Pojęcie suwerenności może być analizowane w kategoriach prawnych lub politycznych. W naukach prawnych suwerenność oznacza niezależność władzy państwowej i uznanie jej za wyłączne źródło prawa. Jest ona cechą przysposabiającą państwo do życia międzynarodowego. Jak twierdził Allan James, suwerenność jest "stanem prawnym, absolutnym i unitarnym"[1]. Prawność oznacza, że suwerenne państwo nie jest podporządkowane innemu państwu oraz że jest równe innym państwom według prawa międzynarodowego. Absolutność oznacza, że suwerenność nie jest relatywna, nie jest stanem pośrednim - albo istnieje, albo nie, nie można bowiem być suwerennym częściowo. Z kolei unitarność oznacza, że państwo sprawuje władzę najwyższą w ramach swojej jurysdykcji, co nie wyklucza federacyjnego charakteru państwa lub innego rodzaju podzielności władzy[2].

W kategoriach politycznych suwerenność oznacza konstytucyjną niezależność i wynikającą z niej zdolność państwa do uczestnictwa w społeczności międzynarodowej. Niezależność ta implikuje, że państwo nie może być częścią jakiejś większej konstytucyjnej całości[3]. Suwerenność określona jest przez zdolności państwa do stanowienia prawa, bez ograniczeń nakładanych ze strony władzy zewnętrznej, a "wydawanie prawnie obowiązujących nakazów jest najwyższą manifestacją suwerenności"[4].

Te tradycyjne koncepcje suwerenności nie odzwierciedlają sytuacji w Unii Europejskiej. Integracja europejska następuje dzięki stanowieniu prawa na poziomie ponadpaństwowym i podporządkowaniu państw jakiejś instytucji w zakresie rozstrzygania sporów. Bazuje przy tym na istniejących strukturach państwowych w zakresie implementacji prawa europejskiego[5].

Ewolucja prawa europejskiego

Traktaty Rzymskie z 1957 r. nie przewidywały tak zasadniczych zmian prawa, jakich jesteśmy świadkami. Suwerenny porządek prawny wyklucza występowanie dwóch porządków prawnych na tym samym obszarze w tym samym czasie, chociaż dopuszcza inkorporację innego porządku prawnego. Ma to miejsce w Unii Europejskiej, gdzie prawo unijne jest włączone do systemu prawa państwa członkowskiego, albo poprzez założenie a priori jego bezpośredniego obowiązywania, albo poprzez wprowadzenie w życie dyrektyw unijnych za pomocą instrumentów prawnych państwa członkowskiego. Z punktu widzenia jednostki jest to jednak jedno prawo.

Ewolucja prawa europejskiego odbywała się w miarę potrzeb wraz z rozwojem integracji europejskiej[6]. Europejski Trybunał Sprawiedliwości rozwinął cztery doktryny, dzięki którym Unia Europejska przypomina strukturę prawną państwa federalnego. Po pierwsze, normy prawa wspólnotowego w zakresie relacji między władzą publiczną a obywatelami obowiązują bezpośrednio. Po drugie, prawo europejskie jest nadrzędne wobec prawa krajowego, niezależnie od tego, czy akt prawny został przyjęty wcześniej w stosunku do aktu prawa krajowego, czy później. Po trzecie, Wspólnoty Europejskie w celu efektywniejszej realizacji powierzonych zadań mają prawo zawierania porozumień międzynarodowych. Po czwarte, Unia Europejska przyznała jednostkom prawo do bezpośredniego występowania do sądów w zakresie praw człowieka.

Państwa członkowskie Unii Europejskiej różnie interpretują nadrzędność prawa wspólnotowego. Francja, Hiszpania, Dania i Grecja uznają jego pierwszeństwo w stosunku do prawa zwykłego, ale nie konstytucyjnego. Włochy, Szwecja i Austria uznają nadrzędność prawa wspólnotowego także nad prawem konstytucyjnym, ale z pewnymi ograniczeniami. Z kolei Niemcy uznają jego pierwszeństwo w stosunku do całego prawa konstytucyjnego, ale z uzupełnieniem przez zasadę substytucji. Natomiast Holandia i Irlandia akceptują nadrzędność prawa wspólnotowego wobec prawa konstytucyjnego bez wyjątku[7].

System prawny Unii Europejskiej faworyzuje podmioty uprzywilejowane przez prawo europejskie, a ogranicza podmioty uprzywilejowane przez prawo narodowe. Konstytucjonalizacja systemu traktatowego Unii Europejskiej implikuje stopniowe obejmowanie przez traktaty wspólnotowe innych podmiotów niż suwerenne państwa, a więc osoby fizyczne i prawne na obszarze Wspólnot. Rośnie znaczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który jest jedynym interpretatorem wspólnotowego prawa. Trybunał nie kieruje się w swoim orzecznictwie stanowiskiem państw, ale logiką zorientowaną na utworzenie ponadnarodowej społeczności politycznej, nasyca więc europejską przestrzeń zasadami i normami, co powoduje, że proces powstawania systemu ponadnarodowego staje się nieodwracalny[8].

Europejski Trybunał Sprawiedliwości utrzymuje konsekwentnie w swoim orzecznictwie, że Wspólnoty Europejskie stworzyły własny system prawny, który stał się integralną częścią systemu prawnego państw członkowskich. Poprzez utworzenie Wspólnot państwa członkowskie ograniczyły swoją suwerenność oraz stworzyły prawo, które obowiązuje bezpośrednio państwa i ich obywateli. Prawo Wspólnot jest więc niezależnym źródłem prawa, które uprzedza krajowe normy prawne[9]. Państwa nie mogą same stanowić prawa w dziedzinach objętych uregulowaniami traktatowymi.

Ponadnarodowość

Ponadnarodowość oznacza trwałą utratę suwerenności przez państwo narodowe na rzecz struktury ponadpaństwowej[10]. Zwolennicy podejścia wspólnotowego uważają, że nie można traktować integracji jako procesu znajdującego się całkowicie pod kontrolą państw narodowych, które mogą ją dowolnie rozwijać lub ograniczać. Na przykład James Caporaso zauważa, że "Unia Europejska może integrować się politycznie tylko poprzez przekraczanie suwerenności indywidualnych państw, nakłaniając je do zaakceptowania statusu podporządkowania i odtwarzając suwerenność na wyższym poziomie. Unię Europejską należy postrzegać jako embrionalną strukturę polityczną w procesie zyskiwania odrębnego statusu suwerenności, która ukradkiem przejmuje "władzę" od państw członkowskich"[11]. Unia Europejska nie jest jedynie instrumentem w rękach państw, zmienia bowiem tradycyjne państwo i wpływa na jego zachowanie. Istotą systemu suwerenności państw jest "reprodukowanie różnicy", podczas gdy istotą integracji europejskiej - "znoszenie różnicy" oraz tworzenie w miejsce suwerennych państw pozapaństwowego bytu politycznego[12].

Zwolennicy koncepcji funkcjonalistycznych utrzymują, że integracja europejska jest formą przejścia od societas do universitas i utworzenia stanów zjednoczonych Europy, analogicznie do procesu, który dokonał się w Ameryce Północnej. W wyniku integracji europejskiej suwerenność państw członkowskich zmniejsza się, natomiast zwiększa się suwerenność Unii Europejskiej jako odrębnej polity. Świadczy o tym pozycja Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który może wypowiadać się na temat legalności prawa wewnętrznego państw członkowskich[13]. W konsekwencji Unia Europejska tworzy oddzielną wspólnotę polityczną, która posiada własną suwerenność. Nie można wykluczyć, że w Europie Zachodniej nastąpi pełna transcendencja suwerennego państwa narodowego jako skutecznego modelu porządku prawnego i politycznego[14]. Innymi słowy Unia Europejska staje się universitas. Część analityków dowodzi, że Unia Europejska wykracza poza ramy organizacji międzynarodowej również dlatego, że jest nie tylko porozumieniem między państwami, ale także kontraktem społecznym między obywatelami[15].

Odbieranie suwerenności państwu terytorialnemu odbywa się poprzez stopniowe jej "wyłuskiwanie" zarówno od zewnątrz, jak i od wewnątrz. W pierwszym wypadku instytucje międzynarodowe, takie jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy, "wyłuskują" suwerenność od urzędników państwowych. W drugim wypadku organizujące się społeczeństwo "wyłuskuje" suwerenność od państwa. Suwerenność państwa i społeczeństwa nie jest tożsame. Unia Europejska nie jest państwem i nie ma wielu cech tradycyjnej suwerenności, posiada jednak zdolność do podejmowania decyzji, koordynowania zachowań, regulowania rynków, rozstrzygania konfliktów, produkowania towarów, generowania dochodów i przeprowadzania wyborów[16]. O osłabieniu suwerenności państw, które stopniowo tracą władzę w sprawach wewnętrznych, świadczy także zmniejszenie ilości dziedzin, w których obowiązuje jednomyślność i prawo weta (tradycyjny instrument suwerenności)[17].

Rocco Buttiglione i Jarosław Merecki utrzymują, że istotą integracji europejskiej jest przekazywanie części suwerenności organizacji ponadnarodowej. Ich zdaniem twierdzenie, że integracja ograniczy tylko część suwerenności państw członkowskich Unii Europejskiej, stoi "w sprzeczności z nowożytną ideą suwerenności i nie jest niczym innym, jak swoistą racjonalizacją. Suwerenność jest ze swej istoty niepodzielna; jeśli zostaje częściowo poświęcona, to wówczas państwo nie posiada już możliwości ostatecznego i bezwarunkowego decydowania, a to znaczy, iż suwerenność przestała istnieć"[18].

Z perspektywy globalnej integracja europejska przypomina proces powstawania państwa. Tworząc prawa i instytucje, Unia Europejska ogranicza oddziaływanie anarchii, przekształcając system międzynarodowy i upodobniając go do systemu wewnątrzpaństwowego. Alexander B. Murphy zauważył, że w latach 90., "odkąd państwa członkowskie zrezygnowały z ważnych aspektów swojej suwerenności na rzecz jej centralnych instytucji, Unia Europejska niezbyt pasuje do istniejącego po II wojnie światowej modelu państwowo-terytorialnego"[19].

Umacnianie suwerenności państw

Opinie na temat wpływu integracji europejskiej na suwerenność państwa są niejednoznaczne i często sprzeczne ze sobą. Jedni np. twierdzą, że integracja osłabia państwo narodowe, inni - że je umacnia. Istnieje też pogląd, że w procesie integracji europejskiej państwa przejmują kolektywnie części suwerenności utracone w wyniku globalizacji[20]. Podejście międzyrządowe Andrew Moravcsika zakłada, że członkostwo w Unii Europejskiej umacnia wewnętrzną autonomię państwa. Alan S. Milward utrzymuje z kolei, że istotą integracji europejskiej jest wzmocnienie suwerenności państwa narodowego oraz skuteczne działania na rzecz dobrobytu i bezpieczeństwa. Nie zgadza się z twierdzeniem, że Wspólnota Europejska jest antytezą państwa narodowego. Proces jej powstawania i ewolucji uważa za odpowiedź na słabości państwa narodowego jako konceptu organizacyjnego. "Wspólnota Europejska jest ostoją, nieodłączną częścią powojennej konstrukcji państwa narodowego. Bez niej państwo narodowe nie mogłoby zapewnić swoim obywatelom tego poziomu bezpieczeństwa i dobrobytu, który dało i który uzasadnił jego przetrwanie"[21]. Przekazanie części suwerenności organizacji ponadnarodowej było wręcz częścią procesu ratowania państwa narodowego - twierdzi Milward. "Integracja nie miała być inną formą rządu, który zastąpi państwo narodowe, dlatego że stało się ono nieefektywne, ale była aktem narodowej woli tworzącym europejskie państwa narodowe dla ich własnych celów"[22]. Bez Unii Europejskiej państwo narodowe nie przetrwałoby.

Proces integracji dokonuje się poprzez przekazywanie i odbieranie części suwerenności w dziedzinie ekonomicznej (low politics) w celu skuteczniejszej realizacji interesów w dziedzinie politycznej i bezpieczeństwa (high politics)[23]. Współczesne państwo europejskie "może istnieć jedynie w formie przekształconej jako państwo transakcyjne, tradycyjne niezależne państwo jest bez Unii Europejskiej niemożliwe[24].

Państwa same ustanawiają granicę swojej suwerenności. Na przykład w dziedzinie migracji i przepływu pracowników państwa zachodnioeuropejskie najpierw zawarły w latach 60. porozumienia bilateralne, po czym kwestie te uregulowały na poziomie ponadnarodowym w ramach wspólnego rynku[25]. Zarazem państwa przekazują bardzo ostrożnie część suwerenności wspólnym instytucjom i starają się zagwarantować przewagę w ramach instytucji integracyjnych poziomowi narodowemu[26].

Integrację europejską charakteryzuje zachodzenie na siebie władzy szczebla regionalnego, narodowego i ponadnarodowego. Na danym obszarze geograficznym część kwestii regulowana jest na poziomie regionalnym przez samorząd terytorialny, część na poziomie narodowym przez państwo, a część na poziomie ponadnarodowym przez Unię Europejską. Realizując wspólnie zadania i cele, władze na tych poziomach stale negocjują ze sobą. Suwerenność państwa jest zatem niezbędna dla właściwego funkcjonowania systemu, umożliwia rozstrzyganie sporów i alokację dóbr publicznych. "Bez suwerenności - jak to ujął Philippe C. Schmitter - bez definitywnego i nadrzędnego centrum rozstrzygania konfliktów i alokacji dóbr publicznych jest tylko proces, a nie ma ciała, które byłoby odpowiedzialne za działania w sferze publicznej"[27].

Dla nurtu określanego mianem eurosceptyzmu podstawowym pojęciem jest suwerenność państwa. Z punktu widzenia eurosceptyków tradycyjne państwo narodowe jest strażnikiem zachowania tożsamości narodowej, gwarantem bezpieczeństwa w stosunkach międzynarodowych, formą, w której realizuje się życie społeczeństw i funkcjonują instytucje państwowe. Proces integracji europejskiej to gra o sumie zerowej - ostatecznie zwyciężyć ma albo państwo narodowe, albo ponadnarodowa Bruksela. Stan pośredni na dalszą metę nie jest możliwy[28]. Broniąc suwerenności i idei państwa narodowego, przeciwnicy integracji europejskiej występują przeciwko ściślejszej integracji, która ma doprowadzić do federalizacji Europy. Unia Europejska winna tworzyć Europę ojczyzn, czyli składać się z państw narodowych, które w pełni zachowają swoją niezależność.

