David Graeber

Utopia regulaminów. O technologii, tępocie i ukrytych rozkoszach biurokracji

Tytuł oryginału: The Utopia of Rules: On Technology,

Stupidity and the Secret Joys of Bureaucracy

Warszawa 2016

Copyright © by David Graeber, 2015

Copyright © for this edition by Wydawnictwo Krytyki Politycznej, 2016

All rights reserved

Wydanie pierwsze

ISBN 978-83-65369-56-7

Supported by a grant from the Open Society Foundations.

Książka ukazuje się przy wsparciu Open Society Foundations.

Spis treści

wstęp   Żelazne prawo liberalizmu i era biurokratyzacji totalnej

rozdział 1   Martwe strefy wyobraźni - Esej o strukturalnej tępocie

rozdział 2   Latające samochody i malejąca stopa zysku

rozdział 3   Utopia regulaminów, czyli dlaczego mimo wszystko pragniemy biurokracji

dodatek   Batman i problem władzy ustrojodawczej

Przypisy

Wszystkie rozdziały dostępne w pełnej wersji książki.

Żelazne prawo liberalizmu i era biurokratyzacji totalnej
Wstęp

Dziś rzadko mówi się o biurokracji, ale jeszcze w połowie ubiegłego wieku, szczególnie w latach 60. i wczesnych 70., wszyscy mieli to słowo na ustach. Publikowano opasłe socjologiczne tomy o napuszonych tytułach, takie jak Ogólna teoria biurokracji[1], Polityka biurokracji[2] czy Świat zbiurokratyzowany[3], a popularne paperbacki ciskały gromy: Prawo Parkinsona[4], Zasada Petera[5], Jak dokuczyć biurokratom[6] i tym podobne. Pojawiały się kafkowskie w duchu powieści i filmy satyryczne. Wszyscy zdawali się rozumieć, że dziwactwa i absurdy biurokracji oraz jej procedur stanowią jedną z definiujących cech współczesnego życia społecznego, a przez to niewątpliwie zasługują na uwagę. Jednak od lat 70. obserwujemy zaskakujący spadek zainteresowania biurokracją.

Wykres ilustruje częstotliwość występowania rzeczownika „biurokracja” w anglojęzycznych książkach wydanych na przestrzeni ostatnich stu pięćdziesięciu lat. Zainteresowanie biurokracją – umiarkowane do okresu powojennego – wyraźnie wzbiera w latach 50., w 1973 roku osiąga punkt kulminacyjny, by następnie zacząć opadać.

Rys. 1. Częstotliwość występowania pojęcia „biurokracja” w anglojęzycznych książkach

Dlaczego? Najprostsza odpowiedź jest taka, że przyzwyczailiśmy się do biurokracji, stała się ona naszym środowiskiem naturalnym. Wyobraźmy sobie teraz inny wykres – wskazujący przeciętny czas, jaki typowy Amerykanin, typowa Brytyjka czy typowy Taj poświęca na wypełnianie formularzy i inne czysto biurokratyczne obowiązki. (Nie trzeba wspominać, że większość tych sytuacji obywa się już bez udziału tradycyjnego papieru). Początek krzywej na takim wykresie niemal na pewno pokrywałby się z tą, jaką zaprezentowano na wykresie pierwszym: wznosiłaby się ona miarowo aż do 1973 roku. Dalej jednak krzywe zaczynałyby się rozchodzić: podczas gdy pierwsza linia by opadała, druga nadal pięłaby się ku górze. Jeśli na drugim wykresie zaszłaby jednak jakaś zmiana, to taka, że jego linia biegłaby coraz bardziej stromo, adekwatnie do tego, jak pod koniec XX wieku klasa średnia musi poświęcać coraz więcej czasu na przebijanie się przez nieprzeniknione formularze internetowe i meandry skomputeryzowanych infolinii, podczas gdy mniej zamożnym coraz więcej czasu w ciągu dnia zabiera pokonywanie coraz wymyślniejszych przeszkód w dotarciu do topniejących usług pomocy społecznej.

Wyobrażam sobie, że ten wykres wyglądałby mniej więcej tak:

Rys. 2. Częstotliwość występowania pojęcia „robota papierkowa” w anglojęzycznych książkach

Nie pokazuje on liczby godzin poświęconych na robotę papierkową, a jedynie jak często wyrażenie „robota papierkowa” występuje w książkach wydawanych w języku angielskim. Jako że nie mamy wehikułu czasu, który pozwoliłby na bardziej bezpośrednie badania, musimy na tym poprzestać.

Analiza prowadzona dla większości podobnych znaczeniowo pojęć daje niemal identyczny wynik:

Rys. 3. Częstotliwość występowania pojęcia „ocena wyników” w anglojęzycznych książkach

Zebrane w tej książce eseje mniej lub bardziej bezpośrednio dotyczą tej właśnie rozbieżności. Odwykliśmy od myślenia o biurokracji, a tymczasem wpływa ona na każdy aspekt naszego życia. To trochę tak, jakby wszyscy mieszkańcy planety postanowili zatkać sobie uszy i głośno buczeć, gdy tylko ktoś napomknie o biurokracji. A jeśli w ogóle rozmawiamy dziś o tym zjawisku, to zwykle przez pryzmat kategorii rodem z lat 60. i 70. ubiegłego wieku. Ruchy społeczne lat 60. brały się na ogół z lewicowych inspiracji, ale były także wyrazem buntu przeciwko biurokracji; a mówiąc dokładniej, przeciwko mentalności biurokratów i przeciwko otępiającemu konformizmowi państwa opiekuńczego lat powojennych. Szarym funkcjonariuszom reżimów i mechanizmom kontroli społecznej państwowego kapitalizmu oraz państwowego socjalizmu buntownicy lat 60. przeciwstawiali jednostkową wolność ekspresji i spontaniczną wspólnotowość.

