjawisk finansowych do realizacji celów makroekonomicznych takich jak: wzrost gospodarczy, stabilizacja warunków ekonomicznych, ograniczanie bezrobocia czy inflacji, poprawa bilansu płatniczego itp. Innymi słowy, celem władz publicznych powinno być umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji zasobów i redystrybucji dochodów w celu ograniczania wahań koniunkturalnych w gospodarce danego kraju. Według J.M. Keynesa w funkcjonowaniu gospodarki rynkowej podstawowe znaczenie odgrywa popyt. Wzrost popytu występuje w warunkach wzrostu gospodarczego, co prowadzi do wzrostu produkcji, dochodów, spadku bezrobocia i wzrostu zysku przedsiębiorstw.

Ten stan ożywienia gospodarczego i związanych z nim pozytywnych tendencji nie trwa wiecznie. Procesy wzrostu gospodarczego podlegają nadmiernemu przyspieszeniu i w pewnym momencie następuje spadek popytu, co prowadzi do zjawisk kryzysowych. Zadaniem władz publicznych jest hamowanie ekspansji gospodarki w okresie jej wzrostu i pobudzenie aktywności gospodarczej w okresie pojawiania się symptomów kryzysu. Od dłuższego czasu w literaturze i praktyce toczy się spór o rolę finansów publicznych w stabilizowaniu rozwoju gospodarczego. Przeważa pogląd, że najlepsze efekty tego działania osiąga się, łącząc angażowanie finansów publicznych i instrumentów polityki monetarnej[18]. A zatem efekty stabilizacyjne osiąga się przez wykorzystanie do tego celu podatków i wydatków publicznych oraz instrumentów polityki pieniężnej.

Można do tej grupy instrumentów dołączyć regulacje prawne, które co prawda wiążą się z podatkami i wydatkami publicznymi, niemniej jednak odgrywają w działaniach stabilizacyjnych autonomiczną rolę. Podatki natomiast są wykorzystywane w dwojaki sposób. W sytuacji nadmiernego wzrostu gospodarczego używa się ich do jego wyhamowania przez progresję podatkową bądź przez wprowadzenie nowych podatków. Z kolei w okresie, gdy aktywność gospodarcza słabnie, zmniejsza się obciążenia podatkowe, zachęca do inwestowania, tworzenia nowych miejsc pracy. W sytuacji kryzysu następuje spadek dochodów z pracy, co w następstwie osłabia popyt. Istnienie tzw. automatycznego systemu zasiłków, niezależnie od funkcji socjalnych i redystrybucyjnych, ogranicza dalszy spadek popytu i przyczynia się do łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego. Gdy następuje faza wzrostu gospodarczego, wypłaty na zasiłki są ograniczone, rosną dochody gospodarstw domowych i zyski przedsiębiorstw, które z kolei są ograniczane za pomocą stabilizatorów podatkowych.

Warto wskazać, że kluczowe znaczenie w gospodarce rynkowej ma zależność między oszczędnościami a inwestycjami. Władze publiczne przez politykę podatkową i swoje wydatki mogą zwiększać lub zmniejszać skłonność do oszczędzania oraz do inwestowania. Nazbyt restrykcyjna polityka podatkowa zmniejsza możliwości oszczędzania oraz inwestowania przez podmioty prywatne. Jednocześnie większe wydatki publiczne tworzą nowy popyt, w tym także popyt związany z inwestycjami. O poziomie oszczędności i skłonności do inwestowania (zaciągania kredytów) decyduje także stopa procentowa określana przez bank centralny. Z kolei popyt na pieniądz zgłaszany przez władze publiczne w związku z deficytem budżetowym i obsługą długu publicznego wpływa decydująco na poziom tej stopy. Wzrost popytu na pieniądz wyrażany przez władze publiczne powoduje na ogół wzrost stopy procentowej. To z kolei skutkuje wzrostem stopy procentowej kredytów i innych papierów pożyczkowych. Działalność pożyczkowa państwa kształtuje więc zachowania inwestorów na rynku pieniężnym i kapitałowym, co w rezultacie wpływa na aktywność gospodarczą. Wspomniane regulacje prawne odgrywają istotną rolę w rozwoju działalności gospodarczej. Zbyt rygorystyczne przepisy regulujące aktywność przyczyniają się do jej spadku, do zmniejszania dochodów i popytu, prowadząc do zjawisk kryzysowych.