Wspólne wykonywanie suwerenności

Państwo narodowe zachowuje suwerenność, jeżeli przyjmiemy, że oznacza ona monopol na użycie siły w ramach określonego terytorium, tak jak w minimalistycznej koncepcji Maxa Webera. Unia Europejska nie posiada bowiem środków wojskowych i policyjnych, które mogłyby zostać użyte do egzekwowania przestrzegania prawa. Jednak sankcje ekonomiczne i polityczne, które Unia może wprowadzić, ograniczają swobodę działania państw, a więc również ich suwerenność. Ważna jest polityczna kontrola: gdy jest ona sprawowana niezależnie od czynników zewnętrznych, pozostaje cechą suwerenności państwa, gdy natomiast odbywa się w ramach instytucji ponadnarodowych, suwerenność państwa jest osłabiona.

Suwerenność państwa jest traktowana jako ideał, dobro, do którego należy dążyć i z którego należy korzystać. Trudno pogodzić się z utratą tego dobra w procesie integracji europejskiej, dlatego zrozumiałe jest podejmowanie tego tematu w dyskursie politycznym. Politycy wolą raczej mówić o konstruowaniu suwerenności na europejskim poziomie poprzez jej przekazywanie, a nawet o jej powiększaniu lub pomnażaniu. W tym ostatnim przypadku podział na suwerenność państwa i suwerenność Unii Europejskiej nie ma charakteru dychotomicznego, nie jest grą o sumie zerowej. William Wallace utrzymuje, że "pojawienie się porządku prawnego ponad państwem narodowym zanegowało absolutystyczną koncepcję unitarnej suwerenności wprowadzoną przez dziewiętnastowiecznych teoretyków; musi być ona rozumiana jako relacje między wieloma poziomami zarządzania, a nie między suwerennymi władzami"[29].

Można też przyjąć, że integrujące się państwa zachowują swoją suwerenność, że suwerenność przy nich "zostaje", a nie przechodzi na szczebel Unii. Integracja z instytucjami Unii Europejskiej jest realizacją suwerenności, a nie ograniczeniem. Władysław Czapliński twierdzi, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej "nie stanowi w istocie ograniczenia suwerenności państwowej, lecz jest jej wyrazem"[30]. Suwerenność wykonywana jest wspólnie, a samo jej przekazanie instytucjom unijnym jest procesem odwracalnym. Unia Europejska jest więc organizacją międzynarodową, mającą na celu ułatwienie współpracy między państwami członkowskimi, a prawo europejskie jest prawem międzynarodowym, zawartym między suwerennymi państwami[31]. W tym wypadku wspólnota polityczna jest ograniczona do granic poszczególnych państw, a Unia Europejska pozostaje societas[32]. Posiada suwerenność w dziedzinach, w których państwa członkowskie uznały za stosowne ją jej przekazać. Członkostwo w Unii Europejskiej ogranicza swobodę działania państwa, ale także czyni, że państwo jest częścią większego systemu. Unia Europejska jest zatem czymś pośrednim między zbiorem suwerennych państw a superpaństwem[33].

Rzeczywisty stopień ograniczenia suwerenności w Unii Europejskiej zależy od sprawności rozwiązań ustrojowych danego państwa oraz od stopnia dominacji jakiegoś uczestnika systemu nad pozostałymi. Na przykład Antoni Kamiński doszukuje się największego zagrożenia dla suwerenności Polski nie w członkostwie w Unii Europejskiej, lecz w sprywatyzowaniu państwa przez układy polityczno-biznesowe. Twierdzi on, że "kiedy państwo nie jest w stanie opanować partykularyzmu interesów grupowych, jego suwerenność jest ograniczona od wewnątrz. Kiedy zaś nie jest ono w stanie uchronić swej samodzielności politycznej przed naciskami mocarstw ościennych, wtedy jego suwerenność ograniczona jest od zewnątrz"[34].

Wpływ integracji na koncepcję suwerenności

Integracja idzie dalej niż współzależność w zakresie powiązania poszczególnych elementów w jedną całość i w konsekwencji bardziej ogranicza suwerenność uczestniczących w niej podmiotów. Integracja jest od współzależności "trudniej odwracalna, bardziej ekskluzywna oraz ściślej wiążąca prawnie"[35]. Państwa europejskie wybrały jednak integrację, współzależność okazała się bowiem nieadekwatna dla realizacji ważnych celów polityki międzynarodowej.

W procesie integracji europejskiej obecne są koncepcje suwerenności dzielonej i suwerenności jako zasobu. Koncepcja suwerenności dzielonej wywodzi się z niemieckiego doświadczenia federacji, gdzie rząd centralny dzielił suwerenność z innymi instytucjami społecznymi[36]. Suwerenność jako zasób oznacza, że można ją wymieniać w relacjach z innymi aktorami. Koncepcja ta wywodzi się z francuskiego doświadczenia historycznego i zakłada możliwość oddawania, ale też odzyskiwania z powrotem części suwerenności oraz powrót do stanu pełnej autonomii. Cząstki suwerenności państwa oddawane są Unii Europejskiej, gdzie jest ona na nowo rozdzielana[37].

W wyniku integracji część suwerenności pozostaje przy państwie, część jest wykonywana wspólnie z innymi państwami, a część przekazywana instytucjom ponadnarodowym[38]. W pierwszym wypadku państwa mają prawo weta (głosowanie jednomyślne), w drugim stosowane jest głosowanie większościowe, zwykle większością kwalifikowaną, w trzecim zaś uprawnienia są delegowane na rzecz instytucji ponadnarodowych (zob. rysunek 1).

Wspólne wykonywanie suwerenności odbywa się na forum Rady Unii Europejskiej i ciał jej podległych. Delegacja suwerenności ma miejsce w sytuacji, gdy Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny lub Komisja Europejska działają jako strażnicy traktatów[39]. Instytucje te czerpią swoją legitymację ze wspólnych wartości, autorytetu prawa oraz kompetencji zawodowych swoich urzędników[40].

Główne spory wokół procesu integracji europejskiej dotyczą tego, jaki ma być udział wymienionych sposobów wykonywania suwerenności. Pogłębienie integracji polega na zwiększeniu zakresu spraw rozstrzyganych w formie suwerenności wspólnej oraz suwerenności delegowanej do instytucji ponadnarodowych kosztem suwerenności państw. Wspólne wykonywanie suwerenności łączy się z ryzykiem bycia przegłosowanym, natomiast delegacja uprawnień łączy się z ryzykiem utraty kontroli nad procesem decyzyjnym. Przechodzenie na kolejne poziomy współpracy oznacza wzrost efektywności działania, ale także ryzyka politycznego[41] (por. tabela l).

Kiedy państwa członkowskie odchodzą od zasady jednomyślności na rzecz uwspólnotowienia lub delegowania suwerenności? Zdaniem Moravcsika wtedy, gdy rządy państw mają wspólne cele, ale nie są w stanie przewidzieć wszystkich trudności na drodze realizacji tych celów. Ustanawiają wówczas wspólne procedury decyzyjne lub upoważniają neutralnych agentów do inicjowania, mediowania, interpretowania i implementowania porozumień służących osiągnięciu tych celów[42].

Ważny jest nie tylko podział suwerenności między państwa i organizację ponadnarodową - Unię Europejską, ale także udział poszczególnych państw członkowskich we wspólnej suwerenności. Udział ten określony jest przez zasady podejmowania decyzji, zwłaszcza liczbę głosów przypadających poszczególnym państwom w Radzie Unii Europejskiej. Mówiąc obrazowo, ilość suwerenności przypadająca Unii Europejskiej określa, jak duży jest tort do podziału, natomiast liczba głosów w Radzie UE - jakie kawałki tego tortu przypadają poszczególnym państwom. Należy jednak dodać, że rzeczywista wielkość tortu, czyli udziału w egzekwowaniu wspólnej suwerenności, zależy także od takich czynników, jak możliwości zawierania koalicji, zdolności negocjacyjne, sprawność instytucji państwowych oraz jakość urzędników. Liczy się zatem nie tylko formalny udział we wspólnej suwerenności, ale także rzeczywista umiejętność jego wykorzystania na rzecz realizacji interesów państwa i społeczeństwa.

Zasada subsydiarności

Zdaniem niektórych autorów integracja europejska jest wynikiem niewystarczalności państwa narodowego. Działania na szczeblu ponadnarodowym są więc podejmowane w dziedzinach, w których państwo narodowe jest nieskuteczne[43]. Ważne jest rozróżnienie między dwoma modelami: państwa pomocniczego (subsydiarnego), które nawiązuje do Arystotelesowskiej teorii państwa samowystarczalnego i wymaga bezwzględnie ustroju demokratycznego, oraz państwa opiekuńczego (dobrobytu), które nawiązuje do koncepcji państwa idealnego Platona i zakłada istnienie demokracji ograniczonej. Inna jest logika działania państwa pomocniczego i państwa opiekuńczego. W tym pierwszym inicjatywa pozostaje w rękach społeczeństwa obywatelskiego, a instytucje państwa interweniują jedynie w sytuacji niewystarczalności społecznej, gdy społeczeństwo samo nie jest w stanie rozwiązać jakiegoś problemu (nie jest samowystarczalne); w drugim obywatele są klientami państwa i oczekują od niego inicjatywy i działania[44]. Również Antoni Marszałek utrzymuje, iż: "przewaga modelu państwa subsydiarnego nad modelem państwa opiekuńczego polega na tym, że w tym pierwszym system opiera się na aktywności społeczeństwa i jednostek, stwarzając warunki do ich samorealizacji i satysfakcji, natomiast w drugim - państwo zastępuje aktywność społeczeństwa, odbierając mu szansę na własny sukces i satysfakcję"[45].

Zasada pomocniczności (subsydiarności) oznacza realizowanie poszczególnych zadań i funkcji przez instytucje znajdujące się najbliżej jednostki[46]. Jest ona przeciwieństwem koncepcji suwerenności skumulowanej. Zakłada, że państwo winno realizować jedynie te zadania, których nie mogą skutecznie wykonać jednostki czy społeczności lokalne, a instytucja ponadnarodowa - te, których nie mogą skutecznie realizować państwa. Zasadę tę trafnie ujął w encyklice Quadragesimo Anno Pius XI: "Co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i niesprawiedliwością ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić, i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu i ze swej natury ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać"[47].

Zgodnie z zasadą subsydiarności Unia Europejska podejmuje działania tylko wtedy, gdy przynosi to jakąś wartość dodaną w stosunku do sytuacji, gdyby działania były podejmowane na poziomie państw. Wspiera więc działania społeczne, kierując się zasadami autonomii, efektywności realizacji zadań oraz proporcjonalności w zakresie skali i środków (zasady społeczeństwa obywatelskiego)[48]. Zasada pomocniczości została też wyraźnie określona w Traktacie Lizbońskim, którego art. 3b.3 stanowi: "w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko w wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeżeli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii"[49]. Komisja ma obowiązek stosować tę zasadę, a parlamenty narodowe mogą kontrolować, czy nie została ona złamana.

Metafora neośredniowiecza i zarządzanie wielopoziomowe

Hedley Bull pierwszy określił przyszłą strukturę polityki światowej, która mogłaby zastąpić system suwerennych państw, mianem neomediewizmu. Uznał zarazem, że model ten, w którym "koncepcja suwerenności przestałaby być stosowana", mimo że teoretycznie możliwy, nie jest ani prawdopodobny, ani pożądany[50]. Model ten zakłada, że obecnie mamy do czynienia z odwróceniem procesu z przełomu średniowiecza i nowożytności. Wyłączna lojalność obywatela wobec państwa narodowego, która użyczała legitymacji temu państwu, podlega podziałowi i rozproszeniu. Wynikiem procesu fragmentacji są silniejsze więzy lojalności wobec władz lokalnych i regionalnych, niekiedy wzmacniane czynnikami kulturowymi (Szkoci, Walijczycy, Baskowie, mieszkańcy kanadyjskiej prowincji Quebec).

Proces integracji europejskiej prowadzi do powstania więzów lojalności wobec struktury regionalnej, która w wielu dziedzinach przejmuje kompetencje państwa narodowego. Suwerenność państwa w wyniku integracji europejskiej rozdzieli się w ten sposób, że państwo narodowe nie będzie już suwerenem, ale także nie będzie nim europejskie państwo ponadnarodowe. Integracja europejska polega więc, tak jak to było w okresie średniowiecznym, na stanowieniu prawa ponad państwami i podporządkowaniu ich wyższej instytucji w zakresie rozstrzygania sporów. Neomediewizm utożsamiany jest też z państwowością postmodernistyczną, jednym z elementów tej państwowości jest bowiem wspólne wykonywanie suwerenności[51]. Obiecuje przezwyciężenie słabości systemu suwerennych państw poprzez system zachodzących na siebie instytucji i lojalności, a zarazem unikanie koncentracji władzy.

Wywodząca się ze studiów porównawczych koncepcja wielopoziomowego zarządza­nia, która była pierwotnie stosowana do europejskiej polityki regionalnej, ma obecnie zastosowanie w całej Unii Europejskiej[52]. Zdaniem czołowego przedstawiciela tego nurtu, Gary'ego Marksa, wielopoziomowe zarządzanie dotyczy nakładających się na siebie kompetencji oraz interakcji aktorów politycznych umiejscowionych na różnych poziomach[53]. Chociaż ponad państwami tworzy się pewna struktura hierarchiczna, to główny punkt ciężkości leży w poszczególnych państwach. Unia Europejska nie ­przekształca się w państwo, a zarządzanie odbywa się między państwami, a nie ponad nimi[54].