Dziś, po krachu tradycyjnych państw opiekuńczych, cały ten bunt wydaje się jednak dość staroświecki. Język antybiurokratycznego indywidualizmu stopniowo przejęła i wyostrzyła prawica, domagająca się „rynkowych rozwiązań” każdego społecznego problemu. Tymczasem lewica głównego nurtu coraz częściej ogranicza się do bezsilnej szamotaniny, usiłując ratować resztki dawnego państwa opiekuńczego: nie tylko pogodziła się z opinią, że „efektywność” administracji wymaga częściowego sprywatyzowania usług państwa, a biurokratyczne struktury powinny być stopniowo zastępowane „mechanizmami rynkowymi”, „rynkowym systemem zachęt” i „procedurami rozliczania z realizacji założeń”, ale niejednokrotnie sama staje na czele takich reform.

Doprowadziło to do politycznej katastrofy – nie sposób użyć innego określenia. Koncepcje, które przedstawia się dziś jako „umiarkowanie” lewicowe rozwiązania problemów społecznych – bo postulaty radykalnej lewicy zostały niemal całkowicie wyrugowane z przestrzeni publicznej – niezmiennie stanowią jakąś koszmarną syntezę najgorszych elementów zarówno biurokracji, jak i kapitalizmu. Można by podejrzewać, że ktoś świadomie stara się przeforsować najgorsze z możliwych rozwiązań. Jeśli ktoś jeszcze głosuje na partie lansujące tego rodzaju pomysły, świadczy to jedynie o sile i trwałości lewicowych idei – bo przecież nie dlatego głosuje, że uważa te koncepcje za słuszne, ale dlatego że to jedyne rozwiązania na lewo od centrum, jakie są w ogóle dopuszczane do debaty publicznej.

Czy może więc dziwić, że gdy tylko wybucha kolejny kryzys, wyrazicielką społecznego gniewu okazuje się nie lewica, a prawica?

Prawica przynajmniej oferuje  j a k ą ś  krytykę biurokracji. Nie jest to szczególnie celna krytyka, ale ma tę zaletę, że istnieje. Lewica nie oferuje natomiast w tym względzie niczego. W rezultacie, kiedy osoby identyfikujące się z lewicą mają coś do zarzucenia biurokracji, zwykle mogą posłużyć się tylko rozwodnioną wersją krytyki prawicowej[7].

A przecież prawicową krytykę można UNIESZKODLIWIĆ bez większych ceregieli. Jej początki sięgają dziewiętnastowiecznego liberalizmu[8]. W następstwie rewolucji francuskiej szerokie kręgi europejskiej klasy średniej wysnuły opowieść, według której cywilizowany świat ulega stopniowej, nierównomiernej, ale i nieuchronnej transformacji: od rządów elit wojowników, z ich autorytarną władzą, strzeżonymi przez kapłanów dogmatami wiary i hierarchiczną, kastową wręcz hierarchią społeczną, do systemu opartego na wolności osobistej, równości i oświeconym egoizmie w interesach. Średniowieczne klasy kupieckie podkopały porządek feudalny jak podgryzające go od spodu, pożyteczne termity. Zgodnie z liberalną wersją historii, przepych i splendor chylącej się ku upadkowi władzy absolutnej były ostatnim tchnieniem starego porządku. Państwa miały niebawem ustąpić rynkom, religie – naukowemu rozumieniu świata, a trwały porządek społeczny i hierarchia stanów (wszyscy ci hrabiowie, baronowie i markizy) – dobrowolnie zawieranym przez jednostki umowom.

Powstanie nowoczesnej biurokracji stanowi niejaki problem dla tej opowieści, bo nie da się jej z nią pogodzić. Teoretycznie wszyscy ci funkcjonariusze zaskorupiali w swoich urzędach, ze swoją wymyślną hierarchią służbowej podległości, byli jedynie pozostałością czasów feudalizmu i już wkrótce mieli podzielić los wielkich armii i korpusów oficerskich, które także miały okazać się przeżytkiem. Wystarczy otworzyć dowolną rosyjską powieść z drugiej połowy XIX wieku: młodzi potomkowie starych arystokratycznych rodów niemal co do jednego zostawali albo oficerami wojska, albo urzędnikami administracji państwowej (nikt znaczący nie zajmuje się tam niczym innym), a wojskowe i urzędnicze hierarchie zdają się mieć niemal tożsame rangi, tytuły i maniery. Pozostał jednak jeden oczywisty problem. Jeśli biurokraci byli przeżytkiem, to dlaczego z roku na rok ich przybywało – nie tylko w zacofanej Rosji, ale i w krajach o kwitnącej gospodarce przemysłowej, takich jak Anglia i Niemcy?

Tu pojawia się drugi element argumentacji, stwierdzający, że biurokracja jest w istocie nieodłączną wadą każdego demokratycznego systemu[9]. Największym propagatorem tej interpretacji był przebywający na wygnaniu austriacki arystokrata Ludwig von Mises. W książce Biurokracja z 1944 roku dowodził, że systemy administracji rządowej z definicji nie są w stanie organizować przepływu informacji równie sprawnie jak bezosobowe mechanizmy rynkowej regulacji cen. Nieuchronną konsekwencją rozszerzenia praw wyborczych na tych, którym nie powiodło się w rynkowej grze, były nawoływania do interwencji rządu w gospodarkę, strojone w piórka szlachetnych projektów, rozwiązujących problemy społeczne środkami administracyjnymi. Von Mises przyznawał, że ludzie hołdujący tym rozwiązaniom mają często jak najlepsze intencje; uważał jednak, że swoimi wysiłkami jedynie pogarszają sytuację. Był zdania, że wręcz podkopują polityczne fundamenty samej demokracji, ponieważ administratorzy programów socjalnych nieuchronnie skupiają wokół siebie ośrodki władzy znacznie bardziej wpływowe od tych tworzonych przez demokratycznie wybranych polityków i domagające się coraz to radykalniejszych reform. Von Mises przekonywał, że właśnie dlatego państwa opiekuńcze, które dopiero powstawały w Anglii czy Francji (nie mówiąc już o Danii lub Szwecji), za życia jednego lub najdalej dwóch pokoleń przerodzą się w państwa faszystowskie.

