Roz­dział 1. Cha­rak­te­ry­sty­ka re­gu­la­cji praw­nych do­tyczących in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go

1.1. Wpro­wa­dze­nie

Pojęcie in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go funk­cjo­nujące w go­spo­dar­ce prze­strzen­nej jest pojęciem sto­sun­ko­wo no­wym, gdyż po­ja­wiło się w pol­skim usta­wo­daw­stwie do­pie­ro w 2004 r., z chwilą wejścia w życie UPZP1. Pojęcie to ma cha­rak­ter de­fi­ni­cji usta­wo­wej, usta­lo­nej przez usta­wo­dawcę. Jest to jed­nak de­fi­ni­cja złożona, opar­ta na zbio­rach in­nych pojęć i składająca się z ele­mentów po­chodzących z różnych aktów praw­nych, z różnych gałęzi pra­wa i go­spo­dar­ki. Stąd też de­fi­nicję tą możemy na­zwać de­fi­nicją opartą na przykładach, której rze­czy­wistą treść nor­ma­tywną można usta­lić je­dy­nie w dro­dze dro­bia­zgo­wej ana­li­zy prze­pisów. Klu­czo­we zna­cze­nie dla pra­widłowej ana­li­zy treści tego pojęcia będzie więc miało dokładne wska­za­nie jej za­kre­su przed­mio­to­we­go, znaj­dującego się w prze­pisach art. 2 pkt 5 UPZP, art. 6 UGO­SPN oraz w in­nych ak­tach praw­nych, a także powiąza­nie tej de­fi­ni­cji z pojęciem władz­twa pla­ni­stycz­ne­go. War­te od­no­to­wa­nia są też hi­sto­rycz­ne uwa­run­ko­wa­nia tego pojęcia i choć są one bez zna­cze­nia dla usta­le­nia treści obo­wiązującego dzi­siaj pra­wa, to samo ich wska­za­nie umożli­wia lep­sze zro­zu­mie­nie obec­nych prze­pisów. Pod­kreśle­nia wy­ma­ga to, że usta­wo­dawca w żad­nym ak­cie praw­nym nie wska­zał kry­te­riów iden­ty­fi­ka­cji celów pu­blicz­nych i ich rozróżnia­nia od celów pry­wat­nych. Usta­wo­daw­ca - uchwa­lając ko­lej­ne prze­pisy - każdo­ra­zo­wo de­cy­du­je bo­wiem o tym, czy da­ne­go typu in­we­sty­cja (przed­sięwzięcie) może być re­ali­zo­wa­na w spe­cjal­nym try­bie prze­wi­dzia­nym dla in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, czy też nie. W tym za­kre­sie jest to su­we­ren­na de­cy­zja usta­wo­dawcy, o ile wręcz nie ar­bi­tral­na, tj. opar­ta na kry­te­riach pozapraw­nych. Kon­sta­ta­cja ta jest o tyle istot­na, że w tym za­kre­sie re­gu­la­cja praw­na opar­ta jest wyłącznie na usta­wo­daw­stwie kra­jo­wym i nie jest objęte re­gu­lacją pra­wa wspólno­to­we­go. Wyłącznie na po­zio­mie kra­jo­wym możliwe jest bo­wiem re­gu­lo­wa­nie spraw związa­nych z wywłasz­cze­niem. Dla porówna­nia pra­wo an­giel­skie - na po­trze­by określe­nia in­we­sty­cji związa­nych z in­fra­struk­turą posługu­je się usta­wo­wym ter­mi­nem na­tio­nal­ly si­gni­fi­cant in­fra­struc­tu­re pro­jects2 (pro­jek­ty in­fra­struk­tu­ral­ne o zna­cze­niu kra­jo­wym). Na­to­miast pra­wo nie­miec­kie3 nie wyróżnia stric­te osob­nej ka­te­go­rii in­we­sty­cji, ale re­gu­lu­je spe­cy­ficzną pro­ce­durę porządku pu­blicz­ne­go (Rau­mord­nung­sver­fah­ren), służącą uzgad­nia­niu ważnych i istot­nych z punk­tu wi­dze­nia władz fe­de­ral­nych i władz związko­wych (landów) pro­jektów in­fra­struk­tu­ral­nych, mających zna­cze­nie po­nad­lo­kal­ne4. Z ko­lei wska­za­nie ka­te­go­rii pro­jektów objętych tą pro­ce­durą zo­stało prze­nie­sio­ne na po­ziom roz­porządze­nia wy­ko­naw­cze­go (Rau­mord­nung­sve­rord­nung "RoV" z dnia 13 grud­nia 1990 r.). W pra­wie włoskim in­we­sty­cje celu pu­blicz­ne­go (per uti­li­ta pub­bli­ca) zo­stały określone w de­kre­cie Pre­zy­den­ta Re­pu­bli­ki z dnia 24 lip­ca 1977 r. nr 616 o prze­nie­sie­niu zadań ad­mi­ni­stra­cji państwo­wej na re­gio­ny5, na mocy którego wska­za­no, które in­we­sty­cje będzie re­ali­zo­wać państwo włoskie, a które au­to­no­micz­ne re­gio­ny. W przy­pad­ku państwa re­ali­zacją tych in­we­sty­cji zaj­mu­je się włoskie Mi­ni­ster­stwo In­fra­struk­tu­ry i Trans­por­tu, które usta­la re­gu­la­cje praw­ne do­tyczące re­ali­zacji kon­kret­ne­go celu pu­blicz­ne­go, a w przy­pad­ku re­gionów re­ali­zują je same.

Orzecz­nic­two sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych wy­pra­co­wało już sta­no­wi­sko w spra­wie spo­so­bu ro­zu­mie­nia "in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go" - por. wy­rok NSA z dnia 27 kwiet­nia 2010 r.6: "Na pojęcie "in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go" składają się dwa ele­men­ty, których łączne wystąpie­nie jest wa­run­kiem ko­niecz­nym ta­kie­go ro­dza­ju in­we­sty­cji. Pierw­szy ele­ment sta­no­wi określe­nie przed­mio­tu in­we­sty­cji, ja­kim jest re­ali­za­cja celu pu­blicz­ne­go wska­za­ne­go w art. 6 usta­wy z dnia 21 sierp­nia 1997 r. o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi7, a dru­gi ele­ment sta­no­wi przy­pi­sa­nie in­we­sty­cji zna­cze­nia lo­kal­ne­go lub ponadlo­kal­ne­go. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 usta­wy z dnia 27 mar­ca 2003 r. o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym8 wy­ni­ka, iż wa­run­kiem przy­porządko­wa­nia in­we­sty­cji do wska­za­nej ka­te­go­rii jest jej lo­kal­ne lub ponadlo­kal­ne zna­cze­nie, nie­za­leżnie od tego, że wi­nien być to cel, o ja­kim mowa w art. 6 usta­wy o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi".

Sta­no­wi­sko to zasługu­je na apro­batę, choć w pojęciu tym występuje jesz­cze trze­ci ele­ment - "użytecz­ność pu­blicz­na in­we­sty­cji" (in­we­sty­cja pro pu­bli­co bono), in­we­sty­cja bez względu bo­wiem na to, czy jest lo­kal­na czy ponadlo­kal­na, musi mieć cha­rak­ter użytecz­ny pu­blicz­nie, gdyż tyl­ko wte­dy może być uzna­na za in­we­stycję celu pu­blicz­ne­go sen­su stric­te. Ele­ment ten po­wi­nien być bra­ny pod uwagę szczególnie wte­dy, kie­dy or­gan ad­mi­ni­stra­cji lub też sąd ad­mi­ni­stra­cyj­ny roz­ważają kwe­stię tego, czy dana in­we­sty­cja ma cha­rak­ter in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, czy też nie, jeżeli wykład­nia języ­ko­wa prze­pi­su nie przy­no­si wprost od­po­wie­dzi. Enu­me­ra­tyw­ne wy­li­cze­nie ro­dzajów ta­kich in­we­sty­cji przez usta­wo­dawcę nie skłania do szu­ka­nia wspólnych ich ele­mentów, lecz do roz­pa­try­wa­nia każdej z nich osob­no bez powiąza­nia z po­zo­stałymi. Jed­nakże przyjęcie, że wspólną cechą tych in­we­sty­cji jest użytecz­ność pu­blicz­na, po­zwa­la na lepszą ocenę przez or­gan lub sąd w toku postępo­wa­nia, czy fak­tycz­nie kon­kret­na in­we­sty­cja ma dokład­nie taki cha­rak­ter. Ma to też także zna­cze­nie dla oce­ny wza­jem­nych re­la­cji pomiędzy po­szczególny­mi ce­la­mi pu­blicz­ny­mi i możliwości wska­za­nia, który z nich w większym stop­niu re­ali­zu­je in­te­res pu­blicz­ny, a który w mniej­szym stop­niu. Oczy­wiście pojęcie użytecz­ności pu­blicz­nej nie jest ostre i jed­no­znacz­ne, ale do­star­cza do­dat­ko­we­go kry­te­rium kwa­li­fi­ka­cji czyn­ności in­we­storów. Pojęcie to należy in­ter­pre­to­wać w kon­tekście usta­wo­wej for­muły "za­spo­ka­ja­nia zbio­ro­wych po­trzeb wspólno­ty", za­war­tej w prze­pi­sie art. 7 ust. 1 USGM, for­muły "nie­prze­rwa­ne­go za­spo­ka­ja­nia zbio­ro­wych po­trzeb lud­ności w dro­dze świad­cze­nia usług po­wszech­nie dostępnych" (po­ziom lo­kal­ny), za­war­tej w prze­pi­sie art. 9 ust. 4 USGM, for­muły "zadań pu­blicz­nych", za­war­tej w prze­pi­sie art. 4 ust. 1 USPOW, czy też "zadań o cha­rak­terze wo­jewódzkim" za­war­tej w prze­pi­sie art. 14 ust. 1 USWOJ (po­ziom ponadlo­kal­ny). Z przykładów tych widać ja­sno, że jak­kol­wiek usta­wo­dawca nie jest nad­mier­nie kon­se­kwent­ny w używa­niu jed­no­li­tej no­men­kla­tu­ry praw­nej, to powyższe pojęcia jed­no­znacz­nie od­noszą się do sfe­ry użytecz­ności pu­blicz­nej. Można na­wet wska­zać, że w wy­ni­ku ta­kie­go ro­dzaju działań in­we­sty­cyj­nych powiększa się sfe­ra (ilość) dóbr pu­blicz­nych. Ma­te­rial­nym wy­ni­kiem re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go jest bo­wiem powiększe­nie się do­me­ny pu­blicz­nej (majątku państwo­we­go), gdyż in­we­sty­cja taka skut­ku­je wy­two­rze­niem do­bra użytecz­ne­go pu­blicz­nie i jest to najczęściej rzecz wyłączo­na z ob­ro­tu praw­ne­go (res extra com­mer­cium).

Dal­sza ana­li­za praw­na w ni­niej­szej pra­cy będzie się od­by­wać z za­sto­so­wa­niem kry­te­rium użytecz­ności pu­blicz­nej, używa­ne­go w for­mu­le usta­wo­wej bez­pośred­nio od­noszącej się do czte­ro­stop­nio­wej for­muły po­działu te­ry­to­rial­ne­go kra­ju (gmi­na, po­wiat, wo­jewództwo, kraj). Jak­kol­wiek usta­wo­daw­ca rozróżnia "in­we­sty­cje o zna­cze­niu lo­kal­nym" od "in­we­sty­cji o zna­cze­niu ponadlo­kal­nym", to jed­nak traf­niejszą for­mułą była by taka, która wiązałaby cele pu­blicz­ne in­we­sty­cji z po­działem te­ry­to­rial­nym Pol­ski, gdyż w oczy­wi­sty sposób porządku­je to również spra­wy właściwości or­ganów de­cy­dujących o tych in­we­sty­cjach. For­muła ta wygląda następująco:

a) in­we­sty­cje o zna­cze­niu gmin­nym,

b) in­we­sty­cje o zna­cze­niu po­wia­to­wym,

c) in­we­sty­cje o zna­cze­niu wo­jewódzkim,

d) in­we­sty­cje o zna­cze­niu kra­jo­wym.

W tym kon­tekście in­we­sty­cje celu pu­blicz­ne­go służyłyby oczy­wiście za­spo­ka­ja­niu zbio­ro­wych po­trzeb wspólno­ty gmin­nej i od­po­wied­nio wspólno­ty po­wia­to­wej, wo­jewódzkiej czy ogółu społeczeństwa. Usta­wo­daw­ca, kon­stru­ując ko­lej­ne cele pu­blicz­ne, jest jed­nak mało kon­se­kwent­ny we wska­zy­wa­niu, który z nich za­spo­ka­ja po­trzeby, której ze wspólnot te­ry­to­rial­nych, mimo że ma to np. istot­ne zna­cze­nie dla właściwości or­ganów wy­dających de­cy­zje o lo­ka­li­za­cji ta­kiej in­we­sty­cji oraz służyłoby też większe­mu powiąza­niu aktów pla­ni­stycz­nych obo­wiązujących w Pol­sce. Ak­tu­al­nie obo­wiązuje sys­tem trójsz­cze­blo­we­go zarządza­nia go­spo­darką prze­strzenną i posługując się sche­ma­tem można to zo­bra­zo­wać:

Rada gmi­ny

?

Plan za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go wo­jewództwa

Sej­mik wo­jewództwa

?

Stu­dium uwa­run­ko­wań i miej­sco­wy plan za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go

Rada Mi­nistrów

?

Kon­cep­cja prze­strzen­ne­go za­go­spo­da­ro­wa­nia kra­ju

Cechą cha­rak­te­ry­styczną obec­ne­go sys­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go jest brak hie­rar­chicz­nej zależności do­ku­mentów pla­ni­stycz­nych względem sie­bie. Je­dy­nie na po­zio­mie gmin­nym ist­nie­je jed­no­znacz­na zależność nor­ma­tyw­na pomiędzy usta­le­nia­mi stu­dium uwa­run­ko­wań a treścią pla­nu miej­sco­we­go (art. 20 ust. 1 zd. pierw­sze UPZP) i ścisłe związa­nie pla­nu miej­sco­we­go z tymi usta­le­nia­mi. W świe­tle prze­pi­su art. 9 ust. 5 UPZP jest to jed­nak roz­wiąza­nie zupełnie nie­zro­zu­miałe, gdyż stu­dium nie jest pra­wem miej­sco­wym i jego usta­le­nia nie wiążą przy wy­da­wa­niu de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy, choć w świe­tle art. 20 ust. 1 UPZP taka re­gu­la­cja praw­na byłaby kon­se­kwent­na i zgod­na sys­te­mo­wo (władz­two pla­ni­stycz­ne jest bo­wiem przy­na­leżne gmi­nie).

Powiąza­nie usta­leń pla­nu za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go wo­jewództwa z pla­na­mi miej­sco­wy­mi uchwa­la­ny­mi przez gmi­ny opar­te jest na kon­struk­cji po­ro­zu­mie­nia cy­wil­no­praw­ne­go za­wie­ra­ne­go pomiędzy mar­szałkiem wo­jewództwa a wójtem, bur­mi­strzem a pre­zy­den­tem mia­sta (art. 44 ust. 1-4 UPZP) i jest uza­leżnio­ne od uprzed­nie­go uzgod­nie­nia ter­mi­nu re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go o zna­cze­niu po­nad­lo­kal­nym i wa­runków wpro­wa­dze­nia ich do pla­nu miej­sco­we­go. Uzgod­nie­nia te nie do­tyczą za­tem stu­dium uwa­runkowań. Z uwa­gi na to, że je­dy­nie ok. 1/3 po­wierzch­ni kra­ju po­kry­te jest miej­sco­wy­mi pla­na­mi i brak hie­rar­chicz­ne­go związku pomiędzy usta­leniami pla­nu wo­jewództwa a stu­dium uwa­runkowań, to przy­dat­ność planów za­go­spo­da­ro­wa­nia wo­jewództw w prak­ty­ce in­we­sty­cyj­nej gmin jest zni­ko­ma i po­zo­sta­je bez wpływu zarówno na re­ali­zację pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go na po­zio­mie lo­kal­nym, jak i re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go. Ko­or­dy­na­cja pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go na po­zio­mie kra­jo­wym nie ist­nie­je. Działająca przy Mi­ni­strze Roz­wo­ju Re­gio­nal­ne­go - Państwo­wa Rada Go­spo­dar­ki Prze­strzen­nej ma cha­rak­ter je­dy­nie ciała do­rad­cze­go, bez własnych kom­pe­ten­cji ad­mi­ni­stra­cyj­nych9.

Jesz­cze mniej­sze zna­cze­nie praw­ne po­sia­da uchwa­la­na przez Radę Mi­nistrów, na pod­sta­wie art. 47 ust. 3 UPZP, kon­cep­cja pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go kra­ju10. Nie wpływa ona ani na pla­ny na po­zio­mie gmin, ani na po­zio­mie wo­jewództw, jest je­dy­nie do­ku­men­tem pro­gra­mo­wym. Je­dy­nie mi­ni­stro­wie i cen­tral­ne or­ga­ny ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej, na pod­sta­wie prze­pi­su art. 48 UPZP, mają praw­ny obo­wiązek sporządza­nia pro­gramów służących re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go o zna­cze­niu kra­jo­wym. Rada Mi­nistrów zo­stała upo­ważnio­na do ich uchwa­la­nia w dro­dze roz­porządze­nia, jed­nakże od cza­su wejścia w życie UPZP, nie wy­da­no na tej pod­sta­wie praw­nej żad­ne­go roz­porządze­nia. Kon­cep­cja za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go kra­ju nie wpływa też na re­ali­zację in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go o zna­cze­niu kra­jo­wym. Pol­ski sys­tem praw­ny nie zna bo­wiem żad­ne­go in­stru­men­tu ko­or­dy­na­cyj­ne­go, re­gu­la­cyj­ne­go czy też or­ga­ni­za­cyj­ne­go, w który była by wy­po­sażona ad­mi­ni­stra­cja cen­tral­na, i którego za­sto­so­wa­nie było by wiążące dla władz sa­morządo­wych w za­kre­sie pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go. W ogra­ni­czo­nym za­kre­sie je­dy­nie wo­jewodowie, w try­bie roz­strzy­gnięcia nad­zor­cze­go, mogą in­ge­ro­wać w uchwa­lo­ne już uchwały jed­no­stek sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go, ale nie jest to możliwe na eta­pie przy­go­to­wa­nia do­ku­men­ta­cji i jej pro­ce­do­wa­nia, cho­ciażby przez pro­ce­durę kon­sul­ta­cji założeń lub sa­mych pro­jektów. Efek­tem tego jest brak stan­da­ry­za­cji przyj­mo­wa­nych do­ku­mentów pla­ni­stycz­nych, od­mien­ne in­ter­pre­ta­cje obo­wiązujących prze­pisów i pry­mat in­te­resów lo­kal­nych nad in­te­resami o szer­szym zna­cze­niu i zasięgu od­działywa­nia.