Unia Europejska nie jest więc, jak w neofunkcjonalizmie, analogiczna do państwa narodowego, lecz postrzegana jest jako system zarządzania (governance), rozumiany jako sprawowanie władzy bez formalnego rządu[55]. W systemie tym państwa nie mają monopolu na decyzje, podejmowane są one bowiem na wielu poziomach, często w sposób kolektywny, co skutkuje utratą kontroli nad procesem decyzyjnym. Występują dwa typy wielopoziomowego zarządzania: policentryczny, którego cechą jest wielość władz, oraz zhierarchizowany, bliski koncepcji federacji[56]. Cechą Unii Europejskiej jest nakła­danie się na siebie kompetencji umiejscowionych na poziomie ponadnarodowym, regio­nalnym, narodowym i subnarodowym[57]. Różne instytucje mają kompetencje w różnych dziedzinach, a każdy poziom charakteryzuje inny rodzaj racjonalności i typ decyzji.

W koncepcji wielopoziomowego zarządzania Unia Europejska jest odrębną wspólnotą polityczną (polity), w której władza dzieli się między instytucje wspólnotowe i państwa. Reprezentacja i funkcje ustawodawcze dzielone są między Radę UE i Parlament Europejski, przy udziale Komisji w zakresie ustanawiania porządku. Następuje ewolucja od typowego systemu międzyrządowego (Rada) do systemu przypominającego klasyczny model dwuizbowy (Rada + Parlament). Z kolei funkcje wykonawcze dzielone są między Komisję i państwa członkowskie, a w pewnych obszarach także niezależne agencje regulacyjne. Natomiast funkcje sądownicze wykonywane są przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Sąd Pierwszej Instancji oraz sądy krajowe związane orzecznictwem ETS[58].

Zwiększenie legitymacji Unii Europejskiej może nastąpić w wyniku trzech procesów: parlamentyzacji, konstytucjonalizacji i deliberacji. Parlamentyzacja ma na celu umocnienie legislacyjnej i budżetowej władzy Parlamentu Europejskiego, podporządkowanie Komisji, umocnienie grup partyjnych na szczeblu UE oraz zwiększenie znaczenia zagadnień europejskich w wyborach. Konstytucjonalizacja oznacza wprowadzenie zasad zapewniających przejrzystość i uczestnictwo obywateli w tworzeniu polityki unijnej. Deliberacja ma na celu poszukiwanie najlepszych rozwiązań wspólnych problemów w dialogu z obywatelami lub ich przedstawicielami[59].

Spotyka się opinie, że wielopoziomowe zarządzanie nie powinno być postrzegane jako alternatywa, lecz jako uzupełnienie stosunków międzynarodowych[60]. ­Przezwycięża ono diadyczny model stosunków wewnętrznych i zewnętrznych oraz mieści się między dwoma głównymi podejściami do integracji europejskiej: międzyrządowością (anarchia) i ponadnarodowością (hierarchia). Jak ujął to William Wallace, system Unii Europejskiej "leży wpół drogi między suwerennością a integracją, między zarządzaniem współzależnością a akceptacją dla centralnie podejmowanych decyzji, między reżimem międzynarodowym a federacją"[61]. Z punktu widzenia międzyrządowości idzie zbyt daleko, natomiast z punktu ponadnarodowości jest zbyt mało radykalny. Główne cechy stosunków wewnętrznych, międzynarodowych i wielopoziomowego zarządzania zostały przedstawione w tabeli 2.

Tabela 2. Porównanie stosunków wewnętrznych, międzynarodowych oraz Unii Europejskiej

Źródło: opracowanie własne.

O ile w ujęciu neofunkcjonalnym i neofederalnym rozwój integracji europejskiej ma charakter linearny, a ostatnim etapem ma być związek federalny, o tyle w koncepcji zarządzania wielopoziomowego integracja przybiera postać cyklicznych ruchów wahadła, obrazującego okresowe jej zacieśnienie lub rozluźnienie. Wolfgang Wessels utrzymuje, że integracja ma postać fuzji, w krótkim okresie widoczne są cykliczne okresy jej osłabienia, jednak w długim okresie czasu integracja pogłębia się[62]. Jego zdaniem dynamikę trendów w Unii Europejskiej określa pięć wskaźników: ilość wiążących decyzji, zakres polityki publicznej, transfer kompetencji, formy instytucjonalne i proceduralne oraz zaangażowanie grup pośredniczących[63].

Spotyka się opinie, że system wielopoziomowego zarządzania jest niestabilny. W poszukiwaniu skutecznych instytucji i procedur dla realizacji polityki na poziomie europejskim państwa tkwią między erozją de facto (międzyrządowe wyjście z dylematu wielopoziomowości) i erozją ustrojową (federalne wyjście z dylematu wielopoziomowości). Unia Europejska stoi więc przed koniecznością wyboru: albo umocnienie współpracy międzyrządowej, albo utworzenie państwa federalnego. Rozwiązanie pierwsze łączy się z utratą efektywności wspólnych instrumentów z powodu trudności podejmowania decyzji, ich implementowania i kontrolowania, co może prowadzić do niewydolności instrumentów, systemów i instytucji narodowych. Rozwiązanie drugie oznacza bezpośrednie zniszczenie podstaw ustrojowych państw europejskich. Kluczem do rozwiązania tego dylematu są silne instytucje ponadnarodowe - Komisja Europejska i Europejski Trybunał Sprawiedliwości, oraz tryb podejmowania decyzji na podstawie większościowej. W ten sposób państwa członkowskie będą używać wspólnych instrumentów publicznych dla zwiększenia efektywności, zachowując zarazem prawo głosu dzięki szerokiej i intensywnej partycypacji w procesie podejmowania decyzji[64].

Giandomenico Majone uważa, że funkcje państwa na poziomie Unii Europejskiej są bardzo dobrze rozwinięte w dziedzinie regulacyjnej, natomiast słabiej w dziedzinie redystrybucyjnej i stabilizacyjnej. Unia Europejska może zatem być najlepiej zrozumiana jako państwo regulacyjne, jako zbiór narodowych i ponadnarodowych instytucji regulacyjnych, które dzielą wspólne wartości, cele i styl sprawowania polityki. Chociaż Unia Europejska nie posiada typowej legislatury, istnieje jednak unijny proces legislacyjny, w którym uczestniczą różne instytucje[65].

Funkcje regulacyjne definiowane są jako środki mające na celu łagodzenie niedoskonałości rynku. Regulacja na poziomie ponadnarodowym ma przewagę nad tradycyjną regulacją międzyrządową na podstawie dwustronnych lub wielostronnych porozumień międzypaństwowych. Jedną z głównych funkcji regulacyjnych jest ­wprowadzanie i harmonizacja prawa europejskiego. Nadzorowanie stosowania prawa europejskiego przez instytucje ponadnarodowe - Komisję Europejską i Trybunał Sprawiedliwości - prowadzi do lepszego jego przestrzegania przez państwa członkowskie. Inne funkcje, które sprawuje Unia Europejska, to redystrybucja zasobów i środków finansowych oraz stabilizowanie instrumentów fiskalnych i monetarnych, konieczne dla osiągnięcia wzrostu gospodarczego i zapewnienia zatrudnienia[66].

Atrybuty suwerenności

Odpowiedź na pytanie, na ile zmieniła się suwerenność państwa członkowskiego Unii Europejskiej, może dać porównanie tradycyjnych atrybutów suwerenności ze ­stanem współczesnym. Atrybuty te, określone jeszcze przez Jeana Bodina, to stanowienie i wymierzanie prawa, możliwość prowadzenia wojny, bicie monety i nakładanie podatków[67]. Z punktu widzenia państwa sprowadzają się one do posiadania własnej legislatury, sądownictwa, sił zbrojnych, dyplomacji i waluty[68].

O ile państwa członkowskie stanowią prawo w dziedzinach cywilnej, administracyjnej i karnej, o tyle stanowienie prawa w sferze gospodarczej (I filar) należy do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej. Utrata części kompetencji prawotwórczych przez parlamenty narodowe jest kompensowana wpływem państw członkowskich na tworzenie prawa europejskiego. Coraz więcej spraw w dziedzinach objętych metodą mię­dzyrządową rozstrzyga się większością kwalifikowaną, a zarazem zwiększa się zakres spraw, leżących w kompetencji instytucji wspólnotowych. Rośnie rola parlamentów narodowych w stanowieniu prawa europejskiego, co może się przyczynić do umocnienia ­legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej. Traktat Lizboński przewiduje ściślejsze włączenie parlamentów narodowych w proces przepływu informacji poprzez przesyłanie im aktów prawnych oraz przypisuje im ważną funkcję monitorowania zasady pomocniczości[69].

Instytucje sądownicze na poziomie państwa stosują prawo stanowione na poziomie europejskim. Mogą także zwracać się z zapytaniami do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Bogate orzecznictwo ETS dotyczy zwłaszcza spraw należących do kompetencji Unii Europejskiej, a więc z zakresu prawa gospodarczego i handlowego. W dziedzinie praw człowieka określone kompetencje ma Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Prawo europejskie zarazem poszerza zakres wolności i gwarantuje prawa jednostek. Jak to ujął Marek Safjan, "zrelatywizowaniu pojęcia suwerenności towarzyszy znaczące zwiększenie pola wolności jednostek wobec państwa, otwarcie znacznie większej przestrzeni prawa i wolności gwarantowanych jednostce"[70].

Granice między państwami stronami porozumienia z Schengen stają się całkowicie przepuszczalne. Porozumienie z Schengen ogranicza zatem tradycyjnie rozumianą suwerenność, na jego mocy administracje państw członkowskich tracą bowiem prawo do kontrolowania granic. Jednocześnie granice zewnętrzne są szczelniejsze, by zapobiec nielegalnej imigracji i infiltracji z zewnątrz, niosącej za sobą różne formy przestępczości zorganizowanej[71].

Sfera polityki zagranicznej była tradycyjnie domeną suwerenności państwa. Jednak w ramach Unii Europejskiej państwa rozpoczęły ściślejszą współpracę w tej dziedzinie[72]. Odbywa się ona przede wszystkim w Radzie Unii Europejskiej, w trybie międzyrządowym, przy podejmowaniu decyzji za zasadzie jednomyślności. Zgodnie z filozofią międzyrządowości funkcjonuje Prezydencja, COREPER, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa oraz Komitet Wojskowy i Sztab Wojskowy. Jednakże "czysta" międzyrządowość jest stopniowo osłabiana. Zmiany traktatowe w Amsterdamie i Nicei, wprowadzające konstruktywne wstrzymanie się od głosu i głosowanie kwalifikowaną większością, wzmocniły zasadę suwerenności dzielonej. Stanowiska i decyzje przyjmowane na podstawie wspólnych strategii mogą być bowiem uchwalane większością kwalifikowaną, tak jak i wybór specjalnych wysłanników UE oraz Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Instytucje i osoby przebywające w Brukseli mają coraz większy wpływ na formułowanie i implementację tej polityki. W wyniku wymiany argumentacji odbywa się proces socjalizacji i uczenia się, a jego uczestnicy nabywają równoległą drugą tożsamość, która każe im identyfikować się z interesem całej Unii[73].

Tradycyjnie atrybutem suwerennego państwa była też dyplomacja. Traktaty ustanawiające Wspólnoty nie dawały im prawa czynnej i biernej legacji. Państwa członkowskie obawiały się utraty wiodącej roli w życiu dyplomatycznym oraz napięcia między Komisją i Radą w kwestii kontroli przedstawicielstw zagranicznych[74]. Komisja Europejska, odpowiedzialna za zewnętrzną reprezentację Wspólnot, tworzyła swoje przedstawicielstwa w państwach trzecich jako wewnętrzne struktury organizacyjne (pierwsze przedstawicielstwo powstało w Londynie w 1955 r.). Obecnie Komisja posiada przedstawicielstwa dyplomatyczne w 123 państwach i przy pięciu organizacjach międzynarodowych.

W traktacie z Maastricht (TUE) z 1992 r. Unia Europejska zyskała prawo aktywnej legacji. Artykuł 20 nakłada obowiązek współpracy i koordynacji działań między ambasadami państw członkowskich i przedstawicielstwami Komisji Europejskiej[75]. Obok dotychczasowych zadań w dziedzinie handlu i rozwoju przedstawicielstwa Komisji w znacznie szerszym zakresie sprawują tradycyjne funkcje dyplomatyczne, takie jak dostarczanie raportów i analiz politycznych[76]. Cieszą się przywilejami i immunitetami dyplomatycznymi, a ich szefowie mają rangę ambasadora.

Ostatnie koncepcje powołania dyplomacji unijnej wynikają z potrzeby zwiększenia spójności i efektywności działania oraz ograniczenia kosztów. Znaczne nakłady finansowe i osobowe państw europejskich nie przynoszą pożądanych efektów mierzonych wpływem politycznym i obecnością dyplomatyczną. Piętnaście państw członkowskich UE posiadało w sumie w 1500 misji dyplomatycznych na świecie, w których pracowało ponad 40 tyś. dyplomatów, podczas gdy Stany Zjednoczone miały 15 tys. dyplomatów w 300 misjach[77]. Rozszerzenie UE do 27 państw członkowskich jeszcze pogłębiło te dysproporcje. Umocnieniu działalności dyplomatycznej Unii Europejskiej sprzyjałoby utworzenie przewidzianego w Traktacie Lizbońskim stanowiska wysokiego przedstawiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

W wyniku integracji europejskiej dyplomacja państw członkowskich UE staje się trójwymiarowa. Obok obecnego we wszystkich dyplomacjach wymiaru wewnętrznego i zewnętrznego występuje wymiar wewnątrzeuropejski, który rządzi się odrębnymi zasadami[78]. Stosunki między państwami członkowskimi UE różnią się zasadniczo od stosunków z państwami trzecimi, członkowie Unii odchodzą bowiem od kierowania się we wzajemnych stosunkach zasadą równowagi sił na rzecz dyplomacji otwartej, nastawionej na współpracę. Nowa jakość nie znalazła jednak odzwierciedlenia w zasadach i instrumentach dyplomacji dwustronnej między państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Celem działania pozostaje ochrona interesu narodowego, a struktura, funkcje i standardy dyplomatyczne oraz personel ambasad w państwach członkowskich UE i w państwach trzecich są w praktyce takie same.