Z tej perspektywy rozrost biurokracji stanowił nieodparty przykład piekła, do którego wiodą dobre intencje. Do najskuteczniejszych popularyzatorów tego rodzaju myślenia należał Ronald Reagan, który twierdził, że dziewięć najstraszniejszych słów w języku angielskim to: „Jestem urzędnikiem państwowym i przyjechałem tu, by wam pomóc”.

Szkopuł w tym, że cała ta opowieść ma niewiele wspólnego z rzeczywistością. Po pierwsze, jak wiemy z historii, rynki nie powstały same z siebie jako autonomiczna domena przeciwstawiona władzy państwowej. Stało się wręcz odwrotnie. Na przestrzeni dziejów rynki powstawały najczęściej albo jako efekt uboczny polityki rządów (szczególnie działań wojskowych), albo były bezpośrednio powoływane do życia przez odpowiednie zmiany prawa. Działo się tak co najmniej od czasu wynalezienia monet, które pierwotnie bito i upowszechniano po to, aby zapewnić aprowizację wojska. Przez większą część znanej historii Eurazji zwykli ludzie uciekali się zazwyczaj do nieformalnych systemów kredytowania, podczas gdy fizyczne pieniądze, złoto, srebro i brąz oraz bezosobowe rynki, które dzięki nim powstawały, pojawiały się głównie tam, gdzie mobilizowano armie, plądrowano miasta, wymuszano daniny i handlowano wojennymi łupami. Nawet współczesne banki centralne powstały pierwotnie w celu finansowania podbojów. To pierwszy problem z konwencjonalnym rozumieniem pochodzenia biurokracji. Drugi jest dalece bardziej zasadniczy. Co najmniej od końca XIX wieku teza o rzekomej niezależności rynku od władzy państwowej, a nawet o wzajemnej sprzeczności między nimi, jest wykorzystywana do uzasadniania liberalnej polityki gospodarczej, która ma ograniczyć rolę rządów. Rzecz w tym, że skutek takiej polityki jest zawsze odwrotny od zamierzonego. Na przykład angielski liberalizm nie ograniczył państwowej biurokracji, a wręcz przeciwnie: wyprodukował liczne i wciąż gęstniejące szeregi urzędników, radców prawnych, inspektorów, notariuszy i funkcjonariuszy policji, bez których liberalne marzenie o świecie swobodnie zawieranych umów między autonomicznymi jednostkami nigdy nie mogłoby się ziścić. Okazało się, że gospodarka wolnorynkowa wymaga tysiąckrotnie więcej roboty papierkowej niż monarchia absolutna w stylu Ludwika XIV.

Zakrawa to na paradoks: polityka, która ma ograniczyć ingerencje rządu w gospodarkę, w praktyce zawsze kończy się tym, że przybywa regulacji prawnych, biurokratów i funkcjonariuszy policji. Tak niezmienna jest ta prawidłowość, że uogólnienie jej do postaci prawa socjologicznego wydaje się uprawnione. Proponuję nazwać je „żelaznym prawem liberalizmu”:

Żelazne prawo liberalizmu stwierdza, że każda reforma rynkowa i każda podjęta przez władze inicjatywa, której celem jest ograniczenie biurokracji i uwolnienie mechanizmów rynkowych, ostatecznie prowadzi do rozrostu regulacji prawnych, do rozrostu biurokracji i do rozrostu aparatu administracji państwowej.

Tę tendencję, której dziś nie sposób ignorować, zaobserwował już na początku XX wieku francuski socjolog Émile Durkheim[10]. W połowie ubiegłego stulecia nawet prawicowi krytycy, tacy jak Ludwig von Mises, przyznawali – przynajmniej w pismach akademickich – że rynek nie jest zdolny do samoregulacji i nie da się go podtrzymać bez wielkiej armii administratorów. (Dla von Misesa armia ta stawała się problematyczna dopiero wtedy, gdy używano jej w celu „poprawiania” wyroków wolnego rynku, które zaczynały zbytnio doskwierać najuboższym)[11]. Prawicowi populiści szybko jednak zdali sobie sprawę, że fakty faktami, ale wzięcie biurokratów na cel niemal zawsze odnosi pożądany skutek. Dlatego na przykład zaczęto bezlitośnie potępiać i krytykować „jajogłowych biurokratów”, którzy żyją z podatków uczciwie pracujących obywateli. Zainicjował to gubernator George Wallace podczas kampanii prezydenckiej w 1968 roku.