Zupełnie inne roz­wiąza­nie zna na­to­miast pra­wo an­giel­skie, w którym do nie­daw­na obo­wiązywały in­stru­men­ty zna­ne pod nazwą Plan­ning Po­li­cy Sta­te­ments (PPS) (uwa­run­ko­wań po­li­ty­ki pla­ni­stycz­nej) i Plan­ning Po­li­cy Gu­idan­ce (PPG) (prze­wod­nik po­li­ty­ki pla­ni­stycz­nej) wpro­wa­dzo­nych w 2004 r. na pod­sta­wie Plan­ning and Com­pul­so­ry Act. Społecz­ności lo­kal­ne (dys­tryk­ty i hrab­stwa) były obo­wiązane do prze­strze­ga­nia tych wy­tycz­nych zarówno w pro­ce­sie pla­no­wa­nia, jak i przy wy­da­wa­niu po­zwo­leń pla­ni­stycz­nych11. Re­for­ma an­giel­skie­go sys­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go do­ko­na­na w 2012 r. zniosła do­tych­cza­so­we odrębne po­li­ty­ki, zastępując ją jed­nym do­ku­men­tem pn. Na­tio­nal Plan­ning Po­li­cy Fra­me­work12, który za­wie­ra dosyć dokładne wy­tycz­ne pla­ni­stycz­ne dla władz lo­kal­nych. An­giel­ski sys­tem zarządza­nia go­spo­darką prze­strzenną opar­ty jest bo­wiem na ścisłym me­ry­to­rycz­nym nad­zo­rze ze stro­ny ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej spra­wo­wa­nym przez the Se­cre­ta­ry of Sta­te13, De­par­ta­ment for Com­mu­ni­ties and Lo­cal Go­ver­ment i The Plan­ning In­spec­to­ra­te (pełniący rolę in­sty­tu­cji zarządzającej w za­kre­sie re­ali­za­cji kra­jo­wych pro­jektów in­fra­struk­tu­ral­nych). W pol­skiej ad­mi­ni­stra­cji nie ma od­po­wied­ników ta­kich in­sty­tu­cji, gdyż sys­tem jest roz­pro­szo­ny na wie­le or­ganów ad­mi­ni­stra­cji na różnych szcze­blach, sa­mo­dziel­nie po­dej­mujących de­cy­zje na pod­sta­wie obo­wiązujących prze­pisów. Przykład an­giel­skich roz­wiązań po­ka­zu­je, że ko­or­dy­na­cja pro­ce­dur pla­ni­stycz­nych nie musi od­by­wać się przez prze­no­sze­nie kom­pe­ten­cji de­cy­zyj­nych ze szcze­bla gmin­ne­go, na po­ziom rządowy, a może mieć cha­rak­ter nad­zo­ru me­ry­to­rycz­ne­go opar­te­go na sys­temie ogólnokra­jo­wych, jed­no­li­tych kry­te­riów oce­ny pro­jektów pla­ni­stycz­nych i przy ist­nie­niu skon­cen­tro­wa­ne­go sys­temu nad­zo­ru ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go nad całym pro­ce­sem.

Także w pra­wie nie­miec­kim, prze­pi­sy fe­de­ral­ne o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym w sposób jed­no­znacz­ny iden­ty­fi­kują za­sa­dy zarządza­nia prze­strze­nią pu­bliczną (§ 15 Nie­miec­kiej fe­de­ral­nej usta­wy o porządku prze­strzen­nym - Rau­mord­nungs­ge­setz) i przez pro­ce­durę porządku pu­blicznego ko­or­dy­nują pro­ce­sy pla­ni­stycz­ne do­tyczące klu­czo­wych in­we­sty­cji in­fra­struk­tu­ral­nych, prze­mysłowych lub też przed­sięwzięć znacząco od­działujących na śro­do­wi­sko, wy­ma­gających prze­pro­wa­dze­nia oce­ny od­działywa­nia na śro­do­wi­sko14. Jak wska­zują J. Her­nik, G. Olej­ni­czak, w ra­mach tej pro­ce­du­ry usta­la się: a) czy ważne dla prze­strze­ni pla­ny i przed­sięwzięcia zga­dzają się z wy­ma­ga­nia­mi odnośnie porządku prze­strzen­ne­go i b) jak z punk­tu wi­dze­nia porządku prze­strzen­ne­go pla­ny i przed­sięwzięcia o zna­cze­niu prze­strzen­nym mogą być ze sobą uzgad­nia­ne i prze­pro­wa­dzo­ne15.

In­we­sty­cje celu pu­blicz­ne­go po­win­ny być też po­strze­ga­ne jako je­den z ele­mentów re­ali­za­cji zadań pu­blicz­nych przez or­ga­ny ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej i sa­morządo­wej. Za­kres re­ali­za­cji tych zadań jest oczy­wiście różny w zależności od szcze­bla zarządza­nia (gmi­na, po­wiat, wo­jewództwa, kraj), stąd też i duża licz­ba ro­dzajów in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, oraz i wie­le narzędzi pla­no­wa­nia i re­ali­za­cji tych zadań. Od­zwier­cie­dle­niem ta­kie­go spo­so­bu myśle­nia o za­gad­nie­nia go­spo­dar­ki prze­strzen­nej jest prze­pis art. 3 UPZP wska­zujący na za­sad­ni­czy po­dział kom­pe­ten­cji pomiędzy po­szczególne szcze­ble ad­mi­ni­stra­cji.

a. Po­ziom pierw­szy - gmi­na (kształto­wa­nie i pro­wa­dze­nie po­li­ty­ki prze­strzen­nej na te­re­nie gmi­ny za wyjątkiem mor­skich wód wewnętrznych, mo­rza te­ry­to­rial­ne­go i wyłącznej stre­fy eko­no­micz­nej oraz te­renów za­mkniętych). Narzędzia to: stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go gmi­ny, miej­sco­wy plan za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, de­cy­zja o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go oraz de­cy­zja o wa­run­kach za­bu­do­wy.

b. Po­ziom dru­gi - po­wiat. Szcze­bel ten nie uczest­ni­czy w pro­wa­dze­niu go­spo­dar­ki prze­strzen­nej, lecz może je­dy­nie pro­wa­dzić ana­li­zy i stu­dia z za­kre­su za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go od­noszące się do ob­sza­ru po­wia­tu i za­gad­nień jego roz­wo­ju.

c. Po­ziom trze­ci - wo­jewództwo (kształto­wa­nie i pro­wa­dze­nie po­li­ty­ki prze­strzen­nej w wo­jewództwie). Narzędzie to plan za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go wo­jewództwa.

d. Po­ziom czwar­ty - kraj (kształto­wa­nie i pro­wa­dze­nie po­li­ty­ki prze­strzen­nej państwa). Narzędzie to kon­cep­cja prze­strzen­ne­go za­go­spo­da­ro­wa­nia kra­ju. Kon­cep­cja ta, przyjęta przez Radę Mi­nistrów w grud­niu 2011 r., jest na ra­zie je­dy­nym do­ku­men­tem pla­ni­stycz­nym na szcze­blu kra­jo­wym.

Pod­kreśle­nia wy­ma­ga jed­nak to, że w Pol­sce nie ist­nie­je sys­tem ko­or­dy­na­cji po­li­ty­ki prze­strzen­nej i jed­no­li­te reguły pla­ni­stycz­ne dla całego ob­sza­ru kra­ju w ta­kim za­kre­sie, w ja­kim określa to w An­glii Na­tio­nal Plan­ning Po­li­cy Fra­me­work czy nie­miec­ka fe­de­ral­na usta­wa o porządku prze­strzen­nym (§ 2 Rau­mord­nungs­ge­setz). Pol­ski usta­wo­daw­ca je­dy­nie sy­gna­li­zu­je w art. 1 ust. 1 UPZP, że: "Usta­wa określa za­sa­dy kształto­wa­nia po­li­ty­ki prze­strzen­nej przez jed­nost­ki sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go i or­ga­ny ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej oraz za­kres i spo­so­by postępo­wa­nia w spra­wach prze­zna­cza­nia te­renów na określone cele oraz usta­la­nia za­sad ich za­go­spo­da­ro­wa­nia i za­bu­do­wy przyj­mując ład prze­strzen­ny i zrówno­ważony rozwój za pod­stawę tych działań", wska­zując przykłado­we cele w art. 1 ust. 2 UPZP. Wy­mo­gi te trud­no jed­nak uznać za nor­ma­tyw­ne kry­te­ria oce­ny pro­jektów pla­ni­stycz­nych i na ich pod­stawie od­nieść się np. do pro­jektu re­ali­za­cji lot­ni­ska kra­jo­we­go lub pro­jektu bu­do­wy ga­zo­ciągu wy­so­kie­go ciśnie­nia w kon­kret­nym miej­scu. Kon­se­kwencją tego jest m.in. brak pro­ce­du­ry ko­or­dy­na­cyj­nej po­zwa­lającej na eli­mi­nację kon­fliktów prze­strzen­nych, które mogą po­wsta­wać na li­nii jed­no­stek sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go (gmi­na - wo­jewództwo), ad­mi­ni­stra­cja rządowa a gmi­na/po­wiat/wo­jewództwo16. Obo­wiązujący prze­pis art. 44 UPZP je­dy­nie sy­gna­li­zu­je znacz­nie szer­szy pro­blem i trud­no uznać, że na dro­dze cy­wil­ne­go spo­ru sądo­we­go możliwe jest roz­wiąza­nie spo­ru ta­kie­go ro­dza­ju. Możliwe kon­flik­ty prze­strzen­ne na li­nii ad­mi­ni­stra­cja rządowa a społecz­ności lo­kal­ne i sa­morządy, pol­ski usta­wo­daw­ca roz­wiązał przez wpro­wa­dze­nie spe­cjal­ne­go in­stru­men­tu praw­ne­go właśnie w po­sta­ci in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, który nie ge­ne­ru­je kon­fliktów prze­strzen­nych, bo trud­no jest się przed nim obro­nić. Sto­so­wa­nie in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go nie jest bo­wiem ogra­ni­czo­ne żad­ny­mi za­sa­da­mi, na których opar­ty jest porządek pla­ni­stycz­ny, np. za­sadą roz­wo­ju równo­mier­nej i zrówno­ważonej struk­tu­ry ob­szarów zur­ba­ni­zo­wa­nych i niezur­ba­ni­zo­wa­nych, czy za­cho­wa­niu wol­nych, nie­za­bu­do­wa­nych prze­strzen­ni, ochro­nie kra­jo­bra­zu, itp.

Z uwa­gi na człon­ko­stwo Pol­ski w Unii Eu­ro­pej­skiej nie można nie za­uważyć, że poza wcześniej wska­za­ny­mi szcze­bla­mi pla­no­wa­nia ist­nie­je eu­ro­pej­ski szcze­bel pla­no­wa­nia w za­kre­sie sie­ci trans­por­to­wych (TEN-T), sie­ci ener­ge­tycz­nej (TEN-E) czy sie­ci te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nej (e-TEN). Przez Polskę prze­bie­gają istot­ne z punk­tu wi­dze­nia eu­ro­pej­skiego sie­ci trans­por­to­we:

a) od­cin­ki sie­ci dro­go­wej w sie­ci TEN-T,

b) od­cin­ki sie­ci ko­le­jo­wej w sie­ci TEN-T,

c) pol­skie por­ty lot­ni­czej w sie­ci TEN-T,

d) pol­ska sieć wod­na śródlądowa i por­ty śródlądowe w sie­ci TEN-T,

e) bałtyc­ka au­to­stra­da wod­na.

Re­ali­za­cja tych pro­jektów od­by­wa się przy współfi­nan­so­wa­niu ze środków unij­nych, z uwa­gi na ich zna­cze­nie eu­ro­pej­skie17.

Pol­ski usta­wo­daw­ca przyjął w art. 3 ust. 1 UPZP, jako regułę wyjściową w pla­no­wa­niu prze­strzen­nym, za­sadę sa­mo­dziel­ności pla­ni­stycz­nej gmi­ny (władz­two pla­ni­stycz­ne), w ra­mach którego to gmi­na usta­la prze­zna­cze­nie te­renów w stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go lub w ra­mach miej­sco­wych planów za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, roz­miesz­cze­nie in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go oraz określa wa­run­ki za­bu­do­wy i za­go­spo­da­ro­wa­nia te­renu18. Kształto­wa­nie i pro­wa­dze­nie po­li­ty­ki prze­strzen­nej na te­re­nie gmi­ny jest bo­wiem za­da­niem własnym gmi­ny i w związku z tym gmi­na i jej sa­mo­dziel­ność pod­le­gają w tym za­kre­sie ochro­nie praw­nej. Prze­pis ten w pełni ko­re­spon­du­je z prze­pi­sem art. 7 ust. 1 pkt 1 USMG wska­zującym, że za­da­nia własne obej­mują spra­wy: ładu prze­strzen­ne­go, go­spo­dar­ki nie­ru­cho­mościa­mi, ochro­ny śro­do­wi­ska i przy­ro­dy oraz go­spo­dar­ki wod­nej.

Władz­two pla­ni­stycz­ne gmi­ny nie ma oczy­wiście cha­rak­te­ru bez­względne­go. Jego gra­ni­ce traf­nie wska­zał w wy­ro­ku z dnia 23 kwiet­nia 2010 r. NSA19 wska­zując, że: "Jest ono ogra­ni­czo­ne prze­pi­sa­mi pra­wa, w tym normą z art. 6 UPZP oraz szczegółowy­mi prze­pi­sa­mi, w tym Kon­sty­tu­cji RP, chro­niącymi pra­wo własności. Za­kres ochro­ny pra­wa własności nie jest jed­nak bez­względny a gmi­na kształtując i pro­wadząc po­li­tykę prze­strzenną na swo­im te­re­nie musi uwzględniać także in­te­re­sy ogólno­społecz­ne. In­ge­ren­cja w sposób wy­ko­ny­wa­nia własności musi się mieścić w gra­ni­cach wy­zna­czo­nych in­te­re­sem pu­blicz­nym". W tym zna­cze­niu oczy­wiście, że w przy­pad­ku gmi­ny in­te­res pu­blicz­ny, to in­te­res całej wspólno­ty gmin­nej. Nadrzędną funkcją gmi­ny jest bo­wiem za­spo­ka­ja­nie zbio­ro­wych po­trzeb jej miesz­kańców (por. art. 7 ust. 1 zd. pierw­sze USMG). Ta­kie ro­zu­mie­nie pojęcia "władz­twa pla­ni­stycz­ne­go" zakłada, że: "Pro­wadząc kon­kretną po­li­tykę w ra­mach przy­zna­nych kom­pe­ten­cji, w tym pla­ni­styczną, gmi­na obo­wiązana jest zwra­cać uwagę na po­trze­by wszyst­kich miesz­kańców. Każdy bo­wiem miesz­kaniec gmi­ny, członek wspólno­ty sa­morządo­wej, ma pra­wo ocze­ki­wać, że jego in­te­re­sy będą bra­ne pod uwagę w działaniach gmi­ny. Na grun­cie pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go ko­niecz­ne jest za­tem ta­kie wyważenie in­te­resów, aby w jak naj­większym stop­niu za­bez­pie­czyć i roz­wiązać po­trze­by wspólno­ty, jed­nak w jak naj­mniej­szym na­ru­szając pra­wa właści­cie­li nie­ru­cho­mości objętych pla­nem. Ogra­ni­cze­nie właści­cie­li w ich pra­wie własności, cze­go można spo­dzie­wać się po miej­sco­wym pla­nie za­go­spo­da­ro­wa­nia, uza­sad­nia tyl­ko cel pu­blicz­ny, ale także tyl­ko wówczas, gdy in­ne­go roz­wiąza­nia, choć go szu­ka­no, nie można było zna­leźć. Władz­two pla­ni­styczne gmi­ny nie może po­le­gać za­tem na zupełnej swo­bo­dzie i do­wol­ności w pla­no­wa­niu co do prze­zna­cze­nia te­re­nu, gdyż ko­niecz­ne jest uwzględnie­nie w pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu pra­wa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 usta­wy" - tak NSA w wy­ro­ku z dnia 9 lu­te­go 2010 r.20 Spośród wcześniej­szych orze­czeń NSA, które za­padły jesz­cze pod rządami usta­wy z 1994 r., można wska­zać: wy­rok NSA z dnia 9 czerw­ca 1995 r.21 oraz uchwałę NSA z dnia 15 lu­te­go 1999 r.22

Wi­doczną ten­dencją w usta­wo­daw­stwie na prze­strze­ni ostat­nich 9 lat jest jed­nak ogra­ni­cza­nie władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmi­ny i suk­ce­syw­ne roz­sze­rza­nie za­kre­su władz­twa pla­ni­stycz­ne­go ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej. Dzie­je się tak głównie przez uchwa­la­nie ko­lej­nych ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji, prze­zna­czo­nych dla jed­nost­ko­wych zda­rzeń lub też dla odrębnej ka­te­go­rii celów pu­blicz­nych. Od 2003 r. zo­stały uchwa­lo­ne następujące usta­wy, za­wie­rające spe­cjal­ne za­sa­dy in­we­sty­cji:

1) Usta­wa z dnia 11 sierp­nia 2001 r. o szczególnych za­sa­dach od­bu­do­wy, re­montów i roz­biórek obiektów bu­dow­la­nych znisz­czo­nych lub uszko­dzo­nych w wy­ni­ku działania żywiołu23;

2) Usta­wa z dnia 28 mar­ca 2003 r.o trans­por­cie ko­le­jo­wym;

3) Usta­wa z dnia 10 kwiet­nia 2003 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie dróg pu­blicz­nych;

4) Usta­wa z dnia 7 września 2007 r. o przy­go­to­wa­niu finałowe­go tur­nie­ju Mi­strzostw Eu­ro­py w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012;

5) Usta­wa z dnia 12 lu­te­go 2009 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie lot­nisk użytku pu­blicz­ne­go;

6) Usta­wa z dnia 24 kwiet­nia 2009 r. o in­we­sty­cjach w za­kre­sie ter­mi­na­lu re­ga­zy­fi­ka­cyj­ne­go skro­plo­ne­go gazu ziem­ne­go w Świ­no­ujściu;

7) Usta­wa z dnia 7 maja 2010 r. o wspie­ra­niu roz­wo­ju usług i sie­ci te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nych;

8) Usta­wa z dnia 8 lip­ca 2010 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia do re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie bu­dow­li prze­ciw­po­wo­dzio­wych;

9) Usta­wa z dnia 29 czerw­ca 2011 r. o przy­go­to­wa­niu i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie obiektów ener­ge­ty­ki jądro­wej oraz in­we­sty­cji to­wa­rzyszących.