Tradycyjnym atrybutem suwerenności było bicie monety, czyli decydowanie o próbie, wartości i mierze pieniądza. Dzisiaj kompetencje te określane są mianem suwerenności monetarnej, która jest jednym z wymiarów suwerenności politycznej. Dotyczy ona prawa do "tworzenia pieniądza"[79], czyli decydowania o tym, co jest, a co nie jest akceptowanym środkiem płatniczym na danym terytorium[80]. Jeżeli zatem jakieś państwo jednostronnie wiąże swoją walutę z walutą innego państwa, wówczas przekazuje mu część politycznej suwerenności, nie może już bowiem kontrolować swojej polityki monetarnej[81].

Etapy tworzenia Unii Gospodarczo-Walutowej obejmowały zniesienie ograniczeń w przepływie kapitału, określenie kryteriów konwergencji (fiskalnych, monetarnych, kursu walutowego) oraz wprowadzenie euro. Nastąpiło uwspólnotowienie polityki monetarnej, gdy państwa należące do strefy euro przekazały suwerenność monetarną Europejskiemu Bankowi Centralnemu. W państwach strefy euro Unia Europejska ma kompetencje wyłączne w zakresie decydowania o pieniądzu. Spotyka się opinie, że utworzenie Europejskiej Unii Monetarnej i przyjęcie euro potencjalnie umacnia państwa zarówno w stosunku do środowiska zewnętrznego, poprzez możliwość wpływu na decyzje instytucji ponadnarodowych, jak i wewnętrznego, poprzez legitymizowanie koniecznych reform społecznych i budżetowych. Korzyści, jakie stwarza przynależność do strefy euro, równoważą utratę symbolu waluty narodowej[82].

Potwierdzeniem suwerenności państwa jest prawo do określania wysokości podatków. Decyzje w kwestiach podatkowych na poziomie UE wymagają jednomyślności. Zgłaszane są jednak propozycje zwiększenia kompetencji UE w tym zakresie. Na przykład Niemcy zaproponowały ustalenie minimalnej stawki podatku od przedsiębiorstw, co miałoby zapobiec "nieuczciwej konkurencji" i przenoszeniu inwestycji do nowych państw członkowskich, gdzie podatki są niższe[83]. Podatek dochodowy od zysków firm w poszczególnych państwach członkowskich różni się: w Estonii wynosi 0%, natomiast w Niemczech - ponad 38%. Unia Europejska wprowadza jednolite standardy w zakresie podatków pośrednich, a więc wartości podatku VAT i akcyzy. W zakresie VAT minimalna stawka dla towarów i usług wynosi 15%, chociaż stosowane są wyjątki, np. w zakresie tzw. usług pracochłonnych dla dziewięciu państw starej Unii. Podatki w formie ceł określane są na szczeblu Unii Europejskiej.

* * *

Nie ma jakiejś danej a priori listy cech, które określają suwerenność. Suwerenność jest formą, której treść zmienia się w czasie. W Unii Europejskiej państwa tracą tradycyjne atrybuty suwerenności, takie jak supremacja prawna, prawo do bicia monety czy zdolność do samodzielnego prowadzenia wojny[84]. Unia Europejska przejmuje coraz więcej kompetencji w dziedzinach uznanych wcześniej za domenę suwerennego państwa, przy czym proces ten dokonuje się według kryterium funkcjonalnego. Sfera gospodarcza jest tradycyjnie domeną Unii Europejskiej, podczas gdy kwestie polityczne, bezpieczeństwa i sprawiedliwości - kompetencji państw członkowskich. Jednak i tu następują zmiany, o czym świadczą omówione tendencje w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz dyplomacji. Dopóki jednak głos państwa w Radzie UE jest skumulowany i niepodzielny, dopóty Unia Europejska jest organizacją suwerennych państw. Byłoby inaczej, gdyby państwo dzieliło swój głos w zależności od opinii na określony temat wewnątrz społeczeństwa.

W tradycyjnym podejściu suwerenność oznaczała niezależność zewnętrzną oraz władzę wewnętrzną. W Unii Europejskiej sfera zewnętrzna wkracza w przestrzeń wewnątrzpaństwową, która z kolei wykracza w przestrzeń międzynarodową[85]. Te dwie przestrzenie przenikają się wzajemnie i w konsekwencji powstaje wymiar nowy: to, co unijne. Sekwencja zmian obejmuje, po pierwsze, upaństwowienie, czyli uwewnętrznienie przestrzeni Unii Europejskiej, poprzez wyłączenie jej z międzynarodowości (zewnętrzności). Proces ten odbywa się poprzez przekazywanie Unii Europejskiej części atrybutów suwerenności państwa narodowego, co prowadzi do powstania pozapaństwowego bytu politycznego. Po drugie, dotychczasowa państwowość (wewnętrzność) traci pewne atrybuty suwerenności i staje się odmianą szerszej jedności unijnej. Różnice między odrębnymi państwowościami przestają być tak ostre jak różnice między tradycyjnymi państwami narodowymi. Państwa przestają różnić się zasadami gospodarczymi, walutą, nie są oddzielone nieprzepuszczalnymi granicami, a ich mieszkańcy być może będą posiadać wspólne obywatelstwo.

Wprowadzenie Jacek Czaputowicz

Polska od ponad czterech lat jest członkiem Unii Europejskiej. Trwają intensywne przygotowania do pełnienia przez nasz kraj przewodnictwa w tej organizacji w drugiej połowie 2011 r. Ewentualny sukces będzie zależeć od jakości administracji publicznej, która w znacznym stopniu determinuje możliwości rozwojowe państwa, jego pozycję w Unii Europejskiej i na świecie. W dobie globalizacji państwa konkurują ze sobą jakością administracji publicznej, a inwestycje i kapitał kierowane są zwykle tam, gdzie jest ona skuteczna i sprawna.

Na administrację składają się struktury i ludzie. Dobrą i złą administrację możemy za jednym z badaczy porównać do grafitu i diamentu. Obie substancje mają identyczny skład chemiczny - są krystaliczną formą węgla - jednakże grafit jest miękki i ciemny, a diament - wyjątkowo twardy i lśniący. Przyczyna tych różnic w przypadku administracji leży właśnie w strukturze i ludziach. Mając do dyspozycji te same środki, można zyskać diament - jeżeli utworzymy odpowiednią strukturę i właściwie wykorzystamy ludzi, lub grafit - jeżeli tego nie zrobimy.

Instytucje powinny mieć stosowne uprawnienia oraz środki do realizacji postawionych zadań. Winny być niezależne w procesie decyzyjnym, ale równocześnie odpowiedzialne i podległe kontroli prawnej, dbać o przejrzystość i szybkość swoich procedur oraz o jasność egzekwowanych regulacji. Swoje działania powinny koordynować z innymi organami zajmującymi się podobną problematyką, a także prowadzić stały monitoring i ocenę sytuacji na rynku. Powinny być tak utworzone, aby mogły uczyć się, oceniać i w razie konieczności modyfikować swoje procedury.

Reformy w administracjach publicznych państw zachodnich doprowadziły do zmniejszenia administracji, ograniczenia zatrudnienia oraz redukcji wydatków sfery publicznej. Jednak nowe rozwiązania w dziedzinie zarządzania publicznego wpływały nie tylko na organizację służby cywilnej, lecz także na wartości tej służby. Ujawniły się negatywne efekty związane z wadliwym zarządzaniem finansami publicznymi, korupcją na szczeblu regionalnym i sporami kompetencyjnymi.

Dzisiaj widoczne jest, czego nie dostrzegano w czasie pierwszej generacji reform, że administracja, pomimo swojej wielkości i złożoności, pozostaje odrębną całością, powiązaną z zakorzenionymi w polityczno-administracyjnej kulturze procesami, takimi jak kształtowanie polityki, tworzenie budżetu i zarządzanie służbą cywilną. Reforma­ jednego z tych elementów wpływa na pozostałe. Potrzebne jest zatem spojrzenie całościowe. Kultura administracyjna kształtuje się w ciągu dekad, jeśli nie stuleci. Każda próba reformy, która nie uwzględnia uwarunkowań kulturowych, skazana jest na porażkę.

Ludzie pracujący w administracji publicznej stanowią służbę cywilną. Reforma służby cywilnej jest procesem stałym, który rozpoczął się w 1989 r. i dotychczas nie zakończył. Możemy wyróżnić dwa wyraźne okresy w budowaniu służby cywilnej w Polsce - obecnie wchodzimy w trzeci - które zostały przedzielone okresami przejściowymi. W pierwszym okresie Polska, podobnie jak inne państwa Europy Środkowej, koncentrowała się na reformach gospodarczych i politycznych, zaniedbując nieco reformę sektora administracji publicznej. W tym czasie ważnym zadaniem było wprowadzenie do administracji publicznej osób spoza partyjnej nomenklatury, a związanych z "Solidarnością" i opozycją. Lata 1996-1997 stanowią pierwszy okres przejściowy. Wprowadzona wówczas ustawa o służbie cywilnej miała, poprzez egzaminy urzędnicze, wyselekcjonować grupę wyższych urzędników, z której rekrutowaliby się dyrektorzy w administracji publicznej. Jednak egzaminy, do których dopuszczono osoby wywodzące się z jednej opcji politycznej, przeprowadzone tuż przed zmianą rządu, spotkały się ze słuszną krytyką. Rząd Jerzego Buzka wstrzymał egzaminy i wprowadził nową ustawę o służbie cywilnej.

Ustawa z 1998 r. rozpoczęła okres, który ze względu na sposób obsady stanowisk kierowniczych można nazwać okresem konkursów. W praktyce jednak większość stanowisk kierowniczych była obsadzona w trybie pełniących obowiązki, a w konkursach brało udział niewielu kandydatów. Uregulowania z 2006 r. wprowadzające zasób kadrowy osób mających prawo do zajmowania stanowisk kierowniczych w administracji publicznej rozpoczęły drugi okres przejściowy. Do zasobu weszli mianowani urzędnicy, osoby zajmujące wyższe stanowiska w momencie wejścia w życie ustawy, osoby, które zdały egzamin organizowany przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej, później także osoby ze stopniem naukowym doktora. Wiele wskazuje na to, że okres przejściowy kończy się, rząd bowiem skierował do Sejmu projekt nowelizacji ustawy o służbie cywilnej. Gdy wejdzie ona w życie w proponowanym kształcie, rozpocznie kolejny okres rozwoju służby cywilnej, charakteryzujący się pragmatyzacją rozwiązań jej dotyczących. Wyższe stanowiska w administracji publicznej będą obsadzane na drodze awansów wewnętrznych, a w niektórych wypadkach, na drodze konkursów, organizowanych przez poszczególne ministerstwa i urzędy. Należy mieć nadzieją, że tryb konkursowy w administracji publicznej będzie się upowszechniał.

Projekt rządowy przywraca także stanowisko szefa Służby Cywilnej, który ma być odsługiwany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, a nie - jak poprzednio - przez odrębny urząd. Takie umiejscowienie może budzić to obawy co do jego niezależności i neutralności politycznej. Z drugiej strony, bliski instytucjonalny związek z premierem - zwierzchnikiem służby cywilnej - powinien umocnić pozycję szefa służby cywilnej w całej administracji publicznej.

Niniejsza książka ukazuje się w ważnym momencie. Została pomyślana jako prezentacja wielowątkowej dyskusji na temat polskiej administracji publicznej oraz służby cywilnej w dobie integracji europejskiej. Składają się na nią artykuły, opublikowane w latach 2000-2006 na łamach kwartalnika "Służba Cywilna", którego miałem zaszczyt być redaktorem naczelnym. Zostały one zgrupowane w czterech częściach: państwo i administracja publiczna, zarządzanie publiczne, służba cywilna oraz etyka w służbie cywilnej.

Część pierwsza poświęcona jest wyzwaniom stojącym przed państwem i administracją publiczną w procesie integracji europejskiej. Rozpoczyna ją rozdział poświę­cony analizie suwerenności państwa. W procesie integracji europejskiej następuje przekazywanie przez państwa kompetencji Unii Europejskiej w coraz większej liczbie dziedzin. W konsekwencji państwa wykonują suwerenność na trzy sposoby: samodzielnie, wspólnie lub delegują ją na rzecz instytucji ponadnarodowych. Poza sferą wewnątrzpaństwową i międzynarodową powstaje nowy wymiar: tego, co unijne. Konkluzja artykułu brzmi następująco: nie ma jakiejś jednej zamkniętej listy cech, określających suwerenność, bowiem atrybuty suwerenności zmieniają się w czasie.

Allen Schick poddaje analizie koncepcję sprawnego państwa, które w celu dostosowania się do zmieniających warunków działania analizuje wydarzenia, rozpoznaje zachodzące zmiany i właściwie dobiera narzędzia działania. Miernikami sprawności są efektywność i skuteczność, rozumiane jako osiąganie wymiernych wyników dla społeczeństwa. Badacz utrzymuje, że kryteria sprawnego państwa spełniają dziś tylko nieliczne państwa, m.in. anglosaskie i skandynawskie. Większość państw osiąga rezultaty nieoptymalne z powodu braku konkurencji w sektorze usług publicznych, niewłaściwych przepisów i nadmiernej ingerencji w działania administracji ze strony czynnika politycznego. Koncepcja sprawnego państwa nie jest jednak rozwiązaniem właściwym dla wszystkich państw, kraje słabiej rozwinięte więcej skorzystają na wprowadzaniu tradycyjnych mechanizmów zarządzania administracją. Pozostawienie wolności urzędnikom i ograniczanie przepisów przy braku możliwości egzekwowania ich odpowiedzialności może przynieść wyniki odwrotne niż zamierzone. Do sprawnego państwa należy dorosnąć.

Zdaniem Antoniego Kamińskiego wyzwaniem dla współczesnej administracji publicznej jest wzrost niepewności działania zarówno w środowisku międzynarodowym, jak i wewnętrznym. Administracja publiczna jest częścią aparatu wykonawczego, uczestniczy w planowaniu polityki i opracowywaniu narzędzi jej realizacji i nie może być rozpatrywana w oderwaniu od otoczenia. Zarazem administracja nie podlega zmianom pod wpływem procesu wyborczego, dlatego jest predestynowana do tworzenia strategii długofalowej. Globalizacja wymaga od administracji publicznej tworzenia właściwych warunków dla funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej i inwestycji oraz tworzenia i skutecznego wdrażania strategii rozwojowych. Rosnące koszty państwa wymuszają sprawność działania i zwiększenie wydajności administracji publicznej.