Wallace jest tu postacią kluczową. Dziś w Stanach Zjednoczonych zwykle pamięta się go jako przegranego reakcjonistę, a nawet groźnego obłąkańca: to ostatni południowiec z krwi i kości, zaprzysiężony zwolennik segregacji rasowej, który z siekierą w ręku tarasował czarnoskórym uczniom drzwi do szkoły publicznej. Patrząc z szerszej perspektywy, można dostrzec, że jego polityczna scheda miewała rysy geniuszu. Wallace stworzył pierwszą ogólnonarodową platformę dla prawicowego populizmu, tak zaraźliwego, że dziś – zaledwie jedno pokolenie później – przesiąkli nim niemal wszyscy, na całej rozpiętości politycznego spektrum. To jemu zawdzięczamy rozpowszechnione dziś wśród amerykańskiej klasy robotniczej przekonanie, że na władzę składają się dwa rodzaje ludzi: „politycy”, czyli pyszałkowaci kłamcy i oszuści, oraz „biurokraci” – elita, która gardzi pospólstwem. Tych pierwszych można przynajmniej usunąć z urzędu w dniu wyborów, za to ci drudzy są praktycznie nie do ruszenia. Przyjęło się wierzyć w istnienie cichego przymierza między jakoby pasożytniczą klasą najuboższych (w Stanach Zjednoczonych postrzeganą zwykle przez pryzmat jawnie rasistowski) a równie pasożytniczą kastą przekonanych o swojej nieomylności urzędników, którzy żyją z tego, że dosypują biedakom pieniędzy pochodzących z cudzej kieszeni. I znów: nawet obecna w głównym nurcie lewica – a w każdym razie to, co za lewicę dziś uchodzi – nie ma wiele do zaoferowania oprócz rozwodnionej wersji języka prawicy. Bill Clinton włożył na przykład tak wiele wysiłku w piętnowanie służby cywilnej, że po wybuchu bomby podłożonej w budynku urzędu federalnego w Oklahomie uznał za wskazane przypomnieć swoim rodakom i rodaczkom, że urzędnicy to także ludzie, oraz obiecać, że już nigdy nie nazwie ich „biurokratami”[12].

Współczesny populizm w Stanach Zjednoczonych, a coraz częściej także w innych miejscach świata, zna tylko taką alternatywę dla „biurokracji” jak „rynek”. Niekiedy oznacza to, że państwem należy zarządzać jak przedsiębiorstwem. Niekiedy zaś, że powinno się po prostu zlikwidować całą tę biurokrację i poczekać, aż naturalny bieg rzeczy zrobi swoje – czyli pozwolić ludziom doglądać swoich interesów nieskrępowanych bezlikiem narzuconych odgórnie nakazów i zakazów, tak aby magia wolnego rynku mogła wreszcie zadziałać, wytwarzając własne rozwiązania.

W ten sposób „demokracja” stała się równoznaczna z rynkiem, a „biurokracja” zaczęła oznaczać mieszanie się rządu do gry rynkowej – i właśnie w tych znaczeniach oba te pojęcia funkcjonują do dzisiaj.

Jednak nie zawsze tak było. Kształtowanie się nowoczesnej formy korporacji pod koniec XIX wieku uważano za kwestię zastosowania nowoczesnych, biurokratycznych technik do sektora prywatnego. Techniki te wydawały się niezbędne w działaniu na wielką skalę, ponieważ miały zapewniać sprawniejsze funkcjonowanie niż sieci osobistych czy nieformalnych powiązań, jakie dominowały w świecie małych form rodzinnych. Pionierami tych nowych, prywatnych biurokracji były Stany Zjednoczone i Niemcy. Niemiecki socjolog Max Weber zauważył, że dla współczesnych mu Amerykanów nie istniały zasadnicze różnice między biurokracją państwową i prywatną:

Korpus urzędników aktywnie pełniących „urząd” publiczny, wraz z całym nieodłącznym aparatem, przyborami i dokumentami, tworzy „biuro” (bureau). W prywatnym przedsiębiorstwie takie „biuro” jest nazywane „urzędem” (office).

Szczególną cechą nowoczesnego przedsiębiorcy jest to, że uważa się za kogoś w rodzaju „pierwszego urzędnika” w swojej firmie, podobnie jak „pierwszym urzędnikiem” (servant, a więc osoba pełniąca służbę) w nowoczesnym, biurokratycznym państwie jest jego przywódca. Pogląd, jakoby urzędowe czynności państwa były z definicji czymś całkowicie odmiennym od zarządzania prywatnymi podmiotami gospodarczymi, jest rozpowszechniony na kontynencie europejskim, za to zupełnie obcy mentalności amerykańskiej[13].

Innymi słowy, mniej więcej od czasów przełomu XIX i XX wieku w Stanach Zjednoczonych nie twierdzono już nawet, że rząd powinien zarządzać państwem jak przedsiębiorstwem, a po prostu że państwem i wielkimi przedsiębiorstwami zarządza się dokładnie tak samo.

To prawda, że przez większą część XIX wieku gospodarka Stanów Zjednoczonych składała się głównie z małych rodzinnych farm i sektora wielkiej finansjery, podobnie zresztą jak ówczesna gospodarka brytyjska. Gdy jednak pod koniec stulecia Ameryka weszła na światową scenę jako mocarstwo, pojawiła się specyficznie amerykańska formuła: korporacyjnego – a więc biurokratycznego – kapitalizmu. Jak zauważa Giovanni Arrighi, w tym samym czasie analogiczny model powstawał w Niemczech, a oba kraje – Niemcy i Stany Zjednoczone – przez całą pierwszą połowę następnego stulecia toczyły boje o to, kto przejmie po upadłym Imperium Brytyjskim rolę światowego lidera, narzucając pozostałym własną wizję porządku ekonomicznego i politycznego. Wiemy, kto zwyciężył. Arrighi zwraca też uwagę na inną interesującą okoliczność. W odróżnieniu od Imperium Brytyjskiego, które brało swoją wolnorynkową retorykę na poważnie (na przykład likwidując ochronne cła słynną „ustawą zbożową” z 1846 roku), ani Niemcy, ani Stany Zjednoczone nie paliły się do wprowadzania w życie wolnorynkowych haseł. Szczególnie Amerykanów znacznie bardziej interesowało tworzenie ponadnarodowych struktur administracji. Gdy po drugiej wojnie światowej przejęli po Brytyjczykach rolę globalnego mocarstwa, zaczęli od ustanowienia pierwszych biurokratycznych instytucji, które obejmowały całą planetę: Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz instytucji Bretton Woods, jakimi były Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy i układ GATT, przekształcony później w Światową Organizację Handlu. Imperium Brytyjskie nigdy czegoś takiego nie próbowało. Brytyjczycy albo okupowali inne narody, albo z nimi handlowali. Amerykanie tymczasem usiłowali zarządzać wszystkim i wszystkimi za sprawą struktur administracyjnych.