Prze­pi­sy tych ustaw, każda w swo­im za­kre­sie, wyłączają sto­so­wa­nie prze­pisów usta­wy o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym oraz usta­wy o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi, tworząc tym sa­mym ob­sza­ry wyjęte spod władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmi­ny, pod­da­ne odrębnym regułom praw­nym, w których in­te­re­sy gmi­ny i wspólno­ty gmin­nej nie są w sposób na­wet do­sta­tecz­ny chro­nio­ne. Nadrzędnym in­te­re­sem dla usta­wo­daw­cy jest bo­wiem re­ali­za­cja in­we­sty­cji, najczęściej in­fra­struk­tu­ral­nych. Kon­se­kwencją tego sta­nu rze­czy jest nie tyle ład prze­strzen­ny, ale de­kom­po­zy­cja całego sys­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go na wszyst­kich szcze­blach pla­no­wa­nia, a przede wszyst­kim ogra­ni­cze­nie sa­mo­dziel­ności pla­ni­stycz­nej gmi­ny za­war­tej w art. 3, 4 i 6 ust. 1 UPZP, gdyż two­rzo­ne są ob­sza­ry wyłączo­ne spod możliwości pla­ni­stycz­nych gmin, a pod­da­ne pla­no­wa­niu na szcze­blu rządo­wym, co więcej bez żad­nej re­kom­pen­sa­ty w po­sta­ci np. obo­wiązko­we­go udziału gmin w pro­ce­du­rach pla­ni­stycz­nych na wyższych szcze­blach po­dział te­ry­to­rial­ne­go. Cha­rak­te­ry­stycz­ny jest w tym względzie prze­pis art. 13 ust. 2 i 3 specusta­wy ga­zo­wej wska­zujący, że: "2. De­cy­zja o usta­le­niu lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie ter­mi­na­lu wiąże właściwe or­ga­ny przy sporządza­niu stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go oraz miej­sco­wych planów za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go. Wo­je­wo­da prze­ka­zu­je niezwłocznie wy­da­ne de­cy­zje o usta­le­niu lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie ter­mi­na­lu właści­wym wójtom (bur­mi­strzom, pre­zy­den­tom mia­sta). 3. De­cy­zja o usta­le­niu lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie ter­mi­na­lu jest wiążąca dla właści­wych or­ganów w za­kre­sie wy­da­wa­nia de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy i de­cy­zji o usta­le­niu lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, de­cy­zji o usta­le­niu lo­ka­li­za­cji li­nii ko­le­jo­wej oraz de­cy­zji o ze­zwo­le­niu na re­ali­zację in­we­sty­cji dro­go­wej.". Ra­dy­kal­niej­sze roz­wiąza­nie za­wie­ra prze­pis art. 13 i USPE­COD­BU­DO­WA, prze­wi­dujący, że z dniem wejścia w życie aktu pra­wa miej­sco­we­go, w po­sta­ci miej­sco­we­go pla­nu od­bu­do­wy wska­za­ne­go art. 13a, 13c lub 13d ww. usta­wy, na ob­sza­rach w nim wy­zna­czo­nych nie sto­su­je się usta­leń miej­sco­we­go pla­nu za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go w za­kre­sie sprzecz­nym z tym ak­tem. Usta­wo­daw­ca nie ure­gu­lo­wał jed­nakże wpływu miej­sco­we­go pla­nu od­bu­do­wy na treść obo­wiązującego w da­nej gmi­nie stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, co z całokształtu re­gu­la­cji praw­nej USPE­COD­BU­DO­WA może su­ge­ro­wać, że stu­dium jest do­ku­men­tem bez zna­cze­nia praw­ne­go dla treści miej­sco­we­go pla­nu od­bu­do­wy, gdyż z mocy prze­pisu art. 13e tej usta­wy wy­dzie­la­nie gruntów w celu re­ali­zacji miej­sco­we­go pla­nu od­bu­do­wy jest sa­mo­ist­nym ce­lem pu­blicz­nym.

Ko­niecz­ność uwzględnia­nia de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych wy­da­wa­nych w try­bie ustaw spe­cjal­nych przy sporządza­niu stu­dium oraz miej­sco­wych planów na­ka­zu­je pu­blicz­ne po­sta­wie­nie py­ta­nia czy prze­pi­sy ustaw spe­cjal­nych mogą np. in­ge­ro­wać z mocą wsteczną w już uchwa­lo­ne stu­dia uwa­run­ko­wań i miej­sco­we pla­ny, czy też skut­ki wy­da­nia de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych od­noszą się wyłącznie do przyszłości oraz, czy wy­da­nie de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nej uchy­la w ja­kim­kol­wiek za­kre­sie uchwa­lo­ne i opu­bli­ko­wa­ne stu­dia uwa­run­ko­wań lub miej­sco­we pla­ny za­go­spo­da­ro­wa­nia. Jak­kol­wiek czy­sto praw­ni­cza ana­li­za wska­zy­wałaby, że usta­wa nie może mieć mocy wstecz­nej (kon­sty­tu­cyj­ny za­kaz re­tro­ak­cji pra­wa - por. art. 2 Kon­sty­tu­cji RP), o tyle z brzmie­nia i celu ustaw spe­cjal­nych jed­no­znacz­nie wy­ni­ka, że działają one obok ist­niejącego sys­te­mu za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, umożli­wiając in­ge­rencję w ob­szar wszędzie tam, gdzie za­cho­dzi po­trze­ba re­ali­za­cji in­we­sty­cji. Mając na względzie to, że miej­sco­wy plan za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go jest ak­tem pra­wa miej­sco­wego (art. 14 ust. 8 UPZP), to trud­no jest za­ak­cep­to­wać kon­strukcję prawną, w której akt ten jest "uchy­lany" w całości lub w części na mocy de­cy­zji ad­mi­ni­stra­cyj­nej or­ga­nu ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej. Taka sy­tu­acja praw­na może bu­dzić istot­ne wątpli­wości w za­kre­sie kon­sty­tu­cyj­ności przyjętych roz­wiązań praw­nych w za­kre­sie sa­mo­dziel­ności gmi­ny i ochro­ny jej pod­mio­to­wości praw­nej. Wska­zu­je też jed­no­znacz­nie na ar­bi­tral­ność spo­so­bu po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­nego.

Należy też zwrócić uwagę, że zgod­nie z prze­pi­sem art. 164 ust. 3 Kon­sty­tu­cji RP gmi­na wy­ko­nu­je wszyst­kie za­da­nia sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go nie­za­strzeżone dla in­nych jed­no­stek sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go, a prze­pis art. 163 Kon­sty­tu­cji RP sta­tu­uje do­mnie­ma­nie kom­pe­ten­cji dla re­ali­za­cji zadań pu­blicz­nych przez jed­nost­ki sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go24. Z uwa­gi na oko­licz­ność, iż za­gad­nie­nia ładu prze­strzen­ne­go należą do sfe­ry zadań własnych gmi­ny (art. 7 ust. 1 pkt 1 USMG) to wyłącza­nie kom­pe­ten­cji gmin w ob­sza­rze za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go jest roz­wiąza­niem praw­nie nie­do­pusz­czal­nym, na­wet jeżeli od­by­wa się to w od­nie­sie­niu do kon­kret­nych ro­dzajów przed­sięwzięć. Trud­no bo­wiem uznać, że dzie­więć odrębnych re­gu­la­cji praw­nych z za­kre­su re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go nie wpływa na funk­cjo­no­wa­nie usta­wy o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym i nie ogra­ni­cza władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmi­ny przez możliwość na­rzu­ce­nia z zewnątrz przez ad­mi­ni­strację rządową (wo­je­wodę lub sta­rostę) de­cy­zji o re­ali­zo­wa­niu na da­nym ob­sza­rze in­we­sty­cji bez zgo­dy gmi­ny i jej miesz­kańców. Zwłasz­cza że, jak pi­sze Z. Nie­wia­dom­ski, "re­gu­la­cje za­war­te w Za­go­sp­Prze­strzU należy in­ter­pre­to­wać, zakładając zarówno do­mnie­ma­nie właściwości gmi­ny w za­kre­sie pla­no­wa­nia i za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, jak i sa­mo­dziel­ności gmi­ny w re­ali­za­cji przed­mio­to­wych zadań"25. Za­gad­nie­nie to wcześniej czy później będzie przed­mio­tem spo­ru przed Try­bu­nałem Kon­sty­tu­cyj­nym lub sądami ad­mi­ni­stra­cyj­ny­mi, gdyż roz­sze­rza­nie za­kre­su władz­twa pla­ni­stycz­ne­go ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej od­by­wa się kosz­tem sa­mo­dziel­ności gmin w tym ob­sza­rze.

Re­gu­la­cje ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji de­sta­bi­li­zują po­li­tykę gmin w za­kre­sie ładu prze­strzen­ne­go, gdyż po­mi­mo przyjętego do­mnie­ma­nia kom­pe­ten­cji gmi­ny w tym ob­sza­rze, pro­jek­ty in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go za­twier­dza­ne przez ad­mi­ni­strację rządową mogą w sposób w za­sa­dzie do­wol­ny in­ge­ro­wać w ład prze­strzen­ny gmi­ny, w uchwa­lo­ne do­ku­men­ty, w cha­rak­ter urba­ni­stycz­nych gmi­ny, a gmi­na nie ma jak się temu sprze­ci­wić. O ile można wyjaśnić po­trzebę uchwa­le­nia spe­cjal­nej usta­wy poświęco­nej re­ali­za­cji in­we­sty­cji np. w po­sta­ci ga­zo­por­tu w Świ­no­ujściu, klu­czo­wej dla bez­pie­czeństwa ener­ge­tycz­ne­go państwa i re­ali­zo­wa­nej na ob­sza­rze jed­nej gmi­ny (gmi­na Świ­no­ujście), o tyle trud­no wyjaśnić, dla­cze­go na mocy prze­pi­su art. 38 USPEC­GAZ wska­za­no, że bu­do­wie ter­mi­na­la to­wa­rzy­szyć będą inne in­we­sty­cje położone na ob­sza­rze całego kra­ju re­ali­zo­wa­ne przez Pol­skie Górnic­two Naf­to­we i Ga­zo­we S.A. (ka­wer­ny) oraz OGP Gaz-Sys­tem S.A. (ga­zo­ciągi prze­syłowe), a po­zo­stające z tą in­we­stycją w nikłym związku funk­cjo­nal­nym. Całość in­we­sty­cji to­wa­rzyszących li­czy 12 przed­sięwzięć i z mocy prze­pi­su art. 39 ust. 1 USPEC­GAZ sto­su­je się do nich prze­pi­sy od­noszące się do bu­do­wy ter­mi­na­la. Ra­cjo­nal­nym wytłuma­cze­niem ta­kiej re­gu­la­cji praw­nej jest za­miar usta­wo­daw­cy "obejścia" ogra­ni­czeń związa­nych z pro­ce­du­ra­mi pla­ni­stycz­ny­mi ure­gu­lo­wa­ny­mi w UPZP, które są szczegółowe i ry­go­ry­stycz­ne, dokład­nie po to, by ład prze­strzen­ny nie był uza­leżnio­ny od in­dy­wi­du­al­nej woli jed­nej lub wie­lu osób, ale był wy­ra­zem in­te­re­su całej wspólno­ty gmin­nej. Dla usta­wo­daw­cy jed­nak za­sto­so­wa­nie spe­cjal­nej pro­ce­du­ry ma za­pew­nić szyb­sze tem­po re­ali­za­cji in­we­sty­cji - osiągane m.in. przez usta­wo­wy ry­gor na­tych­mia­sto­wej wy­ko­nal­ności de­cy­zji ad­mi­ni­stra­cyj­nych po­dej­mo­wa­nych na pod­sta­wie prze­pisów ustaw spe­cjal­nych oraz ma za­pew­nić brak praw­nej możliwości stwier­dze­nia nie­ważności podjętych de­cy­zji po upływie 14 dni od dnia, kie­dy de­cy­zja stała się osta­tecz­na, a in­we­stor roz­począł już bu­dowę. W ten sposób zo­stała stwo­rzo­na spe­cjal­na ka­te­go­ria in­we­sty­cji, których re­ali­za­cja od­by­wa się na szczególnych za­sa­dach, i które po­zo­stających poza kon­trolą społeczną czy sądową ze stro­ny sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych, a do­dat­ko­wo skut­kująca możliwością wywłasz­cze­nia w uprosz­czo­nej pro­ce­du­rze. Dla­te­go też tak istot­ne znacz­nie ma dokładna iden­ty­fi­ka­cja ro­dzajów celów pu­blicz­nych wskaza­nych przez usta­wo­dawcę, gdyż na­wet omyłkowe za­kwa­li­fi­ko­wa­nie da­ne­go przed­sięwzięcia, jako in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go daje pra­wo do jej re­ali­za­cji. Na­to­miast kwe­stio­no­wa­nie le­gal­ności ta­kiej de­cy­zji ogra­ni­czo­ne jest zarówno przez ko­niecz­ność ana­li­zy in­te­re­su praw­ne­go ewen­tu­al­ne­go skarżącego (art. 28 KPA), jak i cza­so­we ogra­ni­czenia w możliwości stwier­dze­nia nie­ważności ta­kie­go aktu (art. 53 ust. 7 UPZP). Tym­cza­sem z uwa­gi na znaczące skut­ki praw­ne (możliwość ubie­ga­nia się o po­zwo­le­nie na bu­dowę) oraz możliwość uru­cho­mie­nia pro­ce­du­ry wywłasz­cze­nio­wej, tego ro­dzaju in­we­stycja po­win­na wręcz być wzor­cem jaw­nej, w pełni trans­pa­rent­nej, wyważonej i chro­niącej in­te­re­sy osób trze­cich pro­ce­du­ry.

Pod­no­szo­na wyżej kwe­stia nie była jak do­tych­czas przed­mio­tem szer­sze­go za­in­te­re­so­wa­nia dok­try­ny pra­wa. Sze­reg kon­tro­wer­sji wzbu­dzała na­to­miast kwe­stia ogra­ni­czeń praw­nych dla or­ganów gmi­ny w za­kre­sie pro­wa­dze­nia po­li­ty­ki prze­strzen­nej ana­li­zo­wa­nej pod kątem oce­ny gra­nic swo­bo­dy gmi­ny w tym ob­sza­rze. Cha­rak­te­ry­stycz­ny jest tu­taj wy­rok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lip­ca 2009 r.26: "Upraw­nie­nia pla­ni­stycz­ne gmi­ny, na­zy­wa­ne władz­twem pla­ni­stycz­nym, nie są nie­ogra­ni­czo­ne i muszą znaj­do­wać pod­stawę usta­wową (art. 94 Kon­sty­tu­cji). Prze­pi­sy usta­wy dość sze­ro­ko określają gra­ni­ce, w ja­kich gmi­na może po­dej­mo­wać wład­cze roz­strzy­gnięcia w sfe­rze pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go. Władz­two pla­ni­stycz­ne obej­mu­je kształto­wa­nie i pro­wa­dze­nie po­li­ty­ki prze­strzen­nej na te­re­nie gmi­ny. In­ge­ren­cja gmi­ny w pra­wo właści­ciel­skie może do­ko­ny­wać się wyłącznie na za­sa­dzie po­sza­no­wa­nia porządku praw­ne­go i nie może pro­wa­dzić do nadużycia przysługujących gmi­nie upraw­nień. Gmi­na jed­nak sa­mo­dziel­nie de­cy­du­je o prze­zna­cze­niu i za­sa­dach za­go­spo­da­ro­wa­nia określo­nych ob­szarów".

Wyłącza­nie przez usta­wo­dawcę sto­so­wa­nia UPZP w sze­re­gu ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji po­win­no obec­nie skłaniać do zmia­ny przed­mio­tu ana­li­zy na za­gad­nie­nia za­kre­su ochro­ny władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmi­ny przez in­ge­rencją or­ganów ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej oraz ochro­ny in­te­resów lo­kal­nych przed nie­kon­tro­lo­waną za­bu­dową ze stro­ny ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej czy in­we­storów pry­wat­nych27. Zwłasz­cza, że to właśnie z mocy prze­pi­su art. 6 ust. 1 UPZP or­ga­ny gmi­ny zo­stały upo­ważnio­ne do in­ge­ren­cji w pra­wo własności in­nych pod­miotów, w celu usta­le­nia prze­zna­cze­nia i za­sad za­go­spo­da­ro­wa­nia te­renów położonych na ob­sza­rze gmi­ny, a nie inne or­ga­ny ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej. Na­to­miast szyb­kość re­ali­za­cji in­we­sty­cji przez in­we­storów trud­no jest uznać za ka­te­go­rię nor­ma­tywną. Jest to ele­ment burzący kon­cepcję pro­ce­du­ra­li­za­cji działania ad­mi­ni­stra­cji właśnie z uwa­gi na ochronę osób będących ad­re­sa­ta­mi za­cho­wań wład­czych. Zgod­nie z powyższym prze­pi­sem usta­le­nia miej­sco­we­go pla­nu za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go kształtują, wraz z in­ny­mi prze­pi­sa­mi, sposób wy­ko­ny­wa­nia pra­wa własności nie­ru­cho­mości. Ozna­cza to, że to właśnie pla­ny za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, będące pra­wem miej­sco­wym, w sposób pośred­ni lub bez­pośred­ni wpływają na sposób wy­ko­ny­wa­nia pra­wa własności. Na­wet ogra­ni­cze­nie władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmi­ny na ob­sza­rach mor­skich i te­renach za­mkniętych czy też wpro­wa­dze­nie ob­li­ga­to­ryj­nych uzgod­nień dla in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go o zna­cze­niu wo­jewódzkim i kra­jo­wym z mar­szałkiem wo­jewództwa (art. 51 UPZP) nie zmie­nia tej za­sady ogólnej.

1.2. Rozwój prze­pisów do­tyczących in­we­sty­cji o cha­rak­te­rze użytecz­ności pu­blicz­nej

a) w okre­sie od 1919 r. do 1939 r.

Obec­nie obo­wiązujące prze­pi­sy są wy­ni­kiem długiej, kil­ku­dzie­sięcio­let­niej ewo­lu­cji pol­skie­go pra­wa za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go i pra­wa bu­dow­la­ne­go, mającej swój początek w 1946 r., kie­dy to nastąpiło wy­dzie­le­nie z roz­porządze­nia Pre­zy­den­ta Rze­czy­po­spo­li­tej z dnia 16 lu­te­go 1928 r. o pra­wie bu­dow­la­nym i za­bu­do­wa­niu osie­dli28. Roz­dział ten do­ko­nał się na pod­sta­wie de­kre­tu Rady Mi­nistrów z dnia 2 kwiet­nia 1946 r. o pla­no­wym za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym kra­ju29 i kon­se­kwen­cje tam­tej de­cy­zji trwają do dzi­siaj. Do­pie­ro w 2012 r. Rada Mi­nistrów powołała przy mi­ni­strze właści­wym do spraw bu­dow­nic­twa, go­spo­dar­ki prze­strzen­nej i miesz­ka­nio­wej - Ko­misję Ko­dy­fi­ka­cyjną Pra­wa Bu­dow­la­ne­go do opra­co­wa­nia kom­plek­so­wej re­gu­la­cji do­tyczącej pro­ce­su in­we­sty­cyj­no-bu­dow­la­ne­go30, co byłoby po­wro­tem do założeń re­gu­la­cji za­war­tej w roz­porządze­niu Pre­zy­den­ta RP z dnia 16 lu­te­go 1928 r.31 Roz­poczęcie prac nad ko­dy­fi­kacją pro­ce­su in­we­sty­cyj­ne­go należy po­strze­gać jako krok w do­brym kie­run­ku, gdyż obec­ny stan praw­ny cha­rak­te­ry­zujący się dużym roz­pro­sze­niem i roz­drob­nie­niem re­gu­la­cji praw­nej nie sprzy­ja re­ali­za­cji spraw­ne­go i efek­tyw­ne­go pro­ce­su in­we­sty­cyj­ne­go, bez względu na źródło jego fi­nan­so­wa­nia i re­ali­zo­wa­ne przed­sięwzięcia. Roz­ważyć należy też wa­riant związany z uchy­le­niem wszyst­kich do­tych­cza­so­wych ustaw i prze­pisów re­gu­lujących za­sa­dy re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go i zastąpie­nie ich jed­no­litą pro­ce­durą in­we­sty­cyjną dla każdego ro­dza­ju in­we­sty­cji oraz powrót do jed­no­litej pro­ce­dury wywłasz­cze­nio­wej.