Dwie dekady modernizacji sektora publicznego z punktu widzenia zarządzania zasobami ludzkimi omawia Alex Matheson. Początkowo celem reform sektora publicznego było zwiększenie jego efektywności, co w większości przypadków udało się. Wiele reform jednak nie powiodło się dlatego, że miały bardzo ograniczony zasięg lub były nieadekwatne do możliwości i dynamiki systemu. Często nie dotykały one istoty problemu i sprowadzały się do retoryki i zmian powierzchownych. Badacz dowodzi, że szczególnie ważna staje się zdolność adaptacji administracji publicznej do wyzwań i oczekiwań współczesnego społeczeństwa, zwłaszcza w takich dziedzinach jak zarządzanie budżetem, przejrzystość, odpowiedzialność, współpraca z podmiotami obywatelskimi i prywatnymi w świadczeniu usług oraz decentralizacja władzy.

Jako członek Unii Europejskiej Polska powinna przyswoić nowe metody zarządzania publicznego. Tomasz Grzegorz Grosse omawia trzy podstawowe metody: wspólnotową, otwartą metodę koordynacji oraz decentralizację. Pod wpływem integracji europejskiej kraje członkowskie dokonują zmian w swoich strukturach administracyjnych, przy czym szczególnie ważne jest zachowanie spójności nowych rozwiązań z normami kulturowymi funkcjonującymi w danym społeczeństwie.

Proces europeizacji administracji publicznej jest przedmiotem analizy Grzegorza Rydlewskiego. Model europejski jest zbudowany na fundamencie wartości i zasad państwa demokratycznego, dlatego "europejskie standardy" są niczym innym jak kanonem administracji publicznej każdego współczesnego państwa demokratycznego, a nie tylko państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zasadność używania terminu "europeizacja" wynika z rozwiniętej kodyfikacji w tej dziedzinie w systemie prawnym Unii. Podstawowe płaszczyzny europeizacji administracji publicznej dotyczą standardów, zadań oraz rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych. Wyraźna perspektywa konwergencji i unifikacji tych płaszczyzn będzie prowadzić do rozszerzania się zjawiska, nazywanego "europejską przestrzenią administracyjną".

Stosowanie dorobku prawnego Unii Europejskiej przez administracje publiczne państw członkowskich jest przedmiotem analizy Artura Nowaka-Fara. Zdaniem badacza administracje krajowe powinny uświadomić sobie obowiązki wynikające z prawa unijnego, oraz zapewnić odpowiednie struktury instytucjonalne do ich realizacji. Przyznając parlamentom narodowym istotną rolę w tworzeniu acquis, Traktat Lizboński znacząco zmieni - jeżeli wejdzie w życie - kontekst prawny funkcjonowania administracji publicznej w sferze "zeuropeizowanej", a Karta Praw Podstawowych sprecyzuje standardy funkcjonowania administracji z uwzględnieniem fundamentalnych praw człowieka.

Część druga poświęcona jest zagadnieniom zarządzania publicznego w Polsce na tle trendów występujących we współczesnym świecie. Rozdział pierwszy analizuje wpływ procesów globalizacyjnych na strukturę oraz funkcjonowanie administracji publicznej. Kompetencje państwa narodowego przenoszone są do organizacji międzynarodowych, korporacji transnarodowych, Unii Europejskiej, stowarzyszeń obywatelskich oraz na szczebel regionalny. W odpowiedzi na wyzwania stawiane rządom przez społeczeństwa rozwiniętych państw rozwijają się alternatywne dla tradycyjnej biurokracji modele zarządzania, takie jak wzorowane na sektorze prywatnym Nowe Zarządzanie Publiczne oraz kładące nacisk na wysokie standardy uczciwości, jawności i odpowiedzialności "dobre rządzenie". Nie powstaje jednak uniwersalny model zarządzania; występuje raczej proces różnicowania się administracji poszczególnych państw, które rozwijają różne modele, uwarunkowane tradycją i czynnikami kulturowymi, właściwe dla realizacji własnych priorytetów politycznych.

Ważną rolę w reformowaniu polskiej administracji publicznej odegrała ustawa o działach administracji państwowej z 1997 r. Zdaniem Zbigniewa Derdziuka i Artura Obłuskiego jest ona efektywnym instrumentem prawnym dla realizacji priorytetów politycznych rządu. Jej zaletą jest uporządkowanie dziedzin działalności państwa, słabością - petryfikowanie dotychczasowych struktur państwowych. Pięć strumieni sprawowania władzy, którymi dysponują decydenci to prawo, budżet, kadry, struktury i informacja. Cechą dobrego rządu jest umiejętne z nich skorzystanie.

Proces przekazywania zadań administracji publicznej instytucjom prywatnym na świecie był odpowiedzią na ekspansję sektora publicznego, a jego celem - poprawa skuteczności i efektywności działania. Zdaniem Sławomira Najnigiera sytuacja wyjściowa w Polsce była diametralnie inna, dlatego doświadczenia państw zachodnich były mało przydatne. Tworzenie agencji rządowych odbywało się często żywiołowo, w wyniku presji lobby branżowych. W konsekwencji wystąpiły takie negatywne zjawiska jak dublowanie kompetencji, rozrost administracji i utrata przez państwo kontroli nad agencjami.

Administracja publiczna powinna dostarczać usług publicznych wysokiej jakości, tymczasem polskiej administracji daleko jeszcze do tego. Zdaniem Józefa Płoskonki reforma administracji w Polsce, tak jak w innych państwach regionu, nie odbywała się na podstawie pogłębionej analizy problemów strukturalnych, lecz poprzez akty normatywne. Należy więc przekształcić administrację koncentrującą się na procedurach, w administrację koncertującą się na odpowiedzialności za osiągnięte rezultaty, określić jakie produkty wytwarzać ma dany urząd, kto jest jego "klientem" i ile one kosztują. Szersze zastosowanie metody zarządzania przez rezultaty będzie pierwszym krokiem w kierunku poprawy kondycji administracji publicznej.

Również według Tadeusza Buchacza i Sławomira Wysockiego reformy po 1989 r. polegały na zmianach ustrojowych i strukturalnych, nie nastąpiła jednak oczekiwana zmiana sposobu działania administracji - zastąpienie modelu biurokratycznego modelem zarządzania publicznego. Autorzy przedstawiają zasady systemów zarządzania jakością w administracji rządowej i samorządowej (CAF, EFQM) oraz prezentują doświadczenia polskie w tej dziedzinie w pionierskim okresie przełomu lat 90. Należy dodać, że od tego czasu systemy zarządzania jakością wdrożyło w Polsce wiele urzędów administracji publicznej.

Przyczyny różnic w stopniu zaawansowania reform w państwach Europy Środkowej i Wspólnoty Państw Niepodległych są przedmiotem zainteresowania wielu badaczy. Barbara Kudrycka utrzymuje, że na sukces państw Europy Środkowej wpłynęła perspektywa integracji z Unią Europejską, która zmusiła je do przeprowadzenia głębokiej przebudowy porządków prawnych i instytucji sektora publicznego. Z przeprowadzonych badań wynika, że w powodzeniu reform istotną rolę pełni czynnik ludzki, zwłaszcza inteligentne przywództwo rządowe, kreatywna służba cywilna, wyedukowane społeczeństwo oraz efektywne partnerstwo publiczno-prawne.

We współczesnych systemach politycznych ważną rolę odgrywają stosunki między władzą wykonawczą a grupami interesu. Dagmir Długosz przedstawia podstawowe definicje i typy klasyfikacji grup interesu oraz podstawowe kategorie związane z tą problematyką. Do najważniejszych zorganizowanych grup interesu w Polsce należą związki zawodowe, organizacje pracodawców i rolników, samorząd gospodarczy i terytorialny, korporacje zawodowe i pozarządowe, a także kościoły i związki wyznaniowe. Wszystkie one wpływają na kształt polityki społeczno-gospodarczej państwa.

Innym trendem w zachodnich administracjach publicznych jest włączanie obywateli do zarządzania sprawami publicznymi i wykonywania usług publicznych. Krzysztof Szczerski wskazuje na korzyści ze współpracy z organizacjami partnerskimi, które mogą przyczynić się do rozwiązania takich istotnych problemów społecznych jak bezrobocie i marginalizacja najsłabszych członków społeczeństwa. Badacz omawia także konieczne warunki, aby współpraca z organizacjami obywatelskimi w zakresie usług publicznych była skuteczna również w Polsce.

Część trzecia poświęcona jest służbie cywilnej w Polsce, uregulowaniom jej dotyczącym oraz miejscu, jakie zajmuje na tle rozwiązań w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozpoczyna ją analiza polskiego systemu służby cywilnej, przeprowadzona na tle głównych modeli występujących w państwach zachodnich - systemu kariery i systemu stanowisk. Przedstawiony został problem dostosowania ­polskiego systemu służby cywilnej do wymagań Unii Europejskiej oraz tendencje w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej państw rozwiniętych. Dokonano klasyfikacji współczesnych systemów służby cywilnej ze względu na kryterium indywidualizacji i delegacji.

Od sposobów działania administracji publicznej zależy rozwój państw i społeczeństw. Barbara Kudrycka dowodzi, że wpływ na służbę cywilną ma postęp technologiczny, stosowanie nowoczesnych środków komunikowania się, globalizacja zarządzania, wzrost znaczenia organizacji międzynarodowych, wzrost konkurencyjności na rynku światowym oraz tendencje decentralizacyjne, dotyczące także rozdziału środków publicznych. Urzędnicy, kierujący się interesem publicznym i dobrem społecznym stają się zasobem, którym dysponują współczesne państwa.

Autorzy ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. czerpali, choć może nie do końca świadomie, z dorobku prawnego okresu początków niepodległego państwa polskiego. Artur Górski wskazuje na podobieństwa i różnice w uregulowaniach z 1998 r. i 1922 r. takich zagadnień, jak służba przygotowawcza, rozwiązanie stosunku pracy, obowiązki członka korpusu służby cywilnej (zachowanie tajemnicy, wykonywanie poleceń przełożonych), zakaz uczestniczenia w strajku, zakaz udziału w życiu politycznym, podległość służbowa członków rodzin, dodatkowe zatrudnienie, uprawnienia członków korpusu służby cywilnej oraz odpowiedzialność dyscyplinarna.

Hubert Izdebski podejmuje problem dostępu do informacji publicznej z punktu widzenia standardów otwartego rządu, które zostały ukształtowane w ustawodawstwie poszczególnych państw i dokumentach Rady Europy. Z tej perspektywy zasadnicze znaczenie ma przyjęcie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów dotyczących publikatora urzędowego, jakim jest "Biuletyn Informacji Publicznej". Uregulowania te mają ustrojowe znaczenie, odpowiadają standardom demokratycznego państwa prawnego sprzyjając zwiększeniu jawności i przejrzystości administracji publicznej.

Administracja publiczna pełni funkcję polityczną, związaną z obsługą procesów rządzenia, oraz administracyjną, związaną z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania urzędu. Zdaniem Michała Kuleszy i Adama Barbasiewicza rozróżnienie tych funkcji ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia prawidłowej organizacji prac rządu. Niestety, ciągle pozostają aktualne wnioski autorów, że gabinety polityczne w Polsce, inaczej niż państwach zachodnioeuropejskich, pełnią jedynie najprostsze funkcje doradcze oraz dostarczają stanowisk dla partyjnych kolegów.

Problem relacji między służbą cywilną a władzą polityczną podejmuje także Dobrochna Bach-Golecka. Powyższe relacje odzwierciedlają konflikt dwóch różnych racji: politycy nastawieni są na rezultaty i realizację własnego programu politycznego i własnych interesów, urzędnicy rozważają różne możliwości rozstrzygnięcia spraw i troszczą się o efektywność działań. Politycy są bardziej otwarci, często kontaktują się ze światem zewnętrznym, podczas gdy urzędnicy działają w strukturze zhierarchizowanej i środowisku zamkniętym. Występują różne modele realizacji funkcji polityków i urzędników. W modelu kontynentalnym, występującym w Niemczech i Francji, zachodzą głębokie interakcje między sferą polityczną i urzędniczą, natomiast w modelu anglosaskim, obie sfery są wyraźnie rozgraniczone.

Jednym z podstawowych praw konstytucyjnych obywateli w państwach demokratycznych jest wolność stowarzyszania się. Anna Śledzińska-Simon omawia realizację tych praw w stosunku do szczególnej grupy obywateli, jaką są urzędnicy służby cywilnej. Wynikiem chęci odpolitycznienia służby cywilnej w Polsce były regulacje zakazujące urzędnikom przynależności do partii politycznej i manifestowania poglądów politycznych. Autorka dowodzi jednak, omawiając doświadczenia innych państw, że tłumienie publicznego wyrażania opinii nie zawsze gwarantuje neutralność polityczną i większą efektywność pracy.

Część czwarta poświęcona jest etyce w służbie publicznej oraz relacjom strefy urzędniczej z otoczeniem politycznym. Rozdział pierwszy omawia standardy etyczne, zasady polityki antykorupcyjnej i dotyczącej konfliktu interesów w Unii Europejskiej oraz stan ich realizacji w polskiej służbie cywilnej. Przedstawione zostały źródła zagrożeń antykorupcyjnych oraz miejsce Polski na tle innych państw pod względem percepcji korupcji, które w ostatnich dwóch latach poprawiło się. Do sfery wymagającej regulacji należy także określenie relacji między sferą urzędniczą a sferą polityczną, czyli między służbą cywilną a gabinetami politycznymi, w sposób minimalizujący możliwość wystąpienia konfliktu interesów.