Brytyjczycy, mam wrażenie, odczuwają niejaką dumę z tego, że niezbyt wprawnie posługują się biurokracją. Amerykanie natomiast wydają się zażenowani tym, że w świecie biurokracji czują się jak ryba w wodzie[14]. Nie pasuje nam to do własnego wizerunku. Chcemy uważać się za naród samodzielnych indywidualistów. (Właśnie z tego względu prawicowi populiści mogą tak skutecznie demonizować biurokratów). Nie zmienia to jednak faktu, że od ponad stulecia Stany Zjednoczone są społeczeństwem głęboko zbiurokratyzowanym. Jeśli ten fakt nie rzuca się w oczy, to dlatego że styl i większość zwyczajów amerykańskiej biurokracji – od ubioru, przez język, po wystrój biur – wywodzi się z sektora prywatnego. Bezduszny konformista, amerykański odpowiednik sowieckiego aparatczyka – ów „człowiek organizacji”, „mężczyzna w szarym flanelowym garniturze” opisywany przez powieściopisarzy i socjologów – to przecież nie urzędnik Departamentu Ochrony Zabytków i Pomników Przyrody ani Wydziału Ubezpieczeń Społecznych, a menedżer średniego szczebla w prywatnej firmie. Oczywiście korporacyjnych urzędników  n i e   n a z y w a n o  już wtedy biurokratami. Nadal jednak służyli za model tego, jak powinien wyglądać funkcjonariusz administracji.

Słowo „biurokrata” po raz pierwszy stało się synonimem urzędnika państwowego w latach 30. XX wieku, w czasach New Deal. Wtedy właśnie biurokratyczne struktury i metody zarządzania zaczęły dawać o sobie znać w codziennym życiu zwykłych ludzi. A przecież urzędnicy administracji Roosevelta od samego początku ściśle współpracowali z zastępami prawników, inżynierów i korporacyjnych biurokratów pracujących w firmach, takich jak Ford, Coca Cola czy Procter & Gamble, przesiąkając ich stylem i wrażliwością. A gdy w latach 40. Stany Zjednoczone przystąpiły do wojny, to samo przeobrażenie przeszła gargantuiczna wręcz biurokracja wojsk amerykańskich. Warto pamiętać, że od tamtej pory Stany Zjednoczone prowadzą wojny niemal bez przerwy. Wszystko to jednak sprawiło, że termin „biurokrata” przylgnął wyłącznie do funkcjonariuszy państwowych; nie określa się nim przecież menedżerów w firmach prywatnych ani urzędników wojskowych, nawet jeśli dzień pracy spędzają za biurkiem, wypełniając formularze i pisząc raporty. Biurokratami nie nazywa się też biurowych pracowników policji ani służb wywiadowczych.

Granica między sektorem prywatnym I PUBLICZNYM zaciera się w Stanach Zjednoczonych od bardzo dawna. Amerykańskie wojsko słynie na przykład z fenomenu „drzwi obrotowych” – wysocy rangą oficerowie zaopatrzenia regularnie znajdują posady w zarządach korporacji, które realizują dostawy dla wojska. Patrząc szerzej, ze względu na konieczność zabezpieczenia i rozwijania pewnych gałęzi krajowego przemysłu dla celów militarnych rząd Stanów Zjednoczonych uprawia centralne planowanie w niemal radzieckim stylu, choć nie przyznaje się do tego otwarcie. Koniec końców nie ma takiej rzeczy – od utrzymywania określonej liczby hut stali, przez prowadzenie badań podstawowych, aż po stworzenie Internetu – której nie dałoby się uzasadnić względami obronności. Ale ponieważ takim planowaniem zajmuje się sojusz wojskowych i biznesowych biurokratów, nie definiuje się go w kategoriach biurokracji.

Jednak dopiero rozrost sektora finansowego przyniósł potężną jakościową zmianę, która sprawiła, że rozróżnienie między państwowym i prywatnym w ogóle przestaje być możliwe. Stało się tak nie tylko dlatego, że zadania, które tradycyjnie leżały w gestii władz państwowych, są coraz częściej zlecane podmiotom prywatnym. Główną przyczyną tego zjawiska jest przeobrażenie modelu funkcjonowania samych korporacji.

Podam przykład. Jakiś czas temu zadzwoniłem do Bank of America, aby dowiedzieć się, jak uzyskać dostęp do mojego rachunku z zagranicy. Przez kilka godzin łączono mnie z czterema różnymi pracownikami banku, dwukrotnie przekierowano na nieistniejące numery, trzykrotnie wyjaśniano mi skomplikowane i chyba całkiem arbitralne wewnętrzne przepisy banku oraz dwukrotnie zmieniano mój nieaktualny już adres i numer telefonu zapisany w bankowych komputerach, za każdym razem bez powodzenia. Innymi słowy, był to podręcznikowy przykład biurokratycznej kołomyi. (Przy czym po całej tej mitrędze nadal nie miałem dostępu do konta).