Przy ocenie działania wymienionych funkcji finansów publicznych należy wskazać występujące między nimi sprzeczności. Kiedy władze publiczne będą nadmiernie rozbudowywać działania dotyczące redystrybucji dochodów, to finanse w mniejszym stopniu będą pełnić funkcję stabilizacyjną.

1.2.4. Funkcja rekonwersji (zamiany) własności

Biorąc pod uwagę fakt, że zjawiskom finansowym towarzyszy ruch pieniądza, warto wyróżnić realizowaną przez nie funkcję rekonwersji jego własności. To za sprawą finansów następuje cyrkulacja pieniądza między sektorem prywatnym a sektorem publicznym i odwrotnie. Jak wspomniano, owa cyrkulacja wyraża się zmianą własności pieniądza. Zjawisko to ma ogromne znaczenie dla sposobu i skutków gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych. Inne zasady gospodarowania finansami występują w przedsiębiorstwie, gospodarstwie rolnym czy w gospodarstwie domowym, a inne w sektorze publicznym. Ogólnie gospodarowanie pieniędzmi w sektorze prywatnym jest nastawione na osiąganie zysku z wykorzystaniem mechanizmu rynkowego. W sytuacji gdy środki pieniężne w postaci podatków, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat zmieniają charakter własności z prywatnej na publiczną, to gospodarowanie tymi pieniędzmi podlega innym zasadom. Obowiązuje tu zasada wyboru najkorzystniejszej oferty, gospodarności, oszczędności itp. Osiągnięciu tych celów służą procedury zamówień publicznych oraz kontrola wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Oprócz tych odmienności, występują różnice w finansowaniu celów przez środki prywatne i publiczne. Pieniądze w sektorze przedsiębiorstw finansują procesy produkcyjne i konsumpcyjne ich właścicieli. Natomiast środki pieniężne, które zmieniają status własności z prywatnej na publiczną, służą finansowaniu zupełnie odmiennych celów. Ze środków tych są finansowane dobra publiczne i społeczne, które dostępne są ogółowi społeczeństwa. Konsumpcja ich odbywa się nie na zasadzie wyłączności, jak w przypadku dóbr prywatnych.

Cyrkulacja pieniądza za sprawą finansów, zmieniając status jego własności, odbywa się także w odwrotnym kierunku, tj. z sektora publicznego do sektora prywatnego. Taka sytuacja występuje w przypadku wypłaty wynagrodzeń pracownikom sektora publicznego (nauczycielom, policjantom, urzędnikom, lekarzom, sędziom itp.) oraz dotacji przyznawanych samorządom lokalnym, niektórym przedsiębiorstwom czy gospodarstwom rolnym. Obieg pieniądza oraz jego zmianę statusu własności przedstawia rysunek 1.2.

Rysunek 1.2

Cyrkulacja pieniądza i zmiana statusu jego własności

Źródło: opracowanie własne.