Urzędnik postępuje zgodnie z wyznawanymi wartościami dlatego, że zaspokaja w ten sposób potrzebę godności. Marek Kosewski z zespołem współpracowników twierdzi, że aby zachowanie etyczne było powszechne w urzędach administracji publicznej konieczne jest zbudowanie etosu pracowniczego oraz propagowanie postępowania zgodnego z zasadami godnościowej regulacji zachowania. Praktyczne działania sprzyjające budowie etosu pracowniczego polegają na rozwijaniu podstawowych umiejętności społecznych poprzez treningi i szkolenia wewnętrzne oraz budowaniu pozytywnego wizerunku instytucji wśród urzędników.

Próbę określenia wzoru urzędnika w państwie demokratycznym podejmuje Jolanta Arcimowicz. Na podstawie przepisów dotyczących służby cywilnej, w tym kodeksu etyki oraz wywiadów przeprowadzonych z urzędnikami służby cywilnej autorka określa cechy i zachowanie, jakimi powinni charakteryzować się urzędnicy. Z kolei Jacek Kurczewski omawia wysiłki rządu brytyjskiego na rzecz wypracowania właściwych standardów życia publicznego, w tym rozwiązania instytucjonalne, jak Komitet Standardów Życia Publicznego i przygotowane przez niego raporty, Parlamentarny Komitet Standardów oraz Kodeks Ministerialny.

Według Banku Światowego podstawowe rodzaje korupcji to zawłaszczenie państwa i korupcja administracyjna. Wychodząc z powyższych założeń Józef Płoskonka dokonuje przeglądu porównawczych badań empirycznych nad zagadnieniem poziomu korupcji, mechanizmów i kosztów zachowań korupcyjnych oraz przedstawia polskie doświadczenia w zakresie przeciwdziałania korupcji, w szczególności rolę Naczelnej Izby Kontroli.

* * *

Niniejsza książka mogła się ukazać dzięki uprzejmości Autorów oraz udanej ­współpracy z warszawskim przedstawicielstwem Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej. Zarówno Autorom, jak i EIPA składam w tym miejscu serdeczne podziękowania.

Jacek Czaputowicz

1. Racją bytu współczesnego państwa narodowego jest sprawne dostarczanie obywatelom usług publicznych, pomocy finansowej i innych świadczeń. Jakość tego działania wpływa na ekonomiczny i społeczny dobrobyt obywateli, stan umysłów wyborców, postawę polityków i urzędników, a także na relacje między rządzącymi i rządzonymi. Oprócz usług i świadczeń pieniężnych współczesne państwo realizuje oczywiście swoje tradycyjne funkcje, takie jak obrona przed zagrożeniami zewnętrznymi, ochrona zdrowia czy utrzymanie bezpieczeństwa i porządku wewnętrznego. Te niewątpliwie ważne zadania ustępują jednak miejsca zarówno w świadomości obywateli, jak i w budżecie państwa całej gamie usług publicznych o szerokim, nieznanym wcześniej zakresie.

2. Władza państwowa nie tylko działa szerszym frontem, ale również czyni to w sposób odmienny niż dawniej. Jedną z tez niniejszego artykułu jest to, że państwo ­sprawne (performing state) to takie, które stale dostosowuje się do zmiennych warunków i możliwości. Sprawności działania nie da się ocenić w sposób statyczny, musimy stale uwzględ­niać sprzężenie zwrotne między realizowanymi przedsięwzięciami a osiąganymi rezultatami. Spośród wielu zmiennych aspektów państwa należy wyróżnić jego funkcję czynni­ka konsolidującego społeczeństwo poprzez symbole i inicjatywy wytwarzające poczucie więzi narodowej. Wraz ze wzrostem roli świadczenia usług publicznych, jednolitość zaczyna jednak ustępować miejsca różnorodności. Obywatele różnią się bowiem pod względem potrzeb bądź oczekiwań wobec zakresu usług. Państwo sprawne winno służyć ludziom, nawet jeżeli realizacja tego celu oznacza, że ta służba będzie się zmieniać.

3. Takie rozumowanie dało asumpt do powołania bardziej elastycznych form administracji publicznej, w których kierownicy urzędów publicznych cieszą się znaczną swobodą w zakresie programów działania i dysponowania środkami publicznymi. Zgodne przekonanie, że nie wszystkim pasuje ubiór o zunifikowanym rozmiarze, doprowadziło do wniosku, iż zuniformizowane przepisy i tryb postępowania szkodzą dobremu działaniu, uniemożliwiając kadrze zarządzającej jak najlepsze wykorzystanie swoich umiejętności do realizacji zaplanowanych celów. Taki tok rozumowania skłania niektóre kraje do reform administracji publicznej; inne poszukują środków naprawczych w ramach istniejących rozwiązań. I choć sprawne działanie jest wspólnym celem wszystkich państw narodowych, to wybierane sposoby jego osiągnięcia bywają różne. Na ogół przeciwstawia się w tym kontekście starą administrację publiczną nowej, tymczasem bardziej istotne różnice dotyczą kwestii statusu samego państwa. Dążenie do sprawnego świadczenia usług publicznych popchnęło niektóre kraje w kierunku rozwiązań alternatywnych, w innych państwo wciąż jest w tej dziedzinie monopolistą. Do głównych rozwiązań alternatywnych zalicza się decentralizację zasobów i władzy ze szczebla centralnego na lokalny lub regionalny, włączenie organizacji pozarządowych w proces planowania i świadczenia usług publicznych, wykorzystanie organizacji międzynarodowych dla celów kształtowania i realizacji różnych przedsięwzięć publicznych, a także stosowanie mechanizmów rynkowych. Paradoksalnie, innowacje zmierzające do poprawy sprawności zarządzania mogą niekiedy prowadzić do rozwiązań zastępujących państwo lub wręcz mu zagrażających.

4. Sprawność działania jest niezwykle trudnym sprawdzianem. Gdy państwo mu nie sprosta, jego prawomocność i kompetencje mogą być zakwestionowane, a decydenci i grupy interesu mogą zacząć się rozglądać za rozwiązaniami alternatywnymi, pomocnymi w osiągnięciu pożądanych celów. Ujmując rzecz bardziej dosadnie, w pojęciu państwa sprawnie działającego ważniejsza jest sprawność niż samo państwo. Współczesne państwo znajduje uznanie tylko w tej mierze, w jakiej wykazuje się sprawnością. A skoro państwo wciąż cieszy się lojalnością obywateli, a także dysponuje wpływami z podatków, to reformy na rzecz poprawy sprawności działania mają na celu jego wzmocnienie. Gdy jednak oczekiwane rezultaty nie następują, rozwiązania alternatywne mogą liczyć na bardziej przychylną ocenę.

5. Poprzedni akapit streszcza w gruncie rzeczy główną tezę niniejszego artykułu. Zamiarem autora jest przedstawienie trzech etapów dochodzenia do takich właśnie wniosków. Na początku, w rozdziale następnym, zajmiemy się samą ideą sprawnego działania: co ona oznacza i dlaczego jest tak popularna. Dalej omówimy różne drogi osiągania sprawności, akcentując, że nawet tam, gdzie idea ta znajduje uznanie usprawnienie procesu świadczenia usług publicznych może następować na różne, często wzajemnie sprzeczne sposoby. W części trzeciej wracamy do rozważań o państwie i rozwiązaniach alternatywnych, popularnych w ostatnim czasie. W końcowej części artykułu podejmujemy kwestię konsekwencji państwa sprawnego dla władz narodowych oraz problem konstruowania budżetu państwa.

Idea działania sprawnego

6. Sprawne działanie to pomysł prosty, a jednocześnie zwodniczy. Jest on prosty ze względu na łatwość przedstawienia głównych pojęć i celów, a zwodniczy z powodu trudności w realizacji tych idei przez władzę państwową. Podstawowym założeniem jest wymóg efektywności przy świadczeniu usług publicznych i realizacji programów socjalnych. W rodzącej się dopiero literaturze tematu efektywność utożsamia się zazwyczaj z wynikami (towarami i usługami dostarczonymi przez agendy rządowe), a skuteczność z następstwami (skutkami programów rządowych dla społeczeństwa). Efektywność ma wymiary ilościowy i jakościowy, które przejawiają się w zakresie świadczonych usług, poziomie ich kosztów, szybkości reagowania i skali popełnianych pomyłek, dostępności do usług oraz uprzejmości, z jaką są one świadczone, a przede wszystkim w stopniu zadowolenia usługobiorców obywateli. Skuteczność zaś oznacza, że realizowane programy są zgodne z priorytetami i celami władz państwa, a ich następstwa (skutki) są oczekiwane i pożądane.

7. Skutki uznaje się zazwyczaj za najważniejszy wymiar pojęcia działania sprawnego. Należy jednak zauważyć, że informacje na ich temat są trudne do zdobycia, a jeśli już uda się je uzyskać, związek przyczynowy między działaniem władz a określonymi następstwami społecznymi może okazać się trudny do udowodnienia. W krajach poważnie podchodzących do wymogu działania sprawnego bywa, że reformy ukierunkowane pierwotnie na zwiększenie skuteczności koncentrują się w ostatecznym rozrachunku na efektywności. Oczywiście sensowniej jest uzyskać sytuację prawie idealną, niż tracić lata w dążeniu do osiągnięcia rezultatów optymalnych. Wskaźniki efektywności stanowią odzwierciedlenie sprawnego działania w praktyce. Obywatel może oceniać władze na podstawie warunków nauczania w szkołach, liczby uczniów w klasie, odległości do najbliższego ośrodka zdrowia i długości kolejki do lekarza, a także przy niezliczonych okazjach, kiedy styka się z agendami rządowymi i urzędnikami. Z kolei następstwa (wymiar skuteczności) to oblicze, jakie władze ukazują obywatelom. Jeżeli ci uznają usługi publiczne za niewystarczające, z pewnością nie ocenią działań władz jako sprawne.

8. Wskaźniki efektywności i skuteczności nie są jednak wystarczające do oceny sprawności działania władz państwowych. Dają jedynie ogólną fotografię tego, co zrobiono czy też osiągnięto w danej chwili. Nie ukazują czynników wzmacniających lub osłabiających osiągane rezultaty ani też nie informują, czy władze będą zdolne do skutecznego działania w przyszłości. Pełna ocena winna natomiast uwzględniać zarówno czynniki działające w przeszłości i wpływające na obecne rezultaty, jak i symptomy, umożliwiające prognozę zdolności władz do sprawnego działania w przyszłości. Należy zrozumieć przeszłość i przewidzieć przyszłość, przebijając się przez wierzchnią warstwę dostępnych informacji.

9. Sprawność działania nie następuje sama z siebie. Władze państwowe, tj. przywódcy polityczni, kadra zarządzająca instytucji publicznych, urzędnicy oraz agendy rządowe, muszą troszczyć się o wyniki i aktywnie szukać sposobów ich poprawy. Muszą wyjść poza cztery ściany swoich gabinetów i stale analizować wydarzenia zachodzące we współczesnym świecie, by móc rozpoznać nadchodzące zmiany, które spychają do lamusa dotychczasowe sposoby działania, a jednocześnie tworzą nowe możliwości. Troska o dobre rezultaty winna przenikać wszystkie szczeble władzy państwowej i stać się jej cechą charakterystyczną.

10. Omawiane pojęcie nie jest bynajmniej niezmienne w czasie. Sama efektywność nie jest wystarczającym warunkiem sprawnego działania władz publicznych, konieczna jest również umiejętność dostosowania się do zmieniających się warunków. Lokalny ośrodek zdrowia, znakomicie pracujący na rzecz kobiet w wieku rozrodczym, trudno uznać za skuteczny, jeśli niezmiennie będzie oferował usługi położnicze dla starzejących się mieszkanek danego regionu. Prawdziwa skuteczność wymaga od władz przeniesienia akcentu z wewnątrz na zewnątrz. Powinno temu towarzyszyć przedefiniowanie roli wskaźników skuteczności. Zwykło się uważać, że informują one władze o tym, czy ich działania przyniosły zamierzony efekt. W państwie sprawnym wartość wskaźników skuteczności polega przede wszystkim na informacji o zmieniających się warunkach społecznych, niezbędnej władzom, by mogły podjąć odpowiednie działania dostosowawcze. Problem nie polega bowiem na tym, by władze doprowadziły do zaistnienia pewnych skutków, lecz na tym, czy dany skutek może skłonić władze do przeanalizowania swoich działań i dokonania korekt.

11. A zatem państwo sprawne to takie, które stale wsłuchuje się w sygnały dochodzące z otoczenia i odpowiednio do nich modyfikuje swoje poczynania. Podobnie jak czołowe firmy obserwują rynek i dostosowują swój product mix, ceny itd. do zmian upodobań klientów, postępu technicznego oraz pojawienia się (bądź zniknięcia) konkurencji, tak skuteczna władza przekształca się, reagując na zmiany w wielkości rodziny czy rozkładzie dochodów, postęp techniczny i inne czynniki. Oczywiście, taka adaptacja jest dla władz zadaniem trudniejszym niż dla firm choćby ze względu na brak presji rynkowej i sygnałów cenowych. Władze sprawnie działające potrafią się zmieniać nawet wówczas, gdy hołdują niezmienności i stabilności.

12. W państwie sprawnym każdy wskaźnik sprawności może być jednocześnie odczytany jako wskaźnik zmian. Zmiany można skonfrontować z działaniami agend rządowych w innych krajach, z przeszłością, jak również z postawionymi celami. W rzeczywistości, o czym będzie mowa w następnej części artykułu, wskaźniki sprawności są atrakcyjne, umożliwiają bowiem władzy publicznej ocenę skali zmian w stosunku do założonych standardów. Państwo sprawne nie zadowala się już osiągniętymi rezultatami i nie trzyma się kurczowo wytyczonego kierunku, lecz stale dąży do poprawy wyników, przyglądając się otaczającemu światu oraz odpowiednio modyfikując swoje cele i sposoby działania.