Z dru­giej jed­nak stro­ny prze­pi­sy do­tyczące in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go są nie­ro­ze­rwal­nie związane właśnie z pro­ble­ma­tyką wywłasz­cze­nia, przesłan­ka­mi jego do­pusz­czal­ności oraz samą pro­ce­durą wywłasz­cze­niową. W tym za­kre­sie ana­li­za źródeł obec­nych prze­pisów po­win­na sięgać jesz­cze re­gu­la­cji praw­nych z okre­su dwu­dzie­sto­le­cia między­wo­jen­ne­go XX w. do­tyczących wywłasz­cze­nia, gdyż tyl­ko w ten sposób można prześle­dzić ewo­lucję prze­pisów w tym względzie, także ze szczególnym uwzględnie­niem re­gu­la­cji praw­nych z okre­su lat 1945-1989. Pro­ble­ma­ty­ka praw­na do­pusz­czal­ności wywłasz­cze­nia i jej przesłanek jest bo­wiem nie­ro­ze­rwal­nie związana z pojęciem władzy pu­blicz­nej, jej zadań oraz dostępnych środków, niezbędnych dla re­ali­za­cji tych zadań. Za­gad­nie­nie to w hi­sto­rii myśli po­li­tycz­nej i praw­nej było wiązane z zagadnie­niem su­we­ren­ności naj­pierw mo­nar­chy, a po­tem państwa. Ewo­lu­cja pojęcia państwa i ode­rwa­nie jej od oso­by oraz majątku pa­nującego było efek­tem zmian w uj­mo­wa­niu zadań pu­blicz­nych oraz w do­strze­ga­niu związku pomiędzy wywłasz­cze­niem a nie­ogra­ni­czoną władzą królewską. Nowożytne poj­mo­wa­nie su­we­ren­ności mające źródło w myśli Je­ana Bo­di­na, trak­to­wało ją jako pod­sta­wo­wy atry­but władzy państwo­wej "su­we­ren­ność jest stałą i trwałą władzą rze­czy­spo­spo­li­tej"32, która nie pod­le­ga ni­ko­mu, a może sta­no­wić pra­wa dla wszyst­kich. Ogra­ni­cze­niem dla ta­kie­go władcy było jed­nak pra­wo na­tu­ral­ne, które na­ka­zy­wało m.in. po­zo­sta­wie­nie pod­da­nym wol­ności na­tu­ral­nej i własności majątko­wej33. Nowożytne myśle­nie o ochro­nie własności określił jed­nak Gro­cjusz (Huig de Gro­ot), który w swo­im fun­da­men­tal­nym dzie­le O pra­wie woj­ny i po­ko­ju (1625) wska­zał, że zgod­nie z za­sadą pra­wa na­tu­ral­ne­go ani własność, ani też inne upraw­nie­nie na­by­te w sposób zgod­ny z pra­wem nie mogą być bez ważnej przy­czy­ny ode­bra­ne przez mo­narchę34. Gro­cjusz wska­zy­wał na wywłasz­cze­nie jako sy­tu­ację, w której oby­wa­tel, będąc pod­da­nym, po­sia­da jed­nak pra­wa pod­mio­to­we (upraw­nie­nia do cze­goś), zgod­nie z wy­zna­waną przez Gro­cjusza kon­cepcją pra­wa na­tu­ry, co jak­kol­wiek po­zwa­la państwu użyć jego rze­czy, a na­wet znisz­czyć, ale je­dy­nie za od­szko­do­wa­niem na koszt państwa. W kon­cepcji ka­ta­lo­gu praw na­tu­ry obej­mującym m.in. "po­wstrzy­ma­nie się od tego co jest własnością in­nych", czy "do­ko­na­nia zwro­tu, jeśli mamy co cu­dze­go, wraz z zy­skiem, który osiągnęliśmy"35 leży fak­tycz­ne źródło nowożyt­ne­go pojęcia "użytecz­ności pu­blicz­nej" czy wyższej użytecz­ności, dla re­ali­za­cji której pod­da­ny wraz ze swo­imi pra­wa­mi pod­mio­to­wy­mi musi ustąpić. Pra­ca Gro­cju­sza stwo­rzyła pod­wa­li­ny pod pro­ce­sy ko­dy­fi­ka­cji praw w XVIII w. i pro­ce­sy two­rze­nia stan­dardów praw­nych, m.in. w za­kre­sie wywłasz­cze­nia, co w XIX w. za­owo­co­wało po­ja­wie­niem się nur­tu po­zy­ty­wi­zmu praw­ni­cze­go i kon­cepcją "państwa praw­ne­go". Sze­rzej na ten te­mat pisał K. To­ma­szew­ski36. Dok­try­na praw­na z okre­su między­woj­nia poświęcona "in­te­re­so­wi pu­blicz­ne­mu" do­cze­kała się opra­co­wa­nia w po­sta­ci mo­no­gra­fii M. Mo­dlińskie­go37, a także pra­cy M. Wy­rzy­kow­skie­go38, cho­ciaż poświęco­nej "in­te­re­so­wi społecz­ne­mu", to sze­ro­ko oma­wiającej za­gad­nie­nia in­te­re­su pu­blicz­ne­go, dla­te­go też zbędną pracą byłoby po­wta­rza­nie ich ana­liz i usta­leń.

Na po­trze­by ni­niej­szej pra­cy należy je­dy­nie wska­zać, że w okre­sie między­wo­jen­nym re­gu­la­cja praw­na w za­kre­sie spraw wywłasz­cze­nio­wych miała sil­ne umo­co­wa­nie kon­sty­tu­cyj­ne, gdyż Kon­sty­tu­cja z dnia 17 mar­ca 1921 r. (Kon­sty­tu­cja Mar­co­wa)39 w prze­pi­sie art. 99 w sposób jed­no­znacz­ny prze­wi­dy­wała silną ochronę własności i wymóg usta­wo­wej re­gu­la­cji przy­mu­so­we­go wy­ku­pu zie­mi40. Re­gu­la­cja ta obo­wiązywała również po wejściu w życie Usta­wy Kon­sty­tu­cyj­nej z dnia 23 kwiet­nia 1935 r. (Kon­sty­tu­cja Kwiet­nio­wa)41, gdyż z mocy jej art. 81 ust. 2 prze­pi­sy art. 99, 109-118 i 120 Kon­sty­tu­cji Mar­co­wej da­lej obo­wiązywały. Prze­pis art. 99 ust. 1 Kon­sty­tu­cji Mar­co­wej do­pusz­czał wywłasz­cze­nie je­dy­nie na po­trze­by "wyższej użytecz­ności" i tyl­ko za od­szko­do­wa­niem, po­zo­sta­wiając już usta­wo­daw­cy zwykłemu wska­za­nie przy­padków, kie­dy możliwe jest re­ali­zo­wa­nie wywłasz­cze­nia i w ja­kim try­bie. Tryb ten zo­stał ure­gu­lo­wa­ny roz­porządze­niem Pre­zy­den­ta RP z dnia 24 września 1934 r. - Pra­wo o postępo­wa­niu wywłasz­cze­nio­wem42. Na­to­miast samo roz­porządze­nie z 1934 r. ogra­ni­czało re­gu­lację ma­te­rial­no-prawną wywłasz­cze­nia do wska­za­nia w prze­pi­sie art. 2 spo­so­bu wywłasz­cze­nia i w nie­wiel­kim za­kre­sie ich celów, które mogły po­le­gać na:

1) odjęciu pra­wa własności lub in­nych praw rze­czo­wych na nie­ru­cho­mości, albo na ogra­ni­cze­niu cza­so­wym lub stałem praw rze­czo­wych na nie­ru­cho­mości;

2) odjęciu pra­wa własności ma­te­riałów, niezbędnych do bu­do­wy urządzeń na cele obro­ny Państwa, dróg lądo­wych i wod­nych oraz ko­lei;

3) cza­so­wym zajęciu nie­ru­cho­mości.

W kon­se­kwen­cji ta­kie­go sta­nu praw­ne­go ana­li­za do­pusz­czal­nych celów pu­blicz­nych wiązała się z ana­lizą obo­wiązującego usta­wo­daw­stwa praw­ne­go, które w prze­pi­sach szczególnych prze­wi­dy­wały możliwość wywłasz­cza­nia na cele wyższej użytecz­ności, np. prze­pi­sy roz­porządze­nia Pre­zy­den­ta RP z dnia 1 czerw­ca 1927 r. o po­pie­ra­niu roz­bu­do­wy i roz­wo­ju go­spo­dar­cze­go mia­sta i por­tu Gdy­ni oraz po­wia­tu mor­skie­go43 oraz roz­porządze­nia Pre­zy­den­ta RP z dnia 24 września 1934 r. o wywłasz­cza­niu na cele ko­le­jo­we44. Ana­lo­gicz­nie jest w obec­nym sta­nie praw­nym - rola or­ga­nu ad­mi­ni­stra­cji spro­wa­dza się do spraw­dze­nia czy cel pla­no­wa­nej in­we­sty­cji mieści się w ka­ta­lo­gu celów pu­blicz­nych prze­wi­dzia­nych w art. 6 UGO­SPN lub też w in­nych prze­pi­sach ran­gi usta­wo­wej. Jeśli tak, to może on za­sto­so­wać tryb prze­wi­dzia­ny dla in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, bez roz­ważania czy dane przed­sięwzięcie ma rze­czy­wiście cha­rak­ter użytecz­ny pu­blicz­nie. O kwa­li­fi­ka­cji praw­nej de­cy­du­je bo­wiem usta­wo­daw­ca zwykły. Teo­re­tycz­nie można by so­bie wy­obra­zić ist­nie­nie celu pu­blicz­ne­go, który nie mieści się w ka­ta­lo­gu celów za­war­tych w art. 6 UGO­SPN, a który będzie miał cechę użytecz­ności pu­blicz­nej. Jed­nak z uwa­gi na nie­nor­ma­tyw­ny cha­rak­ter nie może być przed­mio­tem ana­li­zy.

b) w okre­sie od 1945 r. do 1994 r.

Zmia­na ustro­ju Pol­ski do­ko­na­na po II woj­nie świa­to­wej i prze­obrażenia praw­ne z lat 1945-1989 nie są przed­mio­tem ni­niej­szej pra­cy, jed­nakże war­to za­sy­gna­li­zo­wać, że miały one także wpływ na treść obec­nie obo­wiązującego usta­wo­daw­stwa przez zmianę zarówno sto­so­wa­nej no­men­kla­tu­ry z "wyższej użytecz­ności" lub "użytecz­ności pu­blicz­nej" na pojęcie "in­te­re­su społecz­ne­go" lub "in­te­re­su ogólno­społecz­ne­go". Jak wska­zy­wał M. Ku­le­sza, pojęcie "in­te­re­su pu­blicz­ne­go" w okre­sie ustro­ju so­cja­li­stycz­nym było na­zbyt wąskie do tego "by objaśnić sze­ro­kie za­da­nia państwa i jego or­ganów, związane z or­ganizowaniem no­we­go ładu społecz­ne­go, szczególnie w sfe­rze od­noszącej się do ma­te­rial­nych wa­runków życia społecz­ne­go w sfe­rze zarządza­nia go­spo­dar­cze­go"45. Z uwa­gi na objęcie przez apa­rat państwo­wy wszyst­kich sfer życia społecz­ne­go i go­spo­dar­cze­go, w ustro­ju tym każdą czyn­ność apa­ratu władzy można było uznać za re­ali­zującą cele pu­blicz­ne, gdyż głównym ce­lem ustro­ju so­cja­li­stycz­ne­go była re­ali­za­cja po­trzeb ogólno­społecz­nych, a re­ali­za­cja in­te­resów pry­wat­nych przez or­ga­ny ad­mi­ni­stra­cji była ex de­fi­ni­tio­ne wy­klu­czo­na. Pojęcie in­te­re­su społecz­ne­go46 jest wciąż ele­men­tem pol­skie­go sys­te­mu pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go i posługu­je się nim także Ko­deks postępo­wa­nia ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go, m.in. w art. 7 czy 31 § 1, ale użytecz­ność tej kon­struk­cji pojęcio­wej dla ana­li­zy in­sty­tu­cji celu pu­blicz­ne­go jest wątpli­wa. In­te­res społecz­ny nie jest pojęciem zde­fi­nio­wa­nym, a z uwa­gi na swój ogólny cha­rak­ter pełni rolę klau­zu­li ge­ne­ral­nej umożli­wiającej ela­stycz­ne po­dejście or­ganów ad­mi­ni­stra­cji do sto­so­wa­nia pra­wa. Jak­kol­wiek możliwe jest dok­try­nal­ne utożsa­mia­nie "in­te­re­su społecz­ne­go" z "in­te­re­sem pu­blicz­nym", to jed­nak na prze­szko­dzie temu stoją obec­ne re­gu­la­cje praw­ne. Dla­te­go odwoływa­nie się w za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym do klau­zu­li "in­te­re­su społecz­ne­go" jest niewłaściwe i to mimo obec­nej treści art. 7 KPA, która po­win­na być in­ter­pre­to­wa­na i sto­so­wa­na w zgo­dzie z UPZP.

Źródeł in­spi­ra­cji dla obec­ne­go kształtu prze­pisów do­tyczących re­ali­za­cji in­we­sty­cji re­ali­zujących cele pu­blicz­ne należy po­szu­ki­wać w prze­pisach z za­kre­su za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go z okre­su ustro­ju so­cja­li­stycz­ne­go. Nie będą to bo­wiem prze­pisy usta­wy z dnia 7 lip­ca 1994 r. o za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym47, które przy­wi­dy­wały tyl­ko je­den ro­dzaj aktu praw­ne­go w po­sta­ci de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy i za­go­spo­da­ro­wa­nia te­re­nu, a ra­czej prze­pi­sy roz­działu 6 pn. "Lo­ka­li­za­cja in­we­sty­cji" usta­wy z dnia 12 lip­ca 1984 r. o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym48. Re­gu­la­cja z 1994 r. je­dy­nie w sposób ogólny sy­gna­li­zo­wała ko­niecz­ność uwzględnia­nia w miej­sco­wych pla­nach za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go zadań sa­morządo­wych i rządo­wych, prze­wi­dzia­nych od­po­wied­nio prze­pi­sa­mi roz­działu 5a i 6 tej usta­wy (art. 9 ust. 2). Na­to­miast nie wpro­wa­dzała osob­nej re­gu­la­cji dla in­we­sty­cji o cha­rak­te­rze użytecz­ności pu­blicz­nej/in­we­sty­cji pu­blicz­nych, a tyl­ko upo­ważniała w art. 58 ust. 1 mi­nistrów i cen­tral­ne or­ga­ny admi­nistracji rządo­wej do sporządza­nia pro­gramów za­wie­rających za­da­nia rządowe służące re­ali­za­cji po­nad­lo­kal­nych celów pu­blicz­nych. Do­pie­ro re­gu­la­cja kon­sty­tu­cyj­na z 1997 r. wpro­wa­dziła wymóg usta­wo­we­go określa­nia celów pu­blicz­nych na wy­pa­dek wywłasz­cze­nia, a tym sa­mym i na po­trze­by re­ali­za­cji in­we­sty­cji o cha­rak­te­rze użytecz­ności pu­blicz­nej. Za­owo­co­wało to uchwa­le­niem no­wej usta­wy o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi i wska­za­niem w niej celów pu­blicz­nych (art. 6). Re­gu­la­cja ta w za­sad­ni­czym kształcie obo­wiązuje do dzi­siaj, choć przez 15 lat obo­wiązy­wa­nia w dro­dze zmian tej usta­wy i przez uchwa­la­nie no­wych prze­pisów, obec­ny stan praw­ny trud­no uznać za wzór przej­rzy­ste­go i pro­ste­go pra­wa.

Do 1995 r. sposób usta­la­nia in­we­sty­cji i wy­da­wa­nia zgód na ich re­ali­zację od­by­wał się za po­mocą kil­ku aktów praw­nych, tj. wska­zań lo­ka­li­za­cyj­nych, umo­wy lo­ka­li­za­cyj­nej, de­cy­zji o usta­le­niu lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji oraz de­cy­zji o za­twier­dze­niu pla­nu re­ali­za­cyj­ne­go. Re­gu­la­cja praw­na, za­war­ta w prze­pi­sach art. 35-45 UPP oraz w prze­pi­sach roz­porządze­nie Rady Mi­nistrów z dnia 27 czerw­ca 1985 r. w spra­wie po­działu in­we­sty­cji oraz za­kre­su, za­sad i try­bu usta­la­nia ich lo­ka­li­za­cji49 była niewątpli­wie wzo­rem dla obec­nych prze­pisów do­tyczących in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go i to, mimo że do­tyczyła in­we­sty­cji re­ali­zo­wa­nych przez tzw. jed­nost­ki go­spo­dar­ki uspołecz­nio­nej oraz in­we­sty­cji pro­duk­cyj­nych za wyjątkiem za­bu­do­wy za­gro­do­wej, usługo­wej i han­dlo­wej50. Z uwa­gi na nikłe zna­cze­nie go­spo­dar­ki pry­wat­nej przed 1990 r. - prze­pi­sy te w sposób kom­plek­so­wy i jed­no­li­ty re­gu­lo­wały pro­wa­dze­nie wszel­kich in­we­sty­cji w ob­sza­rze użytecz­ności pu­blicz­nej, usta­na­wiając or­ga­ny właściwe do udzie­la­nia tzw. "wska­zań lo­ka­li­za­cyj­nych" (art. 37 ust. 1 UPP), re­gu­lując kwe­stie uzgod­nień in­we­sty­cji w za­kre­sie ochro­ny śro­do­wi­ska i zdro­wia lu­dzi (art. 38 ust. 1 i 3 UPP), obo­wiązkową treść de­cy­zji (art. 42 ust. 1) a na­wet re­gu­lując po­dział in­we­sty­cji na te o zna­cze­niu kra­jo­wym, wo­jewódzkim i lo­kal­nym (art. 37 ust. 4 UPP). Duże zna­cze­nie miała też szczegółowość re­gu­la­cji za­war­tej w roz­porządze­niu z dnia 27 mar­ca 1985 r., która jed­no­znacz­nie iden­ty­fi­ko­wała ro­dza­je in­we­sty­cji re­ali­zo­wa­nych na po­szczególnych szcze­blach ad­mi­ni­stra­cji, a co sta­no­wi istotną słabość obec­nej re­gu­la­cji praw­nej, trak­tującej in­we­sty­cje celu pu­blicz­ne­go, w sposób nie w pełni ade­kwat­ny do zna­cze­nia w prak­ty­ce.