Funkcję tę wykorzystuje się do łagodzenia zjawisk kryzysowych w gospodarce. W ostatnich latach mieliśmy do czynienia z polikryzysami. W roku 2007 wystąpił kryzys finansowy, w 2020 r. -kryzys spowodowany globalną pandemią COVID-19 oraz wojnami (Ukraina i Bliski Wschód). Słusznie S. Owsiak wskazuje, że w warunkach kryzysowych finanse publiczne pełnią funkcję ratunkową bądź szczególną rolę stabilizacyjną dla państwa. W związku z kryzysem pandemicznym działania ratunkowe były realizowane przez Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 oraz przez Tarcze Finansowe Polskiego Funduszu Rozwoju. W roku 2020 zaplanowano kwotę 100 mld zł dla Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. W efekcie kwota ta została zwiększona do 112 mld zł[19]. Podstawowym źródłem pozyskania tych środków przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) były wpływy z tytułu emisji obligacji Skarbu Państwa. Tarcze Finansowe Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR) były zorientowane na udzielanie wsparcia finansowego dla przedsiębiorców. Miały one postać pożyczek, gwarancji, poręczeń oraz pomocy bezzwrotnej. Za kryterium wsparcia przedsiębiorców przyjęto obniżenie poziomu przychodów. Zastosowanie tego kryterium udzielania pomocy dla przedsiębiorców działających w warunkach pandemii koronawirusa mogło prowokować zachowania nieuczciwe. Część przedsiębiorców mogła bowiem sztucznie obniżyć swoje przychody - niekoniecznie z powodu pandemii. W takich okolicznościach nieuczciwe praktyki mogły zostać niesłusznie nagrodzone pomocą finansową ze strony Skarbu Państwa. Warto podkreślić inny problem związany z przyjęciem tego kryterium wsparcia dla firm. Otóż, wszyscy, którym udało się przejść zwycięsko przez kryzys pandemiczny, co nie raz wymagało dużego wysiłku, zostali przez pomoc państwa pominięci. W sytuacji pandemii wystarczyło zastosować inne kryterium pomocy w postaci obniżenia obciążeń podatkowych. Wówczas nie dochodziłoby do działań spekulacyjnych i ta pomoc objęłaby także przedsiębiorców dobrze radzących sobie w warunkach pandemicznych. W okresie kryzysu pandemii koronawirusa nastąpił wzrost podaży pieniądza (M2). W roku 2019 podaż ta wynosiła 1553 mld zł, natomiast w 2020 r. wzrosła do 1866 mld zł[20]. W krótkim czasie, zaledwie roku, podaż pieniądza wzrosła o prawie 300 mld zł, co przy jednoczesnym zmniejszeniu podaży towarów i usług spowodowało ogromny wzrost inflacji (18% w 2022 r.).

Literatura

Musgrave R.A., Musgrave P.B., Public Finance in Theory and Practice, McGregor-Hill Book Company, New York 1989.

Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, WN PWN, Warszawa 2005.

Owsiak S., O racjonalne wykorzystywanie funkcji finansów publicznych w warunkach kryzysu, [w:] Finanse publiczne, PAN, Warszawa 2021.

Samuelson P.A., Nordhaus W.D., Ekonomia, tom I, WN PWN, Warszawa 2004.

Akty prawne

Dz.U. 2015 r., poz. 153, art. 33.

Uchwała Rady Ministrów z 23 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (M.P. nr 662).

Przypisy

[1] S. Owsiak, O racjonalne wykorzystywanie funkcji finansów publicznych w warunkach kryzysu, [w:] Finanse publiczne, PAN, Warszawa 2021, s. 16.

[2] Ustawa z 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 2024 r., poz. 1572).

[3] Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20240307-1.

[4] D. Korenik, S. Korenik, Podstawy finansów, WN PWN, Warszawa 2004, s. 18.

[5] S. Owsiak, Podstawy nauki o finansach, PWE, Warszawa 2002, s. 21.

[6] Przepływ pieniądza między sektorami przedstawiono w dalszej części podręcznika (podrozdział 1.7.4).

[7] S. Owsiak, O racjonalne wykorzystywanie funkcji finansów publicznych w warunkach kryzysu, [w:] Finanse publiczne, PAN, Warszawa 2021, s. 15.

[8] Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. 2009 r. nr 157, poz. 1240).

[9] S. Owsiak, O racjonalne wykorzystywanie..., op. cit., s. 15.

[10] P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia, tom I, WN PWN, Warszawa 2004, s. 33.

[11] Dz.U. 2015 r., poz. 153, art. 33.

[12] Ibidem.

[13] Uchwała Rady Ministrów z 23 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (M.P. nr 662).

[14] S. Owsiak, O racjonalne wykorzystywanie..., op. cit., s. 25.

[15] S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, WN PWN, Warszawa 2005, s. 72.

[16] S. Owsiak, O racjonalne wykorzystywanie..., op. cit., s. 27.

[17] Podatki.biz.

[18] R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill Book Company, New York 1989.

[19] S. Owsiak, O racjonalne wykorzystywanie..., op. cit., s. 27.

[20] Ibidem, s. 28.