13. Przy takim ujęciu jedynie nieliczne państwa można określić mianem sprawnych, co w pewnym sensie wyjaśnia, dlaczego do tego celu dążą zarówno kraje wysoko, jak i słabo rozwinięte, a także kraje przechodzące transformację systemową i tzw. gospodarki wschodzące. W każdym z nich istnieje świadomość niedoskonałości dotychczasowych dokonań i przekonanie, że działania sprawniejsze umożliwią większą efektywność usług publicznych i większą skuteczność programów operacyjnych. Idea działania sprawnego wykracza jednak poza te namacalne korzyści i obejmuje również przeświadczenie , że państwo takie ma lepsze perspektywy gospodarcze, silniejsze instytucje demokratyczne, bardziej sprawiedliwy system społeczny i osiąga wyższy poziom stabilności politycznej. Tam, gdzie te cechy nie występują dowodzą zwolennicy tego poglądu przyczyną jest niska sprawność państwa narodowego.

14. Już pobieżny przegląd czterech wymienionych grup krajów wskazuje, że owe ogromne korzyści polityczne nie są całkiem pewne. Kraje wysoko rozwinięte przodują w rankingach jakości rządzenia i przeciwdziałania korupcji. W prawie wszystkich jakość świadczonych usług publicznych jest wysoka, mają też rozwinięte systemy informacyjne umożliwiające ocenę stopnia sprawności i korektę działań, gdy rezultaty okazują się niezadowalające. Pomimo wysokiej oceny w większości krajów rozwiniętych w ostatnich dziesięcioleciach nastąpił spadek zaufania do władzy publicznej i klasy politycznej. W przeprowadzonym niedawno badaniu 13 krajów wysoko rozwiniętych, spadku zaufania nie zaobserwowano jedynie w dwóch[1]. Zgodnie z powszechną opinią dzieje się tak, ponieważ obywatele uważają usługi publiczne za coś zupełnie naturalnego. Spadek zaufania społecznego nastąpił w okresie, gdy państwo dobrobytu przekraczało granice własnych możliwości. We wszystkich krajach rozwiniętych udział środków publicznych przekazywanych gospodarstwom domowym poprzez system ubezpieczeń społecznych i innymi kanałami jest bardzo wysoki. Spadające wskaźniki zaufania nasuwają złośliwy komentarz w rodzaju kąsania karmiącej ręki. Wobec takich tendencji nie należy się spodziewać, by nacisk na sprawność miał wywołać pozytywny oddźwięk. Można się nawet obawiać, że władze zorientowane na sprawne działanie mogą dostarczyć więcej powodów do niezadowolenia, wyciągając na światło dzienne mało satysfakcjonujące rezultaty i porażki organizacyjne. Podobnie jak nie można być prorokiem we własnym kraju, tak też państwo nie zyska pełnego uznania w oczach obywateli, gdy jego działalność nie jest dla nich całkowicie przejrzysta.

15. Najsilniejszy nacisk na sprawność działania położono w niektórych państwach członkowskich Commonwealthu i w krajach skandynawskich, które w opinii części obserwatorów są obecnie rządzone najlepiej na świecie[2]. Dlaczego to właśnie one troszczą się bardziej o poprawę sprawności niż kraje o słabszych notowaniach? Po części dlatego, że władza publiczna w krajach dobrze rządzonych jest bardziej predestynowana do poważnego podejścia do problemu sprawnego działania. Można również dowodzić, że dla władzy publicznej sprawne działanie i orientacja na wyniki przypomina samorealizację w trójkącie potrzeb Maslowa: państwo dojrzewa do nich dopiero po zaspokojeniu bardziej elementarnych potrzeb.

16. Nawet kraje najbardziej rozwinięte mogą osiągnąć poprawę, jeśli położą nacisk na wyniki. W dążeniu do sprawności państwa narodowe wykazują naturalną skłonność do rezultatów nieoptymalnych. Ogranicza je brak konkurencji w obszarze usług publicznych, sztywność biurokratycznych przepisów i procedur, a także naciski i bariery natury politycznej. Co więcej, kiedy nie dążą do poprawy, następuje nieuchronne pogorszenie. Umykają im bowiem nowe możliwości, jakie stwarzają postęp techniczny, zmiany w warunkach społecznych i gospodarczych itp. Orientacja na wyniki w krajach rozwiniętych oznacza więc dążenie do zmniejszenia dystansu pomiędzy sprawnością rzeczywistą i możliwą do osiągnięcia.

17. W krajach rozwijających się, gdzie ogromne rzesze ludności żyją w nędzy, refor­matorzy spodziewają się, że większa skuteczność państwa pobudzi rozwój i poprawi poziom życia przez stworzenie bardziej sprzyjających warunków dla inwestycji i przedsiębiorczości. Półwiecze porażek na tym polu powinno nas jednak nauczyć ostrożności. Postulat sprawnego działania może się tutaj okazać chwilową modą wśród sfrustrowanych reformatorów, desperacko poszukujących przełamania patologii, jakie skazują znaczną część ludności świata na egzystencję w skrajnych warunkach. Niektórym krajom ubogim brakuje środków na wdrożenie przedsięwzięć zorientowanych na sprawne działanie, w innych skala korupcji uniemożliwia efektywne wykorzystanie pomocy zagranicznej. Istnieją silne argumenty na rzecz tezy, że kraje najsłabiej rozwinięte ­osiągną większe korzyści z tradycyjnych rozwiązań w dziedzinie administracji niż ze skompliko­wanych procedur opartych na postulacie działania sprawnego[3]. Rezygnacja ze ­sztywnych reguł administracyjnych na rzecz orientacji na rezultaty może się okazać przedwczesna w krajach pozbawionych podstawowych procedur egzekwowania odpowiedzialności.

18. Jeśli kraje ubogie nie poprawią sprawności sektora publicznego już teraz, stanie się to zadaniem przyszłych pokoleń niezależnie od wielkości bezzwrotnej pomocy czy zakrojonych na miarę milenium celów rozwojowych. Paradoksalnie, większy postęp mogą jednak osiągnąć w rezultacie wprowadzenia solidnych procedur administracyjnych niż ulegając kultowi sprawności. Zamiast podejmować przedsięwzięcia na rzecz poprawy sprawności, powinny raczej zatrudniać i premiować urzędników według zasług, godziwie ich opłacać (wymagając w zamian rzetelnej pracy) oraz propagować otwarty i uprzejmy stosunek do obywateli. Lepiej mieć budżet zgodny z rzeczywistym poziomem koniecznych wydatków niż taki, który epatuje potencjalnymi wynikami i skutkami, jakie w przyszłości przyniesie wydatkowanie grosza publicznego. Z całej gamy możliwych rozwiązań administracyjnych do priorytetowych należy rozwój podstawowych umiejętności i zdolności. Jeżeli zostaną one osiągnięte, lepsza sprawność przyjdzie sama, nawet bez wyraźnej orientacji na rezultaty.

19. Nacisk na sprawność działania może przynieść lepsze efekty w krajach o gospodarkach wschodzących, które zdołały już uzyskać poprawę potencjału gospodarczego. W krajach o szybkim tempie wzrostu modernizacja państwa zazwyczaj nie nadąża za rozwojem gospodarki. Może to się stać hamulcem rozwoju ze względu na prawdopodobne słabe egzekwowanie odpowiedzialności w aparacie państwowym, nieprofesjonalizm kadry urzędniczej, powszechną korupcję i inne patologie odziedziczone po mniej sprzyjających czasach. Co więcej, wraz z postępem gospodarczym i wzrostem dochodów indywidualnych, obywatele coraz bardziej interesują się działalnością władz, domagając się coraz lepszych usług publicznych. Zadowalający dotąd poziom szkolnictwa przestaje satysfakcjonować. Wraz ze wzrostem gospodarczym maleje przyzwolenie na złe warunki sanitarne, brak troski o środowisko naturalne, nieodpowiedni poziom ochrony zdrowia, złą sieć usług transportowych itd. W gospodarkach wschodzących rosną oczekiwania obywateli wobec władz publicznych; dlatego model państwa sprawnego może się tam okazać właściwą receptą na lepsze usługi publiczne.

20. Jednak nawet w tych krajach zmiany ukierunkowane na poprawę sprawności należy wprowadzać z wielką ostrożnością, aby nie doprowadzić do zdemontowania istniejących rozwiązań w dziedzinie administracji. Zlikwidowanie ograniczeń finansowych i urzędniczych bez uprzedniego ugruntowania się sposobu mylenia promującego sprawność to strategia dość ryzykowna, niosąca zagrożenie wypaczeń. Godne naśladownictwa jest ostrożne podejście przyjęte w Tajlandii, gdzie władze postawiły pomiotom publicznym wiele warunków i norm, którym musiały one sprostać przed uzyskaniem zezwolenia na działalność mniej skrępowaną. Normy te dotyczyły podstawowych dziedzin działalności administracyjnej, takich jak konstruowanie budżetu, kierowanie zasobami ludzkimi, zamówienia publiczne czy systemy informacyjne[4]. Takie rygorystyczne ­podejście umożliwiło władzom tajlandzkim konsekwentne egzekwowanie odpowiedzialności, co jest niezbędnym warunkiem przyznania kadrze zarządzającej większej swobody działania.

21. Fascynacji podejściem akcentującym sprawność działania najsilniej uległy kraje przechodzące transformację systemową, zwłaszcza kandydaci do członkostwa w Unii Europejskiej. Kraje te musiały dokonać szybkich przekształceń instytucji gospodarczych i administracji państwowej przy jednoczesnym podniesieniu usług publicznych do poziomu zgodnego ze standardami międzynarodowymi. Nowe podejście odebrano tam jako przeciwwagę do odziedziczonego po czasach socjalizmu scentralizowanego modelu administracji publicznej. Orientacja na sprawność umożliwiła władzom tych krajów wytyczenie ambitnych, lecz realnych celów w zakresie poprawy jakości usług i działalności publicznej. Istnieje jednak poważne ryzyko, że kraje te mogą odnieść większe sukcesy na polu likwidacji dawnych regulacji i ograniczeń niż w budowaniu nowego etosu sprawności służby publicznej.

22. Najtrudniejszym zadaniem w omawianej dziedzinie jest implementacja wymogów sprawnego działania do bieżącego funkcjonowania aparatu państwa. Sama koncepcja jest atrakcyjna i dość oczywista, nie należy jednak zapominać, że jej realizacja wymaga zasadniczych zmian w sposobie mylenia i działania kadry zarządzającej na styku polityki i administracji, w oczekiwaniach formułowanych wobec urzędników publicznych, w dystrybucji środków finansowych i w wielu innych kwestiach. Państwo sprawnie działające różni się od znanego nam z XX w. państwa narodowego. Choć nigdzie jeszcze koncepcja nie została w pełni zrealizowana, to niektóre kraje osiągnęły znaczny postęp w tym zakresie, wyprzedzając inne.

Drogi do sprawnego działania

23. Wśród wielu możliwych sposobów osiągnięcia sprawności działania żaden nie daje gwarancji sukcesu. Niektóre opierają się na idei nowego zarządzania publicznego (New Public Management, NPM), inne mieszczą się w tradycyjnych modelach administracji publicznej. Przedstawiając problem w kategoriach operacyjnych, spróbujmy uporządkować różne nowatorskie rozwiązania w logicznej sekwencji, gdyż jedne w naturalny sposób wypływają z innych. W niniejszej części artykułu skoncentrujemy się na kolejności działań i warunkach, jakie należy wcześniej spełnić. Po omówieniu postaw przejdziemy do działań kadry zarządzającej, a następnie do sfery polityki.

24. Każde sprawne działanie ma wymiar formalny i nieformalny, przy czym wzajemne relacje między nimi zależą od zastosowanych instrumentów. Na jednym krańcu skali leżą normy zinternalizowane, na drugim formalne umowy i umocowania prawne. W dążeniu do osiągnięcia sprawności władze poszukują zazwyczaj formalnych środków, które jednak bez nieformalnego zaangażowania mogą okazać się jałowymi procedurami. Z drugiej jednak strony lekceważenie lub niedocenianie politycznej i prawnej podstawy dobrego rządzenia jest obecnie jedną z podstawowych słabości dążeń do stworzenia państwa sprawnego.

25. Sprawność ma także wymiar menedżerski i polityczny. Bez politycznej zachęty kadra zarządzająca może nie sprostać oczekiwaniom, a politycy nie zrealizują własnych wizji bez zaangażowanych menedżerów. Obie strony często mówią różnymi językami i mają odmienne interesy, co utrudnia właściwe ułożenie ich wzajemnych relacji. Częstą przyczyną braku sprawności jest dezorientacja, a także niezrozumienie roli i zadań przywódców wybieranych oraz kadry zarządzającej wysokiego szczebla. Odpowiedni kształt tych relacji to ważny warunek sukcesu.

26. Działanie sprawne jako etos. O ile ruch na rzecz państwa sprawnego jest zjawiskiem nowym, o tyle działanie na rzecz stworzenia wspólnoty narodowej za pomocą skutecznych programów państwowych jest fenomenem znanym i opisanym. Rozwój państwa narodowego w XIX i XX w. był w znacznej mierze rezultatem spektakularnych dokonań władzy publicznej. Długa lista osiągnięć obejmuje m.in. ­powszechne nauczanie, system ubezpieczeń społecznych, ograniczenie ubóstwa, rozwój transportu, prawne uregulowanie warunków zapewniających bezpieczeństwo obrotu gospodarczego, a także rozkwit nauki i techniki. To dzięki sprawnemu działaniu władz w krajach rozwiniętych udało się wydłużyć średnią długość życia, ograniczyć nędzę wielkomiejską, znacznie zmniejszyć śmiertelność niemowląt, a także skutecznie zwalczyć wiele chorób zakaźnych. Jak to możliwe, że władze osiągnęły te sukcesy, nie stawiając sobie jeszcze za cel budowy państwa sprawnego? Częścią odpowiedzi na to pytanie jest postęp w budowie aparatu państwa, a zwłaszcza wprowadzenie zhierarchizowanego systemu służby cywilnej oraz nowoczesnych rozwiązań budżetowych. Państwo narodowe osiągnęło dojrzałość wraz z rozwojem administracji publicznej. Nie jest to jeszcze bynajmniej cała odpowiedź ani nawet najważniejsza jej część. Władzy państwowej udało się zbudować wspólnoty narodowe dzięki przyciągnięciu do służby publicznej najlepszych i najzdolniejszych obywateli. Posada rządowa była atrakcyjna nie tylko dla osób, którym słabe kwalifikacje nie dawały szans gdzie indziej, lecz również dla absolwentów renomowanych uczelni, traktujących służbę publiczną jako powołanie. Wielu urzędników, pracujących na rzecz dobra publicznego, troszczyło się w istocie o osiągnięcie sprawności działania, chociaż termin ten nie był jeszcze w obiegu, a rezultaty działań nie podlegały sformalizowanym pomiarom. I choć etos służby publicznej współistniał wówczas w wielu krajach z systemem podziału łupów, to na poziomie kadry zarządzającej dobro publiczne było motywem dominującym.