I tak in­we­sty­cja­mi bu­dow­la­ny­mi o zna­cze­niu kra­jo­wym w la­tach 1985-1994 były:

1) bu­do­wa zakładów górni­czych po­dej­mujących eks­plo­atację złóż ko­pa­lin, których wy­do­by­wa­nie pod­le­ga pra­wu górni­cze­mu, oraz zakładów po­dej­mujących eks­plo­atację złóż ko­pa­lin, których wy­do­by­wa­nie nie pod­le­ga temu pra­wu, jeżeli wiel­kość wy­do­by­cia prze­kra­cza 500 tys. ton rocz­nie,

2) bu­do­wa ma­gi­stral­nych ru­ro­ciągów służących do prze­syłania i roz­dzie­la­nia pa­liw ga­zo­wych w kra­jo­wym sys­te­mie ga­zow­ni­czym i ru­ro­ciągów pro­duktów naf­to­wych o zna­cze­niu kra­jo­wym,

3) bu­do­wa elek­trow­ni oraz elek­tro­ciepłowni i ciepłowni jądro­wych,

4) bu­do­wa obiektów jądro­wych i cen­tral­nych składo­wisk od­padów pro­mie­niotwórczych,

5) in­we­sty­cje w prze­myśle kwa­li­fi­kujące się do in­we­sty­cji cen­tral­nych i in­we­sty­cje o przy­roście za­trud­nie­nia powyżej 500 osób,

6) bu­do­wa ma­ga­zynów su­rowców i pro­duktów żywnościo­wych o po­jem­ności składo­wej powyżej 60 tys. m3,

7) bu­do­wa ma­gi­stral­nych li­nii ko­le­jo­wych o zna­cze­niu między­na­ro­do­wym i kra­jo­wym,

8) bu­do­wa au­to­strad i dróg eks­pre­so­wych,

9) bu­do­wa po­zo­stałych dróg kra­jo­wych,

10) bu­do­wa lot­nisk ko­mu­ni­ka­cyj­nych,

11) bu­do­wa portów mor­skich,

12) bu­do­wa portów śródlądo­wych,

13) bu­do­wa li­nii elek­tro­ener­ge­tycz­nych o napięciu 400 kV i wyższym w kra­jo­wym sys­te­mie elek­tro­ener­ge­tycz­nym,

14) bu­do­wa ma­gi­stral­nych li­nii te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nych oraz obiektów te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nych i ra­dio­ko­mu­ni­ka­cyj­nych o zna­cze­niu między­na­ro­do­wym i kra­jo­wym,

15) bu­do­wa stop­ni wod­nych na wo­dach żeglow­nych, kanałów żeglu­go­wych oraz ru­ro­ciągów służących do prze­rzutów wód w ilości mającej zna­cze­nie re­gio­nal­ne,

16) bu­do­wa szkół wyższych, in­sty­tutów na­uko­wo-ba­daw­czych i in­we­sty­cje kwa­li­fi­kujące się do in­we­sty­cji cen­tral­nych z za­kre­su ochro­ny zdro­wia oraz kul­tu­ry i sztu­ki,

17) in­we­sty­cje związane z obron­nością i bez­pie­czeństwem kra­ju, wy­ma­gające utwo­rze­nia no­wych te­renów za­mkniętych lub powiększe­nia ist­niejących,

18) inne in­we­sty­cje o szczególnym zna­cze­niu dla go­spo­dar­ki na­ro­do­wej, które Prze­wod­niczący Ko­mi­sji Pla­no­wa­nia przy Ra­dzie Mi­nistrów za­li­czy do in­we­sty­cji o zna­cze­niu kra­jo­wym.

1 Usta­wa z dnia 27 mar­ca 2003 r. o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) weszła w życie po 2 mie­siącach od jej pu­bli­ka­cji w Dzien­ni­ku Ustaw, tj. z dniem 11 lip­ca 2003 r.

2 Sec­tion 15 to 30 The Plan­ning Act 2008.

3 Usta­wa z dnia 18 sierp­nia 1997 r. o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym - Rau­mord­nungs­ge­setz ("ROG").

4 Pro­ce­du­ra ta ure­gu­lo­wa­na jest w § 15 nie­miec­kiej, fe­de­ral­nej usta­wy o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym (Rau­mord­nungs­ge­setz "ROG") oraz w roz­porządze­niu wy­ko­naw­czym (Rau­mord­nung­sve­rord­nung "RoV") wy­da­nym na pod­sta­wie § 17 ROG.

5 De­cre­to del Pre­si­den­te del­la Re­pub­bli­ca 24 lu­glio 1977 n 616, At­tu­azio­ne del­la, de­le­ga di cui all'art. 1 del­la leg­ge 22 lu­glio 1975, n. 382.

6 Sygn. II OSK 648/09.

7 Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.

8 Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.

9 Państwo­wa Rada Go­spo­dar­ki Prze­strzen­ne zo­stała powołana na mocy Zarządze­nia nr 9 Pre­ze­sa Rady Mi­nistrów z 29 stycz­nia 2007 r. Pre­mier powołał do składu Rady, na wnio­sek Mi­nistra Roz­wo­ju Re­gio­nal­ne­go, eks­pertów zgłoszo­nych przez związki sa­morządowe, sto­wa­rzy­sze­nia, in­sty­tu­ty i re­sor­ty, których za­kres działania obej­mu­je pro­ble­ma­tykę prze­strzenną. Zgod­nie z art. 47 ust. 5 UPZP Rada sta­no­wi or­gan do­rad­czy Pre­ze­sa Rady Mi­nistrów w spra­wie kon­cep­cji prze­strzennego za­go­spo­da­ro­wa­nia kra­ju.

10 Kon­cep­cja Za­go­spo­da­ro­wa­nia Prze­strzen­ne­go Kra­ju 2030 zo­stała przyjęta uchwałą Rady Mi­nistrów nr 239 z dnia 13 grud­nia 2011 r. (M.P. z 2012 r., poz. 252).

11 Obo­wiązujące do 2012 r. po­li­ty­ki są dostępne pod ad­re­sem: http://www.plan­ning­por­tal.gov.uk/plan­ning/plan­ningpolicyandlegislation/pre­vio­usen­gli­sh­po­li­cy/ppgpps.

12 Do­ku­ment ten obo­wiązuje od dnia 27 mar­ca 2012 r. i jest dostępny pod ad­re­sem: https://www.gov.uk/go­vern­ment/pu­bli­ca­tions/na­tio­nal-plan­ning-po­li­cy-fra­me­work--2.

13 V. Mo­ore, M. Pur­due, A prac­ti­cal ap­pro­ach to plan­ning law, Oxford (UK), 2012, s. 13-25.

14 Szczegółowa re­gu­la­cja z listą klu­czo­wych przed­sięwzięć pod­le­gających tej pro­ce­du­rze zo­stała za­war­ta w roz­porządze­niu wy­ko­naw­czym z dnia 13.12.1990 r. "RoV".

15 J. Her­nik, G. Olej­ni­czak, Pla­no­wa­nie prze­strzen­ne w RFN, Byd­goszcz-Kraków 2006, s. 27.

16 A. Jędrasz­ko, Za­go­spo­da­ro­wa­nie prze­strzen­ne w Pol­sce - dro­gi i bez­droża re­gu­la­cji usta­wo­wych, War­sza­wa 2006, s. 45.

17 Li­sta ta­kich pro­jektów re­ali­zo­wa­nych w Pol­sce znaj­du­je się na stro­nie Mi­ni­ster­stwa Trans­por­tu, Bu­dow­nic­twa i Go­spo­dar­ki Mor­skiej: http://www.trans­port.gov.pl/fi­les/0/1791665/9012013Li­sta­pro­jek­tw­w­sp­fi­nan­so­wa­nychz­fun­du­szu­TEN­TI­Bww­wM­Tin­fo.pdf.

18 Sze­rzej nt. pojęcia władz­twa pla­ni­stycz­ne­go Z. Nie­wia­dom­ski, Pla­no­wa­nie i za­go­so­da­ro­wa­nie prze­strzen­ne. Ko­me­natrz, War­sza­wa 2011, ko­me­natrz do art. 3 oraz, Z. Nie­wia­dom­ski, Pla­no­wa­nie, s. 34-35, 82-83, 86 i 211; T. Bąkow­ski, Wpływ prze­mian ustro­jo­wych w Pol­sce na pra­wo za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go (pod­sta­wo­we pro­ble­my), ST 2000, nr 1-2, s. 148 i n.; E. Ra­dzi­szew­ski, Pra­wo bu­do­wal­ne. Ko­men­tarz, War­sza­wa 2006, s. 32-33, 46]. W ujęciu dok­try­nal­nym (por. Z. Nie­wia­dom­ski, Pla­no­wa­nie..., op. cit.) pojęcie sa­mo­dziel­ności pla­ni­stycz­nej w dużej mie­rze po­kry­wa się z pojęciem władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmi­ny, cho­ciaż wy­mie­nia się również aspek­ty swo­bo­dy działania oraz swo­bo­dy kształto­wa­nia treści (tamże, s. 83).

19 Sygn. akt II OSK 311/10.

20 Sygn. akt II OSK 1959/09.

21 Sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 12.

22 Sygn. akt OPK 13/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 79.

23 Usta­wa w brzmie­niu obo­wiązujących od dnia 16 sierp­nia 2010 r.

24 Por. Z. Nie­wia­dom­ski, Sa­morząd te­ry­to­rial­ny w Kon­sty­tu­cji RP, ST 2002, nr 3, s. 6-7.

25 Z. Nie­wia­dom­ski, Usta­wa o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym, War­sza­wa 2011, s. 31, nb 4.

26 Sygn. akt II SA/Wr 375/08.

27 M. Mo­szar­no, Part­ner­stwo pu­blicz­no-pry­wat­ne w sfe­rze użytecz­ności pu­blicz­nej, War­sza­wa 2010, s. 46.

28 Dz.U. R.P. Nr 23, poz. 202 w brzmie­niu nada­nym tek­stem jed­no­li­tym z dnia 28 lu­te­go 1939 r. (Dz.U. R.P. Nr 34, poz. 216).

29 Dz.U. Nr 16, poz. 109, ze zm. De­kret ten wszedł w życie w dniu 21 maja 1946 r.

30 Roz­porządze­nie Rady Mi­nistrów z dnia 26 lip­ca 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 856).

31 Zmia­ny w prze­pi­sach na prze­strze­ni lat 1946-2000 opi­sał T. Bąkow­ski, De­cy­zja o wa­run­kach za­bu­do­wy i za­go­spo­da­ro­wa­nia te­re­nu, War­sza­wa 2001, s. 17-30.

32 J. Bo­din, Sześć ksiąg o Rze­czy­spo­spo­li­tej, War­sza­wa 1958.

33 H. Iz­deb­ski, Hi­sto­ria myśli po­li­tycz­nej i praw­nej, War­sza­wa 1995, Nb 158.

34 H. Gro­tius, O pra­wie woj­ny i po­ko­ju, trzy księgi w których jest wyjaśnio­ne pra­wo na­tu­ry, pra­wo na­rodów, a także główne za­sa­dy pra­wa pu­blicz­ne­go, t. 1 , War­sza­wa 1957.

35 H. Iz­deb­ski, Hi­sto­ria..., op. cit., Nb 211.

36 K. To­ma­szew­ski, Pry­wa­ty­za­cja re­ali­za­cji celów pu­blicz­nych, określo­nych w art. 6 usta­wy o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi, pra­ca dok­tor­ska, Po­znań 2012, s. 30-43. Pra­ca ta za­wie­ra hi­sto­ryczną ana­lizę prze­pisów pra­wa pol­skie­go od 1919 r. do 1997 r., tj. do wejścia w życie UGO­SPN.

37 M. Mo­dliński, Pojęcie in­te­re­su pu­blicz­ne­go w pra­wie ad­mi­ni­stra­cyj­nym, War­sza­wa 1932.

38 M. Wy­rzy­kow­ski, Pojęcie in­te­re­su społecz­ne­go w pra­wie ad­mi­ni­stra­cyj­nym, War­sza­wa 1986.

39 Dz.U. R.P. Nr 44, poz. 267, ze zm.

40 "Art. 99. Rzecz­po­spo­li­ta Pol­ska uzna­je wszelką własność, czy to oso­bistą po­szczególnych oby­wa­te­li, czy to zbio­rową związków oby­wa­te­li, in­sty­tu­cji, ciał sa­morządo­wych i wresz­cie sa­me­go Państwa, jako jedną z naj­ważniej­szych pod­staw ustro­ju społecz­ne­go i porządku praw­ne­go, oraz poręcza wszyst­kim miesz­kańcom, in­sty­tu­cjom i społecz­nościom ochronę ich mie­nia, a do­pusz­cza tyl­ko w wy­pad­kach, ustawą prze­wi­dzia­nych, znie­sie­nie lub ogra­ni­cze­nie własności, czy to oso­bistej, czy to zbio­rowej, ze względów wyższej użytecz­ności, za od­szko­do­wa­niem. Tyl­ko usta­wa może po­sta­no­wić, ja­kie do­bra i w ja­kim za­kre­sie, ze względu na pożytek ogółu, mają sta­no­wić wyłącznie własność Państwa, oraz o ile pra­wa oby­wa­te­li i ich praw­nie uzna­nych związków do swo­bod­ne­go użyt­ko­wa­nia zie­mi, wód, mi­ne­rałów i in­nych skarbów przy­ro­dy - mogą, ze względów pu­blicz­nych, do­znać ogra­ni­cze­nia. Zie­mia, jako je­den z naj­ważniej­szych czyn­ników bytu na­ro­du i Państwa, nie może być przed­mio­tem nie­ogra­ni­czo­ne­go ob­ro­tu. Usta­wy określą przysługujące Państwu pra­wo przy­mu­so­we­go wy­ku­pu zie­mi, oraz re­gu­lo­wa­nia ob­ro­tu zie­mią, przy uwzględnie­niu za­sa­dy, że ustrój rol­ny Rze­czy­po­spo­li­tej Pol­skiej ma się opie­rać na go­spo­dar­stwach rol­nych, zdol­nych do pra­widłowej wytwórczości i sta­no­wiących oso­bistą własność".

41 Dz.U. R.P. Nr 30, poz. 227.

42 Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 776, zm. Dz.U. z 1939 r. Nr 31, poz. 205.

43 Dz.U. R.P. Nr 51, poz. 452, ze zm.

44 Dz.U. R.P. Nr 86, poz. 777, zm. Dz.U. z 1938 r. Nr 6, poz. 31.

45 M. Ku­le­sza, Ad­mi­ni­stra­cyj­no­praw­ne uwa­run­ko­wa­nia po­li­ty­ki prze­strzen­nej, War­sza­wa 1987, s. 79.

46 Pod­sta­wo­we opra­co­wa­nie pro­ble­ma­ty­ki "in­te­re­su społecz­ne­go" za­wie­ra pra­ca M. Wy­rzy­kow­skie­go, Pojęcie in­te­re­su społecz­ne­go w pra­wie ad­mi­ni­stra­cyj­nym, War­sza­wa 1986.

47 Dz.U. Nr 89, poz. 415, ze zm.

48 Dz.U. Nr 35, poz. 185, ze zm.

49 Dz.U. Nr 31, poz. 140, ze zm.

50 Art. 35 ust. 1 obo­wiązywał w następującym brzmie­niu: "1. Lo­ka­li­za­cja in­we­sty­cji jed­nost­ki go­spo­dar­ki uspołecz­nio­nej oraz in­we­sty­cji pro­duk­cyj­nej, z wyłącze­niem za­bu­do­wy za­gro­do­wej, usługo­wej i han­dlo­wej, re­ali­zo­wa­nej przez inną jed­nostkę or­ga­ni­za­cyjną lub osobę fi­zyczną, a także in­we­sty­cji sa­kral­nych i kościel­nych, re­ali­zo­wa­nych przez kościoły lub inne związki wy­zna­nio­we oraz ich oso­by praw­ne, wy­ma­ga: 1) udzie­le­nia wska­zań lo­ka­li­za­cyj­nych na wnio­sek in­we­sto­ra, 2) określe­nia wa­runków dla wy­bra­ne­go wa­rian­tu lo­ka­li­za­cji, 3) wy­da­nia de­cy­zji o usta­le­niu lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji".

1 UPZP posługu­je się pojęciem "ob­sza­ru pro­ble­mo­we­go" - por. art. 2 pkt 7 ro­zu­mia­ne­go jako: "ob­szar szczególne­go zja­wi­ska z za­kre­su go­spo­dar­ki prze­strzen­nej lub występo­wa­nia kon­fliktów prze­strzen­nych wska­za­ny w pla­nie za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go wo­jewództwa lub określony w stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go gmi­ny".

2 Art. 2 pkt 4 UPZP de­fi­niu­je "in­te­res pu­blicz­ny" jako: "uogólnio­ny cel dążeń i działań, uwzględniających zo­biek­ty­wi­zo­wa­ne po­trze­by ogółu społeczeństwa lub lo­kal­nych społecz­ności, związa­nych z za­go­spo­da­ro­wa­niem prze­strzen­nym".

3 M. Wy­rzy­kow­ski, Pojęcie in­te­re­su społecz­ne­go w pra­wie ad­mi­ni­stra­cyj­nym, War­sza­wa 1986, s. 47.

4 M. Stahl, Cele pu­blicz­ne i za­da­nia pu­blicz­ne, w: Kon­cep­cja sys­te­mu pra­wa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go, pod red. J. Zim­mer­man­na, War­sza­wa 2007, s. 95.

5 Por. m.in. T. Rab­ska, Przy­wra­ca­nie ciągłości pojęć praw­nych. Państwo pra­wa - Ad­mi­ni­stra­cja - Sądo­wnictwo, w: Pra­ce de­dy­ko­wa­ne prof. dr hab. Ja­nu­szo­wi Łętow­skie­mu, War­sza­wa 1999, s. 210-217.

6 F. Rysz­ka, Państwo sta­nu wyjątko­we­go, War­sza­wa 1985, s. 116.

7 H. Kel­sen, Pod­sta­wo­we za­gad­nie­nia na­uki pra­wa państwo­we­go, Wil­no 1935, t. I, s. 56.

8 M. Stahl, Cele pu­blicz­ne i za­da­nia..., op. cit., s. 96.

9 M. Wy­rzy­kow­ski, Pojęcie in­te­re­su społecz­ne­go..., op. cit., s. 28-29; H. Iz­deb­ski, M. Ku­le­sza, Ad­mi­ni­stra­cja pu­blicz­na. Za­gad­nie­nia ogólne, War­sza­wa 1997, s. 79; M. Mo­dliński, Pojęcie in­te­re­su pu­blicz­ne­go w pra­wie ad­mi­ni­stra­cyj­nym, War­sza­wa 1932, s. 13.

10 H. Kel­sen, Pod­sta­wo­we..., op. cit., s. 47-48.

11 Ibi­dem, s. 139-140.

12 "Erit au­tem lex ho­ne­sta, sim­plex, iu­sta, po­ssi­bi­lis, ne­ces­sa­ria, uti­lis et ma­ni­fe­sta, se­cun­dum na­tu­ram et con­su­etu­di­nem pa­trie, loco te­mo­po­ri­gue co­nve­niens, pro com­mu­ni uti­li­ta­te con­scrip­ta" ("Usta­wa ma być uczci­wa, pro­sta, słuszna, możliwa, ko­niecz­na, użytecz­na i jaw­na, zgod­na z na­turą i oby­cza­jem da­ne­go kra­ju, od­po­wied­nia dla miej­sca i cza­su, sporządzo­na dla do­bra wspólne­go"). Sta­tut Jana Łaskie­go, Sum­ma utriu­sque iu­ris, rozdz. Qu­alis sit lex (1506).

13 K. Aj­du­kie­wicz, Lo­gi­ka prag­ma­ty­ka, War­sza­wa 1965, s. 174.

14 J. To­pol­ski, Me­to­do­lo­gia hi­sto­rii, War­sza­wa 1984, s. 14.

15 Tekst Gai In­sti­tu­tio­num com­men­ta­rii qu­at­tu­or za: http://www.the­la­tin­li­bra­ry.com/ga­ius.html (G. 1,7).

16 Roz­ważania do­tyczące Wiel­kiej Bry­ta­nii zo­stały ogra­ni­czo­ne stric­te do pra­wa obo­wiązującego w An­glii i Wa­lii, z uwa­gi na od­mien­ność re­gu­la­cji praw­nych w Szko­cji i w Ir­lan­dii Północ­nej.