Nie mam najmniejszych wątpliwości, że gdyby udało mi się dotrzeć do kogoś z kierownictwa banku i zapytać, dlaczego dochodzi do takich sytuacji, usłyszałbym, że to nie wina banku, tylko nieprzeniknionego labiryntu przepisów narzuconych przez państwo. Jednocześnie mam także pewność, że gdyby udało się prześledzić powstanie tych regulacji, okazałoby się, że tworzyli je przeróżni asystenci i doradcy senatorów i kongresmenów zasiadających w jakiejś komisji prawa bankowego do spółki z zatrudnionymi przez banki lobbystami i radcami prawnymi, a katalizatorem całego procesu były szczodre datki na kampanie wyborcze tychże senatorów i kongresmenów. Tak samo wyglądałaby każda inna biurokratyczna procedura: ocena zdolności kredytowej, wyliczanie składek ubezpieczeniowych, składanie wniosku o kredyt hipoteczny czy nawet kupowanie biletów lotniczych, ubieganie się o uprawnienia nurka albo próba zamówienia ergonomicznego fotela do gabinetu w prywatnej (teoretycznie) uczelni. Ogromną większość roboty papierkowej wykonuje się dziś w tej szarej strefie instytucji teoretycznie prywatnych, ale w całości ukształtowanych przez państwo, które nie tylko tworzy ramy prawne i wspiera ustanowione przez siebie przepisy aparatem sądowym i rozbudowanym aparatem przymusu, ale przede wszystkim ściśle współpracuje z podmiotami prywatnymi, aby zagwarantować im określoną stopę zysku.

Język, który stosujemy w takich przypadkach, wywiedziony z prawicowej krytyki biurokracji, okazuje się nieadekwatny. Nie mówi nic o tym, co się tak naprawdę dzieje[15].

Weźmy pod uwagę pojęcie „deregulacja”. W dzisiejszym dyskursie politycznym „deregulacja” – podobnie jak „reforma” – oznacza coś z definicji dobrego. Deregulacja oznacza mniej wścibskich biurokratów, mniej reguł i przepisów dławiących innowacyjność i handel. Taki uzus stawia lewicę w kłopotliwym położeniu, bo ktoś, kto krytykuje deregulację – a nawet wskazuje, że to właśnie orgia niepohamowanej deregulacji wywołała kryzys bankowy z 2008 roku – najwyraźniej chce, aby reguł i przepisów było jeszcze więcej, a więc aby jeszcze więcej facetów w szarych garniturach mówiło nam, co mamy robić, i rzucało kłody pod nogi innowacyjnym, wolnym jednostkom.

To jednak alternatywa oparta na fałszywych założeniach. Wróćmy do kwestii banków. Nie istnieje i nie może istnieć nic takiego jak „nieuregulowany” bank. Banki to instytucje, którym państwo udziela prawa do drukowania pieniędzy – a mówiąc precyzyjniej – do wystawiania skryptów dłużnych, które władze państwowe honorują jako legalny środek płatniczy, co oznacza, że można płacić nimi podatki i regulować inne zobowiązania. Żadne państwo nie udzieli nikomu – a tym bardziej przedsiębiorstwu nastawionemu na zysk – prawa do drukowania pieniędzy w każdej ilości i w każdych warunkach. Zakrawałoby to na szaleństwo. Prawo do tworzenia pieniądza z konieczności przyznaje się na bardzo ściśle określonych (czytaj: uregulowanych) warunkach. I tak jest zawsze. Państwo reguluje bankowość na każdym kroku – od rezerwy kapitałowej po godziny pracy oddziałów instytucji, dopuszczalną wysokość odsetek, opłat i kar, wymagane środki bezpieczeństwa, sposób prowadzenia księgowości i obowiązki sprawozdawcze, kiedy i w jakiej formie bank musi informować klientów o ich prawach i obowiązkach… Nie ma praktycznie aspektu działalności bankowej, który nie podlegałby państwowym regulacjom.

Skoro tak, to co mają na myśli ci, którzy mówią o „deregulacji”? Zazwyczaj słowo to oznacza po prostu „zmianę prawa, która jest mi na rękę”. W praktyce jednak może oznaczać niemal wszystko. W przypadku linii lotniczych i przedsiębiorstw telekomunikacyjnych w latach 70. i 80. „deregulacja” oznaczała zmianę przepisów z takich, które faworyzowały garstkę olbrzymich firm, na takie, które miały propagować ściśle nadzorowaną konkurencję między firmami średniej wielkości. W przypadku bankowości „deregulacja” oznaczała zwykle coś odwrotnego: przejście od zarządzanej konkurencji między średniej wielkości podmiotami do sytuacji, w której garstka wielkich konglomeratów mogła bez reszty podporządkować sobie rynek usług finansowych. Właśnie dlatego „deregulacja” to bardzo wygodny termin. Wystarczy przedstawić nowe przepisy jako „deregulację”, aby sprzedać je opinii publicznej jako sposób na ograniczenie biurokracji i uwolnienie prywatnej inicjatywy, nawet jeśli po ich wprowadzeniu liczba formularzy, raportów, reguł i przepisów, nad którymi będą sobie łamać głowy prawnicy, wzrośnie pięciokrotnie, a nowo zatrudnione rzesze urzędników będą zawile tłumaczyć klientom, dlaczego nie wolno im wykonać jakiejś operacji[16].

Ten proces stopniowego stapiania się władzy publicznej i prywatnej w jedną całość, naszpikowaną regułami i przepisami, którego ostatecznym celem jest pasożytnicze czerpanie zysków, nie ma jeszcze swojej nazwy. Jest to znamienne samo w sobie. Nie będziemy w stanie przeciwdziałać tym zjawiskom, dopóki nie mamy języka, by je opisać. A przecież ich efekt widać na każdym kroku. Nieustannie przybywa roboty papierkowej. Formularze i podania są coraz dłuższe i bardziej skomplikowane. Rachunki, bilety, karty członkowskie bibliotek czy klubów sportowych i inne proste dokumenty są jedynie dodatkiem do wielostronicowych umów spisanych nieprzeniknionym językiem i wydrukowanych drobnym maczkiem.

Temu zjawisku trzeba nadać nazwę. Czasy, w których żyjemy, nazywam wiekiem „biurokratyzacji totalnej”. (Początkowo zamierzałem użyć wyrażenia „drapieżna biurokracja”, ale chcę podkreślić przede wszystkim jej wszechogarniającą naturę). Jej pierwsze oznaki pojawiły się pod koniec lat 70. – właśnie wtedy, gdy publiczne dyskusje o biurokracji zaczęły przygasać – a w kolejnej dekadzie nabierała rozpędu. Jednak dopiero w latach 90. zaczęła rozwijać się pełną parą.