27. Etos służby publicznej to podstawa sprawnego działania władz, zależnego przecież w równym stopniu od ludzi, urządzeń i procedur. Pogląd taki kłóci się z modelem właściciel-zarządca (principalagent), spopularyzowanym przez nową ekonomię instytucjonalną (new institutional economics NIE) i przeszczepionym na grunt sektora publicznego za pośrednictwem nowego zarządzania publicznego (NPM). Zarówno teoria NIE, jak i niektóre nurty teorii NPM głoszą, że urzędnicy publiczni to samolubni, oportunistyczni obibocy wijący swoje gniazdka i zaniedbujący interes publiczny[5]. Sprawnego działania można od nich oczekiwać jedynie wówczas, gdy podda się ich nadzorowi, udzieli jasnych wskazówek, a także dostarczy silnych bodźców. Myśl, że administracja mogłaby dokonać czego więcej, niż się od niej formalnie wymaga, była raczej obca zwolennikom NIE/NPM, choć zaakceptowałyby ją np. rzesze uczniów i studentów, którzy nadrobili zaległości dzięki pozostającym z nimi po lekcjach nauczycielom, członkowie drużyn podwórkowych trenowani społecznie przez policjanta z sąsiedztwa, przykute do łóżek samotne osoby odwiedzane przez pielęgniarki środowiskowe i wielu, wielu innych. Oczywiście, taka opinia nie odzwierciedlała całej prawdy o wszystkich pracownikach sektora publicznego, ani nawet o większości z nich, stanowiła jednak tworzywo, dzięki któremu władza państwowa mogła osiągnąć namacalne rezultaty i zyskać zaufanie obywateli, konsolidując jednocześnie społeczeństwa i państwa.

28. Etos służby publicznej jest wciąż obecny w większości krajów rozwiniętych, choć dziś jest słabszy niż w przeszłości. Nadwątliło go działanie potężnych sił społeczno-ekonomicznych, czego efektem były m. in. rozpiętość między zarobkami uzyskiwanymi w sektorze publicznym i prywatnym, rosnąca rola rynku i podmiotów prywatnych w świadczeniu usług publicznych oraz spadek prestiżu służby publicznej. Kiedy służba publiczna staje się taką samą pracą jak każda inna, nie przypisuje się jej szczególnego znaczenia. Zadania określone w kontrakcie mogą równie dobrze wykonywać osoby zatrudnione w administracji publicznej, jak i firmy wyłonione w wyniku przetargu. Ze względu na wymagane umiejętności oraz rezultaty służbę publiczną i działalność w firmie prywatnej traktuje się na równi. Zadanie zleca się podmiotowi bardziej sprawnemu, a także oferującemu tańszą usługę.

29. Oczywiście, potrzeba etosu służby publicznej jest najsilniejsza, gdy dobra publiczne dostarcza się za pośrednictwem podmiotów prywatnych. Powoduje to duże ryzyko deprecjacji wartości publicznych: firmy działają zgodnie z literą kontraktu, lecz nie czynią nic ponad to, do czego się zobowiązały, i w miarę możliwości wybierają drogę na skróty. Współczesne rządy mają trudny orzech do zgryzienia, osłabienie etosu służby publicznej zwiększa bowiem atrakcyjność zlecania usług podmiotom zewnętrznym na zasadach konkurencyjnych, jednocześnie jednak bez tego etosu może prowadzić do całkowitego zaniku prestiżu służby publicznej. W niektórych krajach rozróżnia się podstawowe zadania władzy publicznej, których świadczenia nie powierza się podmiotom zewnętrznym, i zlecane w drodze przetargów usługi standardowe. Wszystkie jednak rządy, bez względu na podobne rozróżnienie, stoją przed koniecznością odbudowy etosu służby publicznej. Nie wystarczy w tym celu zatrudnić i wyszkolić zaangażowanych urzędników. Służba publiczna nie zyska bowiem uznania w sektorze publicznym, jeśli nie będzie się nim cieszyć poza tym sektorem.

30. Sprawność w centrum uwagi. Obecność (internalizacja) etosu sprawnego działania w służbie publicznej nie jest już tak powszechna jak niegdyś. Aby podmioty publiczne i ich pracownicy uznawali priorytet celu działania nad wyuczonymi procedurami, potrzebna jest jeszcze presja i wsparcie z zewnątrz. Pomostem pomiędzy zachowaniami zinternalizowanymi a przymusem zewnętrznym, a także podstawą do zastosowania formalnych środków wzmacniania sprawności, jest orientacja na wyniki obejmująca stałą o nich troskę, analizę dotychczasowych dokonań oraz refleksję, w jaki sposób podejść do przyszłych zadań. Jest to potencjalnie potężne narzędzie, kierujące uwagę na cele, jakie przyświecają codziennym, zrutynizowanym działaniom. Politycy i kadra zarządzająca zachowują się inaczej, gdy myślą o końcowych rezultatach, niż gdy ich uwagę zaprząta bieżący tryb działania.

31. Orientacja na wyniki oznacza stałą - wręcz obsesyjną - refleksję na temat celu i misji danej organizacji. Z myślą o sprawności należy podejmować najważniejsze działania organizacji, dotyczące alokacji zasobów ludzkich i materialnych, planowania i świadczenia usług, oceny osiągniętych rezultatów i uwzględniania ich w nowo podejmowanych decyzjach. Wytyczenie konkretnych celów sprzyja koncentracji uwagi, choć rzadko wystarcza do osiągnięcia sprawności. Dość często organizacje ustalają cele, lecz zapominają o nich w momencie podejmowania kluczowych decyzji. Znakomitym przykładem orientacji na wyniki jest rozszerzenie UE, w ramach którego kraje kandydujące podjęły wiele działań, pozostających dotąd poza sferą ich zainteresowania. Uległa ona wzmocnieniu dzięki licznym wizytom wysłanników UE, stale przypominających, że akcesja zależy od postępu osiągniętego w dostosowaniu się do standardów unijnych.

32. Dość popularnym zabiegiem w omawianym zakresie są deklaracje misji i wizji organizacji. Ich projekty zazwyczaj przygotowuje się w szerokim gronie, a zatwierdzone ostateczne wersje prezentuje się w spektakularny sposób. Nie należy jednak oczekiwać, że wywrą one duży wpływ na daną organizację. Fascynacja nowością szybko jednak mija, pracownicy przestają je zauważać bądź traktują jako swoisty szum. W rzeczywistości rzadko zastanawiają się nad znaczeniem deklaracji misji oraz jej praktycznej realizacji. Orientacja na wyniki wymaga tymczasem stałej uwagi i wzmacniania. Gdy tego zabraknie, górę biorą działania rutynowe.

33. Innym wypróbowanym narzędziem jest planowanie strategiczne. Zbyt często jednak pojawia się ono już w trakcie procesu zmian, które mają dostosować dany podmiot do nowych warunków działania i nowych możliwości. W sektorze publicznym plany są bardziej opisowe niż strategiczne, służą raczej uzasadnieniu konieczności zwiększenia budżetu niż przewartościowaniu celów i sposobów działań. Wyjaśniając przyczyny fiaska planów przeorientowania organizacji, ich szefowie często tłumaczą się, że sam proces ich przygotowywania był ważniejszy niż dokument końcowy. Oznacza to, że orientacja na wyniki, silna w trakcie formułowania planu strategicznego, słabnie, gdy dany podmiot wraca do poprzednich metod działania.

34. Deklaracje misji, plany strategiczne i wiele innych innowacji menedżerskich, mających na celu przyspieszenie zmian organizacyjnych, dają zazwyczaj krótkotrwały efekt Hawthorne'a. Tylko na krótko skłaniają personel do refleksji nad przedmiotem ich działań, a bez dalszego wzmocnienia efekt ten zanika. Tak kończy się większość przedsięwzięć szkoleniowych, konferencji wyjazdowych itp., czy to w sektorze prywatnym, czy publicznym. Gdy przekaz konferencji kłóci się z realiami codziennej pracy, te ­drugie biorą górę. Orientację na wyniki można porównać do diety odchudzającej. W obu przypadkach osiągnięcie zaplanowanego celu wymaga wprost obsesyjnego podejścia. Ponieważ większość odchudzających się osób traci determinację, firmy działające w tej branży nie narzekają na brak klientów. Podobnie jest z dążeniem do osiągnięcia sprawnego działania instytucji publicznych: niepowodzenie jednej reformy spowoduje następną.

35. Pomiar sprawności. Wysiłki na rzecz zorientowania podmiotów publicznych na wyniki działania zaowocowały powstaniem rozległej branży zajmującej się pomiarem sprawności. Pomiar to najbardziej spektakularny sposób zorientowania władzy publicznej na sprawność. Jest to często pierwszy, a niekiedy jedyny, z podejmowanych kroków. Nie jest to narzędzie nowe. Przypisywano mu zasadniczą rolę już w ruchu na rzecz naukowego zarządzania na początku XX w., a także wówczas, gdy administrację publiczną wydzielono jako odrębny przedmiot badań. Jednym z pierwszych przykładów systematycznego podejścia do tego zagadnienia była opublikowana w 1938 r. monografia Clarence'a Ridleya i Herberta Simona pt. Measuring Municipal Activities, którzy zaproponowali konkretne sposoby mierzenia wyników osiągniętych w szkolnictwie, transporcie, bibliotekarstwie, pracach publicznych, ochronie zdrowia i w innych dziedzinach. Autorzy wyszli z założenia, że rezultat działania to efekt, jaki działanie to przyniosło w realizacji danego celu[6]. Zaproponowali na przykład, by przy pomiarze sprawności systemu szkolnego stosować wskaźniki takie jak wagary, przypadki konfliktu młodocianych z prawem oraz ogólny poziom kultury w danej społeczności.

36. Wczesne próby pomiarów sprawności działania uznajemy dziś za niezbyt wyrafinowane. Ich metodologia niewątpliwie została udoskonalona dzięki obszernej literaturze tematu, jednakże można wątpić, by większa liczba lepszych narzędzi pomiarowych istotnie przyczyniła się do lepszej sprawności aparatu państwa. Literaturę tę wyróżnia dziwaczny spór, co jest wynikiem, a co skutkiem, który z nich jest ostateczny, a który tymczasowy, czy cele i zadania to jedno i to samo itd. Po całych dziesięcioleciach dyskusji na ten temat wciąż podaje się definicje podstawowych pojęć, tak jakby pojęcia nakładu pracy czy wyników nie były oczywiste same przez się. Niekończące się kłótnie o słowa zdają się sugerować, że pomiar jest celem samym w sobie i że dla pomiaru sprawności wystarczy sformułować odpowiednią definicję. W tym kontekście czołowy amerykański ekspert do spraw administracji publicznej Donald Kettl napisał, że "mierzenie sprawności władzy publicznej jest jak prognozowanie pogody. Wszyscy o tym mówią, [...] lecz zgody na ten temat nie udało się osiągnąć"[7].

37. Faktycznie, istnieje pewien kłopot z pomiarem sprawności działania, choć nie ten opisany przez Kettla. Wielkim problemem jest nie tyle sam pomiar, ile jego późniejsze zastosowanie, któremu jak dotąd poświęcono stanowczo za mało uwagi. Nie licząc kilku godnych uwagi wyjątków, władze podejmujące pomiary sprawności działania niezmiernie rzadko wykorzystują ich wyniki w swych dalszych poczynaniach. Nie wiążą pensji urzędników oraz oceny członków kadry zarządzającej z osiągniętym poziomem sprawności działania, nie uwzględniają go przy rozdziale środków. Wysiłki na rzecz oparcia prac budżetowych na kryteriach sprawności czy też reformy wiążące płace z wynikami niemal zawsze kończą się porażką. Dość często władze publiczne publikują informacje na temat sprawności działania w sprawozdaniach budżetowych, raportach rocznych i innych dokumentach oficjalnych, lecz takie publikacje stanowią jedynie namiastkę rzeczywistego pomiaru wyników.

38. Dążeniu do sprawności często towarzyszy mit, że organizacja ulegnie przekształceniu dzięki wiedzy o sprawnym działaniu. Optymizm ten rzadko znajduje uzasadnienie. Zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym organizacje mają ogromną zdolność przyswajania lub odrzucania danych na temat rezultatów bez zmiany metod działania. Potrzeba ogromnej woli na szczeblu politycznym i administracyjnym, by organizacja dokonała reorientacji dzięki znajomości celu swojego obecnego i przyszłego działania. W istocie prawdziwe zmiany organizacyjne stanowią dopiero warunek wstępny efektywnego wykorzystania informacji o sprawności działania. To nie informacja przekształca organizacje, ale przekształcone organizacje są w stanie wykorzystać wiedzę o sprawności działania.

39. Takie wnioski płyną z brytyjskiego programu "Next Steps", uważanego za jedną z najbardziej skutecznych reform aparatu państwowego w ostatnich dziesięcioleciach. Brytyjska reforma polegała na oddzieleniu usług publicznych od funkcji politycznych ministerstw. Świadczenie usług przekazano ponad setce na wpół autonomicznych agend, z których każda otrzymała statut (zwany dokumentem ramowym), określający zakres odpowiedzialności i sposób jej rozliczania. Każda z agend negocjowała z nadzoru­jącym ją ministerstwem roczne cele w zakresie sprawności działania, a następnie przedstawiała sprawozdania o ich realizacji[8]. Sukces programu "Next Steps" był możliwy, ponieważ cieszące się zdobytą swobodą agendy i ich upodmiotowieni szefowie mogli oprzeć planowanie i świadczenie usług na metodach zorientowanych na sprawność.