Wy­kaz skrótów

KC - Ko­deks cy­wil­ny

KPA - Ko­deks postępo­wa­nia ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go

NSA - Na­czel­ny Sąd Ad­mi­ni­stra­cyj­ny w War­sza­wie

ROG - Rau­mord­nungs­ge­setz vom 18. Au­gust 1997 (BGBl. I S. 2081, 2102)

RRMRN - roz­porządze­nie Rady Mi­nistrów z dnia 24 sierp­nia 2004 r. w spra­wie określe­nia ro­dzajów nie­ru­cho­mości uzna­wa­nych za niezbędne na cele obron­ności i bez­pie­czeństwa państwa

SN - Sąd Naj­wyższy w War­sza­wie

TK - Try­bu­nał Kon­sty­tu­cyj­ny

UBU­DOW - usta­wa z dnia 7 lip­ca 1994 r. - Pra­wo bu­dow­la­ne

UDROG - usta­wa z dnia 21 mar­ca 1985 r. o dro­gach pu­blicz­nych

UGE­OLOG - usta­wa z dnia 9 czerw­ca 2011 r. - Pra­wo geo­lo­gicz­ne i górni­cze

UGO­SPN - usta­wa z dnia 21 sierp­nia 1997 r. o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi

ULAS - usta­wa z dnia 28 września 1991 r. o la­sach

UIN­FOŚ - usta­wa z dnia 3 paździer­ni­ka 2008 r. o udostępnia­niu in­for­ma­cji o śro­do­wi­sku i jego ochro­nie, udzia­le społeczeństwa w ochro­nie śro­do­wi­ska oraz o oce­nach od­działywa­nia na śro­do­wi­sko

UOCH­GRL - usta­wa z dnia 3 lu­te­go 1995 r. o ochro­nie gruntów rol­nych i leśnych

UOPRZY­RO­DY - usta­wa z dnia 16 kwiet­nia 2004 r. o ochro­nie przy­ro­dy

UPGK - usta­wa z dnia 17 maja 1989 r. - Pra­wo geo­de­zyj­ne i kar­to­gra­ficz­ne

UPP - usta­wa z dnia 12 lip­ca 1984 r. o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym (Dz.U. Nr 35, poz. 185, ze zm.)

UPZP - usta­wa z dnia 27 mar­ca 2003 r. o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym

USGM - usta­wa z dnia 8 mar­ca 1990 r. o sa­morządzie gmin­nym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.)

USPEC­DROG - usta­wa z dnia 10 kwiet­nia 2003 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie dróg pu­blicz­nych

USPE­CE­NERG - usta­wa z dnia 29 czerw­ca 2011 r. o przy­go­to­wa­niu i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie obiektów ener­ge­ty­ki jądro­wej oraz in­we­sty­cji to­wa­rzyszących

USPE­CEU­RO - usta­wa z dnia 7 września 2007 r. o przy­go­to­wa­niu finałowe­go tur­nie­ju Mi­strzostw Eu­ro­py w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012

USPEC­GAZ - usta­wa z dnia 24 kwiet­nia 2009 r. o in­we­sty­cjach w za­kre­sie ter­mi­na­lu re­ga­zy­fi­ka­cyj­ne­go skro­plo­ne­go gazu ziem­ne­go w Świ­no­ujściu

USPEC­KOL - usta­wa z dnia 28 mar­ca 2003 r. o trans­por­cie ko­le­jo­wym

USPEC­LOT - usta­wa z dnia 12 lu­te­go 2009 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie lot­nisk użytku pu­blicz­ne­go

USPE­COD­BU­DO­WA - usta­wa z dnia 11 sierp­nia 2001 r. o szczególnych za­sa­dach od­bu­do­wy, re­montów i roz­biórek obiektów bu­dow­la­nych znisz­czo­nych lub uszko­dzo­nych w wy­ni­ku działania żywiołu

USPEC­POWÓDŹ - usta­wa z dnia 8 lip­ca 2010 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia do re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie bu­dow­li prze­ciw­po­wo­dzio­wych

USPEC­TEL - usta­wa z dnia 7 maja 2010 r. o wspie­ra­niu roz­wo­ju usług i sie­ci te­le­ko­mu­ni­ka­cyj­nych

USPOW - usta­wa z dnia 5 czerw­ca 1998 r. o sa­morządzie po­wia­to­wym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.)

USWOJ - usta­wa z dnia 5 czerw­ca 1998 r. o sa­morządzie wo­jewództwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.)

UWOD - usta­wa z dnia 18 lip­ca 2001 r. - Pra­wo wod­ne

WSA - Wo­jewódzki Sąd Ad­mi­ni­stra­cyj­ny wraz ze wska­za­niem sie­dzi­by

Wstęp.Opis me­to­do­lo­gii pra­cy

Na prze­strze­ni ostat­nich kil­ku­na­stu lat wi­docz­ny jest stały wzrost za­in­te­re­so­wa­nia pro­ble­ma­tyką prawną do­tyczącą re­ali­za­cji in­we­sty­cji, szczególnie tych związa­nych z bu­dową no­wo­cze­snej in­fra­struk­tu­ry trans­por­to­wej i łączności. Wstąpie­nie Pol­ski do struk­tur Unii Eu­ro­pej­skiej i dostępność dużych środków fi­nan­so­wych w per­spek­ty­wie fi­nan­so­wej 2004-2006 oraz w la­tach 2007-2013, umożli­wiających jed­no­czesną re­ali­zację wie­lu in­we­sty­cji, spra­wiła, że ich licz­ba gwałtow­nie wzrosła. Przełożyło się to również na dy­na­micz­ne zmia­ny praw­ne po­le­gające na przyjęciu w 2003 r. no­wej usta­wy o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym oraz na suk­ce­syw­nym uchwa­la­niu ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach in­we­sty­cji w różnych sek­to­rach. Pre­sja wy­wie­ra­na przez dostępność dużych środków fi­nan­so­wych, możli­wych do wy­ko­rzy­sta­nia w krótkim okre­sie 7-let­niej per­spek­ty­wy budżeto­wej 2007-2013 (środ­ki po­mo­co­we UE), za­owo­co­wała m.in. uprosz­cze­niem za­sad pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go, pra­wa bu­dowlanego i wpro­wa­dze­niem me­cha­nizmów opar­tych na de­cy­zjach ad­mi­ni­stra­cyj­nych w miej­sce pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go opar­te­go na pra­wie miej­sco­wym. Niewątpli­wie długi pro­ces pla­no­wa­nia in­we­sty­cji był dużą bolączką zarówno dla sek­to­ra pu­blicz­ne­go, jak i pry­wat­ne­go, gdyż utrud­niał on nie tyl­ko efek­tyw­ne pla­no­wa­nie, ale przede wszyst­kim fi­nan­so­wa­nie tego pro­cesu, zarówno ze środków pu­blicz­nych, jak i pry­wat­nych.

Ce­lem ni­niej­szej pra­cy była ana­li­za treści prze­pisów do­tyczących in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, na pod­sta­wie prze­pisów usta­wy z dnia 27 mar­ca 2003 r. o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym, jako pod­sta­wo­we­go aktu praw­ne­go w tym ob­sza­rze, jak również ana­li­za prze­pisów ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach pro­wa­dze­nia in­we­sty­cji, w tym in­we­sty­cji w za­kre­sie dróg pu­blicz­nych. Ni­niej­sze opra­co­wa­nie jest pierw­szym tak kom­plek­so­wym ujęciem tej pro­ble­ma­ty­ki w li­te­ra­tu­rze przed­mio­tu, w którym szczególną rolę przy­wiązuje się do przed­sta­wie­nia in­te­rak­cji pomiędzy prze­pisami o za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym a usta­wa­mi o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji. Do­tych­cza­so­wa li­te­ra­tu­ra przed­mio­tu kon­cen­tro­wała się głównie na prze­pisach o pla­no­wa­niu i za­go­spo­da­ro­wa­niu prze­strzen­nym, je­dy­nie w nie­wiel­kim za­kre­sie ana­li­zując kon­se­kwen­cje uchwa­la­nia ko­lej­nych ustaw spe­cjal­nych dla całego sys­te­mu go­spo­dar­ki prze­strzen­nej w Pol­sce. Dla­te­go też ni­niej­sza pra­ca będzie mogła być wy­ko­rzy­sta­na zarówno przez or­ga­ny ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej, szczególnie urzędy miast i gmin, na co dzień zaj­mujące się pro­ble­ma­tyką za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, jak również przez in­we­storów, którzy pla­nują re­ali­zację in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go. Pra­ca będzie też mogła służyć jako ma­te­riał dy­dak­tycz­ny w szkołach wyższych, gdzie pro­wa­dzo­ne są zajęcia z go­spo­dar­ki prze­strzen­nej. Obec­na re­gu­la­cja praw­na zakłada możliwość re­ali­za­cji ta­kich in­we­sty­cji zarówno przez pod­mio­ty pu­blicz­ne, jak i pry­wat­ne. Kwe­stia sta­tu­su własnościo­we­go wy­ko­naw­cy jest w tej kwe­stii bez zna­cze­nia praw­ne­go. Pro­po­zy­cje zmian w za­kre­sie obo­wiązującego usta­wo­daw­stwa po­win­ny być przed­mio­tem dal­szej in­ten­syw­nej dys­ku­sji zwłasz­cza, że Ko­mi­sja Ko­dy­fi­ka­cyj­na Pra­wa Bu­dow­la­ne­go pra­cu­je już nad no­wy­mi prze­pisami w tym ob­sza­rze i są one moc­no ocze­ki­wa­ne przez prak­tykę, szczególnie sek­tor bu­dow­la­ny. Duże zna­cze­nie prak­tycz­ne może mieć pro­po­zy­cja no­wej or­ga­ni­za­cji ad­mi­ni­stra­cji zaj­mującej się kwe­stia­mi za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go oraz pro­po­zy­cja przywróce­nia stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go ran­gi pra­wa miej­sco­we­go, co po­zwo­liło by gmi­nom na lep­sze i sku­tecz­niej­sze zarządza­nie własną prze­strze­nią. Wpro­wa­dze­nie też obo­wiązku umiej­sco­wie­nia w stu­dium in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go - bez względu na akt praw­ny, według którego ma ona być re­ali­zo­wa­na - po­zwo­liłoby też na lep­sze kon­tro­lo­wa­nie pro­cesów pla­ni­stycz­nych w sa­mej gmi­nie i ko­or­dy­no­wa­nie za­mie­rzeń ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej z jed­nost­ka­mi sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go. Po­stu­la­ty de lege fe­ren­da za­miesz­czo­ne zo­stały w roz­dzia­le V pra­cy.

W ni­niej­szej pra­cy za­war­ta zo­stała ana­li­za całości obec­nie obo­wiązującego sta­nu praw­ne­go w za­kre­sie re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go. Wy­ni­ki tej ana­li­zy pod­ważają ce­lo­wość obec­nej po­li­ty­ki pol­skie­go usta­wo­daw­cy do re­gu­lo­wa­nia pro­ble­ma­ty­ki de­cy­zji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go na dro­dze ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji, a nie w dro­dze jed­no­li­tej re­gu­la­cji wy­ni­kającej z prze­pisów o pla­no­wa­niu prze­strzen­nym. Za­pre­zen­to­wa­ne wy­ni­ki ana­li­zy do­bit­nie po­ka­zują cha­os le­gi­sla­cyj­ny w tej ma­te­rii i utrud­nie­nie pro­wa­dze­nia pro­cesów pla­ni­stycz­nych. Należy pod­kreślić, że ta kry­tycz­na oce­na wy­ni­ka nie tyl­ko z ana­li­zy usta­wo­daw­stwa, ale przede wszyst­kim z ana­li­zy orzecz­nic­twa sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych. Uchwa­le­nie ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go spo­wo­do­wało de­kom­po­zycję pol­skie­go sys­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go i ogra­ni­czyło władz­two pla­ni­stycz­ne gmi­ny na rzecz kom­pe­ten­cji ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej.

Po­mi­mo uchwa­le­nia ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go w pol­skim sys­te­mie praw­nym bra­ku­je or­ga­nu od­po­wie­dzial­ne­go za całość re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go na po­zio­mie ogólnopol­skim i mającego upraw­nie­nia ko­or­dy­na­cyj­ne. De­cy­zja o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go ma cha­rak­ter wyjątko­wy w sys­te­mie aktów ad­mi­ni­stra­cyj­nych i pod­le­ga szczególnej ochro­nie praw­nej. Usta­wy o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go zmniej­szyły ochronę prawną własności, z uwa­gi na ra­dy­kal­ne uprosz­cze­nie pro­ce­du­ry wywłasz­cze­nio­wej w sto­sun­ku do tej prze­wi­dzia­nej w usta­wie o go­spo­dar­ce nie­ru­cho­mościa­mi.

Pra­ca zo­stała na­pi­sa­na na pod­sta­wie obo­wiązujących prze­pisów pra­wa pol­skie­go i zo­stała opar­ta na poglądach dok­try­ny praw­ni­czej oraz orzecz­nic­twa sądo­we­go.

Wyjątko­wość obec­nej sy­tu­acji praw­nej po­le­ga na tym, że od cza­su wejścia w życie usta­wy z dnia 10 kwiet­nia 2003 r. o szczególnych za­sa­dach przy­go­to­wa­nia i re­ali­za­cji in­we­sty­cji w za­kre­sie dróg pu­blicz­nych (usta­wa weszła w życie w dniu 25 maja 2003 r.) ob­ser­wu­je­my sys­te­ma­tycz­ny pro­ces de­kom­po­zy­cji pol­skie­go sy­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go, po­le­gający na stop­nio­wej cen­tra­li­za­cji pro­cesów pla­no­wa­nia in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go i sku­pia­niu ich w rękach ad­mi­ni­stra­cji rządo­wej, kosz­tem kom­pe­ten­cji jed­no­stek sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go, przy równo­cze­snym do­pusz­cze­niu do roz­pra­sza­nia za­bu­do­wy po­przez wy­da­wa­nie in­dy­wi­du­al­nych de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy, które nie muszą być powiązane ze stu­dium uwa­run­ko­wań i kie­runków za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go (za­sa­da pry­ma­tu in­te­re­su pu­blicz­ne­go nad in­te­re­sem pry­wat­nym i lo­kal­nym w pla­no­wa­niu prze­strzen­nym). Stu­dium uwa­run­ko­wań nie jest bo­wiem pra­wem miej­sco­wym (art. 9 ust. 5 UPZP). Trze­ba jed­nak za­uważyć, że na po­zio­mie ogólno­pol­skim bra­ku­je jak do­tych­czas urzędu cen­tral­ne­go/mi­ni­ster­stwa, które byłoby od­po­wie­dzial­ne za całość pro­cesów in­we­sty­cyj­nych w Pol­sce, np. mi­ni­ster­stwa robót pu­blicz­nych czy in­we­sty­cji pu­blicz­nych. Mimo pro­cesów stop­nio­we­go przej­mo­wa­nia kom­pe­ten­cji de­cy­zyj­nych - sys­tem po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych jest wciąż zde­kon­cen­tro­wa­ny i słabo wy­kształcony. W Pol­sce nie ma in­sty­tu­cji cen­tral­nej porówny­wal­nej z The Plan­ning In­spec­to­ra­te for En­gland and Wa­les, będącej częścią De­part­ment for Com­mu­ni­ties and Lo­cal Go­vern­ment (Mi­ni­ster­stwa Wspólnot i Sa­morządu Te­ry­to­rial­ne­go), a która kon­cen­tru­je w so­bie pro­cesy pla­ni­stycz­ne w An­glii i w Wa­lii oraz spra­wu­je nadzór me­ry­to­rycz­ny nad pla­no­wa­niem prze­strzen­nym na po­zio­mie sa­morządo­wym, ze szczególnym uwzględnie­niem in­we­sty­cji w in­fra­struk­turę. W Niem­czech, z uwa­gi na struk­turę fe­de­ra­cyjną państwa, zarządza­nie go­spo­darką prze­strzenną re­ali­zo­wa­ne jest na po­zio­mie krajów związko­wych (landów).

W ten właśnie sposób następuje ogra­ni­cza­nie władz­twa pla­ni­stycz­ne­go gmin i ogra­ni­cza­nie zna­cze­nia stu­dium uwa­run­ko­wań i za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go oraz miej­sco­wych planów za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go po­przez wy­da­wa­nie de­cy­zji o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go w try­bie ustaw spe­cjal­nych. De­cy­zje te nie muszą uwzględniać ogra­ni­czeń wy­ni­kających z uchwa­lo­ne­go stu­dium czy też miej­sco­we­go pla­nu za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, tj. lo­kal­nych in­stru­mentów pla­ni­stycz­nych, wręcz prze­ciw­nie z mocy pra­wa, to one muszą być uwzględnia­ne w tych do­ku­men­tach. De­cy­zje o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go są bo­wiem po­dej­mo­wa­ne w sposób ar­bi­tral­ny na szcze­blu cen­tral­nym i mają na celu je­dy­nie za­pew­nie­nie efek­tyw­nej re­ali­za­cji po­li­ty­ki rządo­wej. Jest to klu­czo­wy ele­ment całego pro­ce­su de­cy­zyj­ne­go, gdyż jest on opar­ty na re­gu­le bra­ku wyważania in­te­re­su pu­blicz­ne­go i in­te­re­su pry­wat­ne­go, in­te­re­su rządo­we­go i in­te­re­su lo­kal­ne­go sa­morządu. Jest to za­prze­cze­nie za­sa­dy pol­skie­go pra­wa za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go funk­cjo­nującej pod nazwą "pra­wa do­bre­go sąsiedz­twa", a wyrażonej w prze­pi­sach do­tyczących de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy i za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strze­ni, a także kon­sty­tu­cyj­nej gwa­ran­cji nie­za­leżności sa­morządu te­ry­to­rial­ne­go od rządu, w ob­sza­rze pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go opi­sa­ne­go pojęciem "władz­twa pla­ni­stycz­ne­go".

Trze­ba też pod­kreślić, że de­cy­zje wy­da­wa­ne na pod­sta­wie ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach re­ali­za­cji in­we­sty­cji są pod­stawą prawną do do­ko­ny­wa­nia pro­cesów wywłasz­czeń na ob­sza­rach pla­no­wa­nych in­we­sty­cji. Dla­te­go też dokładna ana­li­za ad­mi­ni­stra­cyj­no­praw­nych uwa­run­ko­wań ist­niejących pro­ce­dur dla re­ali­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go ma w pierw­szej ko­lej­ności na celu pre­cy­zyj­ne usta­le­nie treści norm praw­nych, gdyż obec­ny stan praw­ny ce­chu­je ka­zu­istycz­na me­to­da re­gu­la­cji praw­nej, która nie jest opar­ta ani na długo­ter­mi­no­wym pla­no­wa­niu, ani na za­pew­nie­niu spraw­nej re­ali­za­cji bieżących in­we­sty­cji. Duża po­pu­lar­ność no­wych roz­wiązań świad­czy bo­wiem o względnej efek­tyw­ności tychże pro­ce­dur, ale też i o przyjęciu przez usta­wo­dawcę za­sa­dy ra­dy­kal­ne­go ogra­ni­cze­nia możliwości kwe­stio­no­wa­nia po­dej­mo­wa­nych de­cy­zji ad­mi­ni­stra­cyj­nych na dro­dze sądo­wej zarówno na różnych eta­pach pro­cesu pla­ni­stycz­no-in­we­sty­cyj­ne­go, jak i też na ogra­ni­cze­niu za­kre­su pro­wa­dzo­nych uzgod­nień oraz na­rzu­ce­nie ter­mi­nu na wy­da­nie de­cy­zji. Regułą jest bo­wiem nie tyl­ko nada­wa­nie ry­go­ru na­tych­mia­sto­wej wy­ko­nal­ności ta­kiej de­cy­zji, ogra­ni­cze­nie możliwości udziału społeczeństwa w pro­cesie pla­ni­stycz­nym, ale także brak możliwości stwier­dze­nia przez sąd ad­mi­ni­stra­cyj­ny nie­ważności osta­tecz­nej de­cy­zji o ze­zwo­le­niu na re­ali­zację in­we­sty­cji już po roz­poczęciu prac bu­dow­la­nych, czy na­wet wzno­wie­nia postępo­wa­nia.