Jak pisałem w jednej z moich poprzednich książek, przełom historyczny, z którego bierze początek panujący dziś ustrój gospodarczy, dokonał się w 1971 roku, kiedy Stany Zjednoczone przestały wymieniać dolara na złoto. Tamta decyzja otworzyła drogę do finansjalizacji kapitalizmu, ale zapoczątkowała także o wiele głębsze, długofalowe zmiany, które – jak sądzę – przyniosą ostateczny koniec całego systemu kapitalistycznego. Tu jednak mówimy o konsekwencjach bardziej bezpośrednich. Co oznaczała finansjalizacja dla głęboko zbiurokratyzowanego społeczeństwa powojennej Ameryki? Zjawisko, o którym mowa, jest rozpowszechnione na całym świecie, ale narodziło się w Stanach Zjednoczonych i to amerykańskie elity najbardziej zagorzale je eksportowały. Wydaje się więc stosowne, by zacząć od tego, co zaszło w Ameryce[17].

To, co nastąpiło, można rozumieć przede wszystkim jako przeorientowanie lojalności klasowej kadry kierowniczej wielkich korporacji, polegające na tym, że chwiejną, ale rzeczywistą wspólnotę interesów z pracownikami ich własnych firm zastąpił sojusz z inwestorami. Jak dawno temu zauważył John Kenneth Galbraith, jeśli założyć organizację, której zadaniem jest produkowanie perfum, przetworów mlecznych lub kadłubów samolotów, to ludzie, którzy tę organizację tworzą, pozostawieni samym sobie skupią się przede wszystkim na produkowaniu coraz większej ilości coraz lepszych perfum, przetworów mlecznych lub kadłubów samolotów – a nie na tym, jak zagwarantować coraz większe zyski udziałowcom. Co więcej, skoro przez większość XX wieku posada w dużej, zbiurokratyzowanej firmie oznaczała obietnicę stabilnego zatrudnienia na całe życie, wszyscy uczestnicy tego procesu – zarówno kadra kierownicza, jak i szeregowi pracownicy – mieli poczucie niejakiej wspólnoty interesów na tym polu, a interesy te były sprzeczne z interesami inwestorów i właścicieli firmy. Ten rodzaj solidarności ponad podziałami klasowymi miał nawet swoją nazwę: „korporatyzm”. Nie należy go idealizować. Korporatyzm był jedną z idei leżących u filozoficznych podstaw faszyzmu. Można by nawet dowodzić, że u podstaw faszyzmu leży uznanie, że interes pracowników i menedżerów jest w istocie tożsamy; że prywatne przedsiębiorstwo czy lokalna społeczność stanowi organiczną całość, w stosunku do której finansiści są obcą, pasożytniczą siłą. Tę ideę faszyzm doprowadził do konsekwentnego i zbrodniczego końca. Nawet w stosunkowo łagodnej europejskiej i amerykańskiej socjaldemokracji polityka często bywała zabarwiona szowinizmem[18] sprawiającym, że inwestorów postrzegano jako klasę zewnętrzną, wobec której robotnicy i pracownicy umysłowi mogli tworzyć wspólny front.

Wstęp. Żelazne prawo liberalizmu i era biurokratyzacji totalnej

[1] Elliot Jacques, A General Theory of Bureaucracy, University of Michigan Press, Ann Arbor 1976.

[2] Gordon Tullock, The Politics of Bureaucracy, Public Affairs Press, Washington, D.C., 1965.

[3] Henry Jacoby, The Bureaucratization of the World, University of California Press, Berkeley 1973.

[4] C. Northcote Parkinson, Parkinson’s Law, Riverside Press, Cambridge, MA, 1957. „Ilość pracy w organizacji wzrasta tak, by wypełnić cały czas przeznaczony na pracę”. Zob. także polski przekład dostępny jako dokument elektroniczny: http: // czteryasy.com.pl / download / prawo_parkinsona.pdf.

[5] Laurence J. Peter. Raymond Hill, The Peter Principle, Souvenir Press, London 1969. Ta słynna praca wykazująca, jak członkowie organizacji „awansują powyżej poziomu własnych kompetencji”, znalazła wyraz także w popularnym brytyjskim serialu telewizyjnym.

[6] R. T. Fishall, Bureaucrats: How to Annoy Them, Arrow Books, London 1982. Klasyczny już tekst o tym, jak zbijać biurokratów z tropu i utrudniać im życie. Powszechnie uważa się, że jego autorem jest znany z BBC brytyjski astronom sir Patrick Moore.

[7] Można pójść o krok dalej. „Akceptowalna” lewica przyjęła za dobrą monetę i biurokrację, i rynek. Prawica libertariańska natomiast oferuje pewną krytykę biurokracji. Prawica faszystowska prezentuje z kolei krytykę rynku: ogólnie rzecz biorąc, popiera państwo opiekuńcze, tyle że zbiór jego beneficjentów chce ograniczyć do członków własnej grupy etnicznej.

[8] Liczne historyczne zaszłości spowodowały, że w Stanach Zjednoczonych pojęcie „liberalny” jest rozumiane inaczej niż we wszystkich innych krajach. Pierwotnie określenie to dotyczyło zwolenników wolnego rynku – i w tym znaczeniu świat używa go do dziś. W Stanach Zjednoczonych etykietkę liberałów przybrali socjaldemokraci. W konsekwencji amerykańska prawica stanowczo odżegnuje się od liberalizmu, a entuzjaści wolnego rynku nazwali się „libertarianami”, chociaż „libertarianizm” był z kolei synonimem anarchizmu, używanym w wyrażeniach takich jak „libertariański (wolnościowy) socjalista” czy „libertariański komunista”.