Przy ta­kiej kon­struk­cji praw­nej tej in­sty­tu­cji praw­nej można wręcz po­wie­dzieć, że de­cy­zje po­dej­mo­wa­ne na pod­sta­wie ustaw o spe­cjal­nych za­sa­dach pro­wa­dze­nia in­we­sty­cji pod­le­gają "szczególnej ochro­nie praw­nej" z jed­no­cze­snym ogra­ni­cze­niem roli sądu ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go do kon­tro­li ich le­gal­ności. Już samo to roz­wiąza­nie bu­dzi nie­pokój nie tyl­ko co do traf­ności przyj­mo­wa­nych roz­wiązań, ale też co do ich kon­sty­tu­cyj­ności, w szczególności pod kątem na­ru­sze­nia przysługującego skarżącemu pra­wa do sądu ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go i zba­da­nia przez ten or­gan le­gal­ności de­cy­zji ad­mi­ni­stra­cyj­nej oraz do wy­eli­mi­no­wa­nia jej z ob­ro­tu praw­ne­go na wy­pa­dek stwier­dze­nia, że zo­stała ona podjęta z rażącym na­ru­sze­niem pra­wa. Kwe­stia ta jest przed­mio­tem ana­li­zy w ni­niej­szej pra­cy, gdyż jest ona klu­czo­wa dla zro­zu­mie­nia celu i sen­su obec­nej re­gu­la­cji praw­nej. Po­wszech­ność wy­da­wa­nia de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych dla re­ali­za­cji różno­rod­nych in­we­sty­cji (przed­sięwzięć) przez pod­mio­ty pu­blicz­ne i pry­wat­ne, na­ka­zu­je dokładne i rze­tel­ne roz­ważenie cech cha­rak­te­ry­zujących ta­kie de­cy­zje, przesłanek ich wy­da­wa­nia, oraz za­sto­so­wa­nej pro­ce­du­ry. Istot­na będzie też ana­li­za pro­ce­du­ry we­ry­fi­ka­cji pra­widłowości de­cy­zji, w sy­tu­acji kie­dy jej ad­re­sat ma wątpli­wości, co do pra­widłowości działań po­dej­mo­wa­nych przez or­gany władzy pu­blicz­nej.

In­sty­tu­cja in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go może być z jed­nej stro­ny po­trak­to­wa­na jako praw­ny me­cha­nizm ułatwia­nia i przy­spie­sza­nia re­ali­za­cji in­we­sty­cji (przed­sięwzięć) mających zna­cze­nie dla społecz­ności lo­kal­nych czy dla całego społeczeństwa. Z dru­giej jed­nak stro­ny in­sty­tu­cja ta może być trak­to­wa­na jako dowód na nie­zau­ważanie przez usta­wo­dawcę rze­czy­wi­ste­go pro­ble­mu społecz­ne­go, a przez to i praw­ne­go, który można określić, używając pojęcia zna­ne­go z UPZP, jako "kon­flikt prze­strzen­ny" (kon­flikt co do spo­so­bu za­go­spo­da­ro­wa­nia da­ne­go ob­sza­ru)1. Re­ali­za­cja in­we­sty­cji - bez względu na osobę in­we­sto­ra czy też swój cel - wpro­wa­dza bo­wiem zmianę w ist­niejącej prze­strze­ni lo­kal­nej i o ile jest ona ak­cep­to­wa­na lub wręcz wy­mu­sza­na przez lo­kalną społecz­ność, o tyle cała pro­ce­du­ra in­we­sty­cyj­na może prze­bie­gać spraw­nie. Często ob­ser­wo­wa­na jest jed­nak od­mien­na sy­tu­acja, w której in­te­re­sy in­we­storów (czy to dla pro­jektów in­fra­struk­tu­ral­nych czy to dla przed­sięwzięć go­spo­dar­czych) budzą nie­pokój, wręcz wywołują kon­flikt społecz­ny na po­zio­mie lo­kalnym (sołec­twa, gmi­ny, dziel­ni­cy, mia­sta, po­wia­tu, wo­jewództwa). Miesz­kańcy, sprze­ci­wiając się re­ali­za­cji kon­kret­nych przed­sięwzięć, blo­kują w różny sposób pro­ces in­we­sty­cyj­ny, co wydłuża go i często ha­mu­je na wie­le lat. Po­ten­cjal­ne i ist­niejące kon­flikty prze­strzen­ne roz­strzy­ga­ne są bo­wiem na pod­sta­wie wład­czych roz­strzy­gnięć na szcze­blu rządo­wym, często jed­no­stron­nie ko­rzyst­ne dla in­we­storów, a nie na za­sa­dach par­ty­cy­pa­cji społecz­ności lo­kal­nej (na do­wol­nym szcze­blu) w pro­cesie pla­ni­stycz­nym oraz sądo­wej kon­tro­li za­sto­so­wa­nej pro­ce­du­ry. Ten pry­mat lo­gi­ki in­we­sto­ra jest wi­doczną cechą obec­nej re­gu­la­cji praw­nej, mimo for­mal­nie de­kla­ro­wa­ne­go przy­wiąza­nia usta­wo­daw­cy do kon­cep­cji ładu prze­strzen­nego i ochro­ny in­te­re­su pu­blicz­ne­go w pro­cesach pla­ni­stycz­nych.

Dokładna ana­li­za treści obo­wiązującego pra­wa wska­zu­je też, że usta­wo­daw­ca na grun­cie UPZP w sposób odrębny po­trak­to­wał pojęcie "in­te­re­su pu­blicz­ne­go", wpro­wa­dzając do art. 2 pkt 4 sa­mo­istną de­fi­nicję tej klau­zu­li ge­ne­ral­nej2 oraz pojęcie "in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go" - art. 2 pkt 5 UPZP. Spe­cy­fi­ka pro­cesów pla­ni­stycz­nych i odrębność tej re­gu­la­cji praw­nej od ogólne­go postępo­wa­nia ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go na­ka­zują ostrożność w prze­no­sze­niu na ten ob­szar re­gu­la­cji praw­nej pojęć se­man­tycz­nie bli­skich, ta­kich jak: "do­bro pu­blicz­ne", "do­bro wspólne", "in­te­res pu­blicz­ny", "in­te­res społecz­ny", "użytecz­ność pu­blicz­na", "za­da­nia pu­blicz­ne". Jak wska­zy­wał M. Wy­rzy­kow­ski pojęcie in­te­resu pu­blicz­ne­go nie ma generalne­go, wszech­obej­mującego zna­cze­nia opi­so­we­go i wy­ma­ga ciągłej re­de­fi­ni­cji, ciągłej ana­li­zy i nie­ustan­nie no­we­go war­tościo­wa­nia, oce­nia­nia w nie­kończącym się pro­cesie, do­ko­nującym się wie­lo­ma kanałami i me­cha­ni­zma­mi na­tu­ry po­li­tycz­nej, or­ga­ni­za­cyj­nej, czy przez struk­turę or­ganów państwa, struk­turę ad­mi­ni­stra­cji, nie­za­leżne ośrod­ki opi­niotwórcze, czy też przez ju­dy­ka­turę3. Stąd też samo pojęcie "celu pu­blicz­ne­go" w pełni od­po­wia­da powyższej cha­rak­te­ry­sty­ce, gdyż jest ono zróżni­co­wa­ne wewnętrznie i wie­lowątko­we, o treści wciąż zmie­niającej się, a z po­wo­du bar­dzo sze­ro­kie­go za­kre­su re­gu­la­cji praw­nej objętej tym pojęciem, możliwe do opi­sa­nia je­dy­nie przez przykłady. Jed­no­cześnie utożsa­mia­nie pojęcia "celów pu­blicz­nych" z "do­bra­mi pu­blicz­ny­mi" czy "in­te­re­sem pu­blicz­nym" w żaden sposób nie przy­bliża do wyjaśnie­nia ich treści, gdyż za­cho­dzi wówczas pro­sty lo­gicz­ny błąd de­fi­nio­wa­nia idem per idem. W po­dob­ny sposób wy­po­wia­da się M.Stahl nt. ka­te­go­rii pojęcio­wych "cele pu­blicz­ne", "za­da­nia pu­blicz­ne" i "in­te­res pu­blicz­ny", wska­zując na trud­ność de­fi­nio­wa­nia tych pojęć, wy­ni­kającą m.in. z powiązań między nimi i ich wza­jem­ne­go prze­ni­ka­nia się4.

Biorąc powyższe założenia pod uwagę, me­to­do­lo­gia pra­cy zo­stała opar­ta na po­dejściu nor­ma­tyw­nym (usta­le­nie treści nor­my praw­nej, ro­zu­mia­nej jako po­win­ności wy­ni­kające z ist­nie­nia kon­kret­nej in­sty­tu­cji praw­nej), gdyż pro­ble­mem praw­nym może być też usta­le­nie za­kre­su zna­cze­nio­we­go kon­kret­ne­go pojęcia praw­ne­go, w tym wy­pad­ku "in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go" czy sa­mych "celów pu­blicz­nych". Z dru­giej stro­ny w pra­cy za­sto­so­wa­no po­dejście em­pi­rycz­ne, gdyż wo­bec bra­ku możliwości wy­ko­rzy­sta­nia do­tych­cza­so­wych pojęć z nauk praw­nych do re­kon­struk­cji treści nor­my praw­nej, w celu usta­le­nia spo­so­bu ro­zu­mie­nia treści norm pra­wa należało odwołać się do do­rob­ku orzecz­ni­cze­go sądo­wnic­twa ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go, gdyż osta­teczną ocenę tego, ja­kie­go ro­dza­ju po­win­ności wy­ni­kają z kon­kret­nej sy­tu­acji praw­nej, dają sądy. W od­nie­sie­niu do oma­wia­nej in­sty­tu­cji praw­nej - de­cy­zji o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, są to sądy ad­mi­ni­stra­cyj­ne, z uwa­gi na jej ty­po­wo ad­mi­ni­stra­cyj­ny cha­rak­ter. Taka właśnie me­to­do­lo­gia pra­cy na­uko­wej wy­ni­ka z bar­dzo sze­ro­kie­go za­kre­su zna­cze­nio­we­go, ja­kie usta­wo­daw­ca przy­pi­sał pojęciu "celu pu­blicz­ne­go", gdzie prze­ciw­sta­wia­ne im "cele pry­wat­ne" do­tyczą znacz­nie węższe­go za­kre­su czyn­ności i z oczy­wi­stych dok­try­nal­nie trud­ności w usta­le­niu treści pojęcia "pu­blicz­ny" w ogóle5.

Za­sto­so­wa­ne w pra­cy po­dejście nor­ma­tyw­ne opar­te zo­stało na poglądach au­striac­kie­go praw­ni­ka H. Kel­se­na, wy­cho­wan­ka mar­bur­skiej szkoły neo­kan­ty­zmu i roz­po­wszech­nio­ne przez nie­go w pra­wie roz­dzie­le­nie sfer bytu (sein) od po­win­ności (sol­len). Odejście H. Kel­se­na od szkoły po­zy­ty­wi­zmu praw­ni­cze­go i od pojęcia "państwa praw­ne­go" (Rechts­sta­at) Ro­ber­ta von Mohl w kie­run­ku uzna­nia państwa tyl­ko za "porządek praw­ny", ode­rwa­ne­go od te­le­olo­gi­zmu R. Ihe­rin­ga oraz po­zy­ty­wi­zmu G. Jel­lin­ka, miało na celu ze­rwa­nie z ide­olo­gi­zacją pra­wa, ide­olo­gią "zwy­cięskie­go miesz­czaństwa" na rzecz "czy­stej na­uki pra­wa"6. W ni­niej­szej pra­cy odwołanie się do nor­ma­ty­wi­zmu ma na celu je­dy­nie wy­pra­co­wa­nie pra­widłowej me­to­do­lo­gii dla oce­ny obo­wiązującego porządku praw­ne­go i od­po­wie­dzi na py­ta­nie "co jest obo­wiązującym pra­wem?". Jak wska­zy­wał H. Kel­sen: "Ce­lem nor­my praw­nej nie jest wyjaśnia­nie rze­czy­wi­stości, jak to ma miej­sce w pra­wach na­tu­ry, lecz stwo­rze­nie cze­goś no­we­go, spo­wo­do­wa­nie pew­nej rze­czy­wi­stości. Nor­ma nie jest normą dla­te­go, że po­wo­du­je pe­wien sku­tek, pew­ne działanie, czy za­nie­cha­nie; - jej zna­cze­nie nie po­le­ga na tym, że musi być spełnio­na, słowem nie w pew­nej rze­czy­wi­stości, a lecz w tkwiącej w niej po­win­ności. Ce­lem nor­my jest niewątpli­wie jej sku­tecz­ność (pew­ne działanie, lub za­nie­cha­nie), istot­ne jed­nak jej zna­cze­nie mieści się w usta­no­wio­nej przez nią po­win­ności"7. Usta­le­nie treści norm praw­nych w od­nie­sie­niu do ana­li­zo­wa­nej in­sty­tu­cji "in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go" jest klu­czo­wym za­gad­nie­niem dla ni­niej­szej pra­cy. Dzie­je się tak dla­te­go, że za­sto­so­wa­na przez usta­wo­dawcę kon­struk­cja praw­na obo­wiązujących prze­pisów jest bar­dzo skom­pli­ko­wa­na i nie­czy­tel­na, często samo usta­le­nie rze­czy­wi­stej treści nor­my (za­kre­su po­win­ności) jest trud­ne zarówno dla prak­ty­ki ad­mi­ni­stra­cyj­nej, in­we­storów, jak i dla sądów. Fal­sy­fi­ka­cja za­tem hi­po­te­zy o de­kom­po­zy­cji pol­skie­go sy­te­mu pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go po­win­na zna­leźć od­zwier­cie­dle­nie zarówno w ob­sza­rze nor­ma­tyw­nym (treść obo­wiązujących prze­pisów), jak i w ob­sza­rze em­pi­rycz­nym (treść roz­strzy­gnięć sądo­wych). Do­pie­ro bo­wiem usta­le­nie treści obo­wiązującego pra­wa umożliwi od­po­wie­dze­nie na py­ta­nie, co jest "ce­lem pu­blicz­nym" oraz co to są "in­we­sty­cje celu pu­blicz­ne­go". Od­wrot­ne po­dejście, po­le­gające na uprzed­nim bu­do­wa­niu kon­struk­cji teo­re­tycz­nych bez od­nie­sie­nia się do treści obo­wiązującego pra­wa oraz do­rob­ku orzecz­ni­cze­go, jest nie­efek­tyw­ne i pro­wa­dzi do bu­do­wa­nia fik­cyj­nych pojęć praw­nych po­zo­stających bez związku z obo­wiązującym pra­wem. Sko­ro na ro­zu­mie­nie pojęć praw­nych wpływ mają ogólne pro­ce­sy glo­ba­li­za­cji, rozwój cy­wi­li­za­cyj­ny, in­for­ma­ty­za­cja, in­te­gra­cja eu­ro­pej­ska, prze­mia­ny ustro­jo­we, własnościo­we i inne czyn­ni­ki, to pojęcia celu i in­te­re­su praw­ne­go należy trak­to­wać jako nie­sta­bil­ne w cza­sie i w prze­strze­ni, które nie mogą być łatwo spre­cy­zo­wa­ne w dro­dze prze­pisów pra­wa8. Pre­zen­to­wa­ny pogląd o nie­sta­bil­ności w cza­sie i w prze­strze­ni pojęć praw­nych związa­nych z "in­te­re­sem pu­blicz­nym" i trud­ności związa­nych z jego de­fi­nio­wa­niem jest pre­zen­to­wa­ny w dok­try­nie od kil­ku­dzie­sięciu lat i zo­stał już sze­ro­ko omówio­ny9. Nie mniej jed­nak na­wet po­dzie­la­nie tego poglądu nie daje od­po­wie­dzi na py­ta­nie, co kon­kret­nie usta­wo­daw­ca uzna­je za "cel pu­blicz­ny", bez względu na dok­try­nal­ne różnice i spo­so­by ujęcia tego pojęcia oraz pojęć z nim powiąza­nych.

W ujęciu nor­ma­tyw­nym pod pojęciem "pra­wa" ro­zu­mieć należy zewnętrzną wo­bec ad­re­sa­ta nor­my praw­nej re­gu­lację za­cho­wań zmie­rzających do wywołania określo­nych skutków (re­gu­lację sfe­ry po­win­ności na­sta­wio­nej na określony re­zul­tat). Jak po­da­je H. Kel­sen "Pra­wa mo­ral­ności, prze­pi­sy praw­ne, pra­widła gra­ma­ty­ki, lo­gi­ki czy ma­te­ma­ty­ki nie są objaśnie­nia­mi, jak to ma miej­sce w pra­wach na­tu­ry - nie wyjaśniają tego, co jest w rze­czy­wi­stości, - nie stwier­dzają tego, co fak­tycz­nie się dzie­je, - lecz wyrażają żąda­nie, za­wie­rają na­kaz, że coś w ten, a nie w inny sposób dziać się po­win­no"10. W swo­ich poglądach H. Kel­sen kry­ty­ko­wał także ana­lizę pojęć praw­nych z wy­ko­rzy­sta­niem celu, szczególnie so­cjo­lo­giczną szkołę pra­wa R. Ihe­rin­ga. Uważał, że to, że pra­wo jest uchwa­la­ne w ja­kimś kon­kret­nym celu, nie może jed­nak przesądzać zarówno o treści nor­my praw­nej, jak i pojęć z niej wy­pro­wa­dza­nych11. Po­dejście nor­ma­tyw­ne ogra­ni­cza za­kres ba­da­nia treści pra­wa do sfe­ry po­win­ności, po­zo­sta­wiając poza sferą za­in­te­re­so­wa­nia kwe­stie po­li­tycz­ne, hi­sto­rycz­ne, so­cjo­lo­gicz­ne czy eko­no­micz­ne, tj. ana­lizę przy­czyn uchwa­le­nia prze­pisów i ich skutków. Ta­kie właśnie po­dejście po­zwo­liło na skon­cen­tro­wa­niu się na wy­zna­czo­nym przed­mio­cie ana­lizy, choć należy mieć świa­do­mość tego, że pra­wo, będące jed­nak tyl­ko czy­stym in­stru­men­tem w rękach władzy pu­blicz­nej, za­tra­ca swój wa­lor re­gu­la­cyj­ny za­cho­wań ludz­kich, a sta­je się je­dy­nie narzędziem wy­mu­sza­nia na oby­wa­te­lach posłuszeństwa (sum­mum ius, sum­ma in­iu­ria). Wiek XX przy­niósł ro­dza­jo­wi ludz­kie­mu bo­le­sne doświad­cze­nie tego, czym kończy się in­stru­men­ta­li­za­cja pra­wa i wy­mu­sza­nie posłuchu wo­bec chy­bio­nych ide­olo­gii. Doświad­cze­nie fa­szy­zmu i ko­mu­ni­zmu po­ka­zują, że pra­wo może z narzędzia re­gu­la­cyj­ne­go sto­sun­ki między­ludz­kie stać się narzędziem eks­ter­mi­na­cji lu­dzi, którzy nie mieszczą się w ra­mach ide­olo­gii na­rzu­ca­nej przez rządzących. Stąd też okres po dru­giej woj­nie świa­to­wej przy­niósł roz­kwit idei ochro­ny praw człowie­ka, jako narzędzia oce­ny jakości two­rzo­ne­go i sto­so­wa­ne­go pra­wa, choć idea rządów spra­wie­dli­wych zna­na jest od sta­rożytności i była roz­wi­ja­na przez set­ki lat.