[9] W tej kwestii Ludwig von Mises wyznaje poglądy jawnie antydemokratyczne: odrzuca jakiekolwiek państwowe interwencje, a jednocześnie sprzeciwia się lewicowym antyetatystom, postulującym tworzenie demokratycznych form samoorganizacji poza strukturami państwa.

[10] W tradycji durkheimowskiej zjawisko to nosi nazwę „pozaumownego elementu umowy”, co musi być jednym z najmniej chwytliwych pojęć, jakie wytworzyła socjologia. Zob. Émile Durkheim, O podziale pracy społecznej, tłum. Krzysztof Wakar, red. Elżbieta Tarkowska, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2015.

[11] W swoich esejach Michel Foucault upatruje różnicy między starszą a nowszą odmianą neoliberalizmu w tym, że zwolennicy wolnego rynku dziś już rozumieją, iż rynki nie powstają samorzutnie, a pielęgnowanie i podtrzymywanie ich wymaga interwencji państwa. Tenże, Narodziny biopolityki, tłum. Michał Herer, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011.

[12] „Sam nie wiem, ile razy mówiłem o «rządowych biurokratach». Trudno dziś znaleźć polityka, który używałby tego wyrażenia bez negatywnego zabarwienia. Wiemy, co podatnicy myślą o oddawaniu części swoich zarobków państwu, więc żeby ich sobie zjednać, lubimy pomstować na biurokratów i obiecywać redukcję biurokracji […]. Ale pamiętajcie, że to tacy sami ludzie jak wy: kochają swoje dzieci. Codziennie rano wstają i idą do pracy. Pracują najlepiej, jak potrafią […]. Po tym, co przeżyliśmy w ubiegłym miesiącu, po tym, co zobaczyłem w oczach dzieci tych biurokratów, którzy pełnili swoją służbę tego strasznego dnia w Oklahoma City, i w oczach ich rodziców, którzy zostawili swoje dzieci w zakładowym przedszkolu, żeby dla nas tego dnia pracować, nigdy więcej nie użyję tego wyrażenia” (dokument elektroniczny: www.presidency.ucsb.edu / ws / ?pid=51382).

[13] Źródło: Max Weber, Bureaucracy, [w: ] From Max Weber: Essays in Sociology, ed. Hans H. Gerth i C. Wright Mills, Oxford University Press, New York 1946, s. 197 i nast.

[14] Stany Zjednoczone są pod wieloma względami krajem niemieckim, który za sprawą rywalizacji z pierwszej połowy XX wieku nie chce się do tego przyznać. (Amerykanów pochodzenia niemieckiego jest znacznie więcej niż angielskiego. Czy choćby najbardziej charakterystyczne elementy amerykańskiego jadłospisu: hamburgery i frankfurterki). Niemcy dla odmiany są dumni ze swojej biurokratycznej sprawności, a mieszkańcy Rosji, by zestaw był już kompletny, wydają się odczuwać pewien wstyd na myśl, że nie radzą sobie z biurokracją tak dobrze, jak powinni.

[15] Od pracownika pewnego brytyjskiego banku usłyszałem niedawno, że w tych kwestiach nawet personel banku uprawia swego rodzaju orwellowskie dwójmyślenie. W wewnętrznej korespondencji zawsze mówi się o regulacjach narzucanych z zewnątrz: „Fiskus podniósł limit nieopodatkowanych oszczędności na rachunkach indywidualnych”; „Minister Finansów zliberalizował zasady naliczania świadczeń emerytalnych” i tak dalej. Jednocześnie wszyscy doskonale wiedzą, że dyrektorzy banku odbyli właśnie liczne spotkania z urzędnikami odpowiednich ministerstw, aby przekonać ich do wprowadzenia tych właśnie zmian w prawie. Jest to swego rodzaju gra, w której najwyżsi rangą dyrektorzy banku udają zaskoczenie, a nawet konsternację, gdy ich własne propozycje stają się obowiązującym prawem.

[16] Bodaj jedyne reformy, których nie można nazwać „deregulacją”, to te, które wycofują wcześniejsze zmiany, które zdążono już przedstawić jako „deregulację”. To oznacza, że w tej grze liczy się, kto pierwszy zaprezentuje preferowane przez siebie zmiany prawa jako „deregulację”.

[17] Zjawisko, o którym mowa, jest rozpowszechnione na całym świecie, ale zaczęło się w Stanach Zjednoczonych i to amerykańskie elity najbardziej zagorzale je eksportowały. Wydaje się więc stosowne, by zacząć od tego, co zaszło w Ameryce.

[18] Kwintesencją ery korporatyzmu jest słynny bohater amerykańskiego serialu All in the Family Archie Bunker – niewykształcony robotnik portowy, którego mimo to stać na dom na przedmieściach i niepracującą żonę, bigot, seksista i gorący zwolennik status quo, dzięki któremu żyje tak dostatnio.

Przekład

Marek Jedliński

Redakcja

Katarzyna Pękacka-Falkowska

Korekta

Paulina Bieniek

Opieka redakcyjna

Jakub Bożek

Projekt okładki, układ typograficzny, skład i łamanie

Marcin Hernas | tessera.org.pl

Wydawnictwo Krytyki Politycznej

ul. Foksal 16, II p.

00-372 Warszawa

redakcja@krytykapolityczna.pl

www.krytykapolityczna.pl

Książki Wydawnictwa Krytyki Politycznej dostępne są w redakcji Krytyki Politycznej (ul. Foksal 16, Warszawa), Świetlicy KP w Cieszynie (al. Jana Łyska 3), Świetlicy KP w Trójmieście (Nowe Ogrody 35, Gdańsk) oraz księgarni internetowej KP (wydawnictwo.krytykapolityczna.pl) i w dobrych księgarniach w całej Polsce.

Skład wersji elektronicznej

Tomasz Szymański

konwersja.virtualo.pl