Należy pamiętać, że pol­ska tra­dy­cja praw­na wy­wo­dzi się z pra­wa rzym­skie­go, co pod­kreśla na­zwa na­sze­go państwa "Rze­czy­po­spo­li­ta Pol­ska" (łac. Re­ipu­bli­cae Po­lo­niae) i co w sta­ro­pol­skiej tra­dy­cji pra­wa pol­skie­go zna­lazło szczególny wy­raz w trak­to­wa­niu państwa "rze­czy­po­spo­li­tej" jako do­bra wspólne­go wszyst­kich oby­wa­te­li. Na ta­kim bo­wiem założeniu opar­ta była kon­sty­tu­cja sej­mu ra­dom­skie­go z 1505 r. zwa­na po­wszech­nie kon­sty­tucją Ni­hil novi, a która sys­tem rządów po­li­tycz­nych oparła na za­sa­dzie rządów pra­wa "Po­lo­nia lex est rex" - "W Pol­sce pra­wo jest królem" - i stało się to przy po­par­ciu sa­me­go króla Alek­san­dra Ja­giel­lończy­ka, a nie wbrew nie­mu. Po­chodzący z tego okre­su Sta­tut Jana Łaskie­go określał stan­dar­dy praw­ne wo­bec obo­wiązujących prze­pisów pra­wa12. Powyższe kry­te­ria oce­ny jakości pra­wa są użytecz­ne również dzi­siaj. Obo­wiązująca w Pol­sce Kon­sty­tu­cja z 1997 r. także sta­tu­uje sys­tem rządów pra­wa i odwołuje się do państwa ro­zu­mia­ne­go jako do­bro pu­blicz­ne. Stąd też sama pro­ble­ma­ty­ka praw­na celów pu­blicz­nych po­win­na cie­szyć się spo­rym za­in­te­re­so­wa­niem zarówno dok­try­ny pra­wa, jak i prak­tyków pra­wa, zwłasz­cza, że do­ty­czy ona możliwości odjęcia pod­mio­tom pra­wa ich własności do rze­czy nie­ru­cho­mych i praw z nimi związa­nych, a więc w sposób oczy­wi­sty może in­ge­ro­wać w sferę praw pod­mio­to­wych każdego pod­mio­tu poza Skar­bem Państwa.

Przy ta­kiej kon­struk­cji pra­wa jako przed­miot badań, z per­spek­ty­wy na­uki ist­nieją przede wszyst­kim "in­sty­tu­cje praw­ne", ro­zu­mia­ne jako zespół lo­gicz­nie i funk­cjo­nal­nie powiąza­nych ze sobą norm praw­nych re­gu­lujących po­wsta­nie, funk­cjo­no­wa­nie lub ist­nie­nie kon­kret­ne­go sto­sun­ku praw­nego, np. in­sty­tu­cji małżeństwa, in­sty­tu­cji po­zwo­le­nia na bu­dowę, in­sty­tu­cji ak­cji czy we­ksla, usta­na­wia­nych przez usta­wo­dawcę w toku pro­ce­su pra­wo­daw­cze­go w celu za­pew­nie­nia określo­ne­go spo­so­bu alo­ka­cji dóbr ma­te­rial­nych i niema­te­rial­nych oraz usług pomiędzy oby­wa­te­la­mi, gru­pa­mi społecz­ny­mi i in­ny­mi pod­mio­ta­mi pra­wa. Przed­mio­tem badań na­uko­wych w za­kre­sie pra­wa jest za­tem usta­le­nie treści obo­wiązującego pra­wa i usta­le­nie ze­społu obo­wiązujących norm (po­win­ności), a więc od­po­wiedź na py­ta­nia o to, co jest obo­wiązującym pra­wem na da­nym te­ry­to­rium państwo­wym, kogo one do­tyczą i jak ma prze­bie­gać re­ali­za­cja po­win­ności nałożonych przez usta­wo­dawcę. Przed­mio­tem badań są tu­taj źródła pra­wa w po­sta­ci prze­pisów ran­gi zarówno kon­sty­tu­cyj­nej, usta­wo­wej, jak i podusta­wo­wej. Z uwa­gi na zmien­ność pra­wa w cza­sie (usta­wo­dawca wciąż uchwa­la nowe prze­pisy, zmie­nia już obo­wiązujące, bądź uchy­la do­tych­cza­so­we re­gu­la­cje), zmien­ność or­ganów sto­sujących pra­wo (usta­wo­dawca two­rzy nowe or­gany, zmie­nia za­kres ich umo­co­wa­nia do działania, li­kwi­du­je bądź prze­kształca ad­mi­ni­strację), zmien­ność re­ali­zo­wa­nych celów po­li­ty­ki pro­wa­dzo­nej przez par­la­ment i rząd (na­tu­ral­na w de­mo­kra­cji par­la­mentarnej zmien­ność rządów i par­tii po­li­tycz­nych), a także zmien­ność prak­ty­ki ad­mi­ni­stra­cyj­nej i sądo­wej, usta­le­nie tego, co w da­nym miej­scu i cza­sie jest normą prawną lub nie jest, może stwa­rzać istot­ne trud­ności ba­daw­cze. O ile ba­dacz może so­bie po­zwo­lić na spo­kojną, rze­czową i kry­tyczną ana­lizę usta­wo­daw­stwa, o tyle prak­ty­ka, a więc or­gany władzy pu­blicz­nej, in­te­re­san­ci, czy sądy, związane są sto­so­waną pro­ce­durą ad­mi­ni­stra­cyjną, sądowoad­mi­ni­stra­cyjną i zwy­cza­ja­mi w sto­so­waniu pra­wa, a także presją cza­su. W kon­se­kwen­cji, tak określony spe­cy­ficz­ny przed­miot ba­da­nia (zespół obo­wiązujących w da­nej dzie­dzi­nie norm pra­wa), na­rzu­ca praw­ni­czej pra­cy ba­daw­czej spe­cy­ficzną me­to­do­lo­gię badań. W pierw­szej ko­lej­ności należy bo­wiem od­po­wiedzieć na py­ta­nie, co jest pra­wem (jaka jest treść po­win­ności); po­tem, kto sto­suje pra­wo; następnie, usta­le­nie, według ja­kiej pro­ce­dury od­by­wa się cały pro­ces i w kon­se­kwen­cji, co ma być efek­tem zasto­so­wania nor­my praw­nej. Do­pie­ro po zakończe­niu ta­kiej ana­lizy możliwe jest udzie­le­nie od­po­wiedzi twierdzącej lub za­prze­czającej, co do po­sta­wio­nej w pra­cy tezy ba­daw­czej. Taki sche­mat praw­ni­czej pra­cy ba­daw­czej przed­sta­wiałby się następująco:

?

?

?

?

Powyżej za­pre­zen­to­wa­na me­to­do­lo­gia badań na­uko­wych w pra­wie, w mo­jej oce­nie, na­da­je się do ba­da­nia efek­tyw­ności obo­wiązujących in­sty­tu­cji praw­nych, tj. ze­społów norm praw­nych, trak­to­wa­nych jako kon­struk­cje lo­gicz­no-teo­re­tycz­ne, bez względu na ro­dzaj gałęzi pra­wa, do której należy przed­miot ba­da­nia. Me­to­do­lo­gia ta może być uzna­na za me­to­do­lo­gię szczegółową, tak jak ro­zu­mie­li ją K. Aj­du­kie­wicz13 i J. To­pol­ski14, tj. me­to­do­lo­gię do­tyczącą jed­nej dys­cy­pli­ny na­uko­wej i zaj­mującą się cha­rak­te­ry­stycz­ny­mi tyl­ko dla niej pro­ce­du­ra­mi po­znaw­czy­mi. W wy­ni­ku jej za­sto­so­wa­nia możemy otrzy­mać kon­kret­ny i we­ry­fi­ko­wal­ny re­zul­tat wyrażony w po­sta­ci określo­nych tez opi­sujących daną in­sty­tucję prawną, i co naj­cen­niej­sze, możliwość przy­go­to­wa­nia po­stu­latów de lege fe­ren­da, które mogą ulep­szyć efek­tyw­ność ba­da­nej in­sty­tu­cji praw­nej lub wy­eli­mi­no­wać ją z ob­ro­tu praw­ne­go w przy­pad­ku ne­ga­tyw­nej jej oce­ny.

Ogra­ni­czo­na li­te­ra­tu­ra przed­mio­tu utrud­niała przy­go­to­wa­nie ni­niej­szej pra­cy, dla­te­go też me­to­do­lo­gia pra­cy opar­ta zo­stała z jed­nej stro­ny o dokładną ana­lizę obo­wiązującego usta­wo­daw­stwa, a z dru­giej stro­ny o ana­lizę opu­bli­ko­wa­ne­go orzecz­nic­twa Na­czel­ne­go Sądu Ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go i wo­jewódzkich sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych, których do­ro­bek w tym względzie jest znaczący i ważny dla zro­zu­mie­nia ana­lizowanego za­gad­nie­nia. Ni­niej­sza pra­ca kon­cen­tru­je się na ana­lizie treści norm praw­nych przez pry­mat orzecz­nic­twa sądo­we­go. Ob­ser­wa­cja bo­wiem tego, jak nor­my praw­ne są ro­zu­mia­ne w prak­ty­ce przez or­ga­ny sto­sujące pra­wo, ma fun­da­men­tal­ne zna­cze­nie dla ad­re­satów tych norm, po­mi­mo że nie wszyst­kie wska­za­ne przez usta­wo­dawcę cele pu­blicz­ne są przed­mio­tem orzecz­nic­twa sądo­we­go. Do­pie­ro bo­wiem wykład­nia do­ko­na­na przez sąd ad­mi­ni­stra­cyj­ny daje możliwość oce­ny rze­czy­wi­stej treści wska­za­nej przez usta­wo­dawcę po­win­ności i w związku z tym jakości pra­wa, tj. sku­tecz­ności re­ali­za­cji nałożonych obo­wiązków, gdyż to skład orze­kający w kon­kret­nej spra­wie musi zmie­rzyć się zarówno z po­trzebą udzie­le­nia ochro­ny praw­nej skarżącemu, oce­ny pra­cy or­ga­nu ad­mi­ni­stra­cji sto­sującego pra­wo (oce­ny wy­da­nej de­cy­zji, po­sta­no­wie­nia czy uchwały), jak i po­wi­nien dbać o to, by obo­wiązujące pra­wo było prze­strze­ga­ne i nie na­ru­szało in­te­resów stron postępo­wa­nia. W tym zna­cze­niu pra­ca skon­cen­tro­wa­na jest zarówno na usta­le­niu treści obo­wiązującego pra­wa, jak i równo­cześnie na próbie uchwy­ce­nia zna­cze­nia, ja­kie na­dają prze­pi­som do­tyczącym in­we­sty­cji celu pu­blicz­nego sądy ad­mi­ni­stra­cyj­ne w swo­ich orze­cze­niach, ana­lizując sfor­ma­li­zo­wa­ne za­cho­wa­nia or­ganów ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej i oce­niając pod­no­szo­ne za­rzu­ty przez skarżących. Rola sądo­wnic­twa ad­mi­ni­stra­cyj­nego jest w tym za­kre­sie nie do prze­ce­nie­nia, gdyż właśnie przez orzecz­nic­two sądów możliwe jest uchwy­ce­nie praw­dzi­we­go ob­ra­zu funk­cjo­no­wa­nia prze­pisów pra­wa. Ob­ser­wo­wa­nie pra­wa w działaniu jest oczy­wiście bli­skie dok­try­nie funk­cjo­na­li­zmu ame­ry­kańskie­go, pre­zen­to­wa­ne­go przez Kar­la N. Lle­wel­l­na, i uzna­niu istot­nej pra­wotwórczej roli sądów oraz prak­ty­ki urzędo­wej i in­nych pod­miotów uczest­niczących w pro­ce­sie sto­so­wa­nia pra­wa, co da się stra­we­sto­wać zda­niem "pra­wem jest to, co robią praw­ni­cy". Na­uka pra­wa opie­ra się bo­wiem na ana­lizie wy­zna­czo­nych przez usta­wo­dawcę po­win­ności i musi też od­po­wia­dać na py­ta­nie o użytecz­ność re­gu­la­cji praw­nej, tj. o zdol­ność do wy­wie­ra­nia za­mie­rzo­nych przez usta­wo­dawcę skutków dla or­ganów władzy pu­blicz­nej oraz dla ad­re­satów działań tychże or­ganów władzy. W tym zna­cze­niu na­uka pra­wa będzie zarówno zbio­rem wie­dzy o me­to­dach ba­da­nia pra­wa, jak również re­zul­ta­ta­mi badań o pra­wie przy użyciu za­sto­so­wa­nej me­to­do­lo­gii. Wie­dza praw­na iu­ris pru­den­tia może być za­tem ro­zu­mia­na, jako zdol­ność do pla­no­wa­nia za­cho­wań mających zna­cze­nie w da­nych sys­te­mie praw­nym i wy­wie­rających określone skut­ki praw­ne. W tym miej­scu można odwołać się do poglądu sa­me­go Ga­iu­sa, który już w swo­ich In­sty­tu­cjach tak opi­sał ten typ wie­dzy: "Re­spon­sa pru­den­tium sunt sen­ten­tiae et opi­nio­nes fo­rum, qu­ibus per­mis­sum est iura con­de­re" (G. 1, 7)15 (Od­po­wie­dzi uczo­nych praw­ników są to poglądy i opi­nie tych, którym po­zwo­lo­no two­rzyć pra­wa). W tym zna­cze­niu przed­mio­tem na­uki pra­wa po­win­na być ob­ser­wa­cja pod­miotów uczest­niczących w two­rze­niu i sto­so­wa­niu pra­wa.

Sy­tu­acja taka sta­wia przed nauką pra­wa trud­ne za­da­nie, gdyż przed­mio­tem ba­da­nia w pierw­szej ko­lej­ności musi być usta­le­nie rze­czy­wi­stej nor­ma­tyw­nej treści pojęcia "de­cy­zja o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go", a do­pie­ro po­tem ana­li­za praw­nych uwa­run­ko­wań re­ali­za­cji ta­kich in­we­sty­cji. Dla­te­go też ni­niej­sza pra­ca kon­cen­tru­je się na po­ka­za­niu za­kre­su przed­mio­to­we­go pojęć "celu pu­blicz­ne­go" oraz "in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go" w świe­tle obo­wiązującego pra­wa i orzecz­nic­twa sądo­we­go (roz­dział II), wska­za­niu or­ganów właści­wych do po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji (roz­dział III) a po­tem na wska­za­niu ele­mentów postępo­wa­nia ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go związa­ne­go z wy­da­niem de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nej (roz­dział IV). Klu­czo­we bo­wiem zna­cze­nie praw­ne ma to, czy pla­no­wa­na in­we­sty­cja może być re­ali­zo­wa­na w try­bie wy­da­nia de­cy­zji o lo­ka­li­za­cji in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go, czy też w try­bie de­cy­zji o wa­run­kach za­bu­do­wy i za­go­spo­da­ro­wa­nia te­re­nu. Samo wska­za­nie właści­we­go try­bu po­zo­sta­wio­ne jest in­we­sto­ro­wi i or­gan ad­mi­ni­stra­cji nie może "po­pra­wiać" wnio­sku in­we­sto­ra w spra­wie kwa­li­fi­ka­cji przed­sięwzięcia, a je­dy­nie oce­nić jego le­gal­ność. W roz­dziale V następuje pod­su­mo­wa­nie wy­ników ana­li­zy i zwięzłe przed­sta­wie­nie po­stu­latów zmian usta­wo­daw­czych i roz­wiązań or­ganizacyjnych.

Należy też pamiętać, że sys­te­my pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go w kra­jach Unii Eu­ro­pej­skiej nie są objęte re­gu­lacją pra­wa wspólno­to­we­go. Kra­je człon­kow­skie za­cho­wały w tym względzie sa­mo­dziel­ność re­gu­la­cyjną i ob­szar za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go nie pod­le­ga tzw. har­mo­ni­za­cji praw­nej, przede wszyst­kim z uwa­gi na od­mien­ność sys­temów źródeł pra­wa, od­mien­ność struk­tur państwo­wych i or­ga­ni­za­cji ad­mi­ni­stra­cji lo­kal­nej. W pro­ce­sie pla­ni­stycz­no-in­we­sty­cyj­nym wspólno­to­wa re­gu­lacja praw­na do­ty­czy ob­szaru ocen od­działywa­nia na śro­do­wi­sko i de­cy­zji o śro­do­wi­skowych uwa­run­ko­wa­niach re­ali­za­cji przed­sięwzięcia, a która jest obo­wiązko­wa także dla de­cy­zji lo­ka­li­za­cyj­nych. Dla porówna­nia funk­cjo­no­wa­nia pol­skiej in­sty­tu­cji "in­we­sty­cji celu pu­blicz­ne­go" zo­stały wy­bra­ne trzy kra­je eu­ro­pej­skie o różnych tra­dy­cjach praw­nych, tj. An­glia16, Niem­cy i Włochy, które mają roz­wi­niętą struk­turę de­cy­zyjną w za­kre­sie pla­no­wa­nia prze­strzen­ne­go i mogą sta­no­wić do­bry punkt od­nie­sie­nia dla oce­ny pol­skich pro­ce­dur pla­ni­stycz­nych. Od­mien­ność tych sys­temów praw­nych od pol­skie­go sys­temu jest jed­nak da­le­ko idąca i próby pro­ste­go porówny­wa­nia czy też prze­no­sze­nia in­sty­tu­cji praw­nych nie są użytecz­ne. Na­wet bli­ski pol­skie­mu sys­tem pra­wa nie­miec­kie­go jest słabo porówny­wal­ny do obo­wiązujących roz­wiązań praw­nych, choćby z uwa­gi na po­dział re­gu­la­cji praw­nych pomiędzy fe­de­rację a kra­je związko­we oraz brak wyróżnia­nia in­we­sty­cji infrastruk­turalnych w odrębnej pro­ce­durze pla­ni­stycz­nej. Dla­te­go też, w miej­sce ko­pio­wa­nia kon­kret­nych roz­wiązań praw­nych z zewnętrznych sys­temów praw­nych, należałoby się bar­dziej sku­pić na suk­ce­syw­nej mo­dy­fi­ka­cji i ewo­lu­cji obec­nych roz­wiązań.

Ol­brzy­mie zna­cze­nie dla upo­wszech­nia orzecz­nic­twa sądów ad­mi­ni­stra­cyj­nych ma pu­blicz­nie dostępna i bezpłatna cen­tral­na baza orze­czeń. Jest ona dostępna na stro­nie in­ter­ne­to­wej Na­czel­ne­go Sądu Ad­mi­ni­stra­cyj­ne­go: http://orze­cze­nia.nsa.gov.pl/cbo/qu­ery i za­wie­ra prak­tycz­nie całe orzecz­nic­two tych sądów. Bez tej bazy przy­go­to­wa­nie ni­niej­szej pra­cy byłoby bar­dzo utrud­nio­ne. Wszyst­kie przy­wołane w pra­cy orze­cze­nia są do od­szu­ka­nia w ba­zie.

Ni­niej­sza pra­ca obej­mu­je stan praw­ny usta­wo­daw­stwa i stan orzecz­nic­twa sądo­we­go z dnia 30 kwiet­nia 2013